□ 沈雪庭 劉孝斌

飛地經(jīng)濟指兩個隸屬于不同行政區(qū)的地區(qū)，為更好的發(fā)展經(jīng)濟，從而突破行政區(qū)域劃分限制，實現(xiàn)經(jīng)濟的深度合作[1]。飛地經(jīng)濟的主要功能是充分發(fā)揮各地資源優(yōu)勢，通過優(yōu)勢互補轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，從而實現(xiàn)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)融合[2]。在產(chǎn)業(yè)轉移背景下，各地發(fā)展飛地經(jīng)濟，可以對產(chǎn)業(yè)轉移起到重要的促進作用。

| 德清縣飛地經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國社會經(jīng)濟進入新常態(tài)，加快推進飛地經(jīng)濟建設，促進區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，就成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中突破現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展瓶頸，實現(xiàn)經(jīng)濟跨越的重要方式和手段。同時，飛地經(jīng)濟的發(fā)展，也必將通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合解決落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要問題，在促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和平衡方面發(fā)揮重要的作用。德清縣重視飛地經(jīng)濟發(fā)展，積極貫徹創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，促進區(qū)域經(jīng)濟的迅速發(fā)展。由于該縣緊鄰杭州市，為杭州市西北部的生態(tài)屏障，縣域內(nèi)大部分地區(qū)為浙江省生態(tài)功能保護區(qū)，除東南部地區(qū)為可開發(fā)利用區(qū)外，其他地區(qū)均為限制性開發(fā)區(qū)。為實現(xiàn)生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的雙贏，德清縣通過發(fā)展飛地經(jīng)濟，積極引導全縣工業(yè)向縣城工業(yè)園區(qū)集中，不僅加速了技術和人才匯聚效應，還為其他地區(qū)生態(tài)建設創(chuàng)造寶貴的空間，從而形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局，架起經(jīng)濟發(fā)展和綠水青山溝通的橋梁。主要采取以下措施：

第一，積極開展區(qū)域經(jīng)濟合作。近年來，德清注重利用自身的區(qū)位優(yōu)勢，積極融入長三角一體化、“一帶一路”以及長江經(jīng)濟帶建設，特別是加大了和上海、杭州市的對接力度，通過積極融入長三角經(jīng)濟帶，帶動自身的經(jīng)濟發(fā)展。目前，德清縣已經(jīng)在上海市舉辦了多場投資貿(mào)易洽談會，積極尋求和上海市的各家企業(yè)展開深度合作，通過積極融入長三角經(jīng)濟區(qū)，充分利用上海、杭州等核心城市的人才和技術優(yōu)勢，這不僅是區(qū)域發(fā)展的必然趨勢，同時也是德清縣經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。

德清縣在發(fā)展旅游業(yè)方面具有良好的資源基礎。同時，經(jīng)過多年的發(fā)展，德清縣的鄉(xiāng)村旅游在上海也有了一定的名氣。因此，通過在上海進行投資貿(mào)易洽談會等多種方式，可以為企業(yè)在德清縣落戶發(fā)展提供必要的平臺，促進區(qū)域經(jīng)濟的對接和發(fā)展。以德清縣鐘管鎮(zhèn)為例，通過區(qū)域經(jīng)濟合作的方式，使本地的鄉(xiāng)村旅游輻射到長三角各地，增加旅游收入2000多萬元。

第二，采取具體措施，不斷推動縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。德清縣要實現(xiàn)縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，就必須要充分運用周邊中心城市的資源和人才優(yōu)勢，能夠?qū)崿F(xiàn)高端項目和人才的請進來和留下來，為本地經(jīng)濟發(fā)展服務。在這方面，德清縣積極謀劃和成立的上?！虑蹇萍汲晒D移轉化中心，目前已經(jīng)舉行了揭牌儀式，在揭牌儀式上發(fā)布的德清科技成果轉移轉化服務創(chuàng)新（上海）券，對激發(fā)本地企業(yè)的創(chuàng)新意識，降低企業(yè)發(fā)展的成本具有重要意義，標志著德清縣在與上海市開展深度經(jīng)濟合作，促進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方面的有益探索。

第三，打造區(qū)域協(xié)作新平臺。鑒于自身在經(jīng)濟發(fā)展領域的劣勢，德清縣通過打造區(qū)域協(xié)作平臺，積極承接杭州市的創(chuàng)新資源，在促進縣域經(jīng)濟發(fā)展方面起到了重要作用。德清縣首家飛地工業(yè)園區(qū)，“莫干·智谷”目前已經(jīng)在杭州市正式亮相，該園區(qū)目前已經(jīng)成為浙江省和杭州市相互協(xié)作的重要平臺，可以充分利用杭州市的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍以及優(yōu)勢的技術和人才資源，幫助德清縣孵化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目，最終實現(xiàn)高新技術項目和企業(yè)在德清縣的落戶發(fā)展。此外，通過這種方式，有效打通了杭州市和德興縣兩地之間的人才、產(chǎn)業(yè)、資金鏈條，充分發(fā)揮兩地在經(jīng)濟發(fā)展方面的互補性，在促進德清縣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方面起到了十分重要的作用。

| 德清縣飛地經(jīng)濟發(fā)展存在的問題及原因分析

（一）德清縣飛地經(jīng)濟發(fā)展存在的問題

要通過“飛地經(jīng)濟”模式促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，就必然會對“飛入地”和“飛出地”提出較高的要求。就目前的實際情況來看，“飛出地”與“飛入地”之間雖然存在著較大的產(chǎn)業(yè)互補性，但是在產(chǎn)業(yè)模式、區(qū)域文化等各個方面也存在著明顯差異，這種差異對企業(yè)的發(fā)展會產(chǎn)生明顯的負面作用，造成企業(yè)發(fā)展過程中的不適應性，最終會給雙方共管造成諸多問題，從而影響到管理的效率和質(zhì)量。主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，管理機制不明晰。通過對德清縣實地調(diào)查，為加強飛地經(jīng)濟管理，德清縣在縣鄉(xiāng)兩級政府及開發(fā)區(qū)設置飛地經(jīng)濟管理辦公室，負責飛地經(jīng)濟管理工作。但由于各飛地辦存在不同的隸屬關系，管理機構的管理模式也不統(tǒng)一，因此在思想上難以統(tǒng)一、溝通不暢、合作不足，甚至會出現(xiàn)惡意競爭情況，造成管理效率低下。

第二，權責職能劃分不合理。根據(jù)相關管理制度，德清縣政府下屬的飛地辦負責飛地經(jīng)濟園區(qū)規(guī)劃、征地拆遷、招商準入條件等工作。各鎮(zhèn)飛地辦配合開展飛地經(jīng)濟園區(qū)建設用地拆遷工作，全權負責園區(qū)內(nèi)的企業(yè)以及與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關的環(huán)境保護和安全生產(chǎn)。雖然德清縣在飛地經(jīng)濟園區(qū)管理方面權責劃分較明確，但作為飛地經(jīng)濟園區(qū)的具體管理執(zhí)行者，園區(qū)飛地辦并未管理各項事務的實際權力，在具體管理過程中需要到各級政府部門協(xié)調(diào)，最終導致飛地經(jīng)濟園區(qū)發(fā)展緩慢。

第三，中介服務作用未充分發(fā)揮。在國內(nèi)飛地經(jīng)濟園區(qū)發(fā)展水平較高的地區(qū)，往往具有健全的配套中介機構。但在德清縣飛地經(jīng)濟園區(qū)，中介服務尚未建構，在園區(qū)發(fā)展方面難以發(fā)揮優(yōu)勢。

（二）原因分析

造成目前德清縣飛地經(jīng)濟發(fā)展存在問題的原因如下：

第一，區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合開發(fā)不深入。雖然區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合開發(fā)是飛地經(jīng)濟建設的重要形式，但從區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合過程看，飛地經(jīng)濟模式的實施，對飛出地和飛入地有著較高的要求。目前德清縣飛出地和飛入地在產(chǎn)業(yè)模式、發(fā)展水平等存在較大差異，并造成企業(yè)發(fā)展過程中的不適應，不僅對雙方共同管理造成挑戰(zhàn)，同時降低了管理質(zhì)量和效率，最終對飛地經(jīng)濟的發(fā)展造成阻礙。此外，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合過程中，要達到融合效果，需要飛入地建設良好的基礎設施，但大多數(shù)飛入地在產(chǎn)業(yè)建設方面存在問題，對后期產(chǎn)業(yè)融合維護及更新作業(yè)造成困難，最終影響到飛地經(jīng)濟實施效果。

第二，區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級不到位。在區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合過程中，園區(qū)建設的規(guī)模和質(zhì)量是融合效果的重要影響因素。但在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設過程中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在園區(qū)中仍占據(jù)主導地位，存在產(chǎn)業(yè)布局不合理、設備老化等問題，導致區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級效果不理想。

第三，區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合政策落實不到位。要充分發(fā)揮飛地經(jīng)濟模式優(yōu)勢，就需要相關政策體系為飛地經(jīng)濟模式下產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供必要保障。但與國內(nèi)發(fā)達地區(qū)相比，德清縣飛地經(jīng)濟發(fā)展模式尚處于初步探索和發(fā)展時期，相關模式的制定和實施也都需借鑒國內(nèi)先進經(jīng)驗。但產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展存在較顯著的區(qū)域特征，不同地區(qū)飛地經(jīng)濟發(fā)展狀況不同。因此，對外來經(jīng)驗的簡單照搬照抄，必然產(chǎn)生“水土不服”情況。在這一背景下，雖然德清縣相關部門先后發(fā)布一系列關于飛地經(jīng)濟實施政策，但政策落實效果不佳，未能有效促進產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展。

| 產(chǎn)業(yè)融合視域下德清縣飛地經(jīng)濟的發(fā)展策略

為提升杭州市輻射帶動作用，提高周邊市縣的向心力，可以積極采用土地使用權置換的方法，依靠德清縣的區(qū)位優(yōu)勢，在該縣臨近杭州市的東南部地區(qū)，設立湖州市本級飛地，大力推進飛地工業(yè)園區(qū)建設，在實現(xiàn)湖州市優(yōu)質(zhì)資源匯聚發(fā)展的同時，進一步加快杭州市的擴張和帶動作用，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體措施如下：

（一）加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合的法制和制度保障

要促進和提高飛地經(jīng)濟建設的水平，法律和制度保障是不可或缺的。因此，德清縣應該積極建立飛地經(jīng)濟園區(qū)管理條例，從法律層面明確經(jīng)濟園區(qū)管理者的主體地位，同時對于管理方式、領導機制以及機構設置進行明確界定，保障管理工作的高效順利進行[5]。在具體運行制度方面，德清縣政府應積極牽頭，建立飛地經(jīng)濟園區(qū)運行機制，確保各單位、各部門形成相互制約、相互監(jiān)督、相互協(xié)調(diào)、相互促進的保障機制。同時，通過簽訂備忘錄、意向書等方式確立和強化上述關系，保障各項工作順利進行。

1.人力資本政策的支持

在現(xiàn)代經(jīng)濟社會條件下，人力資本對經(jīng)濟發(fā)展的重要性凸顯出來。對德清縣而言，為促進產(chǎn)業(yè)融合，必須大量吸引人才，通過人才支撐作用，提升技術創(chuàng)新能力，促進區(qū)域經(jīng)濟由粗放型向集約型轉化[6]。在人力資本建設方面，應著力做好如下工作：

首先，加大人才培養(yǎng)。人才的培養(yǎng)離不開教育，因此必須加大教育領域投入，提高教育投入占財政收入比例。積極引入社會資本，從市場經(jīng)濟角度出發(fā)，構建起多元化、多層次的教育投入機制。此外，完善地方性法規(guī)，加大職業(yè)技能培訓補貼，提升職業(yè)教育質(zhì)量。

其次，加大人才引進。政府層面，應構建人才回流制度，通過各種政策和措施，鼓勵和引導高等院校學子學成后回鄉(xiāng)就業(yè)。此外，在住房、醫(yī)療、教育等方面積極實施人才優(yōu)惠政策，以挽留人才。企業(yè)層面，引進高層次人才，適當增加高技術人才工資收入，激發(fā)其積極性和主動性。

2.加大土地環(huán)保領域的政策供給

土地資源作為稀缺資源，其價值不言而喻。因此，必須強化土地資源利用的引導和政策約束，對于飛地經(jīng)濟園區(qū)，適當擴大用地供給規(guī)模，同時實施必要的生態(tài)補償政策，將生態(tài)環(huán)境保護及當?shù)乇Ｗo費用用于生態(tài)環(huán)境治理，在獲得金山銀山的同時，保護好綠水青山。

為促進飛地經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合，應對飛入地重點項目進行優(yōu)先配置，重新分配環(huán)境容量，審核環(huán)境容量，確保污染治理工作效果。

3.加大財政金融政策供給力度

為促進飛地經(jīng)濟良好發(fā)展，必須加大飛入產(chǎn)業(yè)財政資金投入，構建良好的金融生態(tài)環(huán)境，助推產(chǎn)業(yè)融合。具體而言，應做好如下工作：

一是加大財政政策的供給力度。在支持飛地經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合，應發(fā)揮當?shù)刎斦Y源指引作用，主要是采取保險和獎勵等措施，不斷吸引社會資本投入到當?shù)亟?jīng)濟建設中。同時，積極利用財政資金導向作用，促進當?shù)亟?jīng)濟結構調(diào)整。例如，對于飛入地產(chǎn)業(yè)，應加大對高新技術行業(yè)支持。建立專項資金，加大對飛入地產(chǎn)業(yè)貸款貼息。積極申請國家和省級財政對當?shù)仫w入地經(jīng)濟的財政支持，解決當?shù)刂С诛w入地產(chǎn)業(yè)發(fā)展財力不足問題。

二是加大金融政策供給力度。在市場經(jīng)濟背景下，金融政策對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的促進作用的不容忽視。因此，德清縣要促進飛入地經(jīng)濟的迅速發(fā)展，應加大金融政策的供給力度。首先，加大對飛入地重點產(chǎn)業(yè)信貸支持力度，滿足企業(yè)和工業(yè)園區(qū)信貸需求，為飛入產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供資金支持。其次，加大對技術創(chuàng)新的金融支持，綜合運用各種金融手段，鼓勵企業(yè)在德清縣成立研發(fā)中心，提升當?shù)馗呖萍嫉陌l(fā)展及企業(yè)自主創(chuàng)新能力。

4.加大社會保障政策的供給力度

飛地經(jīng)濟的發(fā)展對人員的社會保障工作提出了較高的要求，只有做好相關人員的社會保障工作，才能免除其后顧之憂，從而更好的實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合，具體措施如下：

一是完善公共就業(yè)服務。在飛地經(jīng)濟模式下，飛入的企業(yè)落戶和運行必然會帶來大量的勞動力就業(yè)需求，對就業(yè)信息的傳遞提出了較高要求。政府和企業(yè)應強化聯(lián)系，通過各種途徑向社會傳遞企業(yè)就業(yè)需求信息，使企業(yè)能在短時間內(nèi)招聘到需要的員工，盡快投入生產(chǎn)。另一方面，政府為相關領域勞動者提供必要的就業(yè)指導和職業(yè)培訓，提高其工作能力，保障落地企業(yè)招聘到優(yōu)秀員工，使企業(yè)可以在最短時間內(nèi)開工生產(chǎn)。

二是建立健全社會保障政策。為保證飛地經(jīng)濟發(fā)展過程中的勞動力需求，必須保障相關人員福利待遇。例如，對農(nóng)村剩余勞動力到飛入企業(yè)務工，則提供與城鎮(zhèn)人口相同的社會保障待遇，以此鼓勵農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，滿足飛入企業(yè)的勞動力需求。此外，積極鼓勵外來人口到德清縣就業(yè)，同時提供相應的社會保障。

（二）全面了解與掌握區(qū)域經(jīng)濟與技術發(fā)展方向，做好基礎設施建設和空間布局工作

經(jīng)過多年建設和發(fā)展，德清縣的交通狀況得到了明顯改善，但與飛地經(jīng)濟建設的實際要求相比仍存在較大差距，特別是與杭州主城區(qū)之間并沒有形成完善、便捷的交通體系。應加大投入，不斷強化基礎設施建設，構建起便利的交通網(wǎng)，進一步縮短和杭州主城區(qū)之間的通勤距離和時間，促進區(qū)域間人流和物流的建設流動，為飛地經(jīng)濟的發(fā)展提供必要的基礎設施保障。必須要加快推進基礎設施建設，通過出臺各種政策措施，做好重大區(qū)域經(jīng)濟合作項目的前期工作，進一步加快“飛地園區(qū)”的注冊和登記等一系列基礎工作，促進德清縣飛地經(jīng)濟的迅速發(fā)展。此外，德清縣必須立足于本地的資源和勞動力優(yōu)勢，采取必要措施促進相關經(jīng)濟資源的優(yōu)化配置，構建起以市場需求為導向的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，為形成良好的收益共享形式創(chuàng)造必要的條件。

（三）強化不同區(qū)域產(chǎn)品鏈的產(chǎn)業(yè)合作

為提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合水平，德清縣應積極進行產(chǎn)品鏈轉移工作，通過將產(chǎn)品鏈轉向不同區(qū)域。具體而言，德清縣相關部門應依托區(qū)位優(yōu)勢，特別是緊鄰區(qū)域中心城市杭州市的地理位置優(yōu)勢，積極引導產(chǎn)品鏈向周邊不同區(qū)域轉向，在實現(xiàn)不同區(qū)域融合發(fā)展的基礎上，為“飛地園區(qū)”示范基地建設工作的順利進行打下良好基礎。與此同時，德清縣應積極實行負面清單管理制度，強化園區(qū)的管理工作，特別明確園區(qū)的獨立法人地位，通過計劃單列形式，直接獲得土地規(guī)劃和財政權限，為園區(qū)的未來發(fā)展掃清制度和管理障礙，充分發(fā)揮市場機制在飛地經(jīng)濟領域的重要作用。當然，在新市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和完善的時代背景下，德清縣要實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，達到預定發(fā)展目標，必須進一步加大產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整力度，通過準確界定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢和不足，進一步明確企業(yè)發(fā)展方向，通過直接對接方式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，對各種不同的產(chǎn)業(yè)類型實施集中安置，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的集群化效應，通過“補鏈式”“延鏈式”“強鏈式”的產(chǎn)業(yè)承接，實現(xiàn)對區(qū)域中心城市產(chǎn)業(yè)鏈的有效對接，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合的順利實施奠定良好的基礎。

| 結語

進入新世紀以來，我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)。為破解經(jīng)濟面臨的新困難，區(qū)域經(jīng)濟合作和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的理念已深植于各級政府觀念中。源于上世紀90年代的飛地經(jīng)濟發(fā)展模式，經(jīng)過20多年理論研究和實踐檢驗，已在全國多個地區(qū)獲得了較好效果，在助推當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的同時，也為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了支撐。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，通過飛地經(jīng)濟模式有助于助推區(qū)域融合產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，促進地區(qū)經(jīng)濟綜合能力的提升，有效解決落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展問題。為發(fā)揮飛地經(jīng)濟發(fā)展模式的作用和價值，應借鑒先進地區(qū)經(jīng)驗，結合當?shù)貙嶋H，采取積極有效的政策措施，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。