陳元剛，張玉歡

(重慶理工大學 a.管理學院； b.經濟金融學院， 重慶 400054)

一、引言

關于基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的概念，鄭功成概括得最為精確全面，他認為基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的實質性內涵就是在統(tǒng)一制度安排、統(tǒng)一管理機構、統(tǒng)一繳費比例、統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法的基礎上,實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支[1]。其中，統(tǒng)一制度安排是指在全國范圍內建立規(guī)范統(tǒng)一的制度；統(tǒng)一管理機構是建立垂直管理的養(yǎng)老保險經辦機構,集中負責養(yǎng)老保險基金的征收、管理和發(fā)放；統(tǒng)一繳費比例要求企業(yè)和個人不因所在區(qū)域不同而承擔不同的繳費率；統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法目前在全國范圍內已經基本實現(xiàn)。

2017年10月18日，十九大報告提出要“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。隨后，系列文件相應出臺。2018年5月30日《國務院關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度的通知》指出：“加快統(tǒng)一養(yǎng)老保險政策、明確各級政府責任、理順基金管理體制、健全激勵約束機制，不斷加大調劑力度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌?！?018年7月10《關于大力發(fā)展實體經濟積極穩(wěn)定和促進就業(yè)的指導意見》提出：“加快推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、劃轉部分國有資本充實社保基金，做好階段性降低社會保險費率工作。”2018年12月29日修訂通過的《中華人民共和國社會保險法》第64條指出：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務院規(guī)定?！?/p>

一系列文件的發(fā)布和政策的出臺表明黨中央和國務院對基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的高度重視。推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌具有重大意義：(1)有助于進一步增強制度的公平性和有效性；(2)有助于理順財政和養(yǎng)老保險基金的關系，通過合理劃分中央與地方政府的養(yǎng)老保險責任，形成財權和事權相匹配的體系，有效均衡地區(qū)之間因為撫養(yǎng)比差距過大而帶來的基金壓力；(3)能夠通過實現(xiàn)勞動力基礎成本的確定規(guī)則一致，讓流動勞動者的基本養(yǎng)老關系順暢轉移，形成公平、一體化的勞動力市場[2]；(4)實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌將會成為提高基金使用效率，均衡地區(qū)間、企業(yè)和個人負擔，促進勞動力合理流動的重要舉措[3]。

當前我國的社會保障制度處于改革和發(fā)展時期，基本養(yǎng)老保險還面臨著撫養(yǎng)比逐年下降、地區(qū)撫養(yǎng)比參差不齊、地區(qū)基本養(yǎng)老保險實際繳費率參差不齊以及基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)缺口，收不抵支的問題。現(xiàn)階段要一步式跨越實現(xiàn)全國統(tǒng)籌主要存在著觀念認知、經濟因素和制度因素3個方面的障礙，其中觀念認知是實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的關鍵、經濟因素是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的基礎、制度因素是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的核心。對此，本文將對以上內容進行詳細的闡述并在此基礎上提出相應的對策建議。

二、基本養(yǎng)老保險發(fā)展的困境

(一)基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比逐年下降

所謂基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比，是指參加基本養(yǎng)老保險職工人數(shù)與離退休人員的比例，反映了基本養(yǎng)老保險制度的負擔情況。隨著老齡人口的不斷增加，我國基本養(yǎng)老保險的撫養(yǎng)比逐年下降，老齡化社會倒逼養(yǎng)老保險制度改革。從1989年至2017年， 撫養(yǎng)比由5.39∶1下降至2.65∶1(見表1)。人社部發(fā)布的《中國社會保險發(fā)展年度報告2016》預測，到2050年，養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比將會下降到1.3∶1，也就是說，平均1.3個參保人就要供養(yǎng)一個老人。

(二)地區(qū)基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比參差不齊

從表2可以看出，2017年我國各省份基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比參差不齊，基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比最高的3個省份依次為廣東8.29∶1、北京4.67∶1、福建4.62∶1，最低依次是黑龍江1.30∶1、吉林1.45∶1、遼寧1.58∶1。也即在廣東省8.29個在職職工“養(yǎng)”一個退休職工，在黑龍江1.30個在職職工“養(yǎng)”一個退休職工，可見黑龍江年輕人的養(yǎng)老壓力明顯高于廣東省。從整個國家來看，基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比為2.65∶1，在此基礎上，推動基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌將使黑龍江、吉林、遼寧等地區(qū)成為基本養(yǎng)老保險基金的轉入地，從而降低當?shù)啬贻p人的養(yǎng)老壓力和地方政府的財政壓力，而廣東、北京和福建等地區(qū)則變成基本養(yǎng)老保險基金的轉出地，從而增加當?shù)啬贻p人的養(yǎng)老壓力并且觸及到當?shù)卣呢斦?。這種收入再分配的方式，可能會引發(fā)地區(qū)間的矛盾和沖突，不利于各地區(qū)之間的協(xié)調發(fā)展和基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌工作的開展。

表1 1989—2017年基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比和覆蓋率

年份參保職工人數(shù)/萬人離退休人員/萬人撫養(yǎng)比城鎮(zhèn)就業(yè)人員/萬人覆蓋率/%19894 816.9893.45.39∶114 39033.4719905 200.7965.35.39∶117 04130.5219915 653.71 086.65.20∶117 46532.3719927 774.71 681.54.62∶117 86143.5319938 008.21 839.44.35∶118 26243.8519948 494.12 079.44.08∶118 65345.5419958 737.82 241.23.90∶119 04045.8919968 758.42 358.33.71∶119 92243.9619978 670.92 533.03.42∶120 78141.7319988 475.82 727.33.11∶121 61639.2119999 501.82 983.63.18∶122 41242.40200010 447.53 169.93.30∶123 15145.13200110 801.93 380.63.20∶124 12344.78200211 128.83 607.83.08∶125 15944.23200311 646.53 860.23.02∶126 23044.40

年份參保職工人數(shù)/萬人離退休人員/萬人撫養(yǎng)比城鎮(zhèn)就業(yè)人員/萬人覆蓋率/%200412 250.34 102.62.99∶127 29344.88200513 120.44 367.53.00∶128 38946.22200614 130.94 635.43.05∶129 63047.69200715 183.24 953.73.07∶130 95349.05200816 587.55 303.63.13∶132 10351.67200917 743.05 806.93.06∶133 32253.25201019 402.36 305.03.08∶134 68755.94201121 565.06 826.23.16∶135 91460.05201222 981.17 445.73.09∶137 10261.94201324 177.38 041.03.01∶138 24063.23201425 531.08 593.42.97∶139 31064.95201526 219.29 141.92.87∶140 41064.88201627 826.310 103.42.75∶141 42867.17201729 267.611 025.72.65∶142 46268.93

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》

(三)地區(qū)基本養(yǎng)老保險實際繳費率參差不齊

盡管中央規(guī)定了基本養(yǎng)老保險的征繳比例，但由于各地區(qū)撫養(yǎng)比不同，導致不同地區(qū)的基本養(yǎng)老保險實際征繳比例也不同。由表3可知，2017年基本養(yǎng)老保險實際繳費率最低的分別為廣東9.16%、北京12.46%、福建13.54%，其對應的基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比在地區(qū)中排名前三；基本養(yǎng)老保險實際繳費率最高的依次為山西36.10%、云南35.49%、西藏33.59%，相應的基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比較低。地區(qū)之間的實際繳費負擔差距懸殊，不僅損害了法定養(yǎng)老保險公平籌資的原則，也與市場經濟公平競爭的原則相背離。長此以往，將會使我國經濟欠發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老負擔不斷加重，遏制經濟的發(fā)展，進而影響基本養(yǎng)老保險基金的籌集，阻礙基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的推進。如果在此基礎上推進全國統(tǒng)籌，對于東部經濟發(fā)達地區(qū)而言，企業(yè)的繳費率將會上升，企業(yè)的生產成本隨之提高，企業(yè)的經濟負擔亦會加重。

表3 2017年各地區(qū)基本養(yǎng)老保險實際繳費率

地區(qū)城鎮(zhèn)在崗職工參保人數(shù)/萬人城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金收入/億元人均繳費/元城鎮(zhèn)在崗職工平均工資/元繳費率/%全國29 267.61 394.8417 534.2375 47823.23北京1 321.42 222.9616 822.75134 99412.46天津441.2894.3020 269.7896 96520.90河北1 102.01 439.1513 059.4865 26620.01山西555.71 234.6222 217.4361 54736.10內蒙古437.2853.5219 522.3167 68828.84遼寧1 195.51 863.2015 585.1562 54524.92吉林482.3764.1215 843.3362 90825.18黑龍江682.21 240.5318 184.2259 99530.31上海1 059.02 767.4026 132.16130 76519.98江蘇2 238.42 885.5612 891.1879 74116.17浙江1 964.93 052.6215 535.7782 64218.80安徽754.1993.3113 172.0967 92719.39福建840.1785.349 348.1169 02913.54江西697.6974.0713 963.1563 06922.14山東2 022.22 289.2911 320.7969 30516.33

地區(qū)城鎮(zhèn)在崗職工參保人數(shù)/萬人城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金收入/億元人均繳費/元城鎮(zhèn)在崗職工平均工資/元繳費率/%河南1 437.61 521.5410 583.8955 99718.90湖北1 020.51 793.5717 575.3967 73625.95湖南856.61 448.1216 905.4165 99425.62廣東4 718.03 457.047 327.3480 0209.16廣西525.9977.0318 578.3466 45627.96海南172.0271.1215 762.9269 06222.82重慶628.31 434.7322 835.0773 27231.16四川1 519.03 295.8921 697.7471 63130.29貴州446.9667.1014 927.3075 10919.87云南420.11 096.0126 089.3473 51535.49西藏33.7130.7838 807.57115 54933.59陜西706.91 049.2214 842.5067 43322.01甘肅288.2391.2813 576.6465 72620.66青海95.6197.5720 665.9376 53527.00寧夏145.0243.0216 760.2872 77923.03新疆442.11 006.1222 757.8068 64133.15

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》

(四)基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)缺口，收不抵支

由表4可知，2008—2017年十年間，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入從9 740.20億元增加至43 309.57億元，增加了344.65%；城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出從7 389.64億元增加至38 051.54億元，增加了414.93%。2002—2017年的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余增長率總體呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢，尤其是2008年出現(xiàn)了負增長的情況。從總體來看，我國基本養(yǎng)老保險基金收入的增長率低于支出的增長率，長此以往必將出現(xiàn)缺口，收不抵支。表5顯示，2017年各地區(qū)間的基本養(yǎng)老保險收支和結余差距極大，黑龍江的基本養(yǎng)老保險基金已然出現(xiàn)缺口，高達486.21億元，而廣東省的基本養(yǎng)老保險基金的累計結余則有9 245.1億元。

表4 2002—2017年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支及增長率

表5 2017年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支情況 億元

三、基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的障礙分析

本文主要從觀念認知、經濟因素和制度因素3個方面對基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌進行分析。其中觀念認知是全國統(tǒng)籌的第一步，也是極其關鍵的一步，它關系到基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌實現(xiàn)路徑的選擇和實現(xiàn)效率的高低。經濟則是基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌實現(xiàn)的基礎，經濟的發(fā)展關系到社會保障的發(fā)展水平。經濟發(fā)展的質量和效益越高，基本養(yǎng)老保險的保障水平越高，此外，經濟的發(fā)展會縮小地區(qū)間保障水平的差異，促進全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)。制度則是實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的核心因素，全國統(tǒng)籌要求建立統(tǒng)一的制度安排、統(tǒng)一的管理機構、統(tǒng)一的繳費比例以及統(tǒng)一的計發(fā)辦法，制度的強制性是實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌的根本保障。

(一)觀念認知

1.學界與政策制定者觀點不一

目前，我國還處在地市級統(tǒng)籌的階段。原人社部部長尹蔚民認為應該實行漸進式的全國統(tǒng)籌，在當前的基礎上進一步鞏固省級統(tǒng)籌，從建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度起步，通過轉移支付和中央調劑基金在全國范圍內進行補助和調劑，在此基礎上加快全國統(tǒng)籌的步伐，逐步形成中央與省級政府責任明晰、分級負責的基金管理體制[3]。對此，學者關于基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌存在兩種觀點，一種是一步到位地實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支的全國統(tǒng)籌，中國社會科學院世界社保中心主任鄭秉文指出：統(tǒng)籌層次太低是養(yǎng)老保險制度的一個痼疾，它對養(yǎng)老保險制度的運行質量帶來諸多困難和障礙，地方從養(yǎng)老金中拿出幾個點由中央統(tǒng)籌，建立一個臨時調劑金，統(tǒng)籌層次實質上沒有提高，我國養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低帶來的很多問題也沒有得到根本解決[4]；李雪等根據(jù)大數(shù)法則，認為統(tǒng)籌層次越低統(tǒng)籌風險越大，統(tǒng)籌層次的提高將會降低養(yǎng)老金的支付風險，國家應盡可能地提高基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，盡快實現(xiàn)全國范圍的統(tǒng)收統(tǒng)支[5]；席恒認為全國統(tǒng)籌的核心是基礎養(yǎng)老金的全國統(tǒng)收統(tǒng)支，先實現(xiàn)全國統(tǒng)收進而實現(xiàn)統(tǒng)支[6]。一種是漸進式地實現(xiàn)全國統(tǒng)籌(即首先實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的地市級統(tǒng)籌，再在此基礎上實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，進而實現(xiàn)全國統(tǒng)籌)，穆懷中等指出：要實行省級統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌的自然過渡模式，逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌目標[7]。本文認為應當按照第一種方式實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，一方面，這一方式更符合公平和效率原則，降低制度變化的成本，維護制度的嚴肅性。每一次統(tǒng)籌層次的提高所面臨的困難和問題本質上完全相同，三步走相對一步走要多付出兩次的成本和代價，不但無法有效解決負擔不公、權益流失等問題，而且制度的多次調整也會降低制度的嚴肅性。另一方面，一步式實現(xiàn)全國統(tǒng)籌有助于打破基金的分隔，理順財政制度和基本養(yǎng)老保險制度的關系，從根本上解決制度的痼疾。還有學者指出三步變一步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌,有利于盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的自我平衡和自我發(fā)展，有利于合理劃分不同層級政府在養(yǎng)老保險制度中的權利和責任，是維護勞動者養(yǎng)老保險權益在流動中不受損失的治本之策[8]。

關于實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的方式，學者和政策制定者觀點不一，支持漸進式的全國統(tǒng)籌方式和支持一步到位式的全國統(tǒng)籌方式均占有一定比例。因此，當前要實現(xiàn)一步到位式的全國統(tǒng)籌還存在諸多阻礙，不利于我國基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的具體實踐。

2.中央與地方政府認知分歧

實現(xiàn)全國統(tǒng)籌有利于充分發(fā)揮養(yǎng)老金風險共濟的功能，實現(xiàn)制度的公平。統(tǒng)籌層次的高低決定了財權和事權范圍的大小，中央政府推行基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌會造成地方政府財權和事權的不匹配，損害地方政府所在地區(qū)的社會福利，影響地方政府財政資金收繳的積極性，容易激發(fā)地方政府的抵觸情緒。

就基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌而言，從中央政府的視角來看，全國統(tǒng)籌是關乎基本養(yǎng)老保險發(fā)展全局的、是長期的，盡管會使得相關主體在局域內、短期內利益受損，但卻有利于制度的完善和社會公平的實現(xiàn)；從地方政府的視角來看，由于基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌勢必需要利用基本養(yǎng)老金富余省份的結余基金填補其他地區(qū)的基金缺口，制度的改革將會觸及基金富余地區(qū)地方政府現(xiàn)階段的利益，而養(yǎng)老金缺口的省份則因此受益[9]。這一反差難以平衡各方的利益訴求，只會加劇地區(qū)間的惡意競爭，甚至使地方政府產生抗拒中央政府的離心力[10]。但從長期來看，全國統(tǒng)籌能夠減輕部分地區(qū)地方政府的負擔，使其從繁瑣的工作中解脫，平衡區(qū)域之間的經濟發(fā)展，促進社會的公平公正。

實現(xiàn)全國統(tǒng)籌使得部分地區(qū)受益，部分地區(qū)遭受利益損失，因而兩方關于是否實現(xiàn)全國統(tǒng)籌產生了巨大的分歧。利益受損方認為如果社會總福利的增長以犧牲部分主體的利益為前提，那么政策本身與帕累托改進原則相背離；受益方則認為實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌有助于規(guī)范勞動市場、保障勞動者的權益、促進工作的積極性，從根本上促進生產力的發(fā)展。各地方政府觀點的分歧以及地方利己主義的作祟，造成部分地區(qū)存在推卸自身養(yǎng)老保險責任的行為，增加養(yǎng)老保險制度的道德風險，嚴重阻礙了全國統(tǒng)籌的推進步伐。當前急需在兩者之間尋求一個均衡點，盡可能降低對各利益主體的損害，進而掃清基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的障礙。

(二)經濟因素

1.區(qū)域經濟發(fā)展不平衡

改革開放以來，我國區(qū)域經濟政策由注重公平轉向注重效率，在東部沿海地區(qū)經濟基礎好、投資效益高的地區(qū)，政府采取優(yōu)先發(fā)展的政策，各種優(yōu)惠政策明顯向其傾斜，使得沿海地區(qū)經濟快速發(fā)展，在一定程度上帶動了全國經濟的發(fā)展。但是，長期以來的經濟傾斜發(fā)展不可避免地帶來了我國區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡。由表6可知，在2017年的地區(qū)生產總值中，廣東最高達到89 705.23億元，江蘇次之為85 869.76億元，最低的依次是西藏1 310.92億元，青海2 624.83億元，其中，廣東是西藏的68.43倍；在人均生產總值中，最高的為北京128 994元，其次是上海126 634元，最低的依次為甘肅28 497元，云南34 221元，其中，北京是甘肅的4.53倍；人均可支配收入最高的是上海58 987.96元，其次是北京57 229.83元，最低的是西藏15 457.30元，甘肅16 011.00元，其中，上海是西藏的3.82倍。由此可見，地區(qū)生產總值、人均生產總值以及人均可支配收入均是沿海地區(qū)明顯高于內地，經濟發(fā)展在兩地之間高度不平衡。

地區(qū)經濟發(fā)展的高度不平衡，不僅不利于資源的有效配置和合理利用，影響經濟的整體發(fā)展速度，降低社會公平，而且還給實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌帶來了巨大障礙。一方面，我國基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)是由企業(yè)工資總額和個人工資來計算的，經濟發(fā)展水平不同使得各地區(qū)企業(yè)基本養(yǎng)老保險繳費能力不同，進而使得各地區(qū)企業(yè)基本養(yǎng)老保險收入不同。如果在此基礎上實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，將會使得社會統(tǒng)籌賬戶在各地區(qū)實現(xiàn)均衡，一定程度上觸及到經濟發(fā)達地區(qū)相關主體的切身利益。另一方面，由于我國基本養(yǎng)老保險中社會統(tǒng)籌部分的基礎養(yǎng)老金發(fā)放的月標準是以上年度當?shù)卦趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%?；诖耍绻A養(yǎng)老保險要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，則上年度當?shù)卦趰徛毠ぴ缕骄べY的計算基數(shù)會變?yōu)樯夏甓热珖趰徛毠ぴ缕骄べY。這種變化對低收入地區(qū)有利，會提高他們的社會統(tǒng)籌賬戶的基礎養(yǎng)老金的發(fā)放，而對高收入地區(qū)不利，會降低他們社會統(tǒng)籌賬戶基礎養(yǎng)老金的發(fā)放。由此，在地區(qū)經濟發(fā)展差距較大的情況下，實施基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，會降低高收入地區(qū)人民的養(yǎng)老金發(fā)放、增加低收入地區(qū)的養(yǎng)老金發(fā)放。

表6 2017年地區(qū)生產總值、人均生產總值以及人均可支配收入

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》

2.經濟發(fā)展質量不高

經濟的高質量發(fā)展一方面能夠擴大社會保障基金的來源，減輕政府的財政壓力，提高社會保障制度的財務可持續(xù)性，并且為社會保障待遇的提高提供可能；另一方面，作為社會保障制度的支撐，經濟的高質量發(fā)展有助于基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌。現(xiàn)階段，我國整體經濟發(fā)展質量不高，一定程度上制約了社會保障的發(fā)展和完善。目前，我國基本養(yǎng)老保險的撫養(yǎng)比逐年下降，撫養(yǎng)比的下降意味著繳錢的人少了、領錢的人多了，這對養(yǎng)老保險基金支付能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)?；攫B(yǎng)老保險基金出現(xiàn)缺口的省份以及缺口的大小均呈現(xiàn)出增長的趨勢[11]。此外，各地區(qū)之間的撫養(yǎng)比、繳費率和基金結余存在著較大的差距，反映了地區(qū)間經濟發(fā)展的不平衡不充分，在這一基礎上推進基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌容易引發(fā)地區(qū)間的利益沖突，制約基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)。

(三)制度因素

1.基本養(yǎng)老保險監(jiān)管機制碎片化

從我國基本養(yǎng)老保險改革的進程來看，中央政府雖然承擔著統(tǒng)籌全局、主導制度改革方向的職責，但是中央將養(yǎng)老保險改革的具體措施和細則制定、征收監(jiān)管等權力下放至地方政府，允許地方政府結合當?shù)貙嶋H情況制定與之相適應的具體養(yǎng)老政策或者將權力進一步下放到地級市，而地方政府往往在追求自身利益最大化的同時忽略了制度設計的初衷，由此導致了頂層設計和地方制度脫節(jié)，造成了監(jiān)管體制碎片化的局面[12]。這種碎片化的監(jiān)管機制與基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌存在著內在沖突，增加了改革中可能遇到的因機構、人員和事權變動而引發(fā)的政府內部結構的矛盾。此外，在養(yǎng)老保險的征繳方面，沒有明確歸檔具體負責統(tǒng)一征繳的機構主體，一定程度上也阻礙了養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌[13]。

2.社會保障事權與財力不匹配

自1994我國實施“分稅制”以來,地方財政收入和中央財政收入逐漸持平,并且呈現(xiàn)出“財權上移事權下移”的局面。也即地方稅收的規(guī)模不斷減小，地方政府的稅收收入占比大幅度下降，地方政府的權力一定程度上被削弱。但是地方政府需要承擔的財政支出并沒有減少，加之人口老齡化結構的不斷擴大，地方財政壓力逐步增加，造成了社會保障事權與財力很大程度上的不匹配。這種事權與財力的不匹配，使得地方政府為保證基本養(yǎng)老保險的發(fā)放，一方面會動用統(tǒng)籌基金和個人賬戶資金，從而導致個人賬戶的嚴重虧空，影響職工繳納的積極性，形成惡性循環(huán)；另一方面向中央財政尋求支持，采取各種方法獲取中央財政的補貼來降低地方財政養(yǎng)老保險的支出負擔，長此以往，容易滋生地方政府官員腐敗，引發(fā)地方債務風險[14]。

盡管我國建立了中央轉移支付制度，但由于制度的不夠完善，很容易導致地方政府與中央政府的博弈，產生道德風險，并使得地方產生養(yǎng)老保險征收的惰性[15]。中央對地方的轉移支付取決于中央的資金分配總額和地方的缺口大小，在這種財政管理體系下，一方面使得地方政府放任養(yǎng)老資金缺口的擴大變得有利可圖，另一方面使得其在擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋率上動力不足。總之，由于事權與財力的不匹配、財政體制未能與養(yǎng)老保險體制有機結合以及統(tǒng)一的政策規(guī)范的缺乏，嚴重阻礙了基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的順利實現(xiàn)。

3.央地職能錯位或缺失

由于中央與地方職能中關于權、責、利的劃分缺乏清晰、明確和細致的規(guī)定，容易造成央地在各自職權上越位錯位的局面。中央在社會保障上的缺位或者責任承擔的不夠，導致地方政府過多承擔提供公共服務、社會福利的職責；在社會保險上的財權的錯位或者財權的分配不當，導致地方政府的財權過少，基本養(yǎng)老保險基金不足[16]。央地職能的錯位或缺位帶來的權責不明確，引發(fā)社會公共資源的配置失衡，進一步加大了地區(qū)間經濟發(fā)展的差距，成為社會保障發(fā)展的又一桎梏，制約基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的推進步伐。

4.地區(qū)間缺少合作溝通

地區(qū)間缺乏合作溝通主要表現(xiàn)在兩方面。一方面，隨著市場經濟的發(fā)展和財政體制的改革，中央不斷將權力下放至地方，地方政府由從前的附庸角色轉變?yōu)楠毩⑿暂^強的利益主體。中央與地方的關系也逐漸割裂開來，地方政府為追求自身利益的最大化，政策導向往往具有排外性。各企業(yè)也為了降低人力資本成本而降低基本養(yǎng)老保險繳費率，這不僅不利于人口在地方區(qū)域之間的流動，更不利于養(yǎng)老保險政策的統(tǒng)一。另一方面，由于在很長一段時間內，中央對地方的考核以GDP增長為核心，加之中央對地方區(qū)域性合作的引導不夠，對地方政府之間的利益關系處理規(guī)范的缺乏，致使地方以自身利益為核心，地區(qū)間競爭加劇、矛盾加深，市場對于資源配置失效，進而社會福利的發(fā)展受到影響，社會保障的財務狀況在地區(qū)間嚴重失衡。兩方面的原因均使得地區(qū)間矛盾和競爭加劇，從而進一步擴大了地區(qū)間的經濟差距，使得基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌面臨巨大的障礙。

四、基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的對策和建議

(一)創(chuàng)新基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌理念

1.提升基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌觀念的認可度

推行基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌存在重重障礙，一定程度上是由人們的觀念認知錯誤造成的。全國統(tǒng)籌的推進的確會使得基本養(yǎng)老保險覆蓋率高、繳費率低、撫養(yǎng)比較高等經濟發(fā)達以及社會福利水平高的地區(qū)利益受損。但是政策的改進和推行，不應該僅僅因為短期內會使得部分相關主體利益受損而擱置，應該顧及到國家的長期發(fā)展和全國人民的整體利益。從國家整體來看，首先，全國統(tǒng)籌有助于完善養(yǎng)老保險制度，使得社會保障基金在不同地區(qū)進行調劑，確保社會保障制度的公平性，從而化解社會保障制度現(xiàn)階段的危機；其次，有利于提高基本養(yǎng)老保險基金的安全性，實行基金的統(tǒng)一監(jiān)管并確保養(yǎng)老基金的保值增值；最后，還有助于促進社會的公平公正，提高社會滿意度。利益受損只是短期的，從長遠來看利大于弊。因此，應該提升基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的社會認可度，把握社會保障發(fā)展的全局觀，加快基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的步伐。

2.強化企業(yè)社會責任

利益最大化雖然是企業(yè)追求的目標，但與此同時企業(yè)也應該加強自身的社會責任意識。當企業(yè)在獲得政府認可、通過享受公共資源獲得發(fā)展的同時，理應承擔起相應的社會責任，關注自身產品和服務的社會價值，從而增進社會福祉、提高人民滿意度。而事實上，一些企業(yè)為追求自身利益最大化，唯利是圖，社會責任意識淡薄，拖欠、少繳甚至不繳基本養(yǎng)老保險費，諸如此類的事情頻繁發(fā)生。基于此，當前應強化企業(yè)的社會責任意識，樹立正確的價值觀、道德觀，創(chuàng)建良好的企業(yè)文化，為提高人民福祉、促進社會和諧貢獻企業(yè)力量。

(二)加快經濟建設步伐，縮小地區(qū)間經濟差異

經濟作為社會保障運行和發(fā)展的最基礎和最根本因素，國家經濟的發(fā)達與否直接關系到社會保障水平的高低，地區(qū)間經濟的差異帶來了地區(qū)社會保障水平的差異，因此不僅要加快經濟建設，還要注重平衡各地區(qū)間經濟的發(fā)展。如果不能兩者兼顧，就會嚴重阻礙基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的推進步伐，影響社會的和諧穩(wěn)定。首先，養(yǎng)老保險待遇的水平在很大程度上取決于各地區(qū)的經濟發(fā)展水平，經濟發(fā)展水平高，社會福利待遇水平也會相應提高，反之，社會福利待遇水平會相應降低。其次，地區(qū)間經濟發(fā)展的不平衡容易導致地方保護主義，使得地區(qū)間缺少合作溝通。最后，地區(qū)間的經濟差距過大會增加人口流動率，進而增加人口流出地的老齡化程度，加重當?shù)鼗攫B(yǎng)老保險的壓力，進一步拉大經濟發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)的差距。

基于此，要推進基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，加快經濟建設并縮小地區(qū)間經濟差異顯得尤為重要。通過這一舉措，一方面，能夠打破地方保護主義，建立良好的地區(qū)間協(xié)作關系，實現(xiàn)地區(qū)之間的優(yōu)勢互補；另一方面，能夠提高基本養(yǎng)老保險的整體水平，有利于養(yǎng)老保險制度的發(fā)展和完善。

(三)完善制度建設

現(xiàn)階段，我國基本養(yǎng)老保險基金的籌資方式主要是來源于企業(yè)繳費、個人繳費以及政府補貼，由于各地區(qū)之間經濟發(fā)展水平的不平衡，導致基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比、基本養(yǎng)老保險的繳費率、政府的補貼和基本養(yǎng)老保險的計發(fā)存在著很大的差距。因此，要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，必然要進一步完善基本養(yǎng)老保險基金的籌資方式和計發(fā)辦法，從而使得基本養(yǎng)老保險制度更加合理、更加公平。為加快推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的進程，理應建立全國統(tǒng)籌的垂直管理模式，對財權進行明確的界定，真正做到央地之間財政權責的合理劃分；明確規(guī)定各個環(huán)節(jié)事權的責任主體以及監(jiān)督管理主體，最終實現(xiàn)財權和事權的相匹配[17]。完善養(yǎng)老保險制度建設的方向不只是線性的持續(xù)提高保障水平，也要充分考慮經濟總體實力和保障能力[18]。

五、結束語

總的來說，我國基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌存在的障礙主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，現(xiàn)階段學者與政策制定者觀點不一，中央與地方認知出現(xiàn)分歧。第二，我國東部沿海等經濟發(fā)展較好的地區(qū)，與西部等經濟發(fā)展較為落后的地區(qū)相比，基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比較高、實際繳費率較低、養(yǎng)老保險基金相對富余，綜合表現(xiàn)為基本養(yǎng)老保險水平較高、社會福利水平較高。第三，制度因素也是推進全國統(tǒng)籌的一大桎梏。長期以來我國基本養(yǎng)老保險監(jiān)管體制碎片化，社會保障各項政策的落實中事權與財權不匹配，央地職能錯位或缺位，地區(qū)之間缺乏溝通合作。三大障礙使得基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的政策難以落地落實，因此，當前應該在實現(xiàn)觀念認知統(tǒng)一的基礎上強化企業(yè)的社會責任意識。同時，加快經濟建設，縮小區(qū)域性經濟差距，并完善基本養(yǎng)老保險的制度建設，解決央地職能錯位或缺位問題，實現(xiàn)財權和事權相匹配，建立基本養(yǎng)老保險全面監(jiān)管機制，爭取早日實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

推進基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險真正意義上的統(tǒng)收統(tǒng)支，使養(yǎng)老保險完成從地方性制度安排到國家統(tǒng)一安排的轉變，能夠消除地區(qū)間長期分割統(tǒng)籌所帶來的基金繳費負擔不公平、基金余缺不均衡以及社會保障水平不一致的問題，充分發(fā)揮養(yǎng)老保險制度的公平性和有效性，形成成熟完善的社會保障制度體系。