劉 稚 徐秀良

（1.云南大學(xué)，云南 昆明650091）

公共衛(wèi)生安全是指以最大限度減少發(fā)生緊急公共衛(wèi)生事件時(shí)，危及國(guó)民集體健康而采取的主動(dòng)和被動(dòng)的活動(dòng)。①“The World Health Report 2007：A Safer Future： Global Public Health Security in the 21st Century”， World Health Organization，2007，p.1，https://apps.who.int/iris/handle/10665/43713， 訪問(wèn)時(shí)間：2020 年11 月24 日。中國(guó)、緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南六國(guó)山水相連，人文相親，隨著公共衛(wèi)生安全問(wèn)題全球化、區(qū)域化趨勢(shì)的發(fā)展，公共衛(wèi)生安全合作成為瀾湄國(guó)家關(guān)注的重要領(lǐng)域，并取得了一些進(jìn)展。 特別是2020 年初新冠肺炎疫情的暴發(fā)更深刻印證了瀾湄國(guó)家是休戚相關(guān)的命運(yùn)共同體，進(jìn)一步凸顯了瀾湄區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理的緊迫性。 瀾湄國(guó)家在公共衛(wèi)生安全合作治理方面有共同的利益和目標(biāo)，2016 年六國(guó)共同發(fā)起的瀾湄合作機(jī)制也已成為開(kāi)展區(qū)域合作，維護(hù)區(qū)域安全的重要平臺(tái)，開(kāi)展區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理已成為推動(dòng)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體建設(shè)的重要路徑。 在當(dāng)前形勢(shì)下，瀾湄六國(guó)可以共同抗擊新冠肺炎疫情為契機(jī)，在瀾湄合作機(jī)制下著力提升區(qū)域公共衛(wèi)生合作的層次和水平，推動(dòng)構(gòu)建多層次的區(qū)域公共衛(wèi)生安全體系，通過(guò)區(qū)域治理保障共同安全，打造瀾湄衛(wèi)生健康共同體，為瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體建設(shè)注入強(qiáng)勁動(dòng)力，同時(shí)也為人類衛(wèi)生健康共同體建設(shè)提供具體范例。 鑒此，本文試圖從瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體視角闡述本地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作治理的進(jìn)程，通過(guò)梳理瀾湄地區(qū)相關(guān)基礎(chǔ)和條件，剖析瀾湄國(guó)家在公共衛(wèi)生安全合作方面存在的治理困境，并就新形勢(shì)下如何推進(jìn)公共衛(wèi)生安全合作治理與瀾湄衛(wèi)生健康共同體建設(shè)進(jìn)行探討。

一、瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體與公共衛(wèi)生安全的內(nèi)在聯(lián)系

新冠肺炎疫情深刻印證了瀾湄國(guó)家是休戚相關(guān)的命運(yùn)共同體，更讓域內(nèi)各國(guó)人民體會(huì)到共建瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的現(xiàn)實(shí)意義。 瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體與公共衛(wèi)生安全合作治理是雙向互動(dòng)的過(guò)程，瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體為公共衛(wèi)生安全合作治理提供了理念和目標(biāo)，公共衛(wèi)生安全合作治理則是瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體建設(shè)的重要路徑和領(lǐng)域。

1.1 瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體是開(kāi)展公共衛(wèi)生安全合作治理的核心理念和目標(biāo)

責(zé)任共擔(dān)的共同體是構(gòu)建瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的必要條件。 此次新冠肺炎疫情造成的負(fù)面影響已超出了“二戰(zhàn)”結(jié)束以來(lái)任何一次全球公共危機(jī)的范疇，疫情的無(wú)國(guó)界性和無(wú)差別攻擊性導(dǎo)致了一系列治理赤字。 新冠肺炎疫情的突發(fā)性、復(fù)雜性、蔓延性和危害性要求瀾湄國(guó)家團(tuán)結(jié)合作，共同應(yīng)對(duì)以戰(zhàn)勝疫情，“共建團(tuán)結(jié)互助、平等協(xié)商、互利互惠、合作共贏的瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體”。①“李克強(qiáng)在瀾滄江—湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的講話（全文）”，新華網(wǎng)，2016 年3 月23 日，http://www.xinhuanet.com/world/2016-03/23/c_1118421752.htm。瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體是首個(gè)獲得域內(nèi)各國(guó)正式認(rèn)可，并已經(jīng)進(jìn)入建設(shè)日程的多邊命運(yùn)共同體，面對(duì)疫情，瀾湄國(guó)家守望相助，所傳遞出的價(jià)值性共同體和實(shí)體性共同體理念，將轉(zhuǎn)化為區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理的巨大精神和物質(zhì)動(dòng)力。 事實(shí)上，推進(jìn)瀾湄公共衛(wèi)生安全合作治理將有利于打造瀾湄衛(wèi)生健康共同體，它不僅是瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的有機(jī)組成部分，闡釋了瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的宗旨和內(nèi)涵，也是人類命運(yùn)共同體在區(qū)域?qū)哟喂残l(wèi)生安全領(lǐng)域的延伸與擴(kuò)展。

瀾湄衛(wèi)生健康共同體是瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體與公共衛(wèi)生安全合作治理深度融合的產(chǎn)物。新冠肺炎疫情正威脅著瀾湄國(guó)家人民的身體健康和生命安全，推進(jìn)區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理的緊迫性和重要性為各國(guó)所認(rèn)識(shí)和接受。 構(gòu)建瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體要最大限度地凝聚各方共識(shí)，尋求公共衛(wèi)生安全合作的最大公約數(shù)。瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體建設(shè)體現(xiàn)了一種促進(jìn)各國(guó)國(guó)家利益最大化的共同努力，將有效地驗(yàn)證人類命運(yùn)共同體理論，進(jìn)而推動(dòng)人類命運(yùn)共同體理論的深化。②盧光盛：“全方面推進(jìn)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體建設(shè)”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2020 年7 月9 日，第8 版。瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體是域內(nèi)六國(guó)合作的最終目標(biāo)，它的實(shí)現(xiàn)需要瀾湄衛(wèi)生健康共同體的加持，因?yàn)樗艹蔀閷?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的一種關(guān)鍵性工具。③Hans-Georg Ehrhart， Hendrik Hegemann and Martin Kahl，“Towards Security Governance as a Critical Tool： A Conceptual Outline”， European Security， Vol. 23， No. 2， 2014， p.145.在瀾湄公共衛(wèi)生安全治理目標(biāo)上匯集多方愿景，以區(qū)域共治的思維引領(lǐng)各行為體并建立認(rèn)同，賦予各國(guó)共同體感和歸屬感，而這種共同體感和歸屬感的最大集合就是所謂的“共同命運(yùn)”。④汪煒：“‘一帶一路’戰(zhàn)略下中國(guó)在東南亞區(qū)域治理價(jià)值目標(biāo)的建構(gòu)”，《戰(zhàn)略決策研究》，2017 年第4 期，第29 頁(yè)。在共同安全基礎(chǔ)之上促進(jìn)區(qū)域公共衛(wèi)生安全治理，推進(jìn)瀾湄衛(wèi)生健康共同體建設(shè)，為瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體提供新的組織元素，將更加豐富和發(fā)展人類衛(wèi)生健康共同體建設(shè)的內(nèi)容。

1.2 開(kāi)展公共衛(wèi)生安全合作治理是構(gòu)建瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的重要實(shí)踐

推進(jìn)公共衛(wèi)生安全合作需域內(nèi)各國(guó)形成治理合力，共同應(yīng)對(duì)。 隨著區(qū)域化的快速發(fā)展，各國(guó)之間相互依存度加深，各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件屢屢發(fā)生，事關(guān)域內(nèi)各國(guó)的切身利益，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的安全和國(guó)家安全等造成了嚴(yán)重威脅，區(qū)域性的公共衛(wèi)生安全問(wèn)題逐漸成為共同挑戰(zhàn)。 重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往超越國(guó)家空間和屬地范疇，外溢擴(kuò)散產(chǎn)生“多米諾骨牌”傳遞效應(yīng)，成為域內(nèi)各國(guó)共同的安全議題。 然而，單憑一國(guó)之力和資源很難有效應(yīng)對(duì)并解決，相涉國(guó)家間加強(qiáng)合作是應(yīng)對(duì)安全威脅的必然選擇。①劉有軍、謝貴平：“‘一帶一路’視域下西部邊疆非傳統(tǒng)安全：威脅及應(yīng)對(duì)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020 年第7 期，第76 頁(yè)。即便單個(gè)國(guó)家能防控好疫情，仍面臨輸入性風(fēng)險(xiǎn)，也可能因其他國(guó)家抗疫不力而損害其所必需的外部安全與發(fā)展環(huán)境。 公共衛(wèi)生事件的區(qū)域?qū)傩詻Q定了域內(nèi)各國(guó)的挑戰(zhàn)是共同的，責(zé)任也是共同的。②陶倩：“攜手打造人類衛(wèi)生健康共同體”，《紅旗文稿》，2020 年第11 期，第45 頁(yè)。消弭公共衛(wèi)生安全問(wèn)題造成的負(fù)面影響與威脅，構(gòu)筑起各國(guó)應(yīng)對(duì)疫情威脅的共同利益，維護(hù)區(qū)域環(huán)境發(fā)展安全，在共同利益的交集內(nèi)進(jìn)行區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理是勢(shì)所必然。 在有效防控國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的前提下，優(yōu)先保障人的安全和社會(huì)安全，使利益各方在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全威脅的區(qū)域化動(dòng)向之中，能夠產(chǎn)生較大的治理凝聚力和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

從區(qū)域整體方案著手，尋求構(gòu)建瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的有效治理之道。 面對(duì)區(qū)域性公共衛(wèi)生事件，雖然各國(guó)治理觀念、社會(huì)結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀、政治制度等存在差異，對(duì)公共危機(jī)的判斷和應(yīng)對(duì)會(huì)有不同，但對(duì)威脅的共同認(rèn)知，有利于各國(guó)在區(qū)域?qū)用骈_(kāi)展公共衛(wèi)生安全治理。 首先，在完善瀾湄合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)整體功能的提升。 既可以保障公共衛(wèi)生安全治理的有序進(jìn)行，也可以提升政策制定與實(shí)施的制度化水平。 其次，凝聚瀾湄國(guó)家治理公共衛(wèi)生問(wèn)題的觀念、價(jià)值等方面的區(qū)域共識(shí)。 消除公共衛(wèi)生問(wèn)題的威脅，需要切實(shí)的區(qū)域合作治理。 再次，域內(nèi)國(guó)家的公共衛(wèi)生治理能力是維護(hù)瀾湄區(qū)域公共安全的關(guān)鍵指標(biāo)。 國(guó)家的治理能力是維護(hù)公共衛(wèi)生安全的重要手段和途徑，注重醫(yī)療衛(wèi)生人才的培養(yǎng)，以提高域內(nèi)國(guó)家對(duì)公共衛(wèi)生的認(rèn)知與治理能力更是題中之義。 最后，優(yōu)化區(qū)域資源配置，引導(dǎo)治理資源流向域內(nèi)需求方。瀾湄國(guó)家盡管有公共衛(wèi)生治理的意愿，但由于國(guó)家實(shí)力所限，無(wú)法為區(qū)域治理提供充足的公共產(chǎn)品，鼓勵(lì)瀾湄國(guó)家企業(yè)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)、技術(shù)方面的合作與交流，畢竟區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給需要穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和物質(zhì)力量支撐。③Robert Keohane， “Governance in a Partially Globalized World Presidential Address， American Political Science Association，2000”， American Political Science Review， Vol.95， No.1， 2001， pp.1-13.總的來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)公共衛(wèi)生安全合作，實(shí)現(xiàn)治理的規(guī)范化、制度化，是維護(hù)區(qū)域公共安全的重要因素，有利于促使區(qū)域成員在共治中共享和共贏。

二、瀾湄地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作治理的基礎(chǔ)和條件

由于地理、氣候等多方面因素，瀾湄地區(qū)歷來(lái)面臨著較大的傳染性疫情防治壓力，通過(guò)多年來(lái)各種公共衛(wèi)生合作項(xiàng)目與機(jī)制的建設(shè)，該地區(qū)已經(jīng)具備開(kāi)展區(qū)域公共衛(wèi)生安全治理的基礎(chǔ)。 新冠肺炎疫情突出了開(kāi)展瀾湄公共衛(wèi)生安全合作治理的緊迫性，共同利益的擴(kuò)容有效提升了瀾湄國(guó)家間的政治互信，進(jìn)一步夯實(shí)了瀾湄公共衛(wèi)生安全合作治理的基石。

2.1 瀾湄地區(qū)已構(gòu)建起區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理框架

瀾湄國(guó)家“高度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)多樣性，新發(fā)傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響，更突出了跨國(guó)衛(wèi)生合作的重要性”。④Piya Hanvoravongchai and Irwin Chavez，et al.，“An Analysis of Health System Resources in Relation to Pandemic Response Capacity in the Greater Mekong Subregion”， International Journal of Health Geographics， Vol. 11， No.53， 2012， pp.1-10.為保障流域跨境衛(wèi)生安全，降低區(qū)域易發(fā)流行性疾病引起的發(fā)病率和死亡率，加強(qiáng)地方公共衛(wèi)生、信息共享及疫情防控等方面的合作，瀾湄六國(guó)衛(wèi)生部長(zhǎng)于2001年在中國(guó)昆明簽署諒解備忘錄，在法律和政策框架內(nèi)啟動(dòng)合作機(jī)制：湄公河流域國(guó)家疾病檢查項(xiàng)目（Mekong Basin Disease Surveillance，簡(jiǎn)稱MBDS）。 通過(guò)制定跨境疾病監(jiān)測(cè)和綜合治理的方法，提高六國(guó)在傳染病預(yù)防、調(diào)查、應(yīng)對(duì)和控制方面的能力，減輕由傳染疾病引發(fā)的負(fù)擔(dān)。①“MBDS Background”，MBDS Foundation Secretariat，http://www.mbdsnet.org/about-mbds/mbds-background/， 訪問(wèn)時(shí)間：2020年7 月6 日。該項(xiàng)目由執(zhí)行委員會(huì)、秘書(shū)處和國(guó)家協(xié)調(diào)機(jī)制、國(guó)家分區(qū)協(xié)調(diào)小組三個(gè)層級(jí)構(gòu)成，以互信、透明、合作精神為核心價(jià)值觀，合作范圍主要包括衛(wèi)生系統(tǒng)發(fā)展、多部門(mén)合作、實(shí)驗(yàn)室能力強(qiáng)化和網(wǎng)絡(luò)化、人力資源開(kāi)發(fā)、跨境活動(dòng)，以及與全球和區(qū)域衛(wèi)生議程相關(guān)的疫情暴發(fā)的聯(lián)合應(yīng)對(duì)。②“中國(guó)等6 國(guó)續(xù)簽‘疾病監(jiān)測(cè)合作諒解備忘錄’”，中國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)國(guó)際合作司網(wǎng)站，2015 年5 月19 日，http://www.nhc.gov.cn/gjhzs/s3582/201505/19fa0dc5cdb445d88f53bcce22 33fb3f.shtml。湄公河流域國(guó)家疾病檢查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)最初由美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)贊助，后經(jīng)六國(guó)衛(wèi)生部同意，成立湄公河流域國(guó)家疾病檢查項(xiàng)目基金會(huì)，由基金會(huì)統(tǒng)一籌集資金并開(kāi)展區(qū)域衛(wèi)生合作項(xiàng)目。成立于2003 年的伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略組織（ACMECS）明確將公共衛(wèi)生合作作為地區(qū)發(fā)展宗旨之一。 2005 年11 月，湄公河五國(guó)在舉行第二屆伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略組織峰會(huì)期間，五國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人針對(duì)東南亞突出的禽流感問(wèn)題專門(mén)發(fā)表宣言，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)合作，共同戰(zhàn)勝禽流感及其他傳染病疫情，維護(hù)了該地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。③朱新光等：“建構(gòu)主義與東盟公共衛(wèi)生合作”，《云南社會(huì)科學(xué)》，2006 年第6 期，第14 頁(yè)。早期瀾湄區(qū)域公共衛(wèi)生合作極大地促進(jìn)了公共衛(wèi)生知識(shí)體系和衛(wèi)生治理制度④張蕾：“國(guó)家能動(dòng)性與公共衛(wèi)生治理規(guī)范的本土化——以泰國(guó)參與東南亞公共衛(wèi)生治理為例”，《東南亞研究》，2020 年第2期，第77 頁(yè)。的完善，推動(dòng)了地區(qū)疾病監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)與防控機(jī)制建設(shè)，提高了瀾湄地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，奠定了跨境衛(wèi)生治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。

瀾湄合作機(jī)制啟動(dòng)后的區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理，既是對(duì)流域地區(qū)既有公共衛(wèi)生安全合作傳統(tǒng)的繼承，又是六國(guó)在新的合作平臺(tái)下推動(dòng)公共衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展的體現(xiàn)。 公共衛(wèi)生與瀾湄國(guó)家人民生活和生命健康息息相關(guān)，良好的公共衛(wèi)生環(huán)境是衡量六國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要參數(shù)，也是構(gòu)建瀾湄衛(wèi)生健康共同體建設(shè)的主要方向。 2018 年瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上提出，進(jìn)一步拓展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、衛(wèi)生、海關(guān)和青年等領(lǐng)域合作，逐步形成“3+5+X 合作框架”。⑤“李克強(qiáng)在瀾滄江—湄公河合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的講話（全文）”，新華網(wǎng)，2018 年1 月11 日，http://www.xinhuanet.com/world/2018-01/11/c_1122240871.htm?！稙戜睾献魑迥晷袆?dòng)計(jì)劃（2018—2022）》明確了瀾湄國(guó)家要在社會(huì)人文領(lǐng)域開(kāi)展衛(wèi)生合作，加強(qiáng)對(duì)新生和再發(fā)傳染病的防治合作，建立并完善跨境傳染病預(yù)警和聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等，⑥“瀾滄江—湄公河合作五年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022）”，新華網(wǎng)，2018 年1 月11 日，http://www.xinhuanet.com/world/2018-01/11/c_1122240868.htm。公共衛(wèi)生無(wú)疑是瀾湄合作的一個(gè)重要方面。 2018 年9 月，中國(guó)、老撾、緬甸、越南四國(guó)衛(wèi)生部門(mén)官員商討構(gòu)建邊境地區(qū)傳染病聯(lián)防聯(lián)控和聯(lián)合應(yīng)對(duì)機(jī)制。 面對(duì)新冠肺炎疫情，在瀾湄合作第五次外長(zhǎng)會(huì)議上，六國(guó)一致表示要加強(qiáng)公共衛(wèi)生合作，以共同應(yīng)對(duì)疫情為契機(jī)，探討建立重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)合處置機(jī)制，使公共衛(wèi)生安全成為瀾湄合作新的增長(zhǎng)點(diǎn)。⑦“瀾滄江—湄公河合作第五次外長(zhǎng)會(huì)在萬(wàn)象舉行”，中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，2020 年2 月21 日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1747790.shtml。2020 年8 月召開(kāi)的瀾湄合作第三次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上，各國(guó)達(dá)成設(shè)立公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金的共識(shí)，通過(guò)專項(xiàng)資金向湄公河國(guó)家提供物資和技術(shù)支持，并在新冠疫苗研制完成并投入使用后，優(yōu)先向湄公河國(guó)家提供。⑧“李克強(qiáng)在瀾滄江—湄公河合作第三次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的講話（全文）”，新華網(wǎng)，2020 年8 月24 日，http://www.xinhuanet.com/2020-08/24/c_1126407739.htm。瀾湄國(guó)家企業(yè)或醫(yī)療機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)公共衛(wèi)生合作，在抗疫合作中互幫互助，使區(qū)域公共衛(wèi)生安全治理更具專業(yè)性及實(shí)效性。 例如，泰國(guó)拉瑪提波迪（Ramathibodi）醫(yī)院引進(jìn)了上海聯(lián)影醫(yī)療公司生產(chǎn)的uCT530 設(shè)備，為新冠肺炎CT 影像智能化診斷提供重要設(shè)備支撐。⑨“全球戰(zhàn)疫：中國(guó)科技助力泰國(guó)抗擊疫情”，中國(guó)新聞網(wǎng)，2020 年5 月6 日，https://backend.chinanews.com/gj/2020/05-06/9176730.shtml。

2.2 瀾湄國(guó)家攜手抗疫詮釋了命運(yùn)共同體精神

瀾湄國(guó)家堅(jiān)持“以人為本”的原則，把人民的安全健康放在第一位，為公共衛(wèi)生安全合作治理奠定了基礎(chǔ)。 與歐美國(guó)家奉行“個(gè)人主義”至上的文化背景不同，瀾湄國(guó)家在新冠肺炎暴發(fā)以后，秉持“以人為本、生命至上”的價(jià)值信念，以抗擊疫情為目標(biāo)，凝聚起全民之力，主動(dòng)作為，圍繞救治和阻隔兩大關(guān)鍵環(huán)節(jié)落實(shí)抓細(xì)，及時(shí)遏制住疫情在瀾湄地區(qū)的蔓延態(tài)勢(shì)。 瀾湄國(guó)家秉承安全發(fā)展是“人”可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在價(jià)值，同舟共濟(jì)，攜手抗疫，有效地保障了防疫防控工作的進(jìn)展，與歐美、拉美地區(qū)疫情持續(xù)惡化相比，瀾湄國(guó)家已進(jìn)入“后疫情”階段。 在瀾湄國(guó)家抗疫的過(guò)程中，社會(huì)組織和公眾等多元化地參與，對(duì)國(guó)家治理起到了有效地補(bǔ)充。 面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，公共事務(wù)的管理成效愈來(lái)愈依靠政府和公民團(tuán)體之間的相互影響和良性互動(dòng)，因此，國(guó)際社會(huì)日益重視區(qū)域治理。①馬海龍：“區(qū)域治理：一個(gè)概念性框架”，《理論月刊》，2007 年第11 期，第76 頁(yè)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，此次疫情應(yīng)對(duì)所反映出來(lái)的瀾湄國(guó)家“人本化”價(jià)值觀以及對(duì)疫情相似的應(yīng)對(duì)方式或?qū)⒊蔀榧訌?qiáng)區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理的社會(huì)文化基礎(chǔ)，抗疫中形成的區(qū)域合力彰顯了瀾湄國(guó)家命運(yùn)與共、共克時(shí)艱的精神。

瀾湄國(guó)家在抗疫斗爭(zhēng)中相互支持、從容應(yīng)對(duì)，呈現(xiàn)出共同體意識(shí)，取得了顯著的成效。 當(dāng)新冠肺炎疫情在中國(guó)暴發(fā)后，中國(guó)面臨醫(yī)療防護(hù)物資緊缺的問(wèn)題，湄公河國(guó)家官方和民間機(jī)構(gòu)以不同形式積極捐贈(zèng)抗疫物資，提供支持和幫助，為中國(guó)抗疫作出了難能可貴的貢獻(xiàn)。 隨著疫情的不斷蔓延，湄公河國(guó)家也面臨疫情的嚴(yán)重威脅，中國(guó)用實(shí)際行動(dòng)展現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國(guó)的擔(dān)當(dāng)和作為。 一是，及時(shí)向湄公河國(guó)家通報(bào)疫情信息，分享防疫技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。 為幫助湄公河國(guó)家提高應(yīng)對(duì)新冠肺炎的防疫和治理能力，中國(guó)通過(guò)舉辦遠(yuǎn)程會(huì)議和專家研討會(huì)等方式開(kāi)展技術(shù)交流，分享中國(guó)在實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)、臨床診療等方面積累的防控經(jīng)驗(yàn)和方案，幫助湄公河國(guó)家及時(shí)采取有效的防疫治療措施。 二是，為緩解湄公河國(guó)家醫(yī)療物資不足的局面，中國(guó)盡己所能提供防疫援助。 在官方層面，中國(guó)政府和

國(guó)防部等機(jī)構(gòu)先后向湄公河國(guó)家援助了多批新冠醫(yī)療物資，并協(xié)調(diào)讓泰國(guó)從中國(guó)采購(gòu)更多的醫(yī)療物資和原材料。②“泰國(guó)向中國(guó)求助卻又向美國(guó)出口口罩？ 泰國(guó)駐華使館回應(yīng)”，人民網(wǎng)，2020 年3 月26 日，http://world.people.com.cn/n1/2020/0326/c1002-31649854.html。在民間層面，中資企業(yè)及民間組織積極援助湄公河國(guó)家口罩、防護(hù)服和紅外額溫槍等用品。 三是，派遣多支醫(yī)療專家團(tuán)隊(duì)赴老撾、緬甸和柬埔寨等國(guó)開(kāi)展診療工作，傳授防疫經(jīng)驗(yàn)并培訓(xùn)醫(yī)護(hù)人員，贏得湄公河國(guó)家的信任和贊賞。 這說(shuō)明區(qū)域共同事務(wù)僅靠單一主體是不足以應(yīng)對(duì)和處理的，需要眾多利益相關(guān)方的參與和應(yīng)對(duì)，在區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理實(shí)踐中，瀾湄國(guó)家的共同體意識(shí)不斷得到加強(qiáng)。

2.3 共同利益擴(kuò)大并增進(jìn)瀾湄國(guó)家的政治互信

盡管疫情對(duì)瀾湄國(guó)家經(jīng)濟(jì)造成了較大影響，但各國(guó)間互補(bǔ)利益空間增大，商品貿(mào)易逆勢(shì)上揚(yáng)。 瀾湄國(guó)家為有效抑制新冠肺炎病毒的傳播，各國(guó)都實(shí)施了隔離管控措施，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)消費(fèi)品市場(chǎng)低迷，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)陷于停滯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展損失慘重。 一方面，疫情使跨國(guó)人員流動(dòng)被迫中止，國(guó)際游客銳減導(dǎo)致以旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的泰國(guó)、柬埔寨等國(guó)受到嚴(yán)重沖擊。 另一方面，受疫情影響，工廠訂單急劇下降，再加上原材料供應(yīng)鏈中斷，使湄公河國(guó)家工廠相繼出現(xiàn)倒閉、停工或縮小經(jīng)營(yíng)規(guī)模的現(xiàn)象，失業(yè)人員激增。瀾湄國(guó)家經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度較高，湄公河國(guó)家視中國(guó)為主要投資來(lái)源地和出口市場(chǎng)，中國(guó)視湄公河國(guó)家為重要的制造業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)，彼此需求契合。因而，在國(guó)際市場(chǎng)需求大幅下降、貿(mào)易下行壓力加大的背景下，中國(guó)與湄公河國(guó)家的商品貿(mào)易在2020 年開(kāi)局良好，雙邊貿(mào)易往來(lái)與2019 年同期相比呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)。 根據(jù)中國(guó)海關(guān)總署公布的進(jìn)出口貿(mào)易數(shù)據(jù)顯示，2020 年前三季度中國(guó)與湄公河國(guó)家貿(mào)易額為2 252.95 億美元，與2019 年同期2 030.86 億美元相比，累計(jì)同比增長(zhǎng)10.94%，同時(shí)，中泰、中越雙邊貿(mào)易保持了良好的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。①參見(jiàn)“2019 年9 月進(jìn)出口商品國(guó)別（地區(qū)）總值表（美元值）”，中華人民共和國(guó)海關(guān)總署網(wǎng)站，2019 年10 月23 日，http://www. customs. gov. cn/customs/302249/302274/302277/302276/2653619/index.html；“2020 年9 月進(jìn)出口商品國(guó)別（地區(qū)）總值表（美元值）”，中華人民共和國(guó)海關(guān)總署網(wǎng)站，2020 年10 月23 日，http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302277/302276/3336708/index.html。為避免疫情常態(tài)化下經(jīng)濟(jì)大幅下滑，湄公河國(guó)家需要借助中國(guó)來(lái)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中國(guó)也將湄公河國(guó)家視為重要貿(mào)易伙伴，這將促進(jìn)瀾湄國(guó)家經(jīng)濟(jì)關(guān)系的積極發(fā)展，而尋求共同利益最大化也勢(shì)必促進(jìn)區(qū)域認(rèn)同的強(qiáng)化。

湄公河國(guó)家客觀公正地看待疫情與中國(guó)涉港國(guó)安立法問(wèn)題，是共同利益基礎(chǔ)上瀾湄國(guó)家政治互信進(jìn)一步增強(qiáng)的表現(xiàn)。 新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，部分西方媒體和政客對(duì)中國(guó)進(jìn)行污名化攻擊，將公共衛(wèi)生問(wèn)題泛政治化，污名化中國(guó)，渲染“中國(guó)責(zé)任論”，②孫吉?jiǎng)伲骸靶鹿诜窝滓咔榕c全球治理變革”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020 年第5 期，第90 頁(yè)。使中國(guó)處于不利的國(guó)際輿論環(huán)境之中。 在中國(guó)率先控制住病毒蔓延，積極支援世界各國(guó)抗擊疫情之時(shí)，又被個(gè)別國(guó)家指責(zé)中國(guó)在疫情問(wèn)題上數(shù)據(jù)“造假”，緊盯中國(guó)援助物資質(zhì)量問(wèn)題，并就病毒起源地問(wèn)題提出“政治化追索”。 在中國(guó)抗疫工作受到西方輿論圍攻時(shí)，湄公河國(guó)家并未“跟風(fēng)”，而是堅(jiān)定支持中國(guó)，反對(duì)將新冠疫情政治化。 例如，泰國(guó)巴育總理表示，中國(guó)新冠肺炎疫情可控，③付志剛：“‘我們一起加油’——東南亞國(guó)家支持中國(guó)抗擊疫情”，《光明日?qǐng)?bào)》，2020 年2 月1 日，第3 版。其媒體和學(xué)者呼吁政府應(yīng)理性看待中國(guó)抗疫，不應(yīng)雪上加霜，這體現(xiàn)出泰國(guó)各界對(duì)中國(guó)治理能力的肯定和信任。 又如，柬埔寨政府發(fā)言人對(duì)中國(guó)防疫治理理念和幫助其他國(guó)家抗疫的做法給予高度評(píng)價(jià)，并批評(píng)某些國(guó)家指責(zé)中國(guó)。④“柬埔寨官員批評(píng)某些國(guó)家疫情當(dāng)前卻玩‘指責(zé)游戲’”，新華網(wǎng)，2020 年5 月26 日，http://www.xinhuanet.com/2020-05/26/c_1126036321.htm。2020年5 月28 日，中國(guó)全國(guó)人大通過(guò)涉港國(guó)安立法決定前后，除泰國(guó)以外的越南、老撾、緬甸、柬埔寨四個(gè)湄公河國(guó)家紛紛發(fā)表聲明，支持中國(guó)涉港國(guó)安立法，堅(jiān)決反對(duì)外部勢(shì)力干涉中國(guó)內(nèi)政，體現(xiàn)了瀾湄國(guó)家政治上相互支持彼此核心利益的原則。 隨后，在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)第44 次會(huì)議上，包括老撾、越南、柬埔寨、緬甸在內(nèi)的70多個(gè)國(guó)家表態(tài)支持中方相關(guān)立法，敦促有關(guān)國(guó)家立即停止利用涉港問(wèn)題干涉中國(guó)內(nèi)政，柬埔寨、緬甸的代表還就此做了單獨(dú)發(fā)言，受到中方高度贊賞。

2.4 湄公河國(guó)家仍面臨傳染性疾病防控壓力

雖然湄公河國(guó)家新冠肺炎疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段，但防控策略的重點(diǎn)仍是“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”。 全球性公共衛(wèi)生事件是人類的共同敵人，由于新型冠狀病毒具有人傳人的特性，湄公河國(guó)家先后出現(xiàn)了感染病例，并呈現(xiàn)蔓延發(fā)展態(tài)勢(shì)。 面對(duì)來(lái)勢(shì)洶洶的疫情，各國(guó)政府實(shí)施嚴(yán)格的防疫防控措施，一律禁止各地公共場(chǎng)所群聚活動(dòng)，并縮緊出入境政策以防擴(kuò)散。 同時(shí)，在各方的共同努力下，積極開(kāi)展救援、消毒和治療工作，病毒傳播的途徑和速度被控制住，呈現(xiàn)出死亡病例較少，治愈率快速提高的局面。從總體上看，湄公河國(guó)家三個(gè)月⑤筆者根據(jù)2020 年5 月1 日至7 月31 日21 時(shí)湄公河各國(guó)公布的新增確診病例數(shù)據(jù)綜合整理。累計(jì)新增新冠肺炎確診病例904 例，確診病例數(shù)量和比重遠(yuǎn)低于世界其他地區(qū)；其中，越南新增239 例，老撾1 例，緬甸202 例，泰國(guó)350 例，柬埔寨112例，而確診病例中的絕大多數(shù)患者是境外輸入病例；累計(jì)治愈病例877 例；累計(jì)死亡病例為5例，死亡率非常低。⑥“COVID-19 Dashboard by the Center for Systems Science and Engineering at Johns Hopkins University”， Johns Hopkins University & Medicine Coronavirus Resource Center， https://coronavirus.jhu.edu/map.html， 訪問(wèn)時(shí)間：2020 年9 月22 日。相較于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，湄公河國(guó)家在公共衛(wèi)生防疫基礎(chǔ)較為薄弱的條件下能取得這樣的抗疫成績(jī)殊為不易。 由于短期內(nèi)難以徹底消除新冠肺炎病毒，所以湄公河國(guó)家仍有新增確診病例，伴隨病毒變異和季節(jié)變換甚至?xí)霈F(xiàn)疫情反復(fù)的現(xiàn)象。 湄公河國(guó)家疫情防控需關(guān)注和重視本國(guó)的弱勢(shì)群體、低收入民眾，因?yàn)槭芸陀^和主觀條件所限，他們更容易感染，如若處理不當(dāng)，可能會(huì)帶來(lái)更大的社會(huì)問(wèn)題。

湄公河國(guó)家新冠肺炎疫情尚未結(jié)束，同時(shí)還面臨其他傳染性疾病的威脅。 2020 年以來(lái)，湄公河國(guó)家登革熱疫情形勢(shì)嚴(yán)峻，嚴(yán)重威脅相關(guān)國(guó)家人民的生命安全和健康。 根據(jù)世界衛(wèi)生組織西太平洋區(qū)域辦事處公布的數(shù)據(jù)，2020 年以來(lái)，越南登革熱感染病例總數(shù)為26 857 例，其中3 例死亡；柬埔寨確診2 566 例登革熱病例，其中1 人死亡。①“Dengue Situation Update Number 597”， Western Pacific Region WHO， https://iris.wpro.who.int/bitstream/handle/10665.1/14461/Dengue-20200618.pdf， 訪問(wèn)時(shí)間：2020 年7 月15 日。老撾已確診2 564 例登革熱，并有7 人死亡，其中首都萬(wàn)象報(bào)告的登革熱患者數(shù)量最高，為584 例。②“Dengue Fever Cases in Laos Rise”， Xinhuanet， July 7，2020， http://www.xinhuanet.com/english/asiapacific/2020-07/07/c_139194867.htm.根據(jù)緬甸衛(wèi)生和體育部統(tǒng)計(jì)，緬甸2020 年以來(lái)有1 480 例登革熱患者且11 例死亡。③“Yangon Region See over 260 Dengue Patients as of June 6”， Eleven News， July 6， 2020， https://elevenmyanmar.com/news/yangon-region-see-over-260-dengue-patients-as-of-june-6.據(jù)泰國(guó)疾控廳7 月8 日公布數(shù)據(jù)顯示，泰國(guó)共確診登革熱病例25 708 例，其中15 例死亡。④“小心大雨，登革熱來(lái)了！ 今年有2.5 萬(wàn)人患病，死亡15人”，SIAMRATH，https://siamrath.co.th/n/169020， 訪問(wèn)時(shí)間：2020年7 月18 日。同時(shí)，瘧疾也開(kāi)始在湄公河國(guó)家出現(xiàn)，與2019 年相比，感染病例明顯減少。這主要?dú)w因于各國(guó)開(kāi)展了預(yù)防瘧疾的健康教育活動(dòng)，并對(duì)患者進(jìn)行了有效的診斷和治療。 據(jù)老撾衛(wèi)生部報(bào)道，2020 年以來(lái)老撾感染瘧疾人數(shù)為1 695 例，死亡5 例。 泰國(guó)2020 年1 月至4月期間，共發(fā)現(xiàn)669 例瘧疾病例。⑤“2020年世界瘧疾日”， National Science Museum Thailand， http://www.nsm.or.th/other-service/664-online-science/knowledge-inventory/sci-article/sci-article-science-museum/4381-world-malaria-day.html， 訪問(wèn)時(shí)間：2020 年6 月21 日。

三、瀾湄公共衛(wèi)生安全合作面臨的治理困境

當(dāng)前，在瀾湄地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作取得了顯著成績(jī)的同時(shí)，新冠肺炎疫情給該地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作治理造成了一系列沖擊，治理成效不明顯、治理結(jié)構(gòu)不良及治理體系運(yùn)行不暢等問(wèn)題愈加顯著。 瀾湄地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作存在功能領(lǐng)域重復(fù)的問(wèn)題，各國(guó)政府的投入決定了醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的發(fā)展程度。 其中，醫(yī)療衛(wèi)生人才是防治疾病的關(guān)鍵力量，數(shù)量和質(zhì)量的不足導(dǎo)致了衛(wèi)生服務(wù)缺位，衛(wèi)生公共產(chǎn)品的供需矛盾增加了醫(yī)療衛(wèi)生體系安全治理的難度。

3.1 瀾湄地區(qū)外源性公共衛(wèi)生安全合作機(jī)制缺乏相互協(xié)作

域外國(guó)家為增強(qiáng)在瀾湄地區(qū)的影響力，主導(dǎo)并發(fā)起了眾多合作機(jī)制，并格外關(guān)注公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作與發(fā)展。 1992 年啟動(dòng)的大湄公河次區(qū)域合作（GMS）就將健康與人力資源開(kāi)發(fā)作為重點(diǎn)領(lǐng)域之一，在2002 年首次大湄公河次區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議提出，旨在加強(qiáng)高級(jí)管理人才開(kāi)發(fā)的《金邊發(fā)展計(jì)劃》。 作為承擔(dān)大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制秘書(shū)處角色的亞洲開(kāi)發(fā)銀行以項(xiàng)目資助的形式在瀾湄次區(qū)域開(kāi)展公共衛(wèi)生合作治理。 在日本—湄公河區(qū)域合作伙伴機(jī)制下每年舉行的日本—湄公河流域國(guó)家峰會(huì)通過(guò)了《東京戰(zhàn)略（2018）》，提出要加強(qiáng)日本與湄公河國(guó)家在醫(yī)療保健方面的合作，致力于在2030 年前加快實(shí)現(xiàn)全民健康覆蓋，包括醫(yī)療、預(yù)防和社會(huì)發(fā)展等。⑥“Tokyo Strategy 2018 for Mekong-Japan Cooperation”， MOFA， October 9， 2018， https://www.mofa.go.jp/files/000406731.pdf.2009 年，美國(guó)提出“下湄公河流域倡議”（LMI），其核心內(nèi)容是向湄公河國(guó)家提供財(cái)政和技術(shù)支持，該倡議把公共衛(wèi)生作為發(fā)展與湄公河國(guó)家關(guān)系的六大支柱之一。⑦“U.S. Collaboration with the Lower Mekong Countries on the Environment， Health and Education”， Bureau of Public Affairs：Office of Press Relations， July 22， 2010， https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2010/07/145023.htm.此外，在東盟、東盟“10+1”“10+3”合作機(jī)制下，都設(shè)有衛(wèi)生部長(zhǎng)系列會(huì)議，在部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議下設(shè)有衛(wèi)生發(fā)展高官會(huì)，討論大東盟范圍內(nèi)公共衛(wèi)生合作的重點(diǎn)，促進(jìn)地區(qū)公共衛(wèi)生發(fā)展等議題。瀾湄地區(qū)多種區(qū)域合作機(jī)制并存，并且各自為政，缺乏有效協(xié)作，導(dǎo)致區(qū)域公共產(chǎn)品仍供應(yīng)不足，使瀾湄國(guó)家在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)面臨諸多掣肘，難以發(fā)揮出合作機(jī)制應(yīng)有的作用。

眾多外源性合作機(jī)制參與公共衛(wèi)生合作造成功能重復(fù)，降低了合作治理的效率。 2003 年大湄公河次區(qū)域合作正式啟動(dòng)的《金邊發(fā)展計(jì)劃》為各國(guó)培養(yǎng)了大量具備健康、教育和發(fā)展管理能力的人才，提高了邊境地區(qū)民眾的健康服務(wù)水平。①王丹、劉繼同：“中國(guó)參與湄公河地區(qū)全球衛(wèi)生合作的基本類型及特點(diǎn)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019 年第4 期，第82 頁(yè)。同時(shí)，瀾湄國(guó)家輪流舉辦“大湄公河次區(qū)域公共衛(wèi)生大會(huì)”（GMSPHC），圍繞本地區(qū)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作與困難等議題進(jìn)行交流，至今已成功舉辦了十一屆。 隨著美國(guó)與湄公河國(guó)家合作關(guān)系的不斷提升， 2010 年，美國(guó)借助“下湄公河流域倡議”向湄公河國(guó)家提供的衛(wèi)生領(lǐng)域援助總額超過(guò)1.47 億美元，合作治理領(lǐng)域主要針對(duì)該地區(qū)新興大流行性疾病威脅。 該計(jì)劃的實(shí)施改善了由動(dòng)物引起的公共衛(wèi)生威脅的識(shí)別和應(yīng)對(duì)，強(qiáng)化了人類的衛(wèi)生系統(tǒng)，提高了區(qū)域抵抗傳染病暴發(fā)的能力。 此外，新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，亞洲開(kāi)發(fā)銀行于2020 年2 月初批準(zhǔn)新增200 萬(wàn)美元援助資金，用于改善瀾湄農(nóng)村地區(qū)疫情調(diào)查和監(jiān)測(cè)技術(shù)，提高區(qū)域傳染病的應(yīng)急響應(yīng)能力，加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系韌性。②“ADB Initiates Coronavirus Response”，ADB News Release，F(xiàn)ebruary 7， 2020， https://www.adb.org/news/adb-initiates-coronavirus-response.2020 年7 月，在第十三屆日本—湄公河外長(zhǎng)會(huì)議上，日本向湄公河國(guó)家提供價(jià)值1.153 億美元的援助，并致力于推動(dòng)“庫(kù)薩諾湄公河可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)倡議”。③“Japan to Give Mekong Countries $115 Million for Covid-19 Fight， Sustainable Development”， VnExpress International， July 10，2020， https://e.vnexpress.net/news/news/japan-to-give-mekongcountries-115-mln-for-covid-19-fight-sustainable-development-4128464.html.在緬甸出現(xiàn)第二波疫情后，亞洲開(kāi)發(fā)銀行在2020 年8 月下旬向緬甸批準(zhǔn)了2.5億美元的貸款，以幫助緬甸政府減輕公共衛(wèi)生體系的影響，同時(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。 然而，各種公共衛(wèi)生合作治理方案層出不窮，這種合作模式非常容易受到意外因素的影響，難以保證合作政策的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，既加大了公共衛(wèi)生安全合作的成本，也增加了合作治理的復(fù)雜性。

3.2 湄公河國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生治理體系運(yùn)行不暢

新冠肺炎疫情的突然暴發(fā)，對(duì)湄公河國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生體系和傳染病防控體系都是巨大的挑戰(zhàn)，各國(guó)應(yīng)對(duì)傳染性疾病的醫(yī)療衛(wèi)生治理能力有待提高。 湄公河國(guó)家限于自身發(fā)展的原因，對(duì)本國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體系投入較少，還未完全建立起覆蓋范圍較廣、服務(wù)質(zhì)量較高的醫(yī)療衛(wèi)生體系，導(dǎo)致公共衛(wèi)生和疫病防控體系風(fēng)險(xiǎn)防范能力較弱。 世界銀行最新公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年越南衛(wèi)生支出（CHE）占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重為5.5%、老撾為2.5%、緬甸為4.7%、泰國(guó)為3.7%、柬埔寨為5.9%。④“Current Health Expenditure （CHE） as Percentage of Gross Domestic Product （GDP） （%） Data by Country”， World Health Organization， January 23， 2020， https://apps.who.int/gho/data/node.main.GHEDCHEGDPSHA2011？ lang=en.世界銀行按照人均國(guó)民總收入（GNI）把世界各經(jīng)濟(jì)體分為四個(gè)收入類別，⑤世界銀行（The World Bank）每年7 月會(huì)發(fā)布采用圖表集法計(jì)算的人均國(guó)民總收入（GNI）四個(gè)收入組別的上下限值，2017年收入分組標(biāo)準(zhǔn)為：高收入為＞12 235 美元、中等偏上收入為3 956-12 235 美元、中等偏下收入為1 006-3 955 美元、低收入為＜1 006美元。 根據(jù)世界銀行2017 年公布的湄公河國(guó)家人均國(guó)民總收入分別是：越南為2 120 美元、老撾為2 240 美元、緬甸為1 290 美元、柬埔寨為1 230 美元，四國(guó)都屬于中等偏下收入；泰國(guó)為5 960 美元屬于中等偏上收入。 資料來(lái)源于世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)與“New Country Classifications by Income Level： 2017-2018”， The World Bank， https://blogs.worldbank.org/opendata/new-country-classifications-income-level-2017-2018， 訪問(wèn)時(shí)間：2020 年9 月18 日。2017 年中等偏上收入國(guó)家的衛(wèi)生支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為6.7%，而泰國(guó)的衛(wèi)生支出遠(yuǎn)未達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)；中等偏下收入國(guó)家為5.4%，僅越南和柬埔寨略微超過(guò)。⑥“Current Health Expenditure （CHE） as Percentage of Gross Domestic Product （GDP） （%） Data by World Bank Income Group”，World Health Organization， January 23， 2020， https://apps.who.int/gho/data/view.main.GHEDCHEGDPSHA2011WBv？ lang=en.盡管湄公河國(guó)家在投入、分配和關(guān)鍵職能等方面做出了較大的努力，但政府公共衛(wèi)生支出仍低于2017 年世界衛(wèi)生支出6.3%的平均水平，醫(yī)療衛(wèi)生條件仍相當(dāng)落后。 例如，即使離緬甸首都內(nèi)比都（Nay Pyi Taw）最近的亞玫新（Yamethin）鎮(zhèn)也沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，當(dāng)?shù)夭∪艘邮苤委熋媾R諸多困難。⑦Htoo Thant， “Finance and Human Resource Effecting Myanmar’s Healthcare Sector”， Myanmar Times， June 30，2017， https://www.mmtimes. com/special - features/235 - health - 2017/26634 -finance-and-human-resource-effecting-myanmar-s-healthcaresector.html.在此次新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，緬甸等國(guó)需將疑似病例的樣本送至泰國(guó)進(jìn)行化驗(yàn)。①“National Health Laboratory Set to Test for COVID-19 in Myanmar”， The Global New Light of Myanmar， February 18， 2020， https://www.globalnewlightofmyanmar.com/national-health-laboratoryset-to-test-for-covid-19-in-myanmar/.同時(shí)，湄公河國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生資源分布不均，主要公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)體系多集中在中央和省級(jí)，面對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量低下的局面，受防控和治療技術(shù)的現(xiàn)實(shí)束縛，各國(guó)醫(yī)療資源被擠兌，既增加了政府防控疫情的難度，也對(duì)普通患者診治形成壓力，給湄公河國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生體系造成沖擊。

湄公河國(guó)家基層醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，使公共衛(wèi)生治理能力受到極大限制。 湄公河國(guó)家人口大多數(shù)分散在各地農(nóng)村，且主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。 緬甸約有70%的人口生活在農(nóng)村地區(qū)，老撾則高達(dá)80%，由于衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入不足，很多地方根本不存在基本的醫(yī)療設(shè)施，居民缺乏衛(wèi)生健康知識(shí)，使疾病防治措施難以落實(shí)。例如，老撾政府制定了針對(duì)不同群體的單獨(dú)醫(yī)保計(jì)劃，但據(jù)世界衛(wèi)生組織調(diào)查，當(dāng)前的醫(yī)保計(jì)劃僅占總?cè)丝诘?0%。②“Healthcare in Laos”， Pacific Bridge Medical， July 11，2017， https://www.pacificbridgemedical.com/publication/healthcarein-laos/.根據(jù)世界衛(wèi)生組織2015 年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在發(fā)展水平較低的國(guó)家，一個(gè)人的基本醫(yī)療健康費(fèi)用是60 美元，但在緬甸如果以撥款預(yù)算計(jì)算，醫(yī)療開(kāi)支只有20 美元。③Htoo Thant， “Finance and Human Resource Effecting Myanmar’s Healthcare Sector”， Myanmar Times， June 30，2017， https://www.mmtimes. com/special - features/235 - health - 2017/26634 -finance-and-human-resource-effecting-myanmar-s-healthcaresector.html.柬埔寨私營(yíng)部門(mén)、海外醫(yī)療和自付費(fèi)用中醫(yī)療服務(wù)占衛(wèi)生總支出的58%，相對(duì)其他中低收入國(guó)家而言較高。 可見(jiàn)，家庭自付醫(yī)藥費(fèi)仍是主要的支付方式，高昂的治療費(fèi)用使湄公河國(guó)家農(nóng)村居民難以承擔(dān)，影響了國(guó)家公共衛(wèi)生治理。為保障弱勢(shì)群體生命健康，各國(guó)政府需要大幅增加在醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出。 疫情防控的常態(tài)化需要合作機(jī)制的保障，相關(guān)各國(guó)如不能盡快提升公共衛(wèi)生安全合作的機(jī)制化水平，防控成果恐難以得到鞏固。

3.3 湄公河國(guó)家面臨醫(yī)衛(wèi)人力資源短缺的現(xiàn)實(shí)

湄公河國(guó)家缺乏合格醫(yī)療衛(wèi)生人力的問(wèn)題變得更為突出，防疫衛(wèi)生健康服務(wù)質(zhì)量參差不齊。 醫(yī)療衛(wèi)生人才具有培養(yǎng)周期較長(zhǎng)、教育投入較大的特點(diǎn)，長(zhǎng)時(shí)間的基礎(chǔ)性理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐訓(xùn)練的培養(yǎng)模式?jīng)Q定了他們是高價(jià)值人才，短期內(nèi)難以解決人才供求失衡的問(wèn)題。 醫(yī)療衛(wèi)生人力具有改善衛(wèi)生保健服務(wù)和質(zhì)量的功能，是衛(wèi)生系統(tǒng)的核心組成部分之一，政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的參與和投入對(duì)人力資源的發(fā)展也具有重要影響。 老撾過(guò)去幾年來(lái)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)沒(méi)有明顯變化，政府投入不足導(dǎo)致無(wú)法為醫(yī)療衛(wèi)生人才提供足夠的崗位，也無(wú)法提供公平的薪水和激勵(lì)措施，使大量人才外流。④Yi Qian and Fei Yan， et al.， “Challenges for Strengthening the Health Workforce in the Lao People’s Democratic Republic： Perspectives from Key Stakeholders”， Human resources for health，Vol. 14， No. 72， 2016， pp.1-13.根據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的數(shù)據(jù)，湄公河國(guó)家人均醫(yī)生數(shù)量少于周邊馬來(lái)西亞、新加坡等。 例如，越南每1萬(wàn)人中有11.9 名醫(yī)生和12.4 名護(hù)士（含助產(chǎn)士）；老撾為1.8 名醫(yī)生和8.8 名護(hù)士；緬甸為6.1名醫(yī)生和10 名護(hù)士；柬埔寨為1.7 名醫(yī)生和7.9名護(hù)士，泰國(guó)為3.9 名醫(yī)生和20.8 名護(hù)士，⑤“Healthcare Guide 2019”， European Chamber of Commerce in Myanmar， p.12， https://www.eurocham-myanmar.org/uploads/37f07-healthcare-guide-2019-web.pdf， 訪問(wèn)時(shí)間：2020 年7 月12 日。遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東亞和太平洋地區(qū)低收入國(guó)家每1 萬(wàn)人有9 名醫(yī)生和19 名護(hù)士的標(biāo)準(zhǔn)，僅越南和泰國(guó)達(dá)到世界衛(wèi)生組織每1 萬(wàn)人23 名醫(yī)生、護(hù)士的最低門(mén)檻，與馬來(lái)西亞45 人、新加坡77 人的標(biāo)準(zhǔn)還存在較大差距。⑥“Cambodia Pre-Service Training for Health Workers Project（P169629）”， Concept Environmental and Social Review Summary Concept Stage （ESRS Concept Stage）， The World Bank， July 12，2019， Report No： ESRSC00688， p.3， http://documents1.worldbank.org/curated/en/638751592773631898/pdf/Concept-Environmentaland-Social-Review-Summary-ESRS-Mizoram-Health-Systems-Strengthening-Project-P173958.pdf.充足且高質(zhì)量的醫(yī)療衛(wèi)生人才是衛(wèi)生系統(tǒng)有效運(yùn)行的關(guān)鍵，對(duì)改善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)至關(guān)重要，人力資源匱乏將直接影響湄公河國(guó)家國(guó)民的健康水平和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的治療能力。

湄公河國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生人力資源數(shù)量和質(zhì)量均不足，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)基層人才稀缺。部分湄公河國(guó)家嚴(yán)重短缺熟練的醫(yī)療衛(wèi)生工作者和技術(shù)人員，缺乏優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)，特別是在初級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和農(nóng)村地區(qū)。 例如，在柬埔寨，醫(yī)生通常在二級(jí)和三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作，而初級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)幾乎全部由護(hù)士和助產(chǎn)士負(fù)責(zé)，約占63%的全科醫(yī)師在省級(jí)醫(yī)院工作，但其中79%的專家被部署到中央級(jí)醫(yī)院。①“World Bank Approves $15 Million to Strengthen Cambodia's Pre-service Education System”，F(xiàn)unds for NGOs Grants and Resources for Sustainability， June 1， 2020， https://news.fundsforngos.org/education/world-bank-approves-15-million-to-strengthen-cambodiaspre-service-education-system/.越南高學(xué)歷醫(yī)療衛(wèi)生人員不愿意調(diào)到一般的縣級(jí)醫(yī)院，造成基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員多以中專及以下學(xué)歷為主。 老撾初級(jí)和二級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的高級(jí)衛(wèi)生人力短缺，大多數(shù)人（超過(guò)75%）居住地附近的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)仍然缺少合格的衛(wèi)生工作者，在這些基層機(jī)構(gòu)工作的衛(wèi)生人員只有50%接受了職業(yè)培訓(xùn)，②職業(yè)培訓(xùn)是高等教育的最低水平。并且城市與偏遠(yuǎn)農(nóng)村之間的衛(wèi)生保健服務(wù)質(zhì)量差距正在擴(kuò)大。③Patiwat Sa-angchai and Sengphachanh Phienphommalinh， et al.， “Geographical Distribution of Health Workforces in Lao PDR”，Southeast Asian Journal of Tropical Medicine&Public Health，Vol. 47，No. 4， 2016， p.869.雖然老撾提出衛(wèi)生人力資源政策從“加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)中衛(wèi)生人員的部署”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤岣哚t(yī)療人員的專業(yè)素質(zhì)”，但在過(guò)去的幾十年中，公共部門(mén)的衛(wèi)生人力數(shù)量幾乎沒(méi)有變化，④Miwa Sonoda and Bounkong Syhavong， et al.， “ The Evolution of the National Licensing System of Health Care Professionals： A Qualitative Descriptive Case Study in Lao People’s Democratic Republic”， Human Resources for Health， Vol. 15， No.51，2017， pp.1-13.然而老撾人口同期增長(zhǎng)了23%。⑤Kongsap Akkhavong and Chanthakhath Paphassarang， et al.，“The Lao People’s Democratic Republic Health System Review”，Health Systems in Transition， Vol. 4， No.1， 2014， p.66.農(nóng)村地區(qū)客觀條件較差，難以招聘人才，衛(wèi)生管理部門(mén)能力有限，缺乏專業(yè)發(fā)展，難以落實(shí)繼續(xù)教育計(jì)劃等，導(dǎo)致衛(wèi)生人員的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量有待提升。

3.4 湄公河國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生物資供需矛盾突出

從供給來(lái)看，湄公河國(guó)家國(guó)內(nèi)醫(yī)療物資自主生產(chǎn)能力不足，對(duì)外部依賴性較大。 緬甸、老撾、柬埔寨三國(guó)的醫(yī)用口罩和護(hù)目鏡、醫(yī)用面罩和手套等需求量很大的物資，絕大部分都需要進(jìn)口。 實(shí)現(xiàn)醫(yī)療用品國(guó)內(nèi)生產(chǎn)不僅技術(shù)上仍存在難題，而且行業(yè)內(nèi)也沒(méi)有統(tǒng)一的醫(yī)療用品生產(chǎn)規(guī)范和流程。 泰國(guó)和越南的行業(yè)公司通常只能生產(chǎn)基本醫(yī)療產(chǎn)品，如手套、注射器等，技術(shù)材料和產(chǎn)品還是依賴進(jìn)口。 當(dāng)?shù)蒯t(yī)療設(shè)備的生產(chǎn)不能滿足需求，僅泰國(guó)一年就進(jìn)口100 億泰銖的醫(yī)療設(shè)備，越南90%的醫(yī)療設(shè)備都是進(jìn)口。⑥Hien Vu， “Vietnam Medical Device Industry： Facts”，F(xiàn)igures and Opportunities，Business Development Group Vietnam，October 2017，http://bdg-vietnam.com，訪問(wèn)時(shí)間：2020 年7 月16 日。湄公河國(guó)家進(jìn)口藥物、醫(yī)療用品和設(shè)備都需要各國(guó)衛(wèi)生管理部門(mén)批準(zhǔn)，衛(wèi)生部是醫(yī)療物資最大的購(gòu)買(mǎi)者，官僚程序和信息透明度往往帶來(lái)許多不確定性。 政府用于衛(wèi)生的預(yù)算不足，正規(guī)市場(chǎng)獲取藥物和醫(yī)療用品的不可靠性，也會(huì)滋生走私藥物的灰色市場(chǎng)。 緬甸目前只有五家國(guó)有制藥廠和七家私藥廠，藥品產(chǎn)量只能滿足國(guó)內(nèi)20%以下的需求，國(guó)內(nèi)99%的醫(yī)療用品仍依賴進(jìn)口，常出現(xiàn)進(jìn)口藥和國(guó)產(chǎn)藥雷同，導(dǎo)致國(guó)產(chǎn)藥品市場(chǎng)受挫，生產(chǎn)難以發(fā)展，最終形成醫(yī)藥生產(chǎn)的惡性循環(huán)。⑦“國(guó)內(nèi)醫(yī)療用品完全依賴進(jìn)口”，緬甸《金鳳凰》中文報(bào)社，2020 年6 月22 日，http://www.mmgpmedia.com/buz/35084-2020-06-24-03-44-58。而新冠肺炎疫情對(duì)藥物和醫(yī)療用品供應(yīng)鏈造成嚴(yán)重沖擊，原材料供應(yīng)受影響，波及湄公河國(guó)家醫(yī)療物資市場(chǎng)。

從需求來(lái)看，醫(yī)療資源和物資短缺可能對(duì)患者治療和公共衛(wèi)生安全治理效果造成重大影響。 疫情暴發(fā)后，首當(dāng)其沖的是各國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生體系和物資保障體系，尤其是隨著感染患者的快速增加，相關(guān)醫(yī)療資源和物資保障紛紛告急，即便是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，也普遍陷入資源匱乏和物資保障不力的困境。⑧趙可金：“疫情沖擊下的全球治理困境及其根源”，《東北亞論壇》，2020 年第4 期，第29 頁(yè)。缺醫(yī)少藥既會(huì)影響防疫防控措施的效果，還會(huì)導(dǎo)致治療方案延遲，醫(yī)療機(jī)構(gòu)可能被迫提供效果不佳的療法。 為避免這種情況的出現(xiàn)，老撾衛(wèi)生部向國(guó)際社會(huì)求援，請(qǐng)求支持必要的醫(yī)療設(shè)備和用品，除中國(guó)積極援助老撾抗疫物資外，越南、日本和泰國(guó)等也先后援助了大量口罩、防護(hù)服和消毒液等醫(yī)療用品，幫助老撾預(yù)防和控制病毒傳播。①“Laos Getting More Medical Supplies for Covid-19 Fight”，The Phnom Penh Post， April 5， 2020， https://phnompenhpost.com/international/laos-getting-more-medical-supplies-covid-19-fight.泰國(guó)在3月中旬緊急向中國(guó)發(fā)出求助，希望從中國(guó)獲得醫(yī)療物資和核酸檢測(cè)試劑等方面的援助。 中方表示將盡可能向泰國(guó)提供援助，中國(guó)相關(guān)企業(yè)也向泰國(guó)出口醫(yī)療物資，滿足泰國(guó)需求。 疫情加大了湄公河國(guó)家對(duì)醫(yī)療設(shè)備和物資的需求，缺乏藥物和醫(yī)療用品的治療和防疫，直接導(dǎo)致醫(yī)療機(jī)構(gòu)治療能力受限，無(wú)法提供及時(shí)、高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)。

四、推進(jìn)瀾湄區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理的路徑思考

在瀾湄合作平臺(tái)下，推進(jìn)公共衛(wèi)生安全合作是瀾湄國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生治理體系現(xiàn)代化發(fā)展的重要措施。 從區(qū)域整體性合作治理入手，不斷完善治理機(jī)制、凝聚治理理念、提高治理能力及深化治理實(shí)踐等方面，才能有效提高瀾湄地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作治理效率，進(jìn)而打造瀾湄衛(wèi)生健康共同體，為瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體建設(shè)注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

4.1 完善治理機(jī)制，將公共衛(wèi)生升級(jí)為瀾湄合作優(yōu)先領(lǐng)域

病毒沒(méi)有國(guó)界，疫情不分種族，決定了公共衛(wèi)生是超越國(guó)家之上的共同事業(yè)，瀾湄國(guó)家需著力加強(qiáng)在該領(lǐng)域的合作治理，推動(dòng)構(gòu)建瀾湄衛(wèi)生健康共同體。 2018 年1 月，李克強(qiáng)總理在瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上提出推動(dòng)瀾湄國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生合作，建立傳染病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建議。 新冠肺炎疫情對(duì)各國(guó)公共衛(wèi)生和醫(yī)療系統(tǒng)造成很大沖擊，瀾湄國(guó)家在對(duì)待抗疫問(wèn)題上相互依存度較高，合作意愿較強(qiáng)烈，將有助于現(xiàn)有的議程討論、政策制定提升到制度化層次，切實(shí)提高瀾湄國(guó)家對(duì)重大公共危機(jī)的反應(yīng)、決策和處理能力。在此基礎(chǔ)上，可在瀾湄合作框架下著力加強(qiáng)公共衛(wèi)生安全合作的機(jī)制化建設(shè)。 逐步將公共衛(wèi)生納入瀾湄合作優(yōu)先領(lǐng)域，突出公共衛(wèi)生安全的重要性，加強(qiáng)在公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)能力建設(shè)方面的合作，設(shè)立瀾湄國(guó)家防疫大數(shù)據(jù)中心，逐步建立融平時(shí)監(jiān)控預(yù)警機(jī)制與危機(jī)防控機(jī)制于一體的瀾湄公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)絡(luò)合作。

同時(shí)，可考慮倡議舉辦瀾湄公共衛(wèi)生合作部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，負(fù)責(zé)推動(dòng)區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理。 在高官會(huì)議下設(shè)置瀾湄公共衛(wèi)生合作論壇，針對(duì)瀾湄六國(guó)公共衛(wèi)生合作事宜進(jìn)行商討，并成立聯(lián)合工作組落實(shí)相關(guān)合作的具體事務(wù)，以更為緊密的合作推動(dòng)建立瀾湄國(guó)家傳染病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制及重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)合處置機(jī)制。 加強(qiáng)傳染病早期預(yù)警合作，實(shí)施“瀾湄?zé)釒Р》揽匦小薄氨静莼轂戜亍薄爸嗅t(yī)針灸進(jìn)瀾湄”等項(xiàng)目。②“李克強(qiáng)在瀾滄江—湄公河合作第三次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的講話（全文）”，新華網(wǎng)，2020 年8 月24 日，http://www.xinhuanet.com/2020-08/24/c_1126407739.htm。尊重瀾湄國(guó)家的核心利益，做好利益協(xié)調(diào)，形成區(qū)域共同利益，使公共衛(wèi)生安全成為“成長(zhǎng)期”瀾湄合作的新增長(zhǎng)點(diǎn)，提升區(qū)域治理整體功能，推進(jìn)瀾湄衛(wèi)生健康共同體建設(shè)。

4.2 凝聚治理理念，改善湄公河國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施

理念改變世界，也是行動(dòng)的先導(dǎo)，新的理念是變革人們生活和思維方式的動(dòng)力。③Richard Stengel，“The Power of Ideas”，Time， Vol.171，Issue 12， March 24， 2008， p.6.瀾湄國(guó)家的內(nèi)在文化屬性都受到儒家文化、佛教文化等浸染和塑造，在思想和價(jià)值觀方面相對(duì)更易達(dá)成區(qū)域認(rèn)同。 有必要強(qiáng)化瀾湄國(guó)家在共同應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)方面的責(zé)任感，使公共衛(wèi)生的可持續(xù)發(fā)展成為新的治理范式和區(qū)域共識(shí)。 傳染性疾病的跨國(guó)性、擴(kuò)散性決定瀾湄國(guó)家需樹(shù)立共同的衛(wèi)生健康價(jià)值理念，而構(gòu)建共責(zé)共擔(dān)的復(fù)合治理機(jī)制，則能有效推進(jìn)區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理。 目前，全球傳染性疾病形勢(shì)不容樂(lè)觀，瀾湄國(guó)家面臨的疫病威脅越來(lái)越大，以共同體理念引導(dǎo)，加強(qiáng)湄公河國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升軟硬件水平，有助于滿足瀾湄衛(wèi)生健康共同體發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

加快完善湄公河國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生硬件設(shè)施建設(shè)，提高公共衛(wèi)生服務(wù)水平，需積極發(fā)揮瀾湄合作的平臺(tái)作用。 其一，通過(guò)瀾湄合作專項(xiàng)基金，以中小型項(xiàng)目的形式加大對(duì)湄公河國(guó)家公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資助力度。 在公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金中，對(duì)于基層公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的申請(qǐng)，需有所側(cè)重。 通過(guò)具體項(xiàng)目建設(shè)幫助湄公河國(guó)家在鎮(zhèn)村兩級(jí)修建初級(jí)醫(yī)院和農(nóng)村衛(wèi)生所，輔之對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的升級(jí)改造，采購(gòu)應(yīng)急醫(yī)療設(shè)備和物資等。 改善基層衛(wèi)生條件，提高湄公河國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疫情防控常態(tài)化工作的能力。 其二，將原來(lái)只在中國(guó)邊境地區(qū)開(kāi)展的傳染病聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目，擴(kuò)大其范圍和參與主體。 積極吸收泰國(guó)和柬埔寨加入相關(guān)項(xiàng)目，擴(kuò)大項(xiàng)目參與方，推進(jìn)合作范圍從邊境逐步向湄公河地區(qū)內(nèi)部延伸，增加多病種合作，完善疫情信息交流，開(kāi)展聯(lián)合科研活動(dòng)，提高對(duì)疫病的監(jiān)測(cè)和檢測(cè)能力，形成瀾湄區(qū)域傳染性疾病聯(lián)防聯(lián)控的長(zhǎng)效合作機(jī)制。

4.3 提高治理能力，加強(qiáng)公共衛(wèi)生人力資源的開(kāi)發(fā)

醫(yī)療衛(wèi)生體系是瀾湄國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的統(tǒng)一體，公共衛(wèi)生和防疫防控服務(wù)具有極強(qiáng)的公共性，需要瀾湄國(guó)家加強(qiáng)跨國(guó)、跨部門(mén)間的地區(qū)治理協(xié)同，提高區(qū)域公共衛(wèi)生安全治理能力。 公共衛(wèi)生醫(yī)學(xué)人才是治理重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)瀾湄地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生長(zhǎng)效治理的關(guān)鍵力量，而湄公河國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生體系中缺乏處理重大傳染病疫情等問(wèn)題的專業(yè)隊(duì)伍。因而，需要加強(qiáng)公共衛(wèi)生醫(yī)學(xué)人才隊(duì)伍建設(shè)，尤其重視公共衛(wèi)生和疾控人才隊(duì)伍，使人才培養(yǎng)與湄公河國(guó)家疾控體系協(xié)調(diào)發(fā)展。 提升其解決病原學(xué)鑒定、疫情形勢(shì)研判和傳播規(guī)律研究、現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)調(diào)查，以及實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)等實(shí)際問(wèn)題①武漢大學(xué)公共衛(wèi)生治理研究課題組：“防疫常態(tài)化下公共衛(wèi)生治理的思考與建議”，《學(xué)習(xí)與探索》，2020 年第6 期，第5 頁(yè)。的能力，使其不僅具有整體控制能力和對(duì)疾病的預(yù)見(jiàn)性，又有實(shí)驗(yàn)研究分析能力，還有良好的現(xiàn)場(chǎng)掌控能力和團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力，在危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠迅速展開(kāi)災(zāi)難評(píng)定、衛(wèi)生防疫等工作。②馬穎穎、申曙光：“推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑與對(duì)策——基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件長(zhǎng)效應(yīng)對(duì)視角”，《人文雜志》，2020 年第6 期，第111 頁(yè)。

在瀾湄合作平臺(tái)下，為湄公河國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生體系注入源源不斷的“新鮮血液”。 據(jù)中國(guó)教育部最新統(tǒng)計(jì)，2018 年來(lái)華留學(xué)排在前15 位的國(guó)家中有三個(gè)湄公河國(guó)家，其中泰國(guó)28 608 人、老撾14 645 人、越南11 299 人，③張東：“‘一帶一路’上的教育共商與共贏”，《中國(guó)教育報(bào)》，2019 年7 月23 日，第1 版。中國(guó)已成為湄公河國(guó)家最主要的留學(xué)對(duì)象國(guó)，有助于實(shí)施“健康絲綢之路”人才培養(yǎng)項(xiàng)目。 在職前教育方面，在湄公河國(guó)家留學(xué)生招生指標(biāo)中適度擴(kuò)大公共衛(wèi)生、預(yù)防醫(yī)學(xué)和臨床醫(yī)學(xué)等相關(guān)專業(yè)的招生指標(biāo)，為來(lái)華就讀相關(guān)專業(yè)的湄公河國(guó)家留學(xué)生增加獎(jiǎng)學(xué)金名額。 在職后培訓(xùn)方面，建立瀾湄公共衛(wèi)生醫(yī)學(xué)人才培訓(xùn)機(jī)制，提高從業(yè)人員的知識(shí)和技能水平。 尤其關(guān)注基層公共衛(wèi)生綜合人才，邀請(qǐng)湄公河國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生工作人員來(lái)華進(jìn)行傳染病防控和應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)，分享中國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域積累的治理經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，并資助其到中國(guó)醫(yī)衛(wèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)踐學(xué)習(xí)或?qū)W術(shù)交流，提高湄公河國(guó)家公共衛(wèi)生醫(yī)學(xué)人才的專業(yè)服務(wù)水平，以及應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

4.4 深化治理實(shí)踐，支持瀾湄國(guó)家醫(yī)療企業(yè)開(kāi)展產(chǎn)能合作

建立瀾湄國(guó)家防疫物資儲(chǔ)備中心，提高域內(nèi)各國(guó)衛(wèi)生物資保障能力。 習(xí)近平主席在第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)視頻會(huì)議開(kāi)幕式上指出，要針對(duì)這次疫情暴露出來(lái)的短板和不足，完善公共衛(wèi)生安全治理體系，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)速度，建立全球和地區(qū)防疫物資儲(chǔ)備中心。④習(xí)近平：“團(tuán)結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情 共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體——在第73 屆世界衛(wèi)生大會(huì)視頻會(huì)議開(kāi)幕式上的致辭”，《人民日?qǐng)?bào)》，2020 年5 月19 日，第2 版。新冠肺炎疫情在全球擴(kuò)散蔓延，世界各國(guó)醫(yī)療物資供應(yīng)不足，開(kāi)展國(guó)際抗疫合作，向有需要的國(guó)家提供援助是大勢(shì)所趨。 疫情揭示了瀾湄國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系保障存在短板，亟需建立應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急醫(yī)療物資保障機(jī)制，而加強(qiáng)瀾湄地區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系建設(shè)首先要做好頂層設(shè)計(jì)。 既要優(yōu)化布局、強(qiáng)化管理，加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急物資體系整體化、社會(huì)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)存和協(xié)調(diào)，提高衛(wèi)生應(yīng)急物資保障能力；也要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免發(fā)生重大疫情時(shí)因物資不足導(dǎo)致保障不公平。構(gòu)建起預(yù)防、救治、善后等多環(huán)節(jié)的物資儲(chǔ)備平臺(tái)，以提高瀾湄國(guó)家在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全威脅時(shí)，發(fā)揮及時(shí)、高效的保障作用。

積極開(kāi)展產(chǎn)能合作，出臺(tái)鼓勵(lì)相關(guān)醫(yī)療企業(yè)到湄公河國(guó)家投資的優(yōu)惠政策。 經(jīng)歷此次疫情，湄公河國(guó)家勢(shì)必意識(shí)到自主生產(chǎn)醫(yī)療用品的重要性。 中國(guó)醫(yī)療企業(yè)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)明顯，可鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)去湄公河國(guó)家投資，或與當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥企業(yè)合資，合理布局醫(yī)療和健康產(chǎn)業(yè)園等，實(shí)現(xiàn)瀾湄國(guó)家醫(yī)療產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。 結(jié)合湄公河國(guó)家實(shí)際情況，前期投資重點(diǎn)可關(guān)注具備標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、生產(chǎn)量大，當(dāng)?shù)孛癖娦枨蟠蟮纳a(chǎn)領(lǐng)域。 因?yàn)閯趧?dòng)密集型產(chǎn)業(yè)不僅能帶動(dòng)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力就業(yè)，而且湄公河國(guó)家勞動(dòng)力資源豐富，薪酬具有較大競(jìng)爭(zhēng)力。 此外，疫情常態(tài)化發(fā)展將推動(dòng)衛(wèi)生健康教育和科學(xué)知識(shí)普及，有助于改善當(dāng)?shù)鼐用竦男l(wèi)生習(xí)慣，并且湄公河國(guó)家登革熱、瘧疾等傳染性疾病頻發(fā)，必然也會(huì)加大對(duì)口罩、消毒液等醫(yī)療物資的需求。

結(jié) 語(yǔ)

全球化、區(qū)域化的深入發(fā)展，在對(duì)全球治理提出更高要求的同時(shí)，也給區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，①I(mǎi)lona Kickbusch and Martina Marianna Cassar Szabo， “A New Governance Space for Health”， Global Health Action， Vol. 7， Issue 2， 2014， pp.1-7.地區(qū)或國(guó)家為推動(dòng)全球衛(wèi)生健康而采取的治理行動(dòng)，是對(duì)當(dāng)下全球治理的有益補(bǔ)充，也是打造人類命運(yùn)共同體的重要路徑。 在瀾湄合作機(jī)制推動(dòng)下，瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體建設(shè)與公共衛(wèi)生安全合作治理是相互作用、相互支撐的辯證關(guān)系。 長(zhǎng)期以來(lái)，瀾湄地區(qū)已開(kāi)展的相關(guān)合作為新形勢(shì)下的區(qū)域治理奠定了良好的基礎(chǔ)。 2020 年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情，為深化瀾湄區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理提供了重大契機(jī)。 在新冠肺炎疫情威脅下，推進(jìn)區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理的緊迫性和重要性為各國(guó)所認(rèn)識(shí)和接受。 構(gòu)建瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體就是要最大限度地凝聚各方共識(shí)，尋求公共衛(wèi)生安全合作的交集。 而政治互信的不斷強(qiáng)化則為瀾湄國(guó)家攜手維護(hù)公共衛(wèi)生安全的合作提供了保障。 目前，瀾湄地區(qū)仍面臨新冠肺炎疫情以及登革熱、瘧疾等傳染性疾病的威脅。 同時(shí)，該地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作也存在著一定局限性，各個(gè)公共衛(wèi)生合作機(jī)制不完善且缺乏協(xié)作，湄公河國(guó)家對(duì)公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)體系投入普遍不足，醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施仍不夠健全，醫(yī)護(hù)人員缺乏且衛(wèi)生公共產(chǎn)品主要依賴進(jìn)口等問(wèn)題。 在此情況下，面對(duì)全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，各自為戰(zhàn)是無(wú)法應(yīng)對(duì)的。 要戰(zhàn)勝疫情，克服危機(jī)，把因疫情帶來(lái)的沖擊和傷害降到最低，只有通過(guò)構(gòu)建高效的區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理體系，才能做到及時(shí)預(yù)警、快速防控與有效醫(yī)治。 有鑒于此，應(yīng)在瀾湄合作框架下，以構(gòu)建瀾湄衛(wèi)生健康共同體為目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)被動(dòng)安全治理的局面。 要不斷完善治理機(jī)制，將公共衛(wèi)生納入瀾湄合作優(yōu)先領(lǐng)域。 進(jìn)一步凝聚瀾湄國(guó)家治理合力，通過(guò)瀾湄合作專項(xiàng)基金加大對(duì)醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目的投入，提升服務(wù)水平。 在社會(huì)人文方面積極吸引湄公河國(guó)家來(lái)華留學(xué)生，擴(kuò)大對(duì)就讀醫(yī)學(xué)等相關(guān)專業(yè)的資助力度，注重醫(yī)療衛(wèi)生人才的培養(yǎng)，提高湄公河國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生治理能力。 積極開(kāi)展產(chǎn)能合作，尤其是醫(yī)療企業(yè)經(jīng)營(yíng)、技術(shù)方面的合作與交流，構(gòu)建瀾湄國(guó)家防疫物資儲(chǔ)備中心，提高湄公河國(guó)家醫(yī)療用品的自主性。 在治理方式精細(xì)化的基礎(chǔ)上，提高瀾湄地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生長(zhǎng)效治理水平，夯實(shí)瀾湄衛(wèi)生健康共同體建設(shè)，既有利于推進(jìn)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體愿景逐漸走深走實(shí)，促進(jìn)區(qū)域一體化朝著更加開(kāi)放、包容、普惠、共贏的方向發(fā)展，也是對(duì)人類衛(wèi)生健康共同體建設(shè)的具體實(shí)踐和重要貢獻(xiàn)。