蔡 勝

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

一、問(wèn)題的提出

從上世紀(jì)80 年代中期開(kāi)始，中國(guó)將扶貧工作列入了國(guó)民發(fā)展規(guī)劃之中，先后歷經(jīng)了體制改革下的農(nóng)業(yè)發(fā)展驅(qū)動(dòng)減貧、開(kāi)發(fā)式扶貧和十八大以來(lái)的精準(zhǔn)脫貧等階段［1］，讓大量貧困人口擺脫了貧困，為世界減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。選派上級(jí)干部駐村扶貧作為扶貧開(kāi)發(fā)的一項(xiàng)重要內(nèi)容和有效手段，受到中央的高度重視和大力推行。2013 年印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》 （以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》） 將駐村幫扶列為扶貧開(kāi)發(fā)工作的六類創(chuàng)新機(jī)制之一，明確強(qiáng)調(diào)要“健全干部駐村幫扶機(jī)制……普遍建立駐村工作隊(duì)（組） 制度”；2015 年發(fā)布的《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的通知》 （以下簡(jiǎn)稱《通知》） 要求在黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村要實(shí)現(xiàn)全覆蓋選派，并明確駐村第一書(shū)記肩負(fù)著基層黨建、精準(zhǔn)扶貧、為民服務(wù)和農(nóng)村治理等職責(zé)，構(gòu)建了全面派駐“第一書(shū)記”的扶貧制度體系。

“第一書(shū)記”帶領(lǐng)下的駐村干部作為外來(lái)治理力量“嵌入”村莊治理結(jié)構(gòu)中，同時(shí)扶貧干部身處官僚科層體系之中，其行為邏輯遵循“理性”，擔(dān)負(fù)著執(zhí)行自上而下的政策的權(quán)威和責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，以“第一書(shū)記”為主導(dǎo)的基層扶貧干部在扶貧實(shí)踐中會(huì)有怎樣的行為邏輯呢？相互之間會(huì)如何進(jìn)行互動(dòng)？這些行為特征又會(huì)對(duì)農(nóng)村貧困治理產(chǎn)生怎樣的影響？對(duì)這些問(wèn)題的回答將有利于加深對(duì)“第一書(shū)記”扶貧制度的認(rèn)識(shí)，為精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐提供參考。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

（一） 文獻(xiàn)綜述

“第一書(shū)記”扶貧制度由駐村制演變而來(lái)，歐陽(yáng)靜指出駐村制是由解放初期的農(nóng)村“工作隊(duì)”演變而成，是一種反官僚化運(yùn)作的工作方法，是中國(guó)共產(chǎn)黨“走群眾路線”“密切聯(lián)系群眾”的制度化運(yùn)作機(jī)制［2］。在上世紀(jì)90 年代分稅制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“空殼化”，國(guó)家政權(quán)“懸浮”［3］，駐村干部發(fā)揮著“上聯(lián)下通”的作用，為了幫助貧困鄉(xiāng)村和鍛煉干部，中央發(fā)起了干部聯(lián)系群眾的“干部下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)”。而在當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略背景下，則表現(xiàn)為“第一書(shū)記”帶領(lǐng)扶貧工作隊(duì)對(duì)口幫扶特定貧困村，通過(guò)外部資源的聯(lián)結(jié)導(dǎo)入，落實(shí)國(guó)家政策，推進(jìn)貧困村脫貧、提升村莊治理水平。

從目前學(xué)界的研究來(lái)看，對(duì)于“第一書(shū)記”扶貧制度的效果存在著褒貶不一的觀點(diǎn)。就其積極意義而言，“第一書(shū)記”在資源動(dòng)員和改善農(nóng)村治理方面發(fā)揮著重要作用。楊芳提出駐村“第一書(shū)記”制度的推行一方面給農(nóng)村建設(shè)注入了活力，一方面也改變了農(nóng)村的治理模式，形成了國(guó)家支持、村委主導(dǎo)、村民參與的治理格局［4］。李春華也認(rèn)為選派“第一書(shū)記”駐村幫扶能加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、引領(lǐng)農(nóng)村先進(jìn)文化建設(shè)、提升基層治理水平，為農(nóng)村發(fā)展建設(shè)注入了活力［5］。張國(guó)磊和詹國(guó)輝研究發(fā)現(xiàn)作為外來(lái)力量的“第一書(shū)記”的嵌入“對(duì)推動(dòng)基層組織再造，吸納體制內(nèi)外資源與緩和基層社會(huì)矛盾具有積極的意義?！保?］

但“第一書(shū)記”駐村扶貧制度在實(shí)施過(guò)程中也逐漸暴露出了一些治理困境。在扶貧工作隊(duì)方面，王曉毅指出針對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施背景下所派駐工作隊(duì)難以融入鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)揮作用［7］；卜雙紅和王太明研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前扶貧工作隊(duì)人力資源開(kāi)發(fā)存在的認(rèn)知、銜接、管理、運(yùn)行等多重困境嚴(yán)重制約其價(jià)值功能的充分發(fā)揮［8］。針對(duì)于“第一書(shū)記”的權(quán)責(zé)問(wèn)題，何陽(yáng)和婁成武指出當(dāng)前駐村“第一書(shū)記”存在權(quán)責(zé)沖突現(xiàn)象，“第一書(shū)記”承擔(dān)較大的責(zé)任但擁有的權(quán)力有限，致使扶貧工作推進(jìn)困難［9］；王卓和羅江月也發(fā)現(xiàn)駐村“第一書(shū)記”權(quán)責(zé)懸置、名實(shí)難副，缺乏事權(quán)和財(cái)權(quán)，同時(shí)成為了扶貧及其他各項(xiàng)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)員［10］。關(guān)于“第一書(shū)記”貧困治理的討論方面，謝小芹提出了“接點(diǎn)治理”“雙軌治理”描述“第一書(shū)記”扶貧制度下的農(nóng)村貧困治理格局，并指出這種治理模式會(huì)消解農(nóng)村自治力量，造成對(duì)“第一書(shū)記”的過(guò)度依賴、形式主義、村莊公共性瓦解等問(wèn)題［11］［12］。許漢澤和李小云指出在扶貧場(chǎng)域中駐村“第一書(shū)記”扶貧工作的開(kāi)展會(huì)受到上級(jí)政府和原單位的限制，同時(shí)還會(huì)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的排斥［13］。葛笑如和劉祖云進(jìn)一步指出干部駐村幫扶力度的加強(qiáng)會(huì)引發(fā)扶貧場(chǎng)域解構(gòu)，導(dǎo)致組織間關(guān)系更加復(fù)雜、競(jìng)爭(zhēng)和沖突更加劇烈、資源分配更加不公、場(chǎng)域制度邏輯纏繞混亂、監(jiān)督治理成本增加等問(wèn)題，影響整體扶貧績(jī)效［14］。

既有研究對(duì)“第一書(shū)記”的在村莊貧困治理中參與角色和組織行為進(jìn)行了系統(tǒng)的探討，為我們深入認(rèn)識(shí)各主體間的互動(dòng)關(guān)系奠定了理論基礎(chǔ)。但這些研究主要集中于對(duì)“第一書(shū)記”治理結(jié)構(gòu)和“第一書(shū)記”與村干部之間關(guān)系的闡釋，對(duì)不同類型的干部間、村與村之間復(fù)雜的互動(dòng)行為卻鮮有討論。因此本文嘗試構(gòu)建“競(jìng)爭(zhēng)與合作”的分析框架，考察“第一書(shū)記”扶貧制度下基層扶貧干部在扶貧過(guò)程中的復(fù)雜行為策略，并以G 省T 村為案例，探究“第一書(shū)記”駐村扶貧制度存在的現(xiàn)實(shí)困境，據(jù)此提出政策建議與思考。

（二） 競(jìng)爭(zhēng)與合作：基層扶貧干部行為邏輯的分析框架

根據(jù)場(chǎng)域理論的觀點(diǎn)，場(chǎng)域是在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，場(chǎng)域是一個(gè)運(yùn)作的、爭(zhēng)奪的空間，“場(chǎng)域中各種位置的占據(jù)者利用種種策略來(lái)保證或改善他們?cè)趫?chǎng)域中的位置，不斷在場(chǎng)域中展開(kāi)斗爭(zhēng)?！保?5］因此在扶貧場(chǎng)域內(nèi)，駐村扶貧干部進(jìn)入農(nóng)村扶貧場(chǎng)域開(kāi)展扶貧工作的過(guò)程中，“第一書(shū)記”、扶貧干部、村干部等多元主體會(huì)在扶貧場(chǎng)域中進(jìn)行斗爭(zhēng)，形塑出復(fù)雜的行為邏輯和權(quán)力關(guān)系。而按照《意見(jiàn)》 和《通知》 的規(guī)定，駐村工作隊(duì)（組） 要幫助基層組織貫徹落實(shí)黨和政府的各項(xiàng)政策，積極參與扶貧開(kāi)發(fā)各項(xiàng)工作；“第一書(shū)記”要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，依靠村黨組織，帶領(lǐng)村兩委成員開(kāi)展工作，建強(qiáng)基層組織、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平。在此意義上，“第一書(shū)記”、扶貧干部和村干部之間在制度安排上是合作的關(guān)系，共同促進(jìn)貧困村的發(fā)展。

“第一書(shū)記”駐村扶貧具有科層治理與運(yùn)動(dòng)式治理的雙重邏輯。一方面作為主導(dǎo)的“第一書(shū)記”身處科層體制之內(nèi)，人事關(guān)系仍屬原單位，但同時(shí)以“第一書(shū)記”的身份直接參與到農(nóng)村治理之中，打破自上而下的常規(guī)政策執(zhí)行模式。另一方面干部駐村扶貧體現(xiàn)的是國(guó)家力量對(duì)于基層社會(huì)的“嵌入”，其中心工作是執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策，“呈現(xiàn)出政治動(dòng)員、跨部門互動(dòng)和人格化交往等非科層化運(yùn)作的特征”［16］，但在其職責(zé)范圍內(nèi)也包括了村莊治理的常規(guī)性事務(wù)。在科層體制下，扶貧干部與基層干部按規(guī)章執(zhí)行上級(jí)政策，合作開(kāi)展扶貧和社會(huì)治理工作，而在運(yùn)動(dòng)式治理邏輯下，面對(duì)中央層層下達(dá)的關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)責(zé)任和壓力，會(huì)衍生出“脫貧錦標(biāo)賽”［17］的惡性競(jìng)爭(zhēng)格局，同時(shí)為了應(yīng)付上級(jí)的各種檢查而出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的“共謀現(xiàn)象”［18］。此外，在扶貧資源流入農(nóng)村扶貧場(chǎng)域中，圍繞著扶貧資源的分配的“理性邏輯”，引發(fā)各個(gè)治理主體的“競(jìng)爭(zhēng)”和“利益合謀”行為。

本文擬從“競(jìng)爭(zhēng)與合作”兩個(gè)方面來(lái)分析“第一書(shū)記”駐村扶貧制度下基層扶貧干部的行為邏輯。此處的基層扶貧干部既包括駐村“第一書(shū)記”和扶貧工作隊(duì)的成員，也包括村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，在全面脫貧的戰(zhàn)略動(dòng)員下，他們工作在扶貧一線，工作重心即是扶貧，直接對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行和基層社會(huì)治理產(chǎn)生影響。劉建生等在“雙軌治理”的基礎(chǔ)上提出“第一書(shū)記”和村兩委是貧困治理的“雙軌”主體，而貧困村和貧困戶則是貧困治理的“雙層”客體［19］，將貧困村視作貧困治理客體加以分析，因此本文除了考察單個(gè)村內(nèi)扶貧干部的競(jìng)合行為，也將分析不同貧困村扶貧干部的行為邏輯。

三、案例實(shí)證：T 村“第一書(shū)記”扶貧實(shí)踐

（一） 案例選取

本文選取了G 省W 縣T 村“第一書(shū)記”駐村扶貧實(shí)踐為案例，筆者于2019 年7—8 月赴T 村進(jìn)行了駐村調(diào)研，通過(guò)觀察、訪談等方式了解了T 村的駐村扶貧工作的開(kāi)展情況，獲得了詳實(shí)的一手資料。W 縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，貧困程度深、扶貧難度大、脫貧任務(wù)繁重，截止2018 年底整體貧困發(fā)生率為6.7%。T 村是深度貧困村，其貧困程度在全縣名列前茅，下轄12 個(gè)村民小組，全村共有697 戶2875 人。2014 年建檔立卡貧困戶236 戶969 人，截至2019 年7 月，仍有119 戶443 人未脫貧，貧困發(fā)生率15.4%。在過(guò)去幾年里脫貧效果并不好，這是因?yàn)橐环矫鎻慕n立卡以來(lái)，T 村因漏評(píng)、錯(cuò)評(píng)而多次重新進(jìn)行貧困戶認(rèn)定，另一方面則是T 村資源稟賦較差、交通閉塞、土地貧瘠、缺水干旱，缺乏特色產(chǎn)業(yè)，村里基礎(chǔ)設(shè)施落后，合作社長(zhǎng)期空殼化運(yùn)轉(zhuǎn)，幾乎沒(méi)有帶動(dòng)效應(yīng)。

為推進(jìn)T 村的脫貧工作，W 縣從2017 年起下派縣文化廣播管理局組成扶貧工作隊(duì)結(jié)對(duì)幫扶T村，駐村“第一書(shū)記”起初由文管局副局長(zhǎng)擔(dān)任，2019 年6 月更換為另一名文管局干部。文管局長(zhǎng)期駐村幫扶的扶貧干部2 人，另外作為深度貧困村，L 鎮(zhèn)也選派了一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安某到T 村協(xié)助開(kāi)展扶貧工作，村干部包括村支書(shū)、村主任和村副主任三名成員。

（二） 案例素描

T 村先后經(jīng)歷了兩任“第一書(shū)記”，我們調(diào)研時(shí)兩任“第一書(shū)記”剛交接完工作。第一任書(shū)記在其任職期間，為T 村協(xié)調(diào)了不少資金，因?yàn)閷ｍ?xiàng)財(cái)政資金不足以支撐村里的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，下?lián)艿囊脖容^慢，所以他通過(guò)其他途徑給村里申請(qǐng)來(lái)了一些建設(shè)資金，比如村里修建村公所和部分道路修整的資金就是他從縣文管局要來(lái)的。我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)，雖然已不再擔(dān)任“第一書(shū)記”，但每當(dāng)他來(lái)到村里，村里干部和群眾都對(duì)其很尊敬。但他也向我們談到：

“他們?cè)敢饴?tīng)我的一方面是因?yàn)槲沂菑目h里下來(lái)的，大小算個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，另一方面就是因?yàn)槲夷芤獊?lái)錢，有錢就好辦事。但很多時(shí)候其實(shí)還是要他們?nèi)ダ习傩占依镒鲂麄骱蛣?dòng)員工作，所以我還是要給他們一些好處，聽(tīng)聽(tīng)他們的意見(jiàn)，不然他們心里不舒服，不配合我，很多事情也不好做。就比如之前做精準(zhǔn)扶貧戶認(rèn)定的時(shí)候他們說(shuō)的一些人我也睜一只眼閉一只眼；去年修村里的這條路，支書(shū)推薦他的兄弟來(lái)承包這個(gè)項(xiàng)目，我也答應(yīng)了；今年危房改造的項(xiàng)目，副主任給他們家也申請(qǐng)補(bǔ)助，他們家的房子確實(shí)也老舊了，所以就給了他們家一個(gè)名額?！保ㄔL談?dòng)涗汣YQ20190726）

T 村現(xiàn)任的“第一書(shū)記”李某原本是跟隨蔡某駐T 村幫扶的干部。由于此前已經(jīng)有過(guò)一段時(shí)間的駐村經(jīng)歷，與村干部與其他扶貧干部已經(jīng)相互熟悉，因此在扶貧工作開(kāi)展過(guò)程中也比較順利。但由于他沒(méi)有蔡某的職位優(yōu)勢(shì)和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因此不能像后者一樣為村里帶來(lái)的大量的資源和項(xiàng)目。在我們調(diào)研期間，李書(shū)記在前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)做匯報(bào)的過(guò)程中因車禍而住院，手里的工作暫時(shí)轉(zhuǎn)給了其他扶貧干部，對(duì)此，村干部和其他扶貧干部產(chǎn)生了不滿和怨言。鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的扶貧專干安某就抱怨：

“現(xiàn)在最大的問(wèn)題就是沒(méi)錢，我們什么都做不了，領(lǐng)導(dǎo)都沒(méi)辦法，我們又能怎么樣呢？以前蔡書(shū)記在的時(shí)候還好一點(diǎn)，村里修的公路、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助、村公所的錢他都能弄來(lái)，現(xiàn)在是基本沒(méi)什么資金了，好多事情都沒(méi)法做。現(xiàn)在李書(shū)記又出事了，村里工作一團(tuán)糟，各種事都是我們?cè)谧?，我們又不能做主，也不知道要怎么開(kāi)展?！保ㄔL談?dòng)涗汚GF20190728）

此外，在調(diào)研過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)對(duì)于T 村的扶貧干部來(lái)說(shuō)，迎接各種上級(jí)檢查和編制各類匯報(bào)材料、數(shù)據(jù)、表格等成為了他們?nèi)粘９ぷ鞯闹匦?。因?yàn)門村是W 縣典型的深度貧困村，因此來(lái)自省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)的各巡視組、政府部門都喜歡來(lái)這里調(diào)研考察扶貧工作開(kāi)展情況，平均一周時(shí)間內(nèi)，T 村就要接受了來(lái)自市里、縣里、鎮(zhèn)上多個(gè)部門、四個(gè)批次以上的檢查，每次有上級(jí)部門到村檢查時(shí)，村里的干部們都要準(zhǔn)備好各類文本材料和數(shù)據(jù)表格，提前確認(rèn)村里的情況和上級(jí)文件精神，以應(yīng)對(duì)視察人員的查問(wèn)。因此在平時(shí)工作中，扶貧干部們需要消耗大量的時(shí)間和精力用于各種匯報(bào)材料和表格數(shù)據(jù)的整理核實(shí)，實(shí)質(zhì)性的政策落實(shí)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面則進(jìn)展緩慢。正如村支書(shū)所抱怨：

“基本上三天兩頭都有上級(jí)來(lái)檢查，來(lái)一看你人不在村上就要被通報(bào)批評(píng)，來(lái)了以后問(wèn)的問(wèn)題要么就是村里的情況，這個(gè)我們?cè)缇褪煜さ牟恍辛耍淳褪鞘裁凑呔?，這個(gè)我們哪背得下來(lái)啊，最多都只是看一遍了解一下，我們每天又有那么多事要做。”

“以前蔡書(shū)記在的時(shí)候，他是縣里的領(lǐng)導(dǎo)，門路多，所以很多時(shí)候上頭來(lái)檢查他都能提前知道，然后我們就能提前準(zhǔn)備好檢查的材料，而且蔡書(shū)記也能說(shuō)得上話，很多縣里面、鎮(zhèn)里面的檢查他都能幫我們搞定?，F(xiàn)在我們只能各自想辦法去打探消息，沒(méi)以前那么輕松了?！保ㄔL談?dòng)涗沋KF20190728）

另外為了凸顯與周邊村子的比較優(yōu)勢(shì)，村干部和扶貧干部們一方面會(huì)在上級(jí)的要求基礎(chǔ)上提高自己的階段任務(wù)目標(biāo)，但卻沒(méi)有慎重考慮其能否完成、成效會(huì)如何，另一方面甚至?xí)搱?bào)數(shù)據(jù)以獲得更好的績(jī)效考核和評(píng)比結(jié)果，如T 村計(jì)劃在2019 年底完成當(dāng)前80%以上的脫貧率，但通過(guò)走訪發(fā)現(xiàn)T 村的貧困狀況是比數(shù)據(jù)上顯示的程度更深，而且還有部分漏評(píng)的貧困戶，因此該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度極大。同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)上級(jí)的突擊檢查工作，基層扶貧干部會(huì)想方設(shè)法與周邊村子的扶貧干部或上級(jí)政府部門工作人員取得聯(lián)系，相互通告檢查組的到來(lái)，提前做好迎接檢查的準(zhǔn)備。

四、扶貧干部的競(jìng)合行為邏輯分析及其影響

（一） 外來(lái)力量嵌入下的權(quán)利與績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)

首先，駐村幫扶的“第一書(shū)記”和扶貧干部作為來(lái)自于村莊外部的治理主體和力量，他們?cè)谶M(jìn)入幫扶目標(biāo)村莊以后，依照制度安排成為了“基層政府權(quán)力”的運(yùn)行主體，抓包剛性脫貧指標(biāo)和代理村莊項(xiàng)目申報(bào)［20］。這對(duì)原生的村莊治理力量（村干部的話語(yǔ)權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃?rùn)?quán)） 和治理結(jié)構(gòu)造成了沖擊，雙方工作存在交叉，外來(lái)力量受到排斥不可避免。參與村莊扶貧的干部都希望“第一書(shū)記”能為村莊帶來(lái)更多的資源和項(xiàng)目，而當(dāng)這一期待不充分時(shí)，對(duì)于外來(lái)的扶貧干部的排斥和對(duì)村內(nèi)事務(wù)主導(dǎo)權(quán)的訴求更加的明顯。此外，外來(lái)力量的介入會(huì)對(duì)原來(lái)村莊的利益分配格局產(chǎn)生挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)以“差序格局”［21］為特征的人情社會(huì)，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以往憑借其信息優(yōu)勢(shì)為自身和“熟人”獲取利益的格局不再，在此背景下，他們對(duì)于“嵌入”村莊治理的外來(lái)力量會(huì)存在天然的排斥傾向。

其次，“第一書(shū)記”和駐村干部主要由上級(jí)政府部門選派，他們屬于官僚科層體系之中，當(dāng)嵌入到農(nóng)村貧困治理之中時(shí)，在剛性脫貧指標(biāo)的壓力下，以及基于強(qiáng)激勵(lì)的“政治晉升錦標(biāo)賽”體制［22］的存在，為了取得好的考核成績(jī)，在扶貧績(jī)效評(píng)比中占據(jù)有利地位，村與村之間和不同的扶貧工作隊(duì)之間會(huì)產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)，主要表現(xiàn)為自我加碼脫貧指標(biāo)、虛報(bào)數(shù)據(jù)、追求短期效益等。

（二） “第一書(shū)記”主導(dǎo)的支持合作與共謀應(yīng)對(duì)

“第一書(shū)記”帶著國(guó)家資源和科層權(quán)力進(jìn)入幫扶貧困村，在制度安排上是要帶領(lǐng)村“兩委”成員開(kāi)展扶貧工作、加強(qiáng)基層黨建、提升村莊治理水平，因此具有村莊發(fā)展和扶貧開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)權(quán)和規(guī)劃?rùn)?quán)，基層在被動(dòng)依賴的格局下予以合作性支持［23］，同時(shí)也在這種依賴和支持下形成共謀聯(lián)盟應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)的檢查。

一方面是村莊扶貧項(xiàng)目的合作。村干部熟悉村莊情況，具有非正式權(quán)威，可以更好地促進(jìn)扶貧項(xiàng)目在村里的落實(shí)；而“第一書(shū)記”與駐村干部具有正式的國(guó)家行政權(quán)力，熟悉項(xiàng)目制“發(fā)包、打包和抓包”的流程和運(yùn)作邏輯，具有獲取資源和項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)。在此意義上，在資源不足的情況下，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要依賴駐村干部帶來(lái)資源和項(xiàng)目，而駐村干部則需要村干部的非正式權(quán)威協(xié)助落實(shí)項(xiàng)目和幫扶政策，兩者就此達(dá)成相互支持合作的關(guān)系。但這種合作一般是以“第一書(shū)記”為主導(dǎo)，因?yàn)椤暗谝粫?shū)記”主導(dǎo)著自上而下的資源和權(quán)力，同時(shí)相比于完成扶貧目標(biāo)的駐村干部而言，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部對(duì)于能促進(jìn)村莊實(shí)現(xiàn)脫貧和長(zhǎng)期發(fā)展的資源的依賴和期待更強(qiáng)烈。

另一方面是共謀以應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查。在上級(jí)政府部門頻繁的檢查壓力下，“第一書(shū)記”、其他駐村干部與村干部之間的形成了“共謀聯(lián)盟”。駐村制度要求駐村干部要每個(gè)月保證一定天數(shù)以上待在村上，但現(xiàn)實(shí)是由于家庭或原單位工作未完全分離的原因很難保證，因此在面臨檢查的時(shí)候各主體間就會(huì)相互包庇、編造合理的不在場(chǎng)理由，同時(shí)“第一書(shū)記”會(huì)利用自己的職位優(yōu)勢(shì)和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)盡可能為村干部和其他扶貧干部提供庇護(hù)。此外，在應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查時(shí)需要很多的數(shù)據(jù)表格材料，而村干部對(duì)此大多并不熟悉，駐村干部正好能予以補(bǔ)缺，相應(yīng)的村干部對(duì)于駐村干部的出勤情況予以隱瞞。值得一提的是，在以各貧困村“第一書(shū)記”為主導(dǎo)的聯(lián)結(jié)下，不同扶貧工作隊(duì)之間也會(huì)形成“共謀聯(lián)盟”。由于各村都面臨著來(lái)自上級(jí)各類檢查的壓力，因此受到檢查的村子會(huì)向其他村通告上級(jí)部門檢查隊(duì)伍的信息，以交換和保障未來(lái)其他村莊向自己傳遞消息。

（三） 扶貧干部的競(jìng)合行為對(duì)村莊貧困治理的影響

一方面，村兩委成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為原生的扶貧干部，對(duì)“第一書(shū)記”和駐村工作隊(duì)的排斥以及村莊治理的主導(dǎo)權(quán)和利益分配權(quán)的爭(zhēng)奪會(huì)極大地限制駐村扶貧工作的開(kāi)展，而“第一書(shū)記”為了安撫村干部和其他扶貧干部的情緒、提高其積極性，會(huì)以部分扶貧資源的傾斜換取他們的支持與配合，這會(huì)造成貧困治理目標(biāo)的偏差。村與村之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)會(huì)致使層層加碼下不切實(shí)際的脫貧目標(biāo)產(chǎn)生以及貧困治理重心偏離，而最終卻會(huì)以數(shù)據(jù)謊報(bào)的方式完成脫貧任務(wù)，抑或是追求短平快的扶貧項(xiàng)目，貧困戶盡管短期脫貧，但卻具有較高的返貧風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，以“第一書(shū)記”為主導(dǎo)的互動(dòng)合作型村莊治理格局能促進(jìn)扶貧工作的有效開(kāi)展，但同時(shí)也會(huì)致使村莊自治力量對(duì)于“第一書(shū)記”為主的外來(lái)力量產(chǎn)生依賴性，這種依賴包括權(quán)力、資源和治理方式，長(zhǎng)此以往，會(huì)逐漸弱化農(nóng)村基層自治能力，背離村民自治的理念以及提升農(nóng)村治理水平的初始目標(biāo)。而村莊扶貧干部之間、村與村之間的“共謀”行為一方面會(huì)導(dǎo)致技術(shù)治理的失效，滋生形式主義，另一方面會(huì)抑制扶貧工作隊(duì)的積極性和辦實(shí)事的能力，不利于脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的如期完成。

績(jī)效考核中的數(shù)據(jù)表格等匯報(bào)材料要求及檢查驗(yàn)收本是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)精準(zhǔn)扶貧的技術(shù)化治理和提高扶貧有效性、準(zhǔn)確度的重要手段，但在實(shí)踐過(guò)程中卻容易異化為阻礙扶貧實(shí)際效果的因素。基層扶貧干部在績(jī)效和各類檢查的壓力下，將駐村扶貧工作扭曲為了幫助村上制作各種材料以應(yīng)對(duì)檢查的模式，一方面展現(xiàn)出了為了績(jī)效評(píng)估的優(yōu)勢(shì)而進(jìn)行數(shù)據(jù)上的惡性競(jìng)爭(zhēng)，另一方面則為了應(yīng)對(duì)各種上級(jí)部門的檢查而疲于應(yīng)對(duì)、相互合作達(dá)成共謀式應(yīng)對(duì)。這嚴(yán)重占用了扶貧干部的時(shí)間和精力，降低了扶貧工作的實(shí)效性，滋生了形式主義和治理短期性的難題，加大了脫貧攻堅(jiān)的難度、延緩了脫貧時(shí)間。

五、結(jié)論與建議

本文通過(guò)對(duì)G 省T 村駐村扶貧實(shí)踐情況的調(diào)研，主要考察了“第一書(shū)記”扶貧制度下以“第一書(shū)記”為主的基層扶貧干部的行為邏輯及相互之間的關(guān)系形態(tài)，發(fā)現(xiàn)各類型扶貧干部間圍繞扶貧工作存在“競(jìng)爭(zhēng)”與“合作”兩種行為邏輯?！暗谝粫?shū)記”帶領(lǐng)的駐村干部與村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間會(huì)在扶貧場(chǎng)域中就村莊治理的主導(dǎo)權(quán)以及流入村莊的扶貧資源的分配權(quán)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，村域之間的扶貧干部也會(huì)為扶貧績(jī)效進(jìn)行脫貧競(jìng)賽；同時(shí)，“第一書(shū)記”與村干部、扶貧工作隊(duì)隊(duì)員根據(jù)制度安排互相支持合作共同促進(jìn)扶貧項(xiàng)目和政策的實(shí)施，而基層扶貧干部之間、村與村之間在應(yīng)對(duì)上級(jí)部門的各種檢查的時(shí)候會(huì)達(dá)成“共謀”，相互庇護(hù)。作為村莊貧困治理主體的基層扶貧干部間、村與村之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作共謀行為導(dǎo)致了扶貧工作的短期性、形式主義的滋生、扶貧工作目標(biāo)和重心的偏離、村莊治理能力的弱化等問(wèn)題，增加了脫貧難度，不利于脫貧目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

針對(duì)于上述問(wèn)題，本文提出以下幾點(diǎn)建議和思考：一是要明晰“第一書(shū)記”、駐村干部和村干部等不同主體的職責(zé)，避免職責(zé)交叉、分工不明確，要建立制度化的渠道規(guī)范各方的互動(dòng)和溝通，減少各主體間的權(quán)利爭(zhēng)奪和相互包庇行為，構(gòu)建透明化、公開(kāi)化的信息披露制度。二是要完善對(duì)駐村干部扶貧工作的考核和檢查機(jī)制，相比較于一味地讓村里上報(bào)各種數(shù)據(jù)，更應(yīng)該注重對(duì)村莊扶貧實(shí)效和脫貧的長(zhǎng)期性的考察，建立以幫扶村莊村民為主的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。三是要改進(jìn)資源的協(xié)調(diào)策略，不能僅僅強(qiáng)調(diào)“第一書(shū)記”要成為外部資源的中轉(zhuǎn)站導(dǎo)入貧困村，更多地還是應(yīng)由相應(yīng)的職能部門做好資源的協(xié)調(diào)，根據(jù)貧困程度及脫貧進(jìn)展適當(dāng)調(diào)整資源的分配，避免因駐村干部的個(gè)人關(guān)系以及所屬單位的強(qiáng)弱造成村莊外部資源的貧富分化以及對(duì)“第一書(shū)記”的過(guò)度依賴。●