王 瑩，劉 靜，張 鑫，孫燕榮

（中國生物技術(shù)發(fā)展中心，北京 100039）

當(dāng)前，以基因編輯技術(shù)、合成生物學(xué)為代表的生物技術(shù)迅猛發(fā)展，正在引領(lǐng)世界新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的發(fā)生。然而，當(dāng)前頻發(fā)的生物技術(shù)濫用、誤用和謬用事件暴露了生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理的漏洞，給全球生物安全治理帶來巨大挑戰(zhàn)。本文通過系統(tǒng)闡述生物技術(shù)兩用性問題及其研究進(jìn)展，剖析主要國家生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理特點和現(xiàn)狀，從而總結(jié)并思考對我國生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理的啟示。

1 生物技術(shù)兩用性問題日益嚴(yán)重

生物技術(shù)是典型的兩用性技術(shù)，它在給人類帶來巨大利益的同時，也帶來了諸多安全風(fēng)險。從生物技術(shù)發(fā)展歷史看，始終存在著“相對于通過傳統(tǒng)技術(shù)方法獲得產(chǎn)品及其過程，最近開發(fā)的和新出現(xiàn)的遺傳操作技術(shù)產(chǎn)生的產(chǎn)品與操作過程，是否會產(chǎn)生更大風(fēng)險的問題”［1］。

當(dāng)前，隨著生物技術(shù)研究開發(fā)持續(xù)升溫，爭議事件頻發(fā)。一方面，生物技術(shù)被故意或惡意謬用，易引發(fā)生物恐怖或生物戰(zhàn)威脅；另一方面，生物技術(shù)的非故意或非惡意謬用，以及生物制劑和材料的泄露擴(kuò)散等，都可能誘發(fā)安全事件或事故，造成嚴(yán)重的社會、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響。2001 年美國發(fā)生“炭疽郵件”事件；同年澳大利亞聯(lián)邦科學(xué)與工業(yè)研究組織通過在鼠痘病毒中加入白介素4（IL-4）基因，意外產(chǎn)生強(qiáng)致死性病毒；2002 年美國紐約州立大學(xué)石溪分校完成了脊髓灰質(zhì)炎病毒的合成；2005 年Nature 刊出了美國疾病預(yù)防控制中心重新構(gòu)建1918流感病毒，并對其特性進(jìn)行分析的文章；2012 年美國威斯康星大學(xué)完成H5N1 流感病毒突變使其在哺乳動物間傳播的研究。

隨著生物技術(shù)顛覆性與風(fēng)險性日益加劇，世界各國紛紛加強(qiáng)對生物技術(shù)研究開發(fā)活動的監(jiān)管。

2 國內(nèi)外生物技術(shù)兩用性研究進(jìn)展

在生物技術(shù)安全管理廣泛受到關(guān)注的前提下，國內(nèi)外學(xué)者針對生物技術(shù)兩用性開展了研究。在國外，有學(xué)者梳理了國際法和各國法律關(guān)于兩用性研究的規(guī)定，試圖對模糊的兩用性研究概念作出明確界定［2］；有學(xué)者分析了兩用性研究對《禁止生物武器公約》實施的影響［3］；有學(xué)者提出了兩用性研究監(jiān)管應(yīng)遵循的指導(dǎo)原則［4］；還有學(xué)者提出應(yīng)建立專門的評估兩用性研究的國家機(jī)構(gòu)［5］。在我國，有學(xué)者分析了生物技術(shù)兩用性的風(fēng)險［6］，有學(xué)者介紹了美國的兩用性研究監(jiān)管政策［7］，有學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)的文獻(xiàn)計量分析［8］。然而這些研究缺乏對國內(nèi)外生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理的系統(tǒng)梳理和分析，對整體法律監(jiān)管方式及特點沒有進(jìn)行深入剖析。

3 國際生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理特點

國際社會經(jīng)驗表明，加強(qiáng)生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理是國際共識，許多國家在政策規(guī)則引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，還采取了比較審慎的法律監(jiān)管方式［9-10］。目前，國際生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理現(xiàn)狀可以歸納為以下特點。

3.1 有法可依或有章可循，但管理模式存在差異

各個國家生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理模式不盡相同，呈現(xiàn)出較大的差異性?？傮w上分為兩種模式：垂直立法型兼政策引導(dǎo)型管理，水平立法型管理。

美國實施垂直立法型兼政策引導(dǎo)型管理。垂直立法型，是一種產(chǎn)品導(dǎo)向的立法模式，即以基因科技產(chǎn)生的各種產(chǎn)品及領(lǐng)域來進(jìn)行個別的、垂直的規(guī)制［11］。美國對于生物技術(shù)研究開發(fā)活動主要通過政策引導(dǎo)而非法律強(qiáng)制，但對于特殊生物制劑和毒素則實行法律監(jiān)管。美國針對生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理的政策性文件主要有《美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）關(guān)于重組或合成核酸研究準(zhǔn)則》《美國政府對生命科學(xué)兩用研究的機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策》等，通過各種約束手段保證生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理處于良性軌道。但對于“某些可能對公眾、動植物健康或動植物產(chǎn)品構(gòu)成嚴(yán)重威脅的生物制劑和毒素的擁有、使用和轉(zhuǎn)讓”，則通過《管制生物劑條例》進(jìn)行法律監(jiān)管［12］。美國農(nóng)業(yè)部、聯(lián)邦環(huán)保署、食品和藥品管理局這三個聯(lián)邦部門，分別依據(jù)各自職能，對不同生物技術(shù)產(chǎn)品類型進(jìn)行風(fēng)險管理。新加坡管理模式與此類似，《新加坡遺傳修飾有機(jī)體生物安全指導(dǎo)方針》不具有法律約束力，但嚴(yán)格監(jiān)管《生物制劑和毒物法案》涉及危險生物制劑。

歐盟實施水平立法型管理。水平立法型，是指對生物技術(shù)研究開發(fā)上中下游各個階段進(jìn)行全面管制的專門性立法模式。相比較而言，歐盟與美國在遺傳修飾生物安全管制方面存在根本性的認(rèn)識差異，歐盟認(rèn)為遺傳修飾生物具有特殊性，所以必須首先采用水平立法的方式，從上游的遺傳修飾生物體在封閉空間中的利用，到中游的釋放于環(huán)境的評估、審核、監(jiān)控，再到下游的產(chǎn)品開發(fā)以及釋放后對環(huán)境的影響這三個階段，皆以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度制定了相對獨立的規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，建立起一套縝密的規(guī)范體系［11］。例如，歐盟遺傳修飾生物的封閉使用《關(guān)于封閉使用轉(zhuǎn)基因微生物的第90 /219 號指令》、關(guān)于遺傳修飾生物有意環(huán)境釋放的法規(guī)《遺傳修飾生物體指令第2001/18 號指令》等。與歐盟類似的國家還有日本、巴西和澳大利亞等。日本《通過管制改性活生物體保護(hù)與持續(xù)利用生物多樣性法》和巴西《生物安全法》也建立了生物技術(shù)研究開發(fā)活動（生物遺傳修飾）安全管理的集中法律；澳大利亞的《基因技術(shù)法》不是嚴(yán)格地從生物技術(shù)研究開發(fā)活動的上中下游各個階段進(jìn)行分別規(guī)范，而是根據(jù)活動本身的性質(zhì)和風(fēng)險程度進(jìn)行管制。

3.2 管理對象類型不同，管理范圍有寬有窄

各國對于生物技術(shù)研究開發(fā)的安全管理，有的以病原微生物及其實驗室活動為管理核心，有的擴(kuò)展到對各類遺傳修飾行為和“新生物體”進(jìn)行安全管理，有的對研究開發(fā)活動行為本身存在的安全問題進(jìn)行綜合性監(jiān)管。

首先，以病原體的重點監(jiān)管為核心，并進(jìn)行分級監(jiān)管。美國《管制生物劑條例（SAR）》對病原體進(jìn)行BSL1-4 分類，英國《生物制劑認(rèn)證名單》將生物劑被分為四個危害等級（HG1-4）以及相應(yīng)的四個控制等級CL1-4，俄羅斯國家衛(wèi)生及流行病檢查委員會也將病原體分為四個風(fēng)險等級，印度將微生物被劃分為四個風(fēng)險組別，新加坡將生物制劑分為五類，巴基斯坦的實驗室研究劃分為“最小風(fēng)險”“低風(fēng)險”和“風(fēng)險較大”(風(fēng)險分級1-3)等。

其次，根據(jù)監(jiān)管模式的不同，監(jiān)管范圍擴(kuò)展到各類遺傳修飾行為和“新生物體”。歐盟《關(guān)于封閉使用轉(zhuǎn)基因微生物的第90/219 號指令》適用于任何使用到微生物，且該微生物是因為基因改造而得到的所有活動。新西蘭《危險物質(zhì)和新生物體法》規(guī)定，所有遺傳修飾生物都屬于該法所管制的“新生物體”。日本《通過管制改性活生物體保護(hù)與持續(xù)利用生物多樣性法》明確規(guī)定，原則上基因修飾生物在日本境內(nèi)的研究開發(fā)活動都必須經(jīng)過主管機(jī)關(guān)的承認(rèn)或確認(rèn)。

另外，對于研究開發(fā)活動行為本身存在的安全問題，如生物材料的準(zhǔn)許、許可，個人可靠性、安全審查，訪問控制等進(jìn)行綜合性管理。比如，美國《管制生物劑條例（SAR）》要求，在被授予可接觸生物管制劑之前，個人必須接受由美國聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）進(jìn)行的安全風(fēng)險評估［12］。德國通過《安全審查法》《安全審查識別條例》等進(jìn)行人員的可靠性和安全審查［13］。

3.3 對于特殊研究開發(fā)活動多以許可方式嚴(yán)格管理

許多國家規(guī)定，對于開展DNA 重組研究必須申請許可。

《美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）關(guān)于重組或合成核酸研究準(zhǔn)則》規(guī)定，任何合成核酸分子的研究都必須有NIH 或其他有適當(dāng)?shù)墓茌牂?quán)機(jī)構(gòu)的許可，還提出了風(fēng)險評估和物理控制的措施要求，對不同類型實驗采取分級管理辦法，明確重組DNA 實驗中應(yīng)遵循的審批手續(xù)和管理制度。

南非《遺傳修飾生物法》及其《實施條例》規(guī)定，除非是在學(xué)術(shù)與研究設(shè)施內(nèi)封閉利用的遺傳修飾生物等特定例外以外，任何人進(jìn)出口、開發(fā)、生產(chǎn)、利用、釋放或者傳播任何遺傳修飾生物，都必須申請許可證。許可證持有人還必須對其活動進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹⒊浞值娘L(fēng)險評估。

日本《通過管制改性活生物體保護(hù)與持續(xù)利用生物多樣性法》規(guī)定了關(guān)于遺傳修飾生物的使用分類以及許可批準(zhǔn)及其程序方面的基本規(guī)則，同時也規(guī)定了通告義務(wù)、標(biāo)識義務(wù)、提供信息義務(wù)等基本重要制度。

3.4 設(shè)有特定的安全管理機(jī)構(gòu)

對于生物技術(shù)研究開發(fā)活動，世界主要國家均設(shè)有特定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行安全管理。

在國家層面，一般設(shè)立專職政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌管理。美國政府成立國家生物安全科學(xué)顧問委員會（NSABB），負(fù)責(zé)就生命科學(xué)兩用性研究（DURC）有關(guān)的國家生物安全事宜提供咨詢、指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)。英國健康與安全執(zhí)行局(HSE)是維護(hù)英國生物安全的中央政府機(jī)構(gòu)，它是生物安全政策的顧問、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及執(zhí)行者。巴西科學(xué)技術(shù)部（MCT）國家生物安全委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理所有進(jìn)行遺傳修飾研究的實驗室，并評估遺傳修飾有機(jī)體對環(huán)境、農(nóng)業(yè)以及人類和動物健康的風(fēng)險。印度基因工程批準(zhǔn)委員會（GEAC）、基因操作審查委員會和機(jī)構(gòu)生物安全委員會（IBSCs）負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)研究項目［14］。隸屬科技部的肯尼亞國家生物安全管理局(NBA)是肯尼亞監(jiān)管生物安全和遺傳修飾研究的主要機(jī)構(gòu)。

在機(jī)構(gòu)層面，很多研究機(jī)構(gòu)都設(shè)有生物安全官員和機(jī)構(gòu)生物安全委員會。《美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）關(guān)于重組或合成核酸研究準(zhǔn)則》要求每一家從事重組DNA 研究的機(jī)構(gòu)需要設(shè)立機(jī)構(gòu)生物安全委員會(IBCs)。巴西《生物安全法》規(guī)定每個開展遺傳修飾有機(jī)體研究的機(jī)構(gòu)和部門都需要設(shè)立生物安全內(nèi)部委員會（CIBio）。

4 總結(jié)和啟示

4.1 生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理面臨諸多挑戰(zhàn)，管控壓力與日俱增

（1）發(fā)展速度快?，F(xiàn)代生物技術(shù)迅猛發(fā)展，取得了一系列重要進(jìn)展和重大突破，并加速向綠色制造、生物醫(yī)藥、健康、農(nóng)業(yè)、能源和環(huán)境等多個領(lǐng)域滲透。但隨著生物技術(shù)與其他前沿技術(shù)的高度融合，技能要求高但準(zhǔn)入門檻低，這些特性均對生物技術(shù)研究開發(fā)活動的安全監(jiān)管構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

（2）風(fēng)險評估難。生物技術(shù)研究開發(fā)風(fēng)險包括：一是與實驗室事故有關(guān)的生物安全風(fēng)險；二是與生物恐怖襲擊有關(guān)的生物安保風(fēng)險；三是具有風(fēng)險的生物技術(shù)研究開發(fā)活動可能會導(dǎo)致更多同類研究的擴(kuò)散風(fēng)險；四是與具有風(fēng)險的生物技術(shù)研究開發(fā)活動所生成信息有關(guān)的風(fēng)險；五是潛在的經(jīng)濟(jì)影響，如生產(chǎn)力損失等。生物技術(shù)研究開發(fā)活動風(fēng)險呈多維化發(fā)展，且技術(shù)上具有高度的不確定性和不可逆性，增加了科學(xué)評估的難度。

（3）決策影響大。生物技術(shù)發(fā)展風(fēng)險與機(jī)遇共存，腦科學(xué)、合成生物學(xué)、基因編輯、基因驅(qū)動等前沿技術(shù)發(fā)展突飛猛進(jìn)，相關(guān)科技政策和法律法規(guī)無法在短時間內(nèi)有效應(yīng)對，總是滯后于技術(shù)前進(jìn)的步伐，并對技術(shù)的發(fā)展產(chǎn)生很大影響。如何制定科學(xué)合理的監(jiān)管政策，平衡技術(shù)進(jìn)步和風(fēng)險防范的關(guān)系，是各國政府決策時關(guān)注的焦點和難點。

4.2 國際社會對生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理高度重視并趨向更加嚴(yán)格

美國作為生物技術(shù)強(qiáng)國，也是世界上率先進(jìn)行生物安全立法的國家，其法規(guī)體系和管理體系較為完善［15］。早在1976 年，美國就出臺了世界上第一個有關(guān)生物技術(shù)研發(fā)安全管理規(guī)定《美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）關(guān)于重組或合成核酸研究準(zhǔn)則》。美國雖然對生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理沒有專門立法，但近年來，政府加強(qiáng)政策引導(dǎo)，先后發(fā)布《加強(qiáng)實驗室生物安全和生物安保備忘錄》備忘錄、《美國政府生命科學(xué)兩用研究監(jiān)管政策》《美國政府對生命科學(xué)兩用研究的機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策》《關(guān)于潛在大流行病原體管理和監(jiān)督（P3CO）審查機(jī)制的發(fā)展政策指南建議》《美國衛(wèi)生與人類服務(wù)部關(guān)于指導(dǎo)涉及潛在大流行致病菌增強(qiáng)型的研究資助決策框架》等，確保生物技術(shù)研究開發(fā)活動處于良性軌道。部分國家在一些規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步出臺國家相關(guān)法律。如日本2003 年頒布的《通過管制改性活生物體保護(hù)與持續(xù)利用生物多樣性法》，取代了之前不具有法律約束力的多項行政準(zhǔn)則?？傮w來看，國際社會對生物技術(shù)研發(fā)生物安全管理一直是高度重視的，在未來將趨向更加嚴(yán)格。

4.3 管理模式各有側(cè)重

由于各國生物技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度、國內(nèi)民眾的認(rèn)識與理解程度、法制發(fā)達(dá)程度等各不相同，以及對生物技術(shù)及其安全性的理解不同，使得在生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理模式各有側(cè)重，監(jiān)管范圍存在明顯差異，例如：美國立法監(jiān)管局限于特定病原體，其他重組或合成核酸操作多是通過準(zhǔn)則或指南來引導(dǎo)，并不強(qiáng)調(diào)管制的全面性或者系統(tǒng)性；而歐盟立法監(jiān)管的對象更寬，涉及所有遺傳修飾生物。

前一種方式的優(yōu)點是對生物技術(shù)及其安全性的態(tài)度相對寬松，缺點在于容易在各種規(guī)范層面上產(chǎn)生法規(guī)的漏洞與分歧，對存在重大風(fēng)險的新興技術(shù)可能存在監(jiān)管不到位的情形。后一種方式強(qiáng)調(diào)了生物技術(shù)研究開發(fā)活動存在高度風(fēng)險的可能，其缺陷在于這種方式對生物技術(shù)發(fā)展的限制比較嚴(yán)格。

綜上所述，生物技術(shù)發(fā)展速度快、引領(lǐng)性作用強(qiáng)、兩用性影響大、風(fēng)險評估難。如何能夠有效監(jiān)管具有潛在安全風(fēng)險的生物技術(shù)研究開發(fā)活動，對于促進(jìn)我國生物技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展至關(guān)重要。因此，我們必須構(gòu)建生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理體系，完善法律法規(guī)，科學(xué)評估、合理監(jiān)管，有力保障國家生物安全。