吳 月

一、問題的提出

隨著總體性社會的瓦解與改革進程的推進，中國社會治理機制逐步從總體支配向技術(shù)治理轉(zhuǎn)變[1]，國家與社會關(guān)系呈現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢[2]。在此背景下，國家與社會應(yīng)該在治理體系中扮演何種角色成為研究者和實踐者們關(guān)注的議題。然而，該議題在目前看來并未得到較好回應(yīng)，仍處于研究問題的探究與理論框架的構(gòu)建中[3]。就理論而言，嵌入模式和互動模式的國家與社會關(guān)系討論由來已久，前者強調(diào)國家對社會的控制以及社會的反向嵌入[4]，后者則重點關(guān)注國家與社會之間的妥協(xié)、滲透或共生[5]。就實踐而言，既有的困惑是在謀求發(fā)展與威權(quán)體制的雙重約束下，如何在政府管理與社會自治間達成平衡狀態(tài)，以實現(xiàn)社會治理的多元協(xié)同[6]。

面對上述困境，政治高層不斷出臺政策指引，推進社會建設(shè)向縱深發(fā)展。2004年，黨的十六屆四中全會提出了建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。2007年，黨的十七大報告將社會建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)并列，提出了建設(shè)“四位一體”的中國特色社會主義。黨的十八屆三中全會首次將創(chuàng)新社會治理體制置于國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度。在政治高層的指引下，反應(yīng)迅速的地方政府率先做出改變，開始探索各種類型的社會建設(shè)實踐，如設(shè)立社區(qū)工作站、社區(qū)綜合服務(wù)中心、鄉(xiāng)賢理事會等。有別于社會自組織下的主動生產(chǎn)行為，在眾多地方政府行為實踐中，社會建設(shè)在執(zhí)行中常常被異化為“建設(shè)社會”，即社會被生產(chǎn)。簡言之，社會被生產(chǎn)意指在行政體系嵌入的情況下，政府試圖尋找和發(fā)掘社會的主動性，將居民、社區(qū)、社會組織動員起來，促進社會的生產(chǎn)，在一定程度上促進了社會要素的聚合與重組，也是政府面對社會治理困境所作的努力之一。那么，社會是如何被生產(chǎn)的？被生產(chǎn)的社會符合政府的期待嗎？其效果如何？圍繞上述問題，本文以N市社區(qū)互助中心為考察樣本，嘗試做出解答。本文所用的資料來自筆者于2018年9—12月對N市社區(qū)互助中心、街道辦、居委會、社區(qū)議事代表和社區(qū)居民的調(diào)研，包括訪談記錄；各種相關(guān)檔案、宣傳及文字資料；網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)媒體上的相關(guān)報道等。

二、自生產(chǎn)與被生產(chǎn)：社會生產(chǎn)的雙重維度

近年來，伴隨著社會建設(shè)理念的興起，社會管理的話語體系被社會治理所取代，社會作為活動要素被逐漸釋放出來，社會生產(chǎn)擁有了更多的活動空間。但處于不同發(fā)展階段的國家針對社會的認知與態(tài)度是截然不同的，對于已構(gòu)建成熟市場經(jīng)濟體制的西方國家而言，其社會發(fā)展任務(wù)是“保衛(wèi)社會”，即通過復(fù)蘇和強化社會機制，更好地抵御市場和權(quán)力雙重入侵造就的殖民化[7]。比起西方發(fā)達資本主義國家有著“悠久的傳統(tǒng)和豐富的經(jīng)驗”的社會生產(chǎn)機制，處于市場轉(zhuǎn)型時期的中國更需要“社會的生產(chǎn)”[8]。隨著歷史條件的變化，重建或生產(chǎn)社會生活的各種制度和規(guī)范是一項十分重要的任務(wù)——我們必須先有一個社會，然后才能夠保衛(wèi)它[9]。然而，當(dāng)下中國雖然向社會建設(shè)領(lǐng)域投入大量資源，卻尚有基礎(chǔ)性問題亟待厘清：社會從何處而來[10]？如何生產(chǎn)社會？上述問題也屬于理論研究著力探究和應(yīng)回答的重要命題。從歷史回顧的角度予以分析，中國的社會生產(chǎn)具有同一時空條件下的二重性特征，主要表現(xiàn)為如下雙重維度：一是依靠社會自行組織與發(fā)育的自生產(chǎn)路徑(1)相關(guān)研究參見夏建中：《北京城市新型社區(qū)自治組織研究——簡析北京CY園業(yè)主委員會》，《北京社會科學(xué)》2003年第2期；陳偉東、李雪萍：《社區(qū)治理與公民社會的發(fā)育》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2003年第1期；沈原：《社會的生產(chǎn)》，《社會》2007年第2期；李友梅：《社區(qū)治理：公民社會的微觀基礎(chǔ)》，《社會》2007年第2期；王名：《走向公民社會——我國社會組織發(fā)展的歷史及趨勢》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2009年第3期；孫飛宇、儲卉娟、張閆龍：《生產(chǎn)“社會”，還是社會的自我生產(chǎn)?以一個NGO的扶貧困境為例》，《社會》2016年第1期；楊麗、王悅暉、李金清：《“居民提案”激活社區(qū)自治——北京市朝陽區(qū)探索協(xié)商式基層社會治理新模式》，《社會治理》2016年第2期；田毅鵬、苗延義：《“吸納”與“生產(chǎn)”：基層多元共治的實踐邏輯》，《南通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第1期。；二是借由外部力量介入、干預(yù)和他組織的社會被生產(chǎn)路徑。

(一)從勃興到困境：社會自生產(chǎn)的興起及困境

中華人民共和國成立初期，高度集中的社會主義經(jīng)濟政治體制形塑了總體性社會結(jié)構(gòu)[11]。國家依據(jù)計劃嚴(yán)格管理各種物質(zhì)、制度資源，社會被全面管控，計劃外的自主性活動空間與行為難以窺見[12]。這一時期的典型特征是國家全面嵌入、改造社會，社會被國家意志無縫隙占領(lǐng)，缺乏自主治理的空間與能力，一個蜂巢型社會被構(gòu)建起來[13]。隨著改革開放的推進，國家嵌入社會的組織體系開始松動，并在外圍逐漸生發(fā)出新的組織和機制[14]。人民公社不復(fù)存在，單位制日益瓦解，市場化且開放程度更高、流動性更強的社會機制發(fā)展起來，傳統(tǒng)國家嵌入社會的組織化模式被逐漸取代。在自治空間有所擴張的情境下，各社會主體也汲取了部分來源于政府的職能與權(quán)力，社會力量得以增強[15]。從公共政策的頒布與施行上看，早在1989年，中國就推行了《城市居民委員會組織法》，該法明確指出，作為基層群眾性自治組織，城市居民委員會(以下簡稱居委會)是社區(qū)居民開展自我管理的重要載體。組織法的推行意味著社會自生產(chǎn)路徑初步生成。跨入21世紀(jì)以后，社會建設(shè)的重要地位不斷凸顯。政治高層的態(tài)度表明，社會建設(shè)理念已經(jīng)實現(xiàn)從管理朝向治理的變化，社會信號被持續(xù)性地釋放出來，社會自生產(chǎn)的機會和空間不斷擴大。

然而，在威權(quán)體制未發(fā)生變化的情境下，制度變遷過程中的路徑依賴和閉鎖效應(yīng)[16]帶來了不可避免的后果：政府權(quán)威對社會仍然具有強大的影響力。有研究對此觀點進行回應(yīng)并指出，在后總體性社會，大量資源仍然不規(guī)范且非正式地依附于政治框架[17]。借由對社會資源的控制，國家能夠進一步穩(wěn)固其對社會的掌控能力，社會相對弱勢的局面得以維持，政社雙方的權(quán)力分配呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢[18]。這投射于現(xiàn)實的社會自生產(chǎn)過程中，則是自生產(chǎn)主體——社區(qū)居民面臨著組織和行動層面的雙重困境[19]。從組織層面看，社會自生產(chǎn)條件下的社區(qū)居民可以參加居委會、業(yè)委會以及各種興趣小組。在應(yīng)然語境中，這些組織應(yīng)為社區(qū)居民自治組織。然而，長期以來，居委會行政化色彩十分濃郁，在實際工作中傾向于扮演國家代理人的角色。雖然新的組織形式要素如社區(qū)代表大會、居委會委員的直選等已經(jīng)產(chǎn)生，但居委會組織變革真正要指向的組織性質(zhì)和實際運作機制卻沒有發(fā)生根本改變[20]，致使行政侵蝕基層社區(qū)的問題難以得到有效解決。與此同時，另一個重要的社區(qū)居民自治組織——業(yè)委會也存在內(nèi)部治理能力不足、監(jiān)督機制不完善、合法性不足等困境[21]。此外，大多數(shù)社區(qū)興趣小組并未升華其組織旨趣，仍是面向小群體開放的互益性組織，停留于提供俱樂部產(chǎn)品的自娛自樂層次[22]，難以發(fā)展并躋身成為面向社區(qū)共同體、關(guān)照社區(qū)治理議題的公益性組織。更為重要的是，社區(qū)居民自治組織并非完全團結(jié)，相互之間也存在著利益分化，甚至不可調(diào)和的利益沖突[23]，這也加劇了社會自生產(chǎn)的組織困境。從行動層面上看，居民參與社區(qū)公共生活的頻率較低，即便有參與行為，多數(shù)也屬于被動式參與；存在參與效能不足、水平不高等問題，停留于參與階梯的低層級階段[24];參與群體缺乏代表性，一般以社區(qū)精英及老年群體為主。截至目前，社會自生產(chǎn)所追求的自治目標(biāo)并未實現(xiàn)，雖然社區(qū)居民、居委會、業(yè)委會和各種興趣小組已經(jīng)成為社會多元治理結(jié)構(gòu)的主體，但具有較強自主意識和公共精神、獨立于國家和市場的社會并未形成，反而陷入行政吸納社會——將社會自治機制納入行政體制，通過吸納和整合社會資源來推進社會建設(shè)[25]——的窠臼之中，社會自生產(chǎn)的發(fā)育空間在一定程度上被消解[26]。

(二)從退出到再介入：社會被生產(chǎn)的蓬勃發(fā)展

在中國的社區(qū)實踐中，“國家與社會涇渭分明，行政權(quán)力退出社會自治場域”這一設(shè)想并未成為現(xiàn)實。旨在動員社區(qū)、社會組織的社會管理體制改革，試圖通過推動社會自治和自組織的方式來扭轉(zhuǎn)政府過于強勢、包攬一切的局面，卻面臨著找不到社會組織、社區(qū)自治難以發(fā)動的困境[27]。在這一背景下，有研究將目光投向西方城市的社會復(fù)興運動，期待從中找到破解之術(shù)，國家元治理得以被學(xué)術(shù)界關(guān)注。受此影響，中國社會治理研究也開始轉(zhuǎn)向國家與社會合作視角[28]。很多地方政府也開始思考如何借助行政力量生產(chǎn)社會這一問題，希望能激發(fā)和培育社會力量，讓個人走出私人領(lǐng)域，進入公共事務(wù)的討論中來，并能夠采取積極的治理行動，從而優(yōu)化社會治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)社會善治社區(qū)公共服務(wù)的供給。因此，社會治理在地方政府的實踐中常常以“治理社會”的面貌呈現(xiàn)出來[29]，即社會被生產(chǎn)。它是指以行政體系嵌入為前提，政府試圖尋找和發(fā)掘社會的主動性，將居民、社區(qū)、社會組織動員起來，促進社會的生產(chǎn)。這一概念的深刻內(nèi)涵或許在于，雖然國家鼓勵和支持更多社會主體在公共服務(wù)供給領(lǐng)域發(fā)揮作用，但在社會發(fā)育總體水平較低的現(xiàn)實條件下，社會主體的參與意識和能力難以滿足社會發(fā)展需要[30]。因此，借助政府力量，通過自上而下的努力激活、引導(dǎo)民間力量生長發(fā)育的社會被生產(chǎn)模式應(yīng)運而生。

有別于以往的運動式動員，這種社會被生產(chǎn)模式表現(xiàn)出以政府他組織促進社會自組織、以外部賦權(quán)促進社會內(nèi)部增能的意味，無論是從主觀意愿還是客觀結(jié)果上，似乎正在緩慢地促進著社會的生產(chǎn)。有研究注意到了上述現(xiàn)象，認為這是國家通過主導(dǎo)與分權(quán)形成的治理式吸納機制，國家與社會可以雙向增能[31]，發(fā)揮能促型國家(2)該概念強調(diào)國家應(yīng)當(dāng)通過各種政策支持，建立一種能夠發(fā)揮社會各個系統(tǒng)，包括市場、家庭、社區(qū)和公民社會組織等的共同作用來滿足人們各種需要的制度框架。(The Enabling State)的作用[32]14，推動社會發(fā)展與合法性螺旋式增長，進而實現(xiàn)國家與社會的功能性互補[33]和良性互動關(guān)系[34]。從理論上看，這也證明了“碎片化威權(quán)主義2. 0版”的結(jié)論：隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展與進步，中國的碎片化威權(quán)主義也開始發(fā)生變化，其開放性得以加強，政府愿意吸納來自社會的不同聲音，并積極予以回應(yīng)，甚至在行為上作出調(diào)整和改變[35]。這也與堤茨提出的咨詢型威權(quán)主義相契合：為穩(wěn)妥整合各方利益訴求，在實現(xiàn)國家對社會間接控制的同時，也需要構(gòu)建具有相對獨立性的公民社會，二者并行不悖[36]。實踐情境的變化反映到理論分析工作中，即國家中心作為新的研究取向開始嶄露頭角。該研究旨趣興起于1980年代的政治學(xué)領(lǐng)域，提出作為一種制度或組織，國家是獨立的行動者而非經(jīng)濟現(xiàn)象的投射，它能夠采取積極行動，形塑政治與社會過程而非被影響[37]。因此，我們應(yīng)該關(guān)注在能促型國家[32]14的背景下，國家與社會在現(xiàn)實生活中相互嵌入的復(fù)雜機制，并著重探究國家主導(dǎo)的路徑、特征與后果。

具體落實到社會生產(chǎn)這一研究議題，已有文獻多從社會自生產(chǎn)的思維路徑出發(fā)，分析社會生產(chǎn)的可能性、動力來源與運行機制。但是，在國家嵌入社會治理的現(xiàn)實條件下，社會被生產(chǎn)如何發(fā)生？被生產(chǎn)的社會符合政府的期待嗎？其效果如何？學(xué)界關(guān)注尚顯不足。因此，本文以N市社區(qū)互助中心為切入點，探究社會被生產(chǎn)這一社會治理技術(shù)和現(xiàn)象，分析社會被生產(chǎn)的含義、實現(xiàn)渠道、正負效應(yīng)以及其對政社關(guān)系的影響。借此，本文希望能夠進一步開拓社會生產(chǎn)理論的研究空間，在社會自生產(chǎn)分析路徑之外，挖掘“國家的他組織”這一分析概念的解釋力，并試圖討論該概念在中國基層社會治理實踐中得以延續(xù)的可能性。

三、社會被生產(chǎn)的地方實踐

近年來，在地方政府社會治理改革實踐中，越來越多的創(chuàng)新舉措涌現(xiàn)出來，其中最為引人矚目的行動是：由政府牽頭組織，設(shè)立公益服務(wù)平臺，提供固定場地，將公民、社區(qū)、非營利組織等多元主體集結(jié)起來，參與社區(qū)公共事務(wù)治理，以實現(xiàn)社會治理的跨界合作與整合。本文的典型案例——N市社區(qū)互助中心就是這種社會被生產(chǎn)模式的典型。N市社區(qū)互助會最初是在市下轄J街道建立起來的，為解決社區(qū)停車難的問題，J街道在Q社區(qū)試點成立社區(qū)自治管理小組，重點進行停車管理服務(wù)。為滿足居民的多重需求，2010年9月，在街道及社區(qū)的支持下，社區(qū)自治管理小組開始籌備互助會，并于2010年11月舉辦了第一次舊貨買賣與圖書捐贈活動，由此，互助會得以正式成立。2013年3月，互助會注冊為民辦非企業(yè)單位，命名為Q社區(qū)互助發(fā)展中心；2015年，成立N市社區(qū)互助中心。同年，N市市政府設(shè)立為民服務(wù)專項基金，用于幫助轄內(nèi)社區(qū)解決公共服務(wù)問題，經(jīng)由申請，單個社區(qū)最高可獲得20萬元(市區(qū)財政各撥一半)。在政府資金支持下，N市社區(qū)互助中心通過多途徑、多渠道調(diào)研社區(qū)居民的各類需求，對不同人群的需求進行精準(zhǔn)梳理和定位，特別是全方位覆蓋老人、成人、兒童文化生活的各個方面，發(fā)掘潛在的社區(qū)領(lǐng)袖，同時引入專業(yè)志愿者和社區(qū)組織，對各個社區(qū)群體進行精準(zhǔn)的支持和專業(yè)服務(wù)。在這一過程中，政府主導(dǎo)了社會生產(chǎn)行動的發(fā)生，但值得注意的是，隨著多元社會治理主體的持續(xù)參與和行動，社會的自治能力不斷增強，外部輸血也促進了社會自體造血能力的提升，這在一定程度上促進了社會要素在基層治理層面的聚合與重組。

(一)個體層面：主體自治能力的提升

借由政府的支持與推動，作為社會生產(chǎn)的主體——社區(qū)居民順利參與到社區(qū)自治進程之中。但是，自治意愿的提升只是意味著居民對于社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)注度有所提高，要使社區(qū)居民具備協(xié)商議事能力，還需要提升其自治能力。Q社區(qū)自治管理小組建立之初，只有部分社區(qū)活動積極分子參與。得益于政府設(shè)立的為民服務(wù)專項基金，Q社區(qū)居民的自組織積極性得以激活，自治能力也在一定程度上有所提升。專項基金管理辦法規(guī)定，基金主要用于舉辦社區(qū)各類活動、社區(qū)日常維護、加強志愿者隊伍建設(shè)等內(nèi)容。攸關(guān)Q社區(qū)居民的切身利益，因此能夠有效地喚起居民參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情，而原有的Q社區(qū)自組織機構(gòu)也在基金的資助下得以激活。為了提高專項資金的使用效率和居民議事能力，J街道聘請了一家議事培訓(xùn)機構(gòu)，由其專門組織社區(qū)議事代表進行培訓(xùn)，通過向代表們宣講議事規(guī)程，使他們了解公共事務(wù)決策的基本含義、過程與辦法。為強化議事代表們民主決策、自我服務(wù)、自我管理的能力，J街道還邀請培訓(xùn)機構(gòu)進行了實地回訪指導(dǎo)。借由專業(yè)化培訓(xùn)，議事代表們能夠明晰作為Q社區(qū)居民在公共事務(wù)治理中的角色與責(zé)任，圍繞Q社區(qū)事務(wù)展開規(guī)范化討論，明確諸如會議、決策、組織等行政過程的操作程序，知道如何運用公共資源解決Q社區(qū)治理難題。代表們將習(xí)得的規(guī)范予以普及，Q社區(qū)居民的議事協(xié)商水平由此實現(xiàn)了質(zhì)的變化。其間，Q社區(qū)居委會也讓渡了部分公共事務(wù)決策權(quán)，交由議事代表承接，其自身更多地承擔(dān)協(xié)調(diào)及溝通職能，以更為中立的姿態(tài)處理Q社區(qū)事務(wù)，從而提高了居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，增進了他們對Q社區(qū)工作的理解、支持與配合。

(二)組織層面：合作平臺的構(gòu)建

從組織層面看，合作平臺是社會生產(chǎn)的有效載體。就Q社區(qū)而言，從最早的社區(qū)自治管理小組到近年的社區(qū)互助中心，已經(jīng)成為搜集、呈現(xiàn)和表達居民需求的自組織平臺。就N市社區(qū)互助中心而言，其內(nèi)部有較為正式的社區(qū)互助議事會，也有各種非正式互助小組，以及利用信息技術(shù)誕生的互助微平臺。在J街道、Q社區(qū)居委會的宣傳與動員下，社區(qū)采取一戶一票的方式選舉產(chǎn)生了議事代表60余人，在此基礎(chǔ)上組建了互助議事會，并對代表們進行有關(guān)議事規(guī)程的專業(yè)培訓(xùn)。議事代表可吸納Q社區(qū)民眾建議，也可自行就Q社區(qū)的公共問題提出議案，定期交由互助議事會討論。在會議上，Q社區(qū)代表們可以圍繞議案的可行度、所需資金額度展開陳述、自由討論。提案通過后，會在Q社區(qū)公告欄進行公示。如果說互助議事會是在整個社區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生的正式化自組織平臺，互助小組則是非正式、規(guī)模較小的微型自組織社群?；ブ〗M產(chǎn)生于Q社區(qū)居民共同的興趣愛好，其內(nèi)容包括家庭教育、老年照護、文化娛樂、健康衛(wèi)生等多個方面。J街道將互助小組界定為Q社區(qū)鄰里居民自覺發(fā)起、自發(fā)參加、自由設(shè)計的群眾組織，因此，相對于Q社區(qū)互助議事會，互助小組更能凸顯自治性質(zhì)。在J街道、Q社區(qū)居委會的支持下，互助小組打造了Q社區(qū)客廳，供社區(qū)居民在其間活動交流。社區(qū)客廳擁有面積100多平方米的物理空間，不僅有圖書屋、咖啡館、藝術(shù)角，還有俱樂部空間、社區(qū)營造展示、美食課堂、美食廚房等。而在政府技術(shù)治理逐步開展的背景下，社區(qū)微治理也在Q社區(qū)互助中心得以推廣開來，中心設(shè)立了互助微平臺，包括官方微博、微信公眾號等，中心會定期在微平臺上宣傳、發(fā)布中心活動信息，Q社區(qū)居民可以在微平臺上瀏覽中心活動情況，并提出建議。就目前看來，在公共議事方面，Q社區(qū)互助議事會還未能實現(xiàn)哈貝馬斯所描述的自由辯論形態(tài)，也并非具有民主和批判特征的公共空間[38]。在訪談中，議事代表們普遍認為：“我們這個組織，從總體上看是頗具建設(shè)性的，能夠為Q社區(qū)公共事務(wù)的處理提供解決辦法。遇到難題，我們也會聚在一起開會討論，但我們沒有決策權(quán)，還是要將問題往上反映。即便是針對問題的解決方案，通常也不會直接執(zhí)行，一般情況下就是建議比較多?！?訪談編號20181108)從這個角度講，互助議事會只是充當(dāng)了服從于Q社區(qū)居委會的決策輔助角色。

(三)機制層面：組織行動規(guī)則的生產(chǎn)

N市社區(qū)互助中心成立后，J街道就明確要求其以現(xiàn)代化的管理模式進行社區(qū)營造，擬定組織行動規(guī)則，規(guī)范中心運營，提高運轉(zhuǎn)效率。為此，N市社區(qū)互助中心先后制定了《Q社區(qū)互助中心鄰里公約》《Q社區(qū)互助中心議事流程》等組織行動規(guī)則，使各種不同利益關(guān)系的Q社區(qū)團體和組織力量被規(guī)范化整合起來，中心的正式化程度及效率均得以提升。然而，某些規(guī)則條款在組織實際運行中并未得到切實執(zhí)行，存在“制度生產(chǎn)虛化”問題。例如，《Q社區(qū)互助中心議事流程》明確規(guī)定：“中心應(yīng)定期收集社情民意，商討社區(qū)建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，存在問題及解決辦法”，這就要求Q社區(qū)互助中心具備公共利益表達功能。但是，中心負責(zé)人及成員一致地將J街道和Q社區(qū)居委會作為其直屬領(lǐng)導(dǎo)，并認為中心扮演的是輔助與支持政府的角色，雙方具有明顯的權(quán)威依附關(guān)系，從而制約了Q社區(qū)居民及中心的利益表達。在回答“中心會否向街道或居委反映某些問題，并提出建議”時，中心負責(zé)人G回答：“Q社區(qū)有些問題我們會向街道、居委反映，但比較敏感的問題(例如維穩(wěn)、居委選舉等)還是要盡量回避。”(訪談編號20181113)

四、社會被生產(chǎn)的效應(yīng)

(一)社會被生產(chǎn)的正效應(yīng)

客觀而言，在大多數(shù)地方政府看來，由他組織的方式推動社會生產(chǎn)，主要目的是實現(xiàn)政治高層提倡的多元協(xié)同治理模式，提升社會治理效能，社會自生產(chǎn)的出現(xiàn)只是副產(chǎn)品。從執(zhí)行效果看，社會被生產(chǎn)的實踐過程在一定程度上激發(fā)了城市社區(qū)居民的自組織熱情，緩慢地推動了社會自治的輪軸，為社區(qū)層面社會的生產(chǎn)提供了新的生長能量，促進了國家和社會的雙向增權(quán)，也使社會治理的效率與合法性得到螺旋式增長。

一方面，就國家現(xiàn)有制度設(shè)計而言，給予普通民眾提供意見與建議的渠道不多，且效度有限：基層政府官員忙于處理各類行政事務(wù)而無暇顧及民眾訴求，政府設(shè)立的信訪渠道又是以投訴、補救為主而非事前提出建議。N市政府推動下的社會被生產(chǎn)則構(gòu)建了居民參與公共事務(wù)治理的渠道。N市社區(qū)互助中心將居民碎片化的需求搜集、整合起來，與行政部門進行及時的溝通協(xié)商，幫助其動態(tài)地掌握居民需求，并予以梳理、評估，進而實現(xiàn)有效回應(yīng)，改善公共議題設(shè)置的合理性。

另一方面，社會被生產(chǎn)能夠釋放居民自組織的活動空間，使合作平臺具有較廣泛的代表性，有助于政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率，加強合法性。N市社區(qū)互助中心就公共事務(wù)治理方式集思廣益，提出合理化建議，甚至擔(dān)當(dāng)社會創(chuàng)新的來源，這對于科層機構(gòu)的產(chǎn)出與效率有促進作用。而N市政府主動打開公共政策制定的黑箱，吸引居民了解甚至參與其中，無形之中增進了政府的程序合法性，提高了民眾對政府的認同感和信任感。

總體來說，居民以自組織方式積極參與公共事務(wù)治理，不是效率與合法性的單向提升，而是相互促進的雙向循環(huán)[39]。如果依循著政府持續(xù)還權(quán)賦能于社會的路徑，為社會自生產(chǎn)要素的生長騰出空間，可期的美好愿景則是：在政府主導(dǎo)與社會自組織之間達成平衡狀態(tài)，效率與合法性關(guān)系進入良性循環(huán)階段，以居民自組織、民主協(xié)商、權(quán)利保障為原則的社會自治平臺得以搭建起來。

(二)社會被生產(chǎn)的負效應(yīng)

值得警惕的是，在先天條件不足的情況下，社會被生產(chǎn)的實踐過程也存在一些瑕疵，特別是政策文本與實踐之間的偏差，即便國家向社會主動賦權(quán)，也不一定會促進社會自身有效增能，甚至可能對社會生產(chǎn)造成不良影響。

一方面，國家給予社會生產(chǎn)的空間依然有限，僅有部分賦權(quán)難以實現(xiàn)真正意義上的居民自治，反而成為維護既有權(quán)力格局的手段?！皡⑴c、協(xié)作、自治、賦權(quán)”是政府推進社會治理創(chuàng)新過程中十分常見的政策話語。但是，在具體的政策執(zhí)行過程中，如何理解賦權(quán)于民？如何落實與操作？國家制度化行政管理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部并非鐵板一塊，而是存在著利益分化;政府各層級部門的判斷標(biāo)準(zhǔn)和行為邏輯并不相同，表現(xiàn)出碎片化和非協(xié)同特征。在本案例中，較為常見的問題是作為政策設(shè)計主體的N市(區(qū))一級政府傾向于放權(quán)于民，而政策的具體執(zhí)行方——J街道尤其是Q社區(qū)居委會則囿于既有權(quán)力格局，傾向于部分放權(quán)，二者之間存在一定程度的結(jié)構(gòu)張力。特別是在組建社區(qū)互助議事會、選擇議事代表和明確議事規(guī)則等問題上，Q社區(qū)居委會意識到一旦完全放開，現(xiàn)有權(quán)力格局可能會被打破，其自身權(quán)威也會受到挑戰(zhàn)?；谏鲜隹剂?，Q社區(qū)居委會對于上級政府布置的社會治理他組織議題往往會變通操作，以選擇性賦權(quán)達到維系自身利益的目的。如，選擇性賦予社區(qū)居民在公共事務(wù)治理方面的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)；對社區(qū)居民的意見和建議選擇性報送至上級部門；議事代表關(guān)于社區(qū)事務(wù)的討論結(jié)果保留一票否決權(quán)，使提案人的著力點從論述議案的合理性，轉(zhuǎn)向獲取Q社區(qū)居委會的注意力和認可度。這樣，原本旨在加強社區(qū)黏性的政策設(shè)計，在執(zhí)行過程中卻加深了Q社區(qū)內(nèi)部的分化，造成社區(qū)共同體的撕裂。在議事“潛規(guī)則”的影響下，Q社區(qū)議事代表們不再因循議事規(guī)程行事，對于集體協(xié)商原則和共同體守則的遵從度也不斷下降，并走回依附社區(qū)固有權(quán)威的舊有路徑，Q社區(qū)居委會也借此鞏固了自身地位。

另一方面，以社會被生產(chǎn)方式推進的居民自治，具有較大的不穩(wěn)定性，且存在社區(qū)自組織行政化的風(fēng)險。有研究已經(jīng)注意到，國家與社會力量的互動過程在基層社會形成了“重層結(jié)構(gòu)”，國家與社會關(guān)系的界限比較模糊，政府與民間自治力量之間存在共生、妥協(xié)、合作等多種關(guān)系形態(tài)，導(dǎo)致基層社會的運作兼具行政性與自治性，進而衍生出雙重屬性與兼容式的運作方式。而且，行政與自治力量間的交互作用呈非均衡分布，造成社會基層難以形成協(xié)調(diào)、穩(wěn)定的狀態(tài)[40]。以國家主力推動的社會生產(chǎn)即便生成居民自組織要素，也并不穩(wěn)固且裹挾個人利益，缺少實質(zhì)意義上的代表性，也難以對其進行有效監(jiān)督。Q社區(qū)互助議事會等合作平臺雖構(gòu)建起居民自治的組織架構(gòu)，但缺少自治精神的內(nèi)涵[41]，對于優(yōu)化公共事務(wù)處理程序、促進社區(qū)自治、完善治理結(jié)構(gòu)、催生社會邏輯的推動作用較為有限。更有甚者，由于專項基金的使用權(quán)由政府掌控，為了汲取更多運作資源，促進組織發(fā)展壯大，在政府主導(dǎo)的資源流中分得一杯羹就成為Q社區(qū)互助中心的重要目標(biāo)。吊詭的是，基金的使用有時并不取決于議案質(zhì)量，而是能否與政府相關(guān)部門建立起緊密聯(lián)系。在此過程中，Q社區(qū)互助中心的行為取向、運作方式也就難免越來越多地受到行政化的引導(dǎo)，也就不難理解其自身的自主性發(fā)育為何困難重重。

從更為宏觀的意義上看，行政整合過度與自治能力不足是社會治理面臨的現(xiàn)實困境[23]。改革開放以后，國家權(quán)力部分退出社會生活領(lǐng)域，但對于社會的掌控程度并未降低。隨著社會轉(zhuǎn)型的逐步推進，為繼續(xù)維持政權(quán)的穩(wěn)固，穩(wěn)定社會秩序，國家采取了多樣化的新形式向基層社會滲透。從這個角度講，生產(chǎn)社會即是新型治理形式的一種，它能夠幫助占據(jù)統(tǒng)治地位的國家擺脫垂直結(jié)構(gòu)的限制，在平行維度上獲得權(quán)力的延伸[42]。然而，Q社區(qū)互助中心即便在發(fā)展初期激起了社區(qū)居民的參與熱情和社會活力,但隨著時間的推進，在賦權(quán)不足的桎梏之下，社會自治的發(fā)育空間難以充分?jǐn)U展，行政與社會兩者能力不均衡的現(xiàn)狀沒有得到根本改觀。因此，社會被生產(chǎn)的地方實踐猶如一把雙刃劍，一方面給政府和社會雙方帶來了一定程度的積極效應(yīng)，客觀上增加了社區(qū)居民的福祉；另一方面由于政策執(zhí)行的偏差與變異，其非但未能增強社區(qū)的自組織水平，反而加深了社區(qū)居民對政府的依賴程度，加強了基層政府的集權(quán)，也消解了基層社會自治的成長空間。

五、結(jié) 語

伴隨著市場化改革的不斷推進，中國原有的總體性社會結(jié)構(gòu)逐漸瓦解，資源高度壟斷的情景不斷減少，國家朝向分化性社會轉(zhuǎn)變[43]。對于經(jīng)濟與社會領(lǐng)域的管制日趨弱化，對應(yīng)著社會自治力量的涌現(xiàn)，中國的基層社會管理體制也逐漸從單位化走向社會化[44]。在此背景下，社會治理逐漸成為人們熟悉的話題和活動空間，而這種活動空間正在逐漸擴大。在社會自生產(chǎn)的研究傳統(tǒng)里，很多研究者都認為社會要素可以經(jīng)由居民、社區(qū)自組織釋放出來，這是公民治理能力、技能、態(tài)度、志愿精神增長的良性結(jié)果。然而，在社會不平等的獨特機制作用下，國家的政策、法律與制度框架形塑了社會生產(chǎn)。從宏觀視野看，“擴張中的現(xiàn)代國家是驅(qū)動社會要素增長的引擎，國家治理規(guī)模和治理廣度意義上的擴張，以及政體本身的開放性和滲透度，激發(fā)了社會生活的繁榮”[45]。國家依然能夠?qū)⑵溆|角延伸至社會空間的每一處角落，國家不僅為群體和個人提供物質(zhì)資源、發(fā)展機會與約束機制，還是身份、目標(biāo)、合法性的重要來源。在社會治理實踐中，政府構(gòu)成了影響社會發(fā)展的重要制度環(huán)境，諸多國內(nèi)研究也注意到這一點。這對以往“強勢國家會驅(qū)逐公共生活”的主要論點形成了巨大挑戰(zhàn)，越來越多的學(xué)者經(jīng)研判后指出，國家以制度為介入手段層層嵌入社會生產(chǎn)并構(gòu)建了獨特的社會發(fā)展模式。從這個角度講，政府治理機制與實踐形塑了國家與社會關(guān)系。

這一論點在科層體系的實踐中也得到了充分印證。近年來，為實現(xiàn)優(yōu)化資源配置的目的，基層政府開始設(shè)計新建制，借以激發(fā)社區(qū)活力，形成新的制度形態(tài)。各街區(qū)依據(jù)自身實際情況，創(chuàng)新并推行形式各異的治理模式，例如鄰里互助協(xié)會、議事聯(lián)合組織等，這些創(chuàng)新性實踐的出發(fā)點是通過實現(xiàn)社區(qū)居民需求進而完善社區(qū)治理，將不同主體集結(jié)到一個公共平臺上，通過培訓(xùn)強化居民參與效果，從而驅(qū)動社會生產(chǎn)，培育社區(qū)公共性。雖然這種基層政府主動推進的社會被生產(chǎn)行動是在科層體系嵌入下發(fā)生的，卻在客觀上為社會生產(chǎn)提供了更多的發(fā)育空間、機會與可能，使深度固化的基層權(quán)力結(jié)構(gòu)有些許松動。同時也應(yīng)注意，本文的案例并不意味著中國基層社會已經(jīng)出現(xiàn)哈貝馬斯提到的“自由辯論式公共空間”，也未發(fā)展成為政社良性互動模式。無論就其目標(biāo)看，還是就其手段看，在社會被生產(chǎn)行動中的政府都沒有撤出公共領(lǐng)域和社會自組織發(fā)育，而是更加主動、積極地介入其中[46]。值得警惕的是，政府主動的賦權(quán)行為并不必然實現(xiàn)社會的內(nèi)部增能，反而會加深社會對政府的依賴，造成社會內(nèi)部的分裂，甚至強化政府的管控力度，在基層社會治理中表現(xiàn)出“改而不變”的特征[47]。

誠然，政府在推動基層社會治理創(chuàng)新中具有不可替代的作用，但是國家無法在社區(qū)中承擔(dān)無盡的義務(wù)，完善群眾參與基層社會治理尤為必要。黨的十九大報告明確提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”要構(gòu)建基層社會治理新格局，形成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，基層政府不但要服務(wù)群眾，更要懂得如何培育群眾承擔(dān)責(zé)任，避免部門利益對社會自治場域的過度干預(yù)，消解社會自生產(chǎn)空間。在當(dāng)下的治理情境中，基層政府唯有創(chuàng)新理念，更加主動地下沉治理資源，激發(fā)社會活力，進而提升基層群眾的自我組織能力，使其主動參與社會的共建與共治，從而更有效和有序地實現(xiàn)共享。

首先，應(yīng)將社會治理權(quán)力下放至基層群眾，包括知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)、代表選舉權(quán)和提案決策權(quán)等，借此保障基層群眾的自組織和自主性。其次，積極提升基層群眾的主體能力，除了對社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)注能力和參與能力外，還要提升居民間平等對話的協(xié)商能力和對共同體規(guī)則的遵守能力。應(yīng)發(fā)揮黨員作為基層精英的橫向聯(lián)動作用，使其成為帶領(lǐng)群眾參與社區(qū)治理的積極力量。再次，著力提升政府治理能力，重點在于制度空間的營造。基層政府應(yīng)給予社會生長足夠空間與時間，減少政策執(zhí)行中的偏離與變形，在居民自組織能力提升后適當(dāng)減少干預(yù)等。國家建設(shè)進程必須依靠多元行動主體共同設(shè)定與協(xié)同推進，唯有面向社會的治理資源下沉與權(quán)力下放，才能從社會被生產(chǎn)走向社會自生產(chǎn)，實現(xiàn)基層政府與社會的雙向增能，構(gòu)建充滿活力的社會治理共同體。最后，借用希思·B.張伯倫的觀點：“我們需要把國家拉回來，且明確在哪個領(lǐng)域，國家能夠而且確實對鼓勵市民從社會中產(chǎn)生出來有所幫助?！盵48]