王 勇

(華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院，上海 200042)

2017年8月6日，在菲律賓馬尼拉召開的第50屆東盟外長會議審議并通過了《南海行為準(zhǔn)則》(以下簡稱“《行為準(zhǔn)則》”)的框架文件。[1]2017年11月14日，中國外交部發(fā)言人耿爽在例行記者會上表示，根據(jù)各方商定的工作計劃，2018年中方與東盟國家將就《行為準(zhǔn)則》案文開展密集磋商。[2]2018年3月1-2日，落實《南海各方行為宣言》第23次聯(lián)合工作組會議在越南芽莊舉行,各方開始磋商《行為準(zhǔn)則》的具體案文。[3]換言之，從2017年8月開始，《行為準(zhǔn)則》的磋商已經(jīng)進(jìn)入實質(zhì)性階段，中國與東盟國家開始對《行為準(zhǔn)則》的具體問題展開磋商。在2018年8月2日舉行的中國-東盟外長會議上，中國與東盟成員國達(dá)成了《行為準(zhǔn)則》的單一磋商文本草案。隨著磋商逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”，中國與東盟國家的分歧也日益增多，《行為準(zhǔn)則》的難點問題不斷凸顯，各方都面臨諸多挑戰(zhàn)。其中有些難點問題是由來已久、各方爭議很大并且處理難度很大的問題，主要包括：《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍問題、《行為準(zhǔn)則》的法律拘束力問題以及《行為準(zhǔn)則》如何澄清和落實《南海各方行為宣言》(以下簡稱“《行為宣言》”)中的關(guān)鍵性條款問題。(1)主要是《行為宣言》中的第4條、5條、6條這三個關(guān)鍵性的條款。See Barry Desker, China's Conflicting Signals on the South China Sea, July 2015, Brookings Institution(布魯金斯學(xué)會網(wǎng)站):[EB/OL].http://www.brookings.edu/research/opinions/2015/07/29-china-conflicting-signals-south-china-sea-desker,2015-7-29/2019-9-18.對于這些問題，中國與東盟國家要依據(jù)國際法包括《聯(lián)合國憲章》《聯(lián)合國海洋法公約》以及其他公認(rèn)的國際法原則進(jìn)行分析和解釋。在此基礎(chǔ)上，中國要提出一些有效的應(yīng)對策略，從而推動《行為準(zhǔn)則》的磋商進(jìn)程，實現(xiàn)南海的和平穩(wěn)定。本文就此展開深入分析。

一、《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍問題

(一)各方關(guān)于《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的爭議

中國與東盟國家制定《行為準(zhǔn)則》的構(gòu)思正式產(chǎn)生于1995年，[4]但是由于中國版準(zhǔn)則草案與東盟版準(zhǔn)則草案存在巨大的分歧，導(dǎo)致無法達(dá)成一致，其中就包括關(guān)于《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的爭議。為了緩和矛盾以及促進(jìn)南海和平穩(wěn)定，中國與東盟國家于2002年11月在柬埔寨金邊簽署了《行為宣言》。作為南海和平進(jìn)程的階段性文件，《行為宣言》第十條規(guī)定：“有關(guān)各方重申制定南海行為準(zhǔn)則將進(jìn)一步促進(jìn)本地區(qū)和平與穩(wěn)定，并同意在各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，朝最終達(dá)成該目標(biāo)而努力?！边@一規(guī)定為中國與東盟國家制定《行為準(zhǔn)則》奠定了重要基礎(chǔ)。早在1999-2002年中國與東盟國家磋商制定《行為宣言》的過程中，中國與東盟相關(guān)國家就對《行為宣言》的空間適用范圍產(chǎn)生爭議。就越南來說，1999年3月在新加坡舉行的東盟高官會中，越南提出《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍應(yīng)包含西沙群島在內(nèi)，但此要求未獲得準(zhǔn)許。[5]2000年10月，在越南河內(nèi)舉行的第三次關(guān)于建設(shè)《行為準(zhǔn)則》的專家會上，越南堅持《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍包括西沙群島和南沙群島在內(nèi)。[6]越南還認(rèn)為，南海有部分地區(qū)不存在爭議，不應(yīng)該納入《行為準(zhǔn)則》的適用范圍。[4]就菲律賓來說，在1999年9月菲律賓向東盟提交的提案中，菲律賓提出適用的區(qū)域范圍為南海地區(qū)，但馬來西亞反對這一意見。[7]就馬來西亞來說，馬來西亞提出，《行為準(zhǔn)則》適用的地區(qū)必須被限制在西沙群島和南沙群島，因為它們是問題的中心。[4]此外，馬來西亞也反對將南海無爭議地區(qū)納入到《行為準(zhǔn)則》的適用范圍。[4]印度尼西亞則認(rèn)為，不應(yīng)以準(zhǔn)則的適用范圍為借口，把爭端擴(kuò)展到納土納地區(qū)。[4]就中國而言，中國則堅持《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍為“南?！被颉澳仙场?。[5]

2002年達(dá)成的《行為宣言》對空間適用范圍問題采取了模糊化的處理方式?！缎袨樾浴窙]有明文規(guī)定其空間適用范圍，而是使用“南?！边@一措辭。具體來說，一方面，《行為宣言》沒有一個關(guān)于空間適用范圍的條款；另一方面，從《行為宣言》“中國和東盟有必要促進(jìn)南海地區(qū)和平、友好與和諧的環(huán)境”“各方重申尊重并承諾，包括1982年《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的公認(rèn)的國際法原則所規(guī)定的在南海的航行及飛越自由”等字句似乎可以推導(dǎo)出《行為宣言》適用范圍限制在南海地區(qū)。

從2007年1月開始，東盟國家采取抱團(tuán)對付中國的做法，即東盟各國先在內(nèi)部協(xié)商達(dá)成一致，然后抱團(tuán)與中國“討價還價”，這一做法遭到了中國的強(qiáng)烈反對，但是東盟依然我行我素。由此，2007年至2010年，中國與東盟落實“行為宣言”的會議處于停滯狀態(tài)，中國與東盟就落實《行為宣言》和制定《行為準(zhǔn)則》的磋商也陷入了僵局。[8]所幸的是，東盟及時調(diào)整了策略。在2011年各方重啟《行為準(zhǔn)則》磋商進(jìn)程之后，(2)2011年7月20日，在印度尼西亞巴厘島舉行的落實《行為宣言》第三次高官會上，中國與東盟國家達(dá)成了《落實〈南海各方行為宣言〉指導(dǎo)方針》，并在7月21日舉行的中國-東盟外長會獲得通過?！堵鋵崱葱袨樾浴抵笇?dǎo)方針》再次確認(rèn)了《行為宣言》對于中國與東盟國家的重要意義，顯示了他們致力于維護(hù)南海和平穩(wěn)定以及和平解決南海爭議的承諾。各方認(rèn)識到全面、有效落實《行為宣言》將有助于深化中國-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系；指導(dǎo)方針旨在指導(dǎo)落實《行為宣言》框架下可能開展的共同合作活動以及推動制定《行為準(zhǔn)則》。關(guān)于《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的爭議依然存在，各方不僅基本沒有改變之前的立場，并且又提出一些新的主張。例如，在2012年9月舉行的第67屆聯(lián)合國大會期間，印度尼西亞向參會的東盟各國傳閱了一份《行為準(zhǔn)則》“零號草案”，希望以自身的中立地位來推動制定《行為準(zhǔn)則》的談判。[9]“零號草案”第4條指明了《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍，即《行為準(zhǔn)則》應(yīng)當(dāng)適用于南海相關(guān)當(dāng)事方所未能解決的海洋邊界區(qū)域。但這種表述是非常不清楚的，因為事實上很多國家在實際控制島礁及其附近水域的情況下根本拒絕承認(rèn)存在海洋爭端；而同一塊南海水域可能分別被不同的國家主張為歷史水域、群島水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者大陸架，如此復(fù)雜的情況用“海洋邊界”這個詞是很難涵蓋的。[10]

可見，各方關(guān)于《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的爭議依然存在。在2017年8月東盟外長會議正式通過《行為準(zhǔn)則》框架文件之后，《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍問題，已經(jīng)成為各方后續(xù)談判的重要難點之一。例如，雖然在2018年8月2日舉行的中國-東盟外長會議上，中國與東盟成員國達(dá)成的《行為準(zhǔn)則》的單一磋商文本草案并沒有明確界定《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍，但是不少國家均表達(dá)了自己的態(tài)度。越南建議，《行為準(zhǔn)則》適用于《聯(lián)合國海洋法公約》在南中國海聲稱的所有有爭議的特征和重疊的海域。印度尼西亞建議，各方承諾尊重《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。馬來西亞提議，根據(jù)《行為準(zhǔn)則》的內(nèi)容要素，必須確定《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍。[11]

(二)解決《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的重要意義

雖然目前中國與東盟國家關(guān)于《行為準(zhǔn)則》最終是否采取條約的形式尚存在爭議，[12]但不管《行為準(zhǔn)則》最終是否采取有拘束力的條約形式，其實都無法回避空間適用范圍的問題。

首先，[13]如果《行為準(zhǔn)則》最終采取有拘束力的條約形式，則條約必然有空間適用范圍。一項條約的空間適用范圍首先應(yīng)由締約國的協(xié)議確定。如果締約國沒有協(xié)議規(guī)定條約的空間適用范圍，則一般認(rèn)為該條約應(yīng)適用于各締約國的全部領(lǐng)土。對于有海外屬地或殖民地的國家而言，國家可在簽署、批準(zhǔn)或保留條約時限定條約的領(lǐng)土適用范圍，以后也可按照條約規(guī)定予以撤回。[13]如果《行為準(zhǔn)則》最終采取有拘束力的條約形式，中國與東盟國家顯然不能在其空間適用范圍上保持沉默，否則其將適用于中國與東盟國家的全部領(lǐng)土而違反了制定《行為準(zhǔn)則》的初衷。(3)根據(jù)《行為宣言》第十條，制定《行為準(zhǔn)則》是為了維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定，這是制定《行為準(zhǔn)則》的初衷?！缎袨闇?zhǔn)則》的空間適用范圍是指該準(zhǔn)則是適用于整個南海地區(qū)，還是只適用于南海的某些區(qū)域。這一問題既是《行為準(zhǔn)則》作為有拘束力的條約所無法回避的問題，也是中國與東盟國家必須協(xié)議解決的問題。

其次，如果《行為準(zhǔn)則》最終采取政治性宣言而非有拘束力條約的形式，也需要界定其空間適用范圍，具體理由如下：第一，明確《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍，也就指明了各方依照《行為準(zhǔn)則》在南?；顒拥牡乩矸秶瑥亩沟酶鞣皆谀虾５幕顒佑芯唧w規(guī)則可依。第二，明確《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍有利于消除各方爭議，從而有利于維護(hù)南海的和平穩(wěn)定。如前所述，目前各方在涉及《行為準(zhǔn)則》的“空間適用范圍”方面存在很大爭議，這些爭議如果無法找到妥善的解決方案，顯然無助于各方在南海問題上團(tuán)結(jié)協(xié)作，并將最終危害南海的和平穩(wěn)定。第三，明確《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍，有利于阻止美國等域外大國利用《行為準(zhǔn)則》的模糊性干預(yù)南海事務(wù)，從而將南海局勢復(fù)雜化和國際化。例如，美國之前多次打著“航行自由”的旗號，利用《行為宣言》空間適用范圍的模糊性介入南海事務(wù)。

再次，明確《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍有利于中國與東盟國家將《行為準(zhǔn)則》的案文磋商談判推向深入。盡管中國與東盟國家已經(jīng)啟動《行為準(zhǔn)則》的具體案文磋商進(jìn)程，但是由于存在諸多難點，進(jìn)展緩慢?！缎袨闇?zhǔn)則》的空間適用范圍就是其中的一大難點，解決這一難點問題顯然有利于中國與東盟國家將《行為準(zhǔn)則》的案文磋商推向深入，從而盡早達(dá)成《行為準(zhǔn)則》。

(三)關(guān)于確定《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的基本原則

筆者認(rèn)為，從維護(hù)中國主權(quán)立場來說，中國應(yīng)當(dāng)堅決反對將《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍明確規(guī)定為“整個地理意義上的南?！?，而應(yīng)當(dāng)將《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍限定于南沙群島的爭議地區(qū)。

第一，我國應(yīng)當(dāng)堅決反對將《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍明確規(guī)定在“整個地理意義上的南海”。理由如下：其一，從地理范圍上來說，南海地處東經(jīng)99°9′至121°11′，北緯2°45′S至23°24′，屬于西太平洋的一部分。[14]按照這樣一個地理學(xué)意義上的范圍，南海最北邊靠近廣東省汕頭市龍湖區(qū)，最西邊包含泰國灣，最東端和最南端交匯于西里伯斯海。這樣一個廣闊范圍的“南?！卑嗽S多根本不存在任何爭議的海域。其二，將《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍明確規(guī)定為整個地理意義上的南海，將會把各個沿海國的領(lǐng)海、毗連區(qū)包含在內(nèi)，這樣的制度安排顯然違背了《行為準(zhǔn)則》的制定初衷。若他國與沿海國在其領(lǐng)海中發(fā)生爭議最終卻要適用《行為準(zhǔn)則》，無疑是對沿海國國家主權(quán)的侵犯。事實上，越南、馬來西亞、印度尼西亞均已經(jīng)表達(dá)了不應(yīng)將《行為準(zhǔn)則》適用于爭議地區(qū)的觀點。最后，《行為準(zhǔn)則》規(guī)定如此廣闊的空間適用范圍，勢必會引起域外海洋大國打著航行自由的旗號去干涉《行為準(zhǔn)則》的磋商進(jìn)程，并給中國與東盟各國帶來巨大的壓力。因此，中國必須堅決反對將《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍確定在“整個地理意義上的南海”。

第二，《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍應(yīng)當(dāng)限定在南沙群島的爭議地區(qū)。首先，鑒于《行為準(zhǔn)則》將會建立一個危機(jī)管控機(jī)制和合作機(jī)制，那么《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)排除西沙群島、中沙群島與東沙群島。西沙群島、中沙群島和東沙群島分別處于中國以及中國臺灣的實際控制之下，西沙群島、中沙群島和東沙群島屬于中國領(lǐng)土有充分的國內(nèi)法和國際法依據(jù)，未來發(fā)生于該區(qū)域的海上爭端，只能認(rèn)定屬于我國主權(quán)管轄的事項，適用中國國內(nèi)法處理。雖然從實際情況來看，中國與越南存在關(guān)于西沙群島的領(lǐng)土主權(quán)爭端；盡管黃巖島是中國的固有領(lǐng)土,但是菲律賓卻提出了主權(quán)聲索。但是上述爭議應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事國通過談判協(xié)商解決，而不應(yīng)當(dāng)納入《行為準(zhǔn)則》的框架之下。只有南沙群島涉及到南海周邊的大部分國家，且情況復(fù)雜：雖然南沙群島是中國的固有領(lǐng)土，但中國只是實際控制了南沙群島中的9個島礁，包括中國臺灣當(dāng)局控制的1個島礁；越南非法占領(lǐng)了28個島礁；菲律賓非法占領(lǐng)了7個島礁；馬來西亞非法占領(lǐng)了3個島礁；印度尼西亞非法占領(lǐng)了2個島礁；文萊非法占領(lǐng)了1個島礁。[15]可見，南沙群島已經(jīng)有多個國家染指，各國紛紛在占領(lǐng)的島礁上開展建設(shè)行動，導(dǎo)致南沙局勢異常緊張復(fù)雜，亟待建立一個危機(jī)管控機(jī)制和合作機(jī)制。而《行為準(zhǔn)則》旨在建立一個危機(jī)管控機(jī)制和合作機(jī)制，從而形成引導(dǎo)、規(guī)范各方行為的南海秩序。(4)2017年5月中國與東盟國家通過了《行為準(zhǔn)則》(框架草案)，《行為準(zhǔn)則》原則規(guī)定：《行為準(zhǔn)則》不是用來解決領(lǐng)土主權(quán)爭端或海洋劃界問題的文件。《行為準(zhǔn)則》的首要目的是建立“基于規(guī)則的制度構(gòu)架”(rule-based framework)，從而形成引導(dǎo)、規(guī)范各方行為的南海秩序。Ian Storey. Assessing the ASEAN-China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea, SEAS Perspective, August 2017, No.62, p.2-6.因此，只有南沙的爭議地區(qū)才能納入到《行為準(zhǔn)則》的適用范圍之內(nèi)。

第三，關(guān)于《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍都不應(yīng)當(dāng)被解釋為對任何當(dāng)事方在南海領(lǐng)土(或島嶼)方面的立場或者主張有任何影響，并應(yīng)該重申依據(jù)公認(rèn)國際法原則和平解決爭端的立場?！缎袨闇?zhǔn)則》不是用來解決主權(quán)爭議，而是用來促合作求團(tuán)結(jié)的文件。雖然《行為準(zhǔn)則》的內(nèi)容不會涉及島礁主權(quán)歸屬與海洋劃界等敏感問題，但是相對于《行為宣言》來說，《行為準(zhǔn)則》既很有可能成為有拘束力的法律文件，而且其內(nèi)容更加具體，將在南海地區(qū)的海洋環(huán)保、海洋科學(xué)研究、搜尋與救助、打擊跨國犯罪等領(lǐng)域建立具體的合作機(jī)制。此外《行為準(zhǔn)則》還將建立具體的爭端解決機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和危機(jī)管控機(jī)制。這些既是《行為宣言》的空白點，也是《行為準(zhǔn)則》的明顯優(yōu)勢。因此，在沒有爭議的南海地區(qū)各方會表示嚴(yán)格遵守《聯(lián)合國海洋法公約》及其他相關(guān)條約的規(guī)定；而在有爭議的南沙地區(qū)，《行為準(zhǔn)則》則規(guī)定相關(guān)國家的具體權(quán)利義務(wù)，例如，資源開發(fā)相關(guān)方可以建立合作機(jī)制，禁止采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動，例如在無人島礁建設(shè)居住點?？梢?，在南沙爭議地區(qū)各國行為受到限制，以避免爭端的進(jìn)一步擴(kuò)大化，以此來維護(hù)南海局勢的穩(wěn)定，為領(lǐng)土爭端解決創(chuàng)造良好的環(huán)境。因此，將主權(quán)爭端排除在《行為準(zhǔn)則》的體制之外，是比較現(xiàn)實可行的做法，有利于爭端各國繞開敏感爭議而在其他領(lǐng)域展開合作。[16]

雖然《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍限定在南沙群島的爭議地區(qū)難免會遇到某些南海周邊國家的反對，但是中國必須牢牢堅持這一基本立場。由于《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍關(guān)涉中國的主權(quán)和根本利益，中國不應(yīng)該為了維護(hù)南海的和平穩(wěn)定而犧牲中國的根本利益?；仡櫋缎袨闇?zhǔn)則》的磋商歷史，越南、菲律賓等國企圖擴(kuò)大《行為準(zhǔn)則》的適用范圍就遭到中國、馬來西亞和印度尼西亞的堅決反對。特別是越南企圖將《行為準(zhǔn)則》擴(kuò)大適用于西沙群島，實際上是用一個多邊準(zhǔn)則去解決雙邊爭議，違反了中國提出的“雙軌制”思路?？梢姡缎袨闇?zhǔn)則》的磋商推進(jìn)必須充分考慮各方的核心利益，只有這樣，才能建立政治互信，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上早日達(dá)成《行為準(zhǔn)則》。

(四)關(guān)于《行為準(zhǔn)則》空間適用范圍的靈活性措施

第一，在當(dāng)前形勢下，有關(guān)各方可以不去追究“南沙爭議地區(qū)”的具體范圍。首先，目前南海各方權(quán)利主張存在重疊，澄清具體爭議范圍存在難度。各方的權(quán)利主張簡單來說就是：中國主張南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益；(5)中國外交部指出：中國在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益包括：(一)中國對南海諸島，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權(quán)；(二)中國南海諸島擁有內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)；(三)中國南海諸島擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架；(四)中國在南海擁有歷史性權(quán)利。參見《中華人民共和國政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》[EB/OL].http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1379491.shtml，中國外交部官網(wǎng)，2016-7-12/2019-9-18.越南對西沙群島和南沙群島聲稱主權(quán)；(6)1994年越南國會《關(guān)于批準(zhǔn)1982年公約的決議》分別稱“西沙群島”和“南沙群島”為“黃沙群島”和“長沙群島”，并認(rèn)為這些群島擁有自己的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。 Stein Tonnesson, Introduction,Ocean Diplomacy and Pro-Activity in the South China Sea, Contemporary Southeast Asia, Vol.20, no.2, August 1998, p.209.菲律賓主張黃巖島及部分南沙島礁的主權(quán)。(7)菲律賓則于1978年6月11日發(fā)布1596號總統(tǒng)令，將南沙群島的33個島礁、沙洲、沙灘，總面積達(dá)64976平方海里的區(qū)域，宣布為菲律賓領(lǐng)土，劃歸巴拉望省的一個獨(dú)立自治區(qū)，把這個范圍內(nèi)的島群命名為“卡拉延群島”。2009年3月10日，菲律賓又通過了第9522號共和國法案——“領(lǐng)?；€法”，為卡拉延群島與其他島嶼劃定了領(lǐng)?；€。參見郭淵著：《地緣政治與南海爭端》，中國社會科學(xué)出版社2011年版，第273-281頁。文萊和馬來西亞主張其大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的島礁主權(quán)。具體來說，從東南亞國家的海洋立法來看，各國通過頒布法律法規(guī)、發(fā)布聲明和地圖的方式，利用《聯(lián)合國海洋法公約》的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度和大陸架制度，單方面宣告各自的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架導(dǎo)致爭議海域的相互重疊。爭議海域往往涉及兩個或兩個以上爭議方，各方權(quán)利主張犬牙交錯，導(dǎo)致達(dá)成共識的難度非常大。同時，由于部分國家沒有明確專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的具體范圍，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架外部界限并不明晰。馬來西亞和越南在其提交的外大陸架的地圖里標(biāo)出了各自的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)界限和大陸架界限。文萊、菲律賓、中國尚未有官方聲明的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)界限。菲律賓聲稱主張外大陸架，但是還沒有付諸行動。文萊和中國也提交了部分信息，聲明他們未來會提交外大陸架的明確界限。因此，在很多聲索國都沒有明確給出專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的明確坐標(biāo)點的情況下，爭議區(qū)域便無法明確劃定。其次，南海各方對于“爭議是否存在”也存在爭議，這無疑加大了劃定爭議區(qū)域的難度。南海周邊聲索國提出權(quán)利主張并且拒絕承認(rèn)存在爭議的做法也導(dǎo)致對“爭議區(qū)域”達(dá)成共識非常艱難。(8)例如，中國認(rèn)為“黃巖島”是其固有領(lǐng)土，拒絕承認(rèn)與菲律賓存在主權(quán)爭議。菲律賓認(rèn)為“卡拉延群島”的大部分島礁為其固有領(lǐng)土，拒絕承認(rèn)與其他國家存在主權(quán)爭議。印度尼西亞認(rèn)為其北部的“納土納?！笔瞧鋵俳?jīng)濟(jì)區(qū)，盡管已經(jīng)進(jìn)入中國“九段線”，但印尼不承認(rèn)與中國存在主權(quán)爭議。到底是否存在爭端，1924年常設(shè)國際法院在“希臘訴英國案”的判決中給出解釋：“爭端就是兩個國家之間在事實或法律方面的分歧以及法律觀點和利益上的沖突。”[16]雖然通過各國上述的官方文件和立法可以推斷出存在著法律觀點和利益上的沖突，但是，實踐中任何一方的單方主張都很難被他方承認(rèn)，故各國無法對存在“爭議”達(dá)成共識。此外，各國對島嶼的主張各不相同，但都認(rèn)為“主權(quán)在我”，否認(rèn)存在島嶼主權(quán)爭議。根據(jù)“陸地統(tǒng)治海洋”的原則，一國只有在擁有島嶼主權(quán)時，才能主張島嶼附近海域的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。如果島嶼主權(quán)不存在爭議，那么島嶼周邊的海域也就沒有爭議。從中國的角度來說，某些國家提出的權(quán)利主張，本來就沒有國際法依據(jù)。例如幾十年來，南海周邊國家依據(jù)搶占的島礁單方面劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，侵入我國的傳統(tǒng)海域，即“九段線”內(nèi)。這些國家分別控制了南沙的部分海域，造成海域爭議疊加、權(quán)益爭端錯綜復(fù)雜的局面。[17]再次，將《行為準(zhǔn)則》適用于南沙群島而不對具體的地理坐標(biāo)進(jìn)行明確的規(guī)定，更能為各國所接受。與其在“爭議區(qū)域”的問題上爭執(zhí)不休，影響《行為準(zhǔn)則》制定的大局，不如對其做淡化處理，進(jìn)行籠統(tǒng)的規(guī)定，使《行為準(zhǔn)則》適用于南沙群島。《行為準(zhǔn)則》的磋商其實是各方利益妥協(xié)的產(chǎn)物，在某些具體問題上無法達(dá)成一致時，適當(dāng)?shù)亍傲舭住保m然在一定程度上為各方對條款的利己解釋埋下了隱患，但是從穩(wěn)定當(dāng)前南海局勢、建立互信、避免爭端惡化以及盡早達(dá)成準(zhǔn)則的大局出發(fā)，仍然是非常必要的。

第二，從促進(jìn)各國合作來說，中國可以建議采取“原則性表述”加“反面排除”的方式來界定《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍。首先，中國可以建議采取“南沙群島”這樣一個原則性的表述來界定《行為準(zhǔn)則》的空間適用范圍，且這一做法完全符合《行為宣言》的立法精神。2002年11月4日，中國與東盟各國外長及外長代表在金邊簽署了《行為宣言》，“宣言”第十項規(guī)定：“有關(guān)各方重申制定《行為準(zhǔn)則》將進(jìn)一步促進(jìn)本地區(qū)和平與穩(wěn)定，并同意在各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，朝最終達(dá)成該目標(biāo)而努力?！庇纱丝梢钥闯?，《行為準(zhǔn)則》和《行為宣言》兩者相互聯(lián)系，不能分割?！缎袨闇?zhǔn)則》更是在《行為宣言》的基礎(chǔ)上制定的，是《行為宣言》的推進(jìn)和落實。那么作為其進(jìn)一步推進(jìn)和發(fā)展的、維護(hù)南海地區(qū)和平的《行為準(zhǔn)則》可以秉承《行為宣言》的做法，不去直接界定《行為準(zhǔn)則》的適用范圍，而采用“南沙群島”的表述對《行為準(zhǔn)則》的適用范圍加以限定。雖然如此，采取“南沙群島”的表述比采取“南?！钡谋硎鲆呀?jīng)大大往前進(jìn)了一步，既可以大大限縮《行為準(zhǔn)則》的適用范圍，又可以明確將西沙群島、中沙群島和東沙群島排除在《行為準(zhǔn)則》的適用范圍。其次，《行為準(zhǔn)則》應(yīng)該通過“反面排除”的方式對其空間適用范圍加以限定。其一，《行為準(zhǔn)則》不應(yīng)該適用于南沙群島的非爭議地區(qū)，由此可以將南沙群島中的非爭議區(qū)域排除在《行為準(zhǔn)則》的適用范圍。其二，《行為準(zhǔn)則》的適用不妨礙有關(guān)當(dāng)事國相互之間依據(jù)業(yè)已達(dá)成的國際協(xié)議或公認(rèn)的國際法原則來處理部分南海水域范圍內(nèi)的海洋爭端，當(dāng)然前提是不違反國際法和《行為準(zhǔn)則》且不侵害其他當(dāng)事國的合法權(quán)益。[10]例如，中國與越南在依據(jù)國際法的基礎(chǔ)上，自愿達(dá)成劃分北部灣的協(xié)議，就是既不違反《行為準(zhǔn)則》又不影響第三國利益的合理安排。以后，各方可以效仿中越劃分北部灣協(xié)議的模式，在南沙群島中達(dá)成類似的協(xié)議。其三，《行為準(zhǔn)則》不能用來解決領(lǐng)土主權(quán)爭端或者海洋劃界爭端，也不能構(gòu)成各方主張領(lǐng)土主權(quán)或海洋劃界的任何依據(jù)。

二、《行為準(zhǔn)則》的法律拘束力問題

(一)現(xiàn)今對《行為準(zhǔn)則》是否具有法律拘束力的爭議

目前，中國與東盟國家關(guān)于《行為準(zhǔn)則》是否具有法律拘束力尚存在很大爭議。2017年5月，中國與東盟國家宣布《行為準(zhǔn)則》框架草案達(dá)成之際，一些外媒就曾披露，越南、新加坡等國在《行為準(zhǔn)則》的法律約束力問題上與中國存在分歧。[12]越南希望將《行為準(zhǔn)則》變成一項附帶爭端解決機(jī)制的具有強(qiáng)制約束力的法律文件，希望借此掣肘中國政府在南海的維權(quán)行為。[18]例如，2017年8月，東盟外長系列會議期間，越南更加強(qiáng)調(diào)和堅持《行為準(zhǔn)則》應(yīng)有法律約束力。[12]又如，在2018年8月2日中國與東盟成員國形成的《行為準(zhǔn)則》單一磋商文本草案中，越南建議，各方都須承諾受到《行為準(zhǔn)則》的拘束；《行為準(zhǔn)則》應(yīng)當(dāng)由各方按照國內(nèi)法的程序獲得批準(zhǔn)；東盟秘書處應(yīng)當(dāng)將《行為準(zhǔn)則》向聯(lián)合國秘書處登記。[19]菲律賓有可能不再堅持將《行為準(zhǔn)則》塑造成南海問題的爭端解決機(jī)制，但仍可能堅持其法律約束力。[20]印尼提出的“零號草案”第2條明確了《行為準(zhǔn)則》是一個具有規(guī)則導(dǎo)向的、涵蓋一整套管理各方行為程序的法律架構(gòu)。[10]東盟則期望一份有約束力的《行為準(zhǔn)則》。東盟秘書長黎良明(Le Luong Minh)告訴新加坡《海峽時報》(The Straits Times)：《行為準(zhǔn)則》應(yīng)該是具有法律約束力的。[21]可見，作為東盟組織而言，也期待出臺一部具有約束力的《行為準(zhǔn)則》。[5]

《行為準(zhǔn)則》框架文件并未明確《行為準(zhǔn)則》的法律拘束力問題。美國、澳大利亞、日本均敦促《行為準(zhǔn)則》應(yīng)該具有法律拘束力。[22]對于《行為準(zhǔn)則》可能會成為政治宣言這一狀況，菲律賓、越南、美國、日本、澳大利亞等國均持不滿態(tài)度。

目前中國政府關(guān)于《行為準(zhǔn)則》是否應(yīng)具法律約束力的立場，正如王毅外長做出的回應(yīng)，將視東盟十國與中國的討論情況而定。維護(hù)地區(qū)和平，最關(guān)鍵的要靠各方的真誠意愿，不是做出一個有約束力的文件就萬事大吉了的。[12]可以說，中國政府對于《行為準(zhǔn)則》秉持開放的態(tài)度，對其是否具有約束力，將視磋商進(jìn)程而定。然而可以肯定的是，《行為準(zhǔn)則》是為了維護(hù)南海地區(qū)和平穩(wěn)定的危機(jī)管控機(jī)制，旨在促進(jìn)各方提升互信，避免發(fā)生沖突，其不可能是領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界的爭端解決機(jī)制 。[18]

(二)《行為準(zhǔn)則》的定性要符合中國的根本利益

一方面，有約束力的準(zhǔn)則有利于規(guī)范各方行為、預(yù)防海上沖突、維護(hù)南海和平穩(wěn)定。反之，如果斷然否定《行為準(zhǔn)則》的約束力，就會讓東南亞國家對中國的質(zhì)疑聲更大，打消準(zhǔn)則磋商的積極性。此外，具有法律約束力的《行為準(zhǔn)則》版本，是東盟極力追求的，有利于發(fā)揮東盟國家磋商談判的積極性。一些國外學(xué)者認(rèn)為，如果沒有法律約束力，《行為準(zhǔn)則》將無異于《行為宣言》，東盟與中國十幾年來的磋商談判努力都將是白費(fèi)的。[12]

另一方面，在現(xiàn)階段的《行為準(zhǔn)則》磋商過程當(dāng)中，如果直接賦予《行為準(zhǔn)則》法律約束力，也存在諸多弊端。首先，既會束縛住中國的手腳，同時也不能保證東盟國家對《行為準(zhǔn)則》的遵守和落實。根據(jù)東盟國家以往的實踐，他們?nèi)杂锌赡芾^續(xù)采取單邊措施、破壞南海穩(wěn)定，也不能保證它們對《行為準(zhǔn)則》的執(zhí)行和遵守。其次，《行為準(zhǔn)則》的效力不僅是一個“有”或“無”字能簡單概括的。是否有約束力，有多大程度的約束力；如果有約束力的話，由什么機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行；違反《行為準(zhǔn)則》的國家如何加以制裁等問題，都是要結(jié)合在一起加以考量的。再次，在美國等南海區(qū)域外大國堅定、明確地支持東盟與中國協(xié)商《行為準(zhǔn)則》，并且想通過《行為準(zhǔn)則》達(dá)到制約中國的目的的背景下，制定法律有拘束力的《行為準(zhǔn)則》不符合中國的根本利益。美國的上述立場不僅無助于東盟與中國盡快達(dá)成《行為準(zhǔn)則》，甚至還妨礙了《行為準(zhǔn)則》的談判，已經(jīng)招致中國的強(qiáng)烈反對。

綜上，在目前的談判階段，如果中國政府直接表示《行為準(zhǔn)則》不具有任何約束力，勢必會打擊東盟國家的積極性，也顯得中國不自信；如果中國承認(rèn)《行為準(zhǔn)則》的約束力，則既制約了自身在南海的行動，又迎合了域外大國干預(yù)《行為準(zhǔn)則》制定的目的。因此，現(xiàn)階段中國的最佳策略是采取模糊立場，留下談判空間，《行為準(zhǔn)則》的“效力”視日后磋商的具體情況而定，畢竟，中國和東盟各國圍繞《行為準(zhǔn)則》還要經(jīng)歷一個長期的協(xié)商和討論的過程。同時，要在磋商過程中，協(xié)調(diào)各方的立場。正如中國外交部邊界與海洋司司長歐陽玉靖在接受訪談時表示：“準(zhǔn)則是政治文件還是具有法律約束力的文件，不是由一個國家所能決定的，需要中國和東盟十國共同討論，目前無法確定。”[23]筆者認(rèn)為，當(dāng)下階段落實好《行為準(zhǔn)則》框架下的務(wù)實合作，增強(qiáng)海上安全互信，建立中國和東盟對話的平臺和機(jī)制，通過不斷的溝通和磋商，將《行為準(zhǔn)則》打造成南海海上安全規(guī)范是當(dāng)務(wù)之急。

(三)適時賦予《行為準(zhǔn)則》以法律拘束力

筆者認(rèn)為，只有在合適的時機(jī)下才能賦予《行為準(zhǔn)則》以法律拘束力，具體理由如下：

第一，由于《行為宣言》沒有法律拘束力，既無法發(fā)揮穩(wěn)定南海局勢的作用，更無法規(guī)范各方行為。首先，《行為宣言》的性質(zhì)是國際政治文件，而并非是具有法律約束力的國際條約。早在《行為宣言》磋商過程中各國就已經(jīng)明確其性質(zhì)是“旨在促進(jìn)睦鄰友好和地區(qū)穩(wěn)定的政治文件，而不是解決具體爭議的法律文件”，[24]中國外交部也明確認(rèn)同這一點。(9)中國外交部明確表示“《南海各方行為宣言》是中國同東盟國家共同簽署的一份重要的政治文件，體現(xiàn)了各方致力于維護(hù)南海穩(wěn)定、增進(jìn)互信和推進(jìn)合作的政治意愿?！眳⒁姟赌虾８鞣叫袨樾浴穂EB/OL].http://www.fm prc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/nanhai_673325/t848051.shtml,中國外交部官網(wǎng),2013-8-13/2019-9-18.此外，《行為宣言》的具體內(nèi)容籠統(tǒng)原則，對于締約各方的權(quán)利義務(wù)缺乏明確的規(guī)定。李浩培先生指出：條約是至少兩個國際法主體意在原則上按照國際法產(chǎn)生、改變或廢止相互間權(quán)利義務(wù)的意思表示的一致。[25](P1)可見，締約方之間明確的權(quán)利與義務(wù)是構(gòu)成條約的基本要素。然而《行為宣言》在這方面的規(guī)定不僅是含糊籠統(tǒng)的，而且充滿了政治性的宣誓。(10)比如，《行為宣言》第5條第2款規(guī)定：在和平解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭議之前，有關(guān)各方承諾本著合作與諒解的精神，努力尋求各種途徑建立相互信任，包括：(一)在各方國防及軍隊官員之間開展適當(dāng)?shù)膶υ捄徒粨Q意見；(二)保證對處于危險境地的所有公民予以公正和人道的待遇；(三)在自愿基礎(chǔ)上向其它有關(guān)各方通報即將舉行的聯(lián)合軍事演習(xí)； (四)在自愿基礎(chǔ)上相互通報有關(guān)情況。《行為宣言》第6條規(guī)定：在全面和永久解決爭議之前，有關(guān)各方可探討或開展合作，可包括以下領(lǐng)域：(一)海洋環(huán)保； (二)海洋科學(xué)研究；(三)海上航行和交通安全；(四)搜尋與救助；(五)打擊跨國犯罪，包括但不限于打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私?！缎袨樾浴返?條規(guī)定：有關(guān)各方愿通過各方同意的模式，就有關(guān)問題繼續(xù)進(jìn)行磋商和對話，包括對遵守本宣言問題舉行定期磋商，以增進(jìn)睦鄰友好關(guān)系和提高透明度，創(chuàng)造和諧、相互理解與合作，推動以和平方式解決彼此間爭議。其次，政治性文件的實施完全依賴于各方的政治自覺，而并無國際法上的強(qiáng)制力。實踐中南海周邊國家紛紛搶占南海島礁以及在島礁上進(jìn)行建設(shè)；南海周邊國家單方面在南海上進(jìn)行石油和天然氣開發(fā)，甚至拉攏域外國家一起開發(fā)，對于中國提出的“共同開發(fā)”不屑一顧等，這些做法均是其拋棄政治自覺的表現(xiàn)。但是對于上述行為，中國除了抗議和譴責(zé)以外，沒有其他更好的應(yīng)對方法。再次，國內(nèi)外不少學(xué)者認(rèn)為，正是因為《行為宣言》沒有法律拘束力才導(dǎo)致其被大肆違反，且無法有效構(gòu)建南海的秩序。中國學(xué)者羅國強(qiáng)認(rèn)為，《行為宣言》法律約束力的缺失令其在國際法上體現(xiàn)不出預(yù)期的影響和效果。[10]中國學(xué)者崔海培認(rèn)為，盡管中國對于南海周邊國家違反《行為宣言》提出過多次抗議，但是各國依舊我行我素。如此一來就形成了一個惡性循環(huán)，《行為宣言》實際上已經(jīng)變成有關(guān)國家應(yīng)對中國的一個擋箭牌。[26]越南著名國際法學(xué)者陳長水(Tran Truong Thuy)認(rèn)為，《行為宣言》寬松的規(guī)定還被各國繼續(xù)運(yùn)用以譴責(zé)另一方的單方行為，同時引用《行為宣言》為自己的行為辯解。[5]他還指出：“包括《行為宣言》在內(nèi)的各種文件，在防止南海局勢緊張、意外事件和小規(guī)模沖突中具有很大局限性”。[27]越南學(xué)者阮紅操指出，相信《行為宣言》可以讓有關(guān)各方停止采取可能導(dǎo)致局勢復(fù)雜化的行動是幼稚的。[28]美國海洋政策專家Mark Valencia也認(rèn)為，《行為宣言》充其量只能發(fā)揮緩解南海爭端緊張氣氛的作用。[5]

第二，只有在合適的時機(jī)才能賦予《行為準(zhǔn)則》以法律拘束力。當(dāng)前美國等域外國家竭力干預(yù)并且試圖介入《行為準(zhǔn)則》的磋商制定過程，不僅如此，美國將《行為準(zhǔn)則》作為“規(guī)則制華”的重要手段。例如，美國海軍高官就在2012年公開表示，通過制定《行為準(zhǔn)則》約束中國在南海的行為以維護(hù)航行自由，美國還將大量增加南海的軍艦數(shù)量。[29]而東盟一些國家也竭力邀請美國加入《行為準(zhǔn)則》的磋商制定，東盟國家還將《行為準(zhǔn)則》作為約束中國在南海行為的重要工具。上述背景顯然不是賦予《行為準(zhǔn)則》法律拘束力的恰當(dāng)時機(jī)。只有在合適的時機(jī)才能賦予《行為準(zhǔn)則》以法律拘束力,那么合適的時機(jī)是什么時候呢？

筆者認(rèn)為，首先,是在南海局勢保持基本穩(wěn)定的態(tài)勢下，具體包括：1、在沒有外界重大干擾特別是域外大國不介入南海事務(wù)的前提下；2、中國與東盟國家建立起比較充分的政治互信的前提下；3、在中國與東盟國家建立起有效地協(xié)商處理南海糾紛的機(jī)制前提下。其次，是在《行為宣言》得到東盟國家有效執(zhí)行而不被違反的前提下。由于《行為宣言》是《行為準(zhǔn)則》的前提和基礎(chǔ)，磋商制定《行為準(zhǔn)則》是在落實《行為宣言》的前提下進(jìn)行的。因此，只有東盟國家有效地執(zhí)行《行為宣言》而不再違反它，才能展示其將來愿意履行《行為準(zhǔn)則》的應(yīng)有誠意。再次，是在《行為準(zhǔn)則》框架文件得到有效執(zhí)行的前提下。《行為準(zhǔn)則》的框架文件開宗明義地表明《行為準(zhǔn)則》是管理危機(jī)和建立政治互信的工具，因此東盟國家應(yīng)該與中國充分合作，相互信任，而不能單方面地將《行為準(zhǔn)則》作為約束中國的法律工具?！缎袨闇?zhǔn)則》框架文件還規(guī)定了各方的6項基本承諾。(11)這六項基本承諾是：(1)履行合作的義務(wù)；(2)促進(jìn)務(wù)實的海上合作；(3)保持自我克制、增進(jìn)互信；(4)預(yù)防海上危機(jī)，建立信息措施和"熱線"；(5)管控意外事件；(6)其它根據(jù)國際法為實現(xiàn)準(zhǔn)則的目的和原則所做的承諾。See Ian Storey. Assessing the ASEAN-China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea, ISEAS Perspective, August 2017, No.62, pp.2-6.因此，東盟國家也必須積極履行上述基本承諾。只有《行為準(zhǔn)則》的框架文件得到有效執(zhí)行，才能保證以后的《行為準(zhǔn)則》得到有效執(zhí)行。綜上，適時賦予《行為準(zhǔn)則》以法律拘束力中的“適時”絕不是指故意延長磋商進(jìn)程，而是指東盟國家與中國在真誠合作過程中創(chuàng)造“合適的時機(jī)”，從而在談判進(jìn)程中逐步明確《行為準(zhǔn)則》的法律拘束力。

第三，中國已經(jīng)向東盟國家表明，中國不排斥《行為準(zhǔn)則》成為有拘束力的法律文件。中國學(xué)者吳士存認(rèn)為，《行為準(zhǔn)則》具有一定的法律約束力是不言自明之事和題中應(yīng)有之義。在較長時間難以解決南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭端的情況下，為了維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定，一個基于規(guī)則的制度化的南海秩序是符合包括中國在內(nèi)的各方的利益的。[30]例如，2019年7月31日，國務(wù)委員兼外交部長王毅在曼谷出席中國——東盟外長會后會見中外媒體時表示，《行為準(zhǔn)則》毫無疑問具有實際效力，相信未來達(dá)成的《行為準(zhǔn)則》一定是一份更具效力、更符合地區(qū)實際需要、有更多實質(zhì)內(nèi)涵的高質(zhì)量的地區(qū)規(guī)則。[31]可見，在合適的時機(jī)下，如果中國能夠?qū)崿F(xiàn)在本國主導(dǎo)下將目前由政治承諾支撐的地區(qū)信任機(jī)制引向有法律拘束力的南海行為規(guī)則，不僅可以維護(hù)南海的和平穩(wěn)定局勢，還可以最大限度地保障我國的國家利益。[26]

綜上，為了更好地拘束各國在南海的行為，建立起良好的南海秩序，只有在合適的時機(jī)下才能賦予《行為準(zhǔn)則》以法律拘束力。

三、關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動”的問題

(一)各方關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動”的爭議

保持自我克制原則最早是越南在1988年提出的，越南學(xué)者認(rèn)為自我克制有兩層含義：保持島礁現(xiàn)有的占領(lǐng)狀態(tài)；避免采取使局勢復(fù)雜化的行為。[32]之后“保持自我克制”多次出現(xiàn)在關(guān)于南海的多邊文件中。1992年《東盟南海宣言》敦促各方保持自我克制，為爭端的最終解決創(chuàng)造良好氛圍。1997年《東盟和中國聯(lián)合聲明》也強(qiáng)調(diào)“為了促進(jìn)和平、穩(wěn)定以及增進(jìn)互信，各方同意保持自我克制，以有建設(shè)性的方式處理分歧?！盵33]1999年5月，菲律賓率先起草的《行為準(zhǔn)則》就規(guī)定了各方保持自我克制的義務(wù)，包括不得在無人居住的島礁上采取居住行動以及采取其他單方面行動，從而緩解本地區(qū)的緊張局勢。[34]1999年8月，菲律賓提交了《行為準(zhǔn)則》草案的修改稿仍然有上述規(guī)定。1999年10月，中國提出的《行為準(zhǔn)則》草案也規(guī)定，各方保持自我克制，不得使?fàn)幎藬U(kuò)大化和復(fù)雜化。[35]2002年的《行為宣言》第5條規(guī)定：“各方承諾保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動……”可見，“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動”已經(jīng)成為《行為宣言》的關(guān)鍵義務(wù)之一，也是處理南海爭端的重要依據(jù)，但是各方對這一義務(wù)存在不同的理解。[36]例如，越南學(xué)者武海燈HuyDuang認(rèn)為，中國在南海的島礁建設(shè)行為違反了《行為宣言》第5條“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動”的義務(wù)，在《行為準(zhǔn)則》 制定過程中肯定會遭到部分東盟國家的極力反對。[37]澳大利亞的塞耶教授認(rèn)為，一國大規(guī)模地填海造島，改變了海洋環(huán)境，且有利于軍事部署，可能會違反《行為宣言》第5條“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動”的義務(wù)，但他并不認(rèn)為應(yīng)該禁止一切填海造島的活動，如果行為方能夠?qū)⒔ㄔO(shè)行動的意圖和過程透明化，同時及時向國際社會通報有關(guān)情況，并邀請各國觀察員考察其填海造島活動，則是合法的。[38]此外，近年來國際上不時有人提出凍結(jié)南海島礁建設(shè)的倡議。例如，美國國務(wù)院官員Michael Fuchs于2014年7月11日提出了具體的“凍結(jié)措施”。首先，南海聲索國應(yīng)該再次承諾不在南海建立新的哨站。其次，允許南海聲索國的日常維護(hù)島礁的行為。再次，將南海聲索國旨在根本上改變島礁的大小、性質(zhì)和居住能力的建設(shè)行動列入“凍結(jié)措施” 的范圍。[39]在2018年8月2日中國與東盟成員國形成的《行為準(zhǔn)則》單一磋商文本草案中，一些國家對于“保持自我克制、促進(jìn)互信”條款也提出不同的理解，且分歧很大。印度尼西亞認(rèn)為“保持自我克制、促進(jìn)互信”包括四種措施：1、建立各方的國防和軍事官員之間的對話交流機(jī)制；2、給予南海地區(qū)的受難者人道主義待遇；3、建立聯(lián)合軍演的提前通知制度；4、建立各國定期交換信息機(jī)制。中國則認(rèn)為“保持自我克制、促進(jìn)互信”有六種措施：1、各方在南海地區(qū)的軍事行動應(yīng)該以促進(jìn)相互信任為目的；2、中國呼吁建立各方國防和軍事力量的定期交流機(jī)制，包括軍艦的聯(lián)合巡航制度；3、中國呼吁舉行中國與東盟國家定期的聯(lián)合軍事演習(xí)；4、各方不得與域外國家舉行聯(lián)合軍事演習(xí)，除非其他締約方事先獲得通知并且不反對；5、各方軍艦和軍用飛機(jī)在南海地區(qū)享有豁免權(quán)，免于受到船旗國以外的其他國家管轄。各方的軍艦和軍用飛機(jī)還享有自衛(wèi)權(quán)，但以必要范圍為限；6、各方應(yīng)當(dāng)給予南海地區(qū)的受難者或身處危險者人道主義待遇。菲律賓則認(rèn)為：1、各方應(yīng)當(dāng)給予南海地區(qū)的受難者或身處危險者人道主義待遇；2、各方應(yīng)當(dāng)尊重漁民在南海地區(qū)的傳統(tǒng)捕魚權(quán)。越南則認(rèn)為：1、各方應(yīng)當(dāng)尊重沿海國根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》確立的各個海域的海洋權(quán)利；2、締約方如果要在南海地區(qū)舉行聯(lián)合軍事演習(xí)，應(yīng)當(dāng)提前60天通知其他各方。[19]

(二)解決各方關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動”的爭議具有重要意義

首先，由于《行為準(zhǔn)則》是在《行為宣言》的基礎(chǔ)上制定的，是《行為宣言》的推進(jìn)和落實，如果不能解決《行為宣言》的重大爭議問題，就不能有效推進(jìn)《行為準(zhǔn)則》的案文磋商進(jìn)程。例如，2011年發(fā)生在中國和菲律賓之間的安塘灘事件，(12)2011年6月1日，菲律賓政府就中國在南海近期活動及建造石油鉆塔一事向中方提出抗議。在中國駐菲使館對此事進(jìn)行反駁后，6月2日，菲律賓總統(tǒng)阿基諾在出訪國外時對記者再次表示，菲律賓將向聯(lián)合國提起一份新的文件，抗議中國在南海地區(qū)的活動。而中國外交部發(fā)言人已于2日指出，中國有關(guān)企業(yè)在中國管轄的海域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動是完全正常的。參見李亮:《菲總統(tǒng)稱將向聯(lián)合國抗議南海遭中國“入侵”》[EB/OL].http://roll.sohu.com/20110603/n309250822.shtml,環(huán)球網(wǎng),2019年9月18日訪問。就是因為在《行為宣言》的協(xié)商過程中，東盟國家和中國一直無法就這一問題達(dá)成合意。(13)中國與東盟國家沒有在《行為宣言》是否應(yīng)該禁止在無人居住區(qū)域內(nèi)修建新的建筑物的問題上達(dá)成一致，而采取了回避的態(tài)度。事實證明，這種回避爭議的做法不僅會削弱《行為宣言》的執(zhí)行力，而且還會造成適得其反的后果。[40]

其次，對于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動”做出合理的解釋，能夠駁斥各種錯誤言論尤其是那些刻意抹黑中國的言論，從而為《行為準(zhǔn)則》的磋商制定創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。盡管中國在南海問題上已經(jīng)保持了極大的克制態(tài)度，但是一些東盟國家和域外大國仍不斷指責(zé)中國沒有履行保持自我克制的義務(wù)，從而造成了南海爭議的復(fù)雜化和擴(kuò)大化。因此，只有對于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動”作出正確的解釋，才能正本清源，創(chuàng)造良好的談判氛圍，推進(jìn)《行為準(zhǔn)則》的談判進(jìn)程。

最后，《行為準(zhǔn)則》的框架文件規(guī)定各方的基本承諾包括“保持自我克制、增進(jìn)互信”。因此，只有對于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動”作出合理的解釋，才能在有效地執(zhí)行《行為準(zhǔn)則》框架文件的基礎(chǔ)上推動《行為準(zhǔn)則》的案文磋商進(jìn)程。

綜上，通過實質(zhì)性的磋商來明確《行為宣言》中關(guān)于“各方保持自我克制” 的具體要求，將是《行為準(zhǔn)則》后續(xù)磋商的一項重要內(nèi)容。[37]

(三)關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動”的合理解釋

第一，各方應(yīng)該達(dá)成關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動”的基本理解?！缎袨樾浴返谖鍡l只是列舉了一種具體情況，即“不在現(xiàn)無人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構(gòu)造上采取居住的行動”。即使是關(guān)于這種情況，中國與菲律賓也存在很大爭議。(14)中國認(rèn)為基于必要的軍事國防和行政管理的需要對無人島礁采取的定居行為是完全允許的，中國外交部發(fā)言人系統(tǒng)表達(dá)了這一觀點：“南海海區(qū)遠(yuǎn)離大陸，航線密集，漁場眾多，受臺風(fēng)和季風(fēng)影響突出，海難事故頻發(fā)。本次島礁擴(kuò)建，我們將建設(shè)包括避風(fēng)、助航、搜救、海洋氣象觀測預(yù)報、漁業(yè)服務(wù)及行政管理等民事方面的功能和設(shè)施，為中國、周邊國家以及航行于南海的各國船只提供必要的服務(wù)。南沙島礁擴(kuò)建后，島礁上的功能是多方面的、綜合性的，除滿足必要的軍事防衛(wèi)需求外，更多的是為了各類民事需求服務(wù)?！北M管菲方對此不以為然，但是其也竭力發(fā)揮自己的“想象力”，將自己在非法占據(jù)的南沙島礁上的“擴(kuò)礁”行為解釋為“2002年《南海各方行為宣言》通過之后的翻修改造行為”，以此論證自己的做法并沒有違反該宣言。但是，中菲兩國的爭議僅僅在《南海各方行為宣言》所創(chuàng)設(shè)的原則性和模糊性的語境下是無法獲得解決的，更不能據(jù)此認(rèn)為中國違反了《南海各方行為宣言》。參見王勇：《中國在南沙群島擴(kuò)礁加固行為的國際法效力問題》，《太平洋學(xué)報》2015年第9期，第15-16頁。換言之，《行為宣言》并沒有具體規(guī)定自我克制原則下哪些行為是允許的，哪些行為是應(yīng)當(dāng)被禁止的。因此，《行為宣言》賦予各方的克制義務(wù)非常模糊，為各方進(jìn)行的加劇南海緊張局勢的行動提供了空間。為了彌補(bǔ)《行為宣言》的漏洞，筆者建議各方應(yīng)該達(dá)成關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動”的基本理解。在此方面，2012年印尼的《零號草案》采用“負(fù)面清單”的模式已經(jīng)做出了有益的嘗試。《零號草案》第8條規(guī)定:為了《行為準(zhǔn)則》的有效實施，當(dāng)事方應(yīng)當(dāng)1、避免在南海進(jìn)行軍事演習(xí)；2、避免在南海進(jìn)行軍事警戒或者其他挑釁行為；3、避免在島嶼或者其他地面占據(jù)或建造新的設(shè)施；4、避免向當(dāng)前無人居住的島嶼或者其他地面部分移民；5、避免采取危害航行自由或污染環(huán)境的措施。[41]從具體內(nèi)容來看，《零號草案》第8條的規(guī)定仍然存在一些不合理之處，例如，避免在南海進(jìn)行軍事演習(xí)、避免在南海進(jìn)行軍事警戒等應(yīng)該針對域外國家才有效，南海周邊國家當(dāng)然有上述權(quán)利。又如，派軍隊駐守島礁的行為是否屬于向無人居住的島礁移民，換言之，避免向當(dāng)前無人居住的島嶼或者其他地面部分移民應(yīng)該怎樣合理解釋。此外，在南海區(qū)域進(jìn)行軍事偵察和電子干擾等行為也沒有納入。筆者建議，各方關(guān)于“保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動”的基本理解可以包括：1、各方在南海地區(qū)的軍事行動應(yīng)該以促進(jìn)相互信任為目的；2、呼吁建立各方國防和軍事力量的定期交流機(jī)制，包括軍艦的聯(lián)合巡航制度；3、各方不得與域外國家舉行聯(lián)合軍事演習(xí)，除非事先獲得其他締約方的同意；4、各方軍艦和軍用飛機(jī)在南海地區(qū)享有豁免權(quán)，免于受到船旗國以外的其他國家管轄。各方的軍艦和軍用飛機(jī)還享有自衛(wèi)權(quán)，但以必要范圍為限；5、各方應(yīng)當(dāng)給予南海地區(qū)的受難者或身處危險者人道主義待遇；6、不得在南海區(qū)域進(jìn)行軍事偵察和電子干擾等危害他國國家安全的行為；7、各方避免采取危害航行自由或污染環(huán)境的措施。當(dāng)然，上述建議最終還需要中國與東盟國家在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上制定一份合理完善的清單。

第二，中國在南沙的島礁建設(shè)行為，合理合法，根本不違反《行為宣言》規(guī)定的自我克制義務(wù)。在《行為準(zhǔn)則》的磋商制定過程中，某些東盟國家已經(jīng)將中國的島礁建設(shè)活動視作“使?fàn)幎藦?fù)雜化、擴(kuò)大化的行為”而成為各方的焦點。從2014年4月底以來，國際媒體爭相報道中國在南沙群島的赤瓜礁等七個礁盤上開展建設(shè)港口、油庫、飛機(jī)跑道等多項設(shè)施與填海工程。[42]菲律賓等國對于中國的島礁建設(shè)行為進(jìn)行了多次抗議和干擾活動，并且蠻橫地指責(zé)中國嚴(yán)重違反了《行為宣言》；竭力鼓動?xùn)|盟國家停止與中國磋商制定《行為準(zhǔn)則》。(15)參見《聯(lián)合早報》2014年6月15日報道，截至2014年6月中旬，菲律賓已經(jīng)第四次針對中國在南海群島的“擴(kuò)礁”行動提出抗議。菲律賓外交部還在2015年3月15日、4月11日和4月13日在其官網(wǎng)連續(xù)發(fā)表聲明強(qiáng)烈指責(zé)中國[EB/OL].http://www.dfa.gov.ph/,菲律賓外交部網(wǎng)站。2011-6-03/2019-9-18.但是，從法律、情理和事實上來說，中國在南沙開展的島礁建設(shè)是維護(hù)國家安全之舉，根本不能解讀為“使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化”。因為國家安全是國家生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。正如中國國防部回應(yīng)：中國在南海進(jìn)行的島礁建設(shè)和軍事部署是為了保衛(wèi)中國在南海的主權(quán)免受他國的侵害，完全是基于國防安全的需要，尋求自衛(wèi)自保的合法、合理行為。[43]可見，南海周邊一些國家以及一些域外國家將中國在南沙群島的島礁建設(shè)解讀為侵略和擴(kuò)張，意圖用武力或以武力威脅別國，是沒有任何證據(jù)的無端指責(zé)。[42]事實上，南海周邊一些國家長期以來在所占領(lǐng)的島礁上開展建設(shè)行動，且沒有任何收斂的跡象。(16)迄今為止，菲律賓已經(jīng)非法侵占了中國南沙群島8個島礁。盡管中國政府多次鄭重要求菲方從中國島礁上撤走一切人員和設(shè)施，但是菲方反而變本加厲。例如，菲方在非法侵占的南沙第二大島中業(yè)島上早已大興土木。2013年12月，菲國防部宣布將投入大量資金，升級中業(yè)島機(jī)場跑道和海軍設(shè)施。菲方甚至還宣布其在仁愛礁坐灘的一艘軍艦為“菲政府部署的永久設(shè)施”，將其作為占領(lǐng)島礁的依據(jù)。參見蘇曉輝：《菲律賓炒作中國南沙填海建島居心險惡》，《人民日報海外版》，2014年9月13日，第1版。

第三，關(guān)于凍結(jié)南海區(qū)域島礁建設(shè)觀點的分析。如前所述，近年來國際上不時有人提出凍結(jié)南海島礁建設(shè)的倡議。然而，什么樣的島礁建設(shè)應(yīng)該被凍結(jié)、判斷者是誰、解凍的標(biāo)準(zhǔn)是什么等問題，各國都持有不同的意見。[37]在這個問題上，中國王毅外長建議中國與東盟國家可以在《行為準(zhǔn)則》的磋商過程中，基于防控海上風(fēng)險的目的，就“島礁建設(shè)問題”在這一平臺上進(jìn)行開放性討論。[44]王毅外長的建議非常中肯，盲目地凍結(jié)南海區(qū)域的島礁建設(shè)既是非常武斷的，也很有可能侵犯他國的主權(quán)。只有各國在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上確定必須凍結(jié)的島礁建設(shè)類型，才能對上述島礁建設(shè)實施凍結(jié)。此外，還必須明確的是，南海周邊國家不應(yīng)干涉他國以國防、行政管轄以及提供公共服務(wù)為目的，不損害他國利益的島礁建設(shè)行為。

總之，各方的自我克制是合作共贏、互信互利的基礎(chǔ)。面對分歧能夠以建設(shè)性的方式處理分析，不激化矛盾，是《行為準(zhǔn)則》磋商乃至南海穩(wěn)定的基石。

四、結(jié)語

隨著中國與東盟國家磋商制定《行為準(zhǔn)則》進(jìn)入“深水區(qū)”，各方分歧不斷出現(xiàn)，難度也日益增加。但是只要各方秉持“合理預(yù)期，協(xié)商一致，排除干擾，循序漸進(jìn)”的原則，上述難點問題必將逐步得到解決。(17)上述原則是中國外交部長王毅于2013年8月5日在越南首都河內(nèi)提出的制定《行為準(zhǔn)則》的路線圖，中國的上述意見已經(jīng)獲得了東盟國家的普遍認(rèn)可，2014年10月28日召開的落實《行為宣言》的第八次高官會確認(rèn)了上述原則。參見馬勇幼：《落實〈南海各方行為宣言〉第八次高官會在曼谷舉行》,《光明日報》2014年10月30日，第8版。正如王毅外長于2017年8月6日在菲律賓馬尼拉舉行的記者會上說：“東盟和中國完全有能力和智慧通過共同努力，來維護(hù)好地區(qū)的和平與穩(wěn)定，來制定出我們共同認(rèn)同的地區(qū)規(guī)則，更好地開辟中國和東盟關(guān)系的未來?！盵45]