張 錦，梁海霞

（廣東科學(xué)技術(shù)職業(yè)學(xué)院，廣東 珠海 519090）

社會治理結(jié)構(gòu)中最基礎(chǔ)的組成單位是基層組織。積極推進社會管理創(chuàng)新，對于改善民生、構(gòu)建和諧的現(xiàn)代社會、維護大眾生活穩(wěn)定能夠起到關(guān)鍵的基礎(chǔ)作用。目前，從中央到地方的基層社會管理創(chuàng)新工作積累了大量實踐經(jīng)驗，涌現(xiàn)出了很多具有地方特色的城市基層社會管理新模式和新思路。在社會管理創(chuàng)新領(lǐng)域，國內(nèi)研究者在創(chuàng)新路徑和管理制度等方面有所突破。但同時也暴露出不足之處，特別是有中國特色的基層社會管理創(chuàng)新工作缺乏較有適用性的評價標準和評價體系，基于數(shù)據(jù)調(diào)研的系統(tǒng)梳理與改善基層社會管理創(chuàng)新的研究仍然缺乏，尤其是缺少“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展進程中將社會管理創(chuàng)新的理論和實踐相結(jié)合的成果。本研究即從這個角度出發(fā)，借鑒非營利組織中社會創(chuàng)業(yè)理論基礎(chǔ)，構(gòu)建評價體系并做實證研究，以期在我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略全面融入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，社會結(jié)構(gòu)和社會利益格局都在發(fā)生深刻變革的新發(fā)展階段作出有益探索。

一、文獻基礎(chǔ)

社會管理內(nèi)涵在廣義上是指政府和非營利的公共組織所開展的政治、經(jīng)濟、文化和社會等領(lǐng)域的各級各類公共事務(wù)管理活動。國外一般稱為公共管理(Public Management)或社會管理(Social Management)，指的是政府和非營利組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運營，對系統(tǒng)的各組成部分、社會運營的不同領(lǐng)域以及系統(tǒng)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范和管理的過程[1]。社會管理創(chuàng)新是指政府在特定的社會背景下，為實現(xiàn)社會規(guī)范和管理使命，依據(jù)社會管理規(guī)律,針對原來的社會管理模式進行改良、改變或變革，繼而總結(jié)出新的社會管理理念、方法和體制、體系等。社會管理創(chuàng)新分別包含六個基本方面；一是創(chuàng)新社會管理觀念；二是創(chuàng)新社會管理主體；三是創(chuàng)新管理手段和方法；四是創(chuàng)新管理體制和機制；五是創(chuàng)新管理流程；六是創(chuàng)新管理制度。

按照《憲法》的規(guī)定，基層政府的派出管理機構(gòu)是最常見的街道辦事處，街道辦事處統(tǒng)一對特定區(qū)域內(nèi)的事務(wù)進行管理，它又下設(shè)若干社區(qū)，每個社區(qū)又會分別設(shè)立便于深入基層的居民委員會。

社會創(chuàng)業(yè)（Social Enterprise，也稱為公益創(chuàng)業(yè)）是近些年來涌現(xiàn)出的社會管理創(chuàng)新領(lǐng)域的全新運營模式，能夠通過商業(yè)化運營實現(xiàn)社會價值，在創(chuàng)新社會管理和解決社會問題等方面發(fā)揮了重要作用。相關(guān)研究結(jié)果顯示：國家或地區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動指數(shù)與社會創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域的活動指數(shù)密切相關(guān)，社會創(chuàng)業(yè)的研究已經(jīng)成為社會學(xué)和管理學(xué)研究的趨勢熱點[2]。

隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展程度的深入，國內(nèi)研究者在“城鄉(xiāng)一體化”的基礎(chǔ)社會管理創(chuàng)新領(lǐng)域進行了初步研究和探索。董政豐（2014）基于溫州模式對城鄉(xiāng)一體化的基層社會管理創(chuàng)新進行了調(diào)研，系統(tǒng)總結(jié)了社會管理創(chuàng)新理念、方法和途徑[3]。陳曦（2013）站在社會管理創(chuàng)新過程中非營利組織的參與角度，分析了社會管理創(chuàng)新過程中的非營利組織運營機制，提煉了非營利組織與政府協(xié)同合作機制的實施框架[4]。楊寶（2014）結(jié)合快速城市化過程中“凱益薈”的個案研究，對政社合作網(wǎng)絡(luò)的功能進行分析。[5]總體而言，“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展進程中將社會管理創(chuàng)新的理論和實踐相結(jié)合的研究比較缺乏，借鑒相關(guān)理論構(gòu)建評價體系的研究更為罕見。

二、評價指標體系構(gòu)建

（一）評價模型的理論基礎(chǔ)

在社會管理創(chuàng)新中，評價方法和評價體系創(chuàng)新是機制創(chuàng)新的重要組成部分。社會創(chuàng)業(yè)的出現(xiàn)解決了純商業(yè)化運作帶來的諸多社會矛盾和影響，成為創(chuàng)造社會價值、經(jīng)濟價值和社會—經(jīng)濟價值的有機運營系統(tǒng)[6]。社會創(chuàng)業(yè)組織以解決社會問題作為使命，在商業(yè)模式和管理機制上也需要進行創(chuàng)新[7]。Acharya（2010）認為，評估社會創(chuàng)業(yè)組織的價值常常有一個方面容易受到忽視，那就是社會—經(jīng)濟價值[8]。對于社會價值而言，如果評估方能夠?qū)㈦y以評價的社會影響部分轉(zhuǎn)換為可衡量的直觀數(shù)據(jù)，也就可以解決社會創(chuàng)業(yè)組織評價工作的核心“難題”，但社會—經(jīng)濟價值恰恰是測量和評價工作的難點[9]。

探索將國外成熟的評價理論和方法與我國目前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級背景下的社會管理實際情況相結(jié)合，并提出評價模型，可以成為我國基層社會管理創(chuàng)新評價研究中的有益嘗試。研究者發(fā)現(xiàn)：借鑒理論驅(qū)動基本框架構(gòu)建評估體系是今后方向之一[10]。本研究從理論驅(qū)動基本框架出發(fā)，借鑒獲得大范圍應(yīng)用的評價方法，同時開展專家訪談和社會創(chuàng)業(yè)組織調(diào)研。

評價指標體系的第一維度是基層社會管理能力，這個維度對應(yīng)社會管理創(chuàng)新的“投入”部分，集中反映基層社會組織具備的軟硬件能力水平；第二維度是社會管理創(chuàng)新持續(xù)性，主要針對基層組織運營情況進行考察，同時考察基層治理水平與使命的對應(yīng)性；第三維度是基層社會組織影響力，主要圍繞基礎(chǔ)組織創(chuàng)造的社會影響進行評價，也考察目標服務(wù)對象的滿意度；第四維度是管理創(chuàng)新使命與價值，是對基層社會組織運營成果的評價，這個部分與基層組織的“目標”與“使命”相互聯(lián)系。至此，評價指標體系涵蓋了社會管理創(chuàng)新價值創(chuàng)造環(huán)節(jié)的所有方面，是對目前已知的各種評估思想和方法的系統(tǒng)化整合。

圖1 基層社會組織社會管理創(chuàng)新價值產(chǎn)生分析圖

（二）評價體系構(gòu)建

根據(jù)需要，本研究選擇使用模糊層次分析法（FAHP），將基層社會管理創(chuàng)新的評價體系分為層次遞階框架。采用層次分析法，首先初步計算各指標相應(yīng)權(quán)重，再分別對各層次進行模糊綜合評價，綜合計算后得出評價指標體系各維度的權(quán)重數(shù)據(jù)。實施方法如下：先依據(jù)層次遞階評估框架編制調(diào)查問卷，邀請基層社會管理創(chuàng)新領(lǐng)域?qū)＜以u分；其次，通過判斷矩陣求出量化數(shù)據(jù)；再次，計算特征向量，同時據(jù)此分析下層數(shù)據(jù)對上層數(shù)據(jù)的影響力度，最終計算出層次權(quán)重[11]（見附表1）。

設(shè)定基層社會管理創(chuàng)新評估指標體系為總的目標層，通過邀請專家打分，建立判斷矩陣，計算系統(tǒng)層權(quán)重值，W=（0.219 0.346 0.227 0.203）；同理計算出準則層權(quán)重值 W1=（0.095 0.149 0.225 0.199 0.196 0.136），W2=（0.401 0.142 0.302 0.155），W3= （0.287 0.326 0.214 0.104 0.069），W4=（0.368 0.383 0.249）。

表1 基層社會管理創(chuàng)新準則層評價結(jié)果（部分示例）

（三）評價對象基本情況

廣東省珠海市共建設(shè)香洲區(qū)、金灣區(qū)和斗門區(qū)3個行政區(qū)，設(shè)立了橫琴新區(qū)等5個經(jīng)濟功能區(qū)。從歷史沿革來看，直到1984年，珠海市才設(shè)立了市轄區(qū)——香洲區(qū)，在此之前一直到今天，珠海的鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色仍然十分明顯，“城鄉(xiāng)一體化”現(xiàn)象在珠海這個城市中體現(xiàn)的淋漓盡致。由此可見，鎮(zhèn)級行政部門構(gòu)成了珠海市最直接的“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展過程中基本單位。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，以村居、社區(qū)為單位的基層社會管理機構(gòu)成為珠海市社會管理的最基本的單元。

三、基層社會管理創(chuàng)新評估指標體系實證分析

（一）評估指標體系的權(quán)重確定與實證分析

在轉(zhuǎn)型升級政策的指引下，廣東省珠海市在推動城鎮(zhèn)化發(fā)展和“城鄉(xiāng)一體化”工作上頗具成效。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，以村居、社區(qū)為單位的基層社會管理機構(gòu)成為最基本的單元。本研究圍繞珠海市12個社區(qū)居委會、基層社會組織、基層行業(yè)協(xié)會等基層社會組織開展實證調(diào)研。特別是對近年來在推動城鎮(zhèn)化發(fā)展、人口管理、經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展等工作中表現(xiàn)突出的基層社會組織進行了大規(guī)模訪談。聘請20位基層社會管理創(chuàng)新領(lǐng)域?qū)＜遥ㄍㄟ^廣東社會創(chuàng)業(yè)研究與發(fā)展中心和英國大使館文化教育處舉辦的培訓(xùn)項目）對指標開展評估，并在“非常好，好,一般,及格，不及格”等五個選項中開展評估。隨后，構(gòu)建出基層社會組織的模糊判斷矩陣（見表1）。將各方面評價結(jié)果B1（基層社會管理能力）、B2（基層創(chuàng)新持續(xù)性）、B3（基層組織影響力）、B4（管理創(chuàng)新使命與價值）構(gòu)成更高一級模糊判斷矩陣R，可以得到最終評價向量B=W×R。進一步分析可以得到珠海市基層社會組織的管理創(chuàng)新評價等級為“好”（見表1）。

從評價因素的角度看，珠海市的基層社會組織在“基層組織治理機構(gòu)水平”“基層社會管理創(chuàng)新程度”“社會支持網(wǎng)絡(luò)有效性”“經(jīng)營管理水平”“法制與政策環(huán)境”“社會滿意程度”“創(chuàng)新水平”“宣傳與教育貢獻”“文化與制度建設(shè)”“使命與宗旨”方面的評價均為“好”及以上水平。數(shù)據(jù)說明，珠海市基層社會組織的運營狀態(tài)處于良好水平，具備良好的治理能力和管理創(chuàng)新能力，各服務(wù)相關(guān)方的滿意度較高，解決社會問題的針對性比較強，使命感強。但是另一方面，在“基層組織場地與資產(chǎn)”“能調(diào)動的相關(guān)利益方人力資源數(shù)量”“知識管理水平”等方面評價不高，需要進一步加強社會公眾參與度，進一步擴大場地建設(shè)和加大知識管理能力。

（二）滿意度評價實證分析

為進一步確認分析結(jié)果，采取滿意度調(diào)查作為效標考察評價的有效性。將16個評價因素（除去“社會滿意程度”及“投資社會回報”兩個因素，后者通過國際通用計算步驟進行評估，不在滿意度評價范圍內(nèi)）按照重要性和滿意度兩個方面面向服務(wù)對象開展調(diào)查，參照5級評定法實施調(diào)查（5代表非常重要或非常滿意，1代表完全不重要或完全不滿意）。通過對12個基層社會組織366名服務(wù)對象的調(diào)查，分析結(jié)果如附表2。

結(jié)果表明：基層組織服務(wù)對象在各評定因素重要性的打分均值得分全部超過3分，這表示評定因素重要性得到確認。滿意度打分均值也全部超過3分，這也表明服務(wù)對象對各評價因素的反饋信息都在基本滿意程度以上。但部分因素的滿意程度和服務(wù)對象的期望之間呈現(xiàn)較大差異。例如，“基層組織能夠調(diào)動人力資源的數(shù)量”這個因素，服務(wù)對象認為其對基層社會組織具有重要作用，但滿意程度不高（績差為1.05），同樣情況也出現(xiàn)在“基層組織場地與資產(chǎn)”這個因素中。另外，滿意度調(diào)查還發(fā)現(xiàn)：由于“基層社會管理創(chuàng)新程度”“資金投入程度”“戰(zhàn)略目標”“文化與制度建設(shè)”等因素，服務(wù)對象的滿意程度超過了預(yù)期，即基層社會組織通過自身努力使服務(wù)對象獲得了超出期望的收獲。

四、結(jié)論與分析

（一）基層社會管理創(chuàng)新工作總結(jié)

珠海市的“城鄉(xiāng)一體化”基層社會管理創(chuàng)新工作進行了諸多有益探索。一方面，針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，社會管理基礎(chǔ)薄弱這個問題，珠海市結(jié)合轄區(qū)實際，堅持以“和”為核心理念，按照“服務(wù)為本、政社分離、社區(qū)參與”的方法，構(gòu)建了具有社會服務(wù)功能的實體平臺、經(jīng)驗交流的言論平臺和社區(qū)多方主體共同參與的運營平臺相結(jié)合的“三平臺”工作體系。同時，各區(qū)在實際工作中還總結(jié)出一套因地制宜的治理機制，如珠海市金灣區(qū)在實際工作過程中，結(jié)合區(qū)域發(fā)展實際情況，提煉出別具一格的“三+一”基層社會管理和治理模式（“三+一”是指“社會、政務(wù)、綜合執(zhí)法隊+綜治信訪維穩(wěn)”的基層社會管理機制，再加上“村級黨組織、村委會和村級公共服務(wù)點+社會服務(wù)點”的村（居）級基層治理機制）。在鎮(zhèn)（村）社會服務(wù)中心（點）則創(chuàng)立了“1+X+N”的治理模式（“1”是指多方合作的“社區(qū)管理創(chuàng)新平臺”，“X”是指若干個政府事務(wù)部門的X個品牌活動，“N”是指NGO組織，也指N個社會組織或N種服務(wù)方案）。另外，金灣區(qū)和斗門區(qū)還集中力量建設(shè)品牌化的“公益大家樂”等活動，通過政府搭臺、民間運營、社會各界參與、各方協(xié)作的形式，推動政府，特別是基層組織與企業(yè)和其他社會組織間的跨界融合，推動基層公益服務(wù)活動和社會公益資源的有效對接。另外，“公益大家樂”活動與“和諧講壇”等品牌項目開展協(xié)作，配合實施各種實踐活動，為擬定的社會管理創(chuàng)新項目提供有效載體，并逐步形成“依靠基層管理創(chuàng)新理論指導(dǎo)活動，動員基層站點開展公益活動，通過各種活動不斷完善理論，通過各種活動深入培育組織，扶持基層組織促進站點發(fā)展”的良性循環(huán)。上述方法不僅促使珠海市基層社會管理創(chuàng)新的氛圍高漲，也推動各區(qū)“城鄉(xiāng)一體化”的基層社會組織初步形成了和諧共融和可持續(xù)發(fā)展格局。

但是，實證研究的結(jié)果顯示，“基層組織場地與資產(chǎn)”“所能動員的利益相關(guān)方人數(shù)”“知識管理水平”等方面評價不高。具體到珠海市的情況來看，由于珠海市的“城鄉(xiāng)一體化”進程仍在進行中，基層組織在資金配備和場地配備上還有很大的提高空間。珠海市盡管屬于經(jīng)濟特區(qū)，但城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域的二元結(jié)構(gòu)非常明顯，基層社會管理和治理的基礎(chǔ)比較薄弱，社會分層現(xiàn)象也很明顯，基層組織的服務(wù)水平較低也是客觀事實，而且基層社會管理工作起步晚，鄉(xiāng)村居民了解程度不深，參與積極性也很低。另外，由于“城鄉(xiāng)一體化”的基層社會管理工作面臨眾多瑣碎棘手或者帶有歷史遺留問題的社會工作，很難用統(tǒng)一標準規(guī)范工作流程和工作資料，因此知識管理工作亟待加強。

基于上述認識，珠海市社會管理工作可以通過以下措施探索創(chuàng)新：首先，嘗試通過利用待轉(zhuǎn)型工業(yè)廠房、小區(qū)邊角、村居周邊、校園資源等各方場地，盤活閑置場地及資源，創(chuàng)新活動場地形式。其次，需要定時定期定點開展基層社會管理服務(wù)人員的日常培訓(xùn)工作，加強與各地區(qū)工作人員的溝通與交流，以便真正解決部分基層組織干部和社區(qū)群眾對基層社會管理創(chuàng)新的認知不統(tǒng)一、管理改革思路不精準的問題。最后，鼓勵有條件的基層社會管理組織通過網(wǎng)站、微博、微信、QQ等方式，采用信息資料趣味化、平民化、鄰里化、直觀化手段，深化對基層社會管理創(chuàng)新工作的正面引導(dǎo)，做好輿論宣傳，切實提高基層社會管理工作人員利用信息化手段開展工作的能力，在活動策劃、創(chuàng)新監(jiān)管和事后總結(jié)等方面不斷提高知識管理水平。

（二）社會創(chuàng)業(yè)理論與基層社會管理創(chuàng)新融合研究的可能性

本次研究成果還顯示，通過社會創(chuàng)業(yè)價值鏈邏輯理論框架構(gòu)建評價體系，既有理論依托，在實踐層面也具有可操作性，適宜在我國開展探索基層社會管理創(chuàng)新的相關(guān)研究。當(dāng)然，限于研究條件，本次實證研究僅針對廣東省珠海市的城鄉(xiāng)一體化進程進行了調(diào)研，更大層面上的適用性有待進一步研究。

附表1 基層社會組織社會管理創(chuàng)新評估指標表

附表2 滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計（m SD）及績差分析