金永明

(上海社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，上海 200020)

一、研究的界定與問題的提出

本文的研究范圍，在時(shí)間上界定為自2014年以來中日為努力改善兩國(guó)關(guān)系的低迷狀態(tài)而作出的努力，在內(nèi)容上界定為2018年5月9日中日兩國(guó)防務(wù)部門之間簽署的“海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制諒解備忘錄”(2018年6月8日生效)以及與其創(chuàng)設(shè)有關(guān)內(nèi)容的研究。正如中日兩國(guó)政府首腦于2018年11月30日在出席阿根廷布宜諾斯艾利斯G20峰會(huì)見面時(shí)所確認(rèn)的那樣：“沒有東海的安定，就沒有中日關(guān)系真正的改善和發(fā)展”。(1)參見https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/c_m1/cn/page6_000230.html，2018年11月30日訪問。同時(shí)，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平于2019年6月27日在大阪G20峰會(huì)會(huì)見日本首相安倍晉三時(shí)，雙方達(dá)成了積極推動(dòng)構(gòu)建建設(shè)性安全關(guān)系，以逐步確立穩(wěn)固的戰(zhàn)略互惠互信的共識(shí)。(2)參見http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-06/27/c_1124681233.htm，2019年6月28日訪問。其實(shí)，中日兩國(guó)首腦在布宜諾斯艾利斯會(huì)見時(shí)，已達(dá)成了構(gòu)建建設(shè)性雙邊安全關(guān)系的原則共識(shí)，以不斷增進(jìn)戰(zhàn)略安全互信。參見《習(xí)近平會(huì)見日本首相安倍晉三》(2018年12月1日)，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/xzxzt/xjpcf1127_695335/zxxx_695337/t1617999.shtml，2018年12月4日訪問。中日兩國(guó)關(guān)于戰(zhàn)略互惠關(guān)系的基本精神和基本內(nèi)涵方面的內(nèi)容，參見《中日聯(lián)合新聞公報(bào)》(2007年4月11日)；中日兩國(guó)關(guān)于戰(zhàn)略互惠關(guān)系的共識(shí)和合作方面的內(nèi)容，參見《中日關(guān)于全面推進(jìn)戰(zhàn)略互惠關(guān)系的聯(lián)合聲明》(2008年5月7日)。所以，對(duì)安定東海問題的?？章?lián)絡(luò)機(jī)制或海空安全機(jī)制進(jìn)行研究，對(duì)于進(jìn)一步理解其在東海問題中的重要性，改善和穩(wěn)固中日關(guān)系包括發(fā)展建設(shè)性安全關(guān)系有重大的價(jià)值和作用。(3)在中國(guó)知網(wǎng)，與中日海洋安全和?？章?lián)絡(luò)機(jī)制有關(guān)內(nèi)容的成果，主要為：朱秀清：《海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制建設(shè)：日俄的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《亞太安全與海洋研究》2016年第3期；程桂龍：《中日海上危機(jī)管控機(jī)制研究》，《社會(huì)科學(xué)文摘》2016年第8期；張曉磊：《中日安全機(jī)制的概念界定、進(jìn)程評(píng)估及功能性意義》，《東北亞學(xué)刊》2019年第4期。

本文言及的“新時(shí)期”重點(diǎn)指2018年中日兩國(guó)關(guān)系回到正常軌道以來，鑒于國(guó)際國(guó)內(nèi)情勢(shì)應(yīng)發(fā)展中日關(guān)系的共識(shí)，以及從構(gòu)筑契合新時(shí)代要求的中日關(guān)系的提出到穩(wěn)固兩國(guó)面向未來中日關(guān)系確立之間的過渡時(shí)期。而這種“過渡期間”及其時(shí)間長(zhǎng)短特別考驗(yàn)兩國(guó)對(duì)重大敏感問題包括東海問題的管控和處理，并嚴(yán)重影響兩國(guó)構(gòu)筑建設(shè)性的安全關(guān)系和契合新時(shí)代要求的兩國(guó)關(guān)系的使命和目標(biāo)。所以，此“過渡期間”的“新時(shí)期”需要面向未來的新理念的引領(lǐng)和契合新時(shí)代要求的新舉措的具體實(shí)踐，才能不斷地穩(wěn)固和升華中日兩國(guó)之間達(dá)成的戰(zhàn)略互惠互信共識(shí)及定位。

二、東海?？瞻踩珯C(jī)制的創(chuàng)設(shè)及發(fā)展進(jìn)程

眾所周知，東海?？瞻踩珯C(jī)制的標(biāo)志性文件為，中國(guó)政府總理李克強(qiáng)在訪問日本時(shí)于2018年5月9日中日兩國(guó)防務(wù)部門之間簽署的《中日防務(wù)部門之間的?？章?lián)絡(luò)機(jī)制諒解備忘錄》。(4)參見http://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/c_m1/cn/page1_000526.html，2018年5月10日訪問。

在中日兩國(guó)防務(wù)部門之間創(chuàng)設(shè)海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制的目的，主要為：增進(jìn)中日兩國(guó)之間的相互理解和相互信賴，強(qiáng)化防衛(wèi)合作；避免不測(cè)事態(tài)；防止海空不測(cè)事態(tài)發(fā)展到軍事沖突或政治外交問題。其主要內(nèi)容包括舉行兩國(guó)防務(wù)部門之間的年度會(huì)議和專門會(huì)議；開設(shè)中日防務(wù)部門之間的熱線電話；規(guī)定中國(guó)人民解放軍和日本自衛(wèi)隊(duì)艦船和航空器之間的聯(lián)絡(luò)方法。(5)參見https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/c_m1/cn/page4_005086.html，2019年6月28日訪問。

總之，在中日兩國(guó)防務(wù)部門之間締結(jié)的?？章?lián)絡(luò)機(jī)制諒解備忘錄，是兩國(guó)各界經(jīng)過10年協(xié)商努力的結(jié)果。(6)參見http://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/c_m1/cn/page1_000526.html，2018年5月10日訪問。為此，有必要闡述締結(jié)此諒解備忘錄的發(fā)展歷程。

(一)建立海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制的提出

例如，應(yīng)日本國(guó)政府邀請(qǐng)，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理溫家寶于2007年4月11日至13日對(duì)日本進(jìn)行正式訪問時(shí)發(fā)布的《中日聯(lián)合新聞公報(bào)》(2007年4月11日)指出，“加強(qiáng)兩國(guó)防務(wù)當(dāng)局聯(lián)絡(luò)機(jī)制，防止發(fā)生海上不測(cè)事態(tài)”。這既是對(duì)日本內(nèi)閣總理大臣安倍晉三于2006年10月8日至9日對(duì)中國(guó)進(jìn)行正式訪問時(shí)發(fā)表的《中日聯(lián)合新聞公報(bào)》(2006年10月8日)內(nèi)容“雙方同意通過中日安全對(duì)話和防務(wù)交流，增進(jìn)安全領(lǐng)域互信”的回應(yīng)；也為中日兩國(guó)于2008年5月7日簽署《中日關(guān)于全面推進(jìn)戰(zhàn)略互惠關(guān)系的聯(lián)合聲明》中的內(nèi)容“加強(qiáng)安全保障領(lǐng)域的高層互訪，促進(jìn)多層次對(duì)話與交流，進(jìn)一步加深相互理解和信任”“共同努力，使東海成為和平、友好、合作之海”規(guī)范提供了基礎(chǔ)。同時(shí)，以這些內(nèi)容和精神為基礎(chǔ)，中日兩國(guó)外交部門于2008年6月18日公布了《中日關(guān)于東海問題的原則共識(shí)》文件，為實(shí)現(xiàn)使東海成為和平、友好、合作之海目標(biāo)跨出了第一步。(7)關(guān)于《中日聯(lián)合新聞公報(bào)》《中日關(guān)于全面推進(jìn)戰(zhàn)略互惠關(guān)系的聯(lián)合聲明》《中日關(guān)于東海問題的原則共識(shí)》文件內(nèi)容，參見金永明著：《東海問題解決路徑研究》，法律出版社2008年版，第239-255頁。換言之，盡管《中日關(guān)于東海問題的原則共識(shí)》僅具政治意愿的文件，不具有法律拘束力，但其對(duì)于東海問題的穩(wěn)定和解決具有方向性的指導(dǎo)作用，而對(duì)于在東海具體實(shí)施共同開發(fā)、合作開發(fā)的方式及利益分配等事項(xiàng)，則需要在中日雙方之間進(jìn)行協(xié)商后締結(jié)條約確定。

(二)海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制的談判

自2007年4月中日兩國(guó)首腦就締結(jié)類似事故防止協(xié)定的海上聯(lián)絡(luò)機(jī)制達(dá)成意向后，于2008年4月到2012年6月間共舉行了三次磋商，在磋商中基本就海上聯(lián)絡(luò)機(jī)制達(dá)成框架，但由于2012年9月日本對(duì)釣魚島三島的“國(guó)有化”，致使磋商中斷。(8)參見(日)淺井一男：《利用海上事故防止協(xié)定培育信賴——過去的事例和日中?？章?lián)絡(luò)機(jī)制的課題》，《參考》(The Reference)2015年第3期(2015年3月15日)，第80頁。同時(shí)，中國(guó)政府于2012年9月10日發(fā)布了釣魚島等島嶼的領(lǐng)?；€聲明，中國(guó)國(guó)防部于2013年11月23日宣布了《中國(guó)關(guān)于劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)的聲明》和《中國(guó)東海防空識(shí)別區(qū)航空器識(shí)別規(guī)則公告》，致使在東海?？瞻l(fā)生事故和沖突的機(jī)會(huì)上升。(9)《中國(guó)關(guān)于釣魚島及其附屬島嶼領(lǐng)?；€的聲明》內(nèi)容，參見http://www.gov.cn/jrzg/2012-09/10/content_2221140.htm，2012年9月11日訪問?！吨袊?guó)關(guān)于劃設(shè)東海防空區(qū)的聲明》內(nèi)容，參見http://www.gov.cn/jrzg/2012-11/23/content_2533099.htm，2013年11月25日訪問?！吨袊?guó)東海防空區(qū)航空器識(shí)別規(guī)則公告》內(nèi)容，參見http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/23/content_2533101.htm，2013年11月25日訪問。

為避免在東海?？瞻l(fā)生不測(cè)事態(tài)及安全事故，改善中日關(guān)系，經(jīng)過多方努力，于2014年9月23-24日在山東青島舉行了第二輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商會(huì)議，從而恢復(fù)了于2012年1月建立并于2012年5月在浙江杭州舉行首輪磋商后因“船只沖撞事件”(2010年9月)和“國(guó)有化”中斷的談判進(jìn)程。(10)金永明著：《新時(shí)代中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略研究》，海洋出版社2018年版，第180頁。中日兩國(guó)在釣魚島周邊海域發(fā)生船只沖撞事件內(nèi)容，參見金永明：《從國(guó)際法審視日本抓扣中國(guó)漁船與漁民事件的非法性》，《東方法學(xué)》2010年第5期，第146-150頁。此外，隨著中日兩國(guó)政府代表于2014年11月7日《中日處理和改善中日關(guān)系四點(diǎn)原則共識(shí)》的達(dá)成，以及2014年11月10日中日兩國(guó)首腦在北京舉行的亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議(APEC)上的見面，中日兩國(guó)意識(shí)到管控海上不測(cè)事態(tài)和危機(jī)管理的重要性，從而加快了海洋事務(wù)磋商進(jìn)程。(11)《中日處理和改善中日關(guān)系四點(diǎn)原則共識(shí)》內(nèi)容，參見http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1208349.shtml，2014年11月8日訪問；中日首腦在北京亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上的會(huì)見內(nèi)容，參見http://www.gov.cn/xinwen/2014-11/10/content_2776917.htm，2014年11月10日訪問。

(三)海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制談判的加速及文件的締結(jié)

在第二輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商中，雙方原則同意重新啟動(dòng)中日防務(wù)部門海上聯(lián)絡(luò)機(jī)制。(12)第二輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商機(jī)制共識(shí)內(nèi)容，參見http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press1_000031.html，2017年12月4日訪問。此后，中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商機(jī)制達(dá)成的共識(shí)進(jìn)一步推動(dòng)了?？章?lián)絡(luò)機(jī)制談判進(jìn)程以及文件的締結(jié)。例如，第三輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商(2015年1月22日)達(dá)成的共識(shí)指出，中日雙方對(duì)2015年1月12日舉行的中日防務(wù)部門海上聯(lián)絡(luò)機(jī)制第四輪專家組磋商取得的進(jìn)展予以積極評(píng)價(jià)，同意爭(zhēng)取早日啟動(dòng)防務(wù)部門?？章?lián)絡(luò)機(jī)制，并就此進(jìn)行磋商。第四輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商(2015年12月7-8日)達(dá)成的共識(shí)指出，兩國(guó)防務(wù)部門就早日啟動(dòng)?？章?lián)絡(luò)機(jī)制進(jìn)行了溝通，同意繼續(xù)就此進(jìn)行協(xié)商；雙方還就開展防務(wù)交流交換了意見。第五輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商(2016年9月14-15日)達(dá)成的共識(shí)指出，雙方同意加快中日防務(wù)部門海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制磋商進(jìn)程，盡早舉行第六輪專家組磋商；雙方同意繼續(xù)推進(jìn)兩國(guó)防務(wù)交流。第六輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商(2016年12月7-9日)達(dá)成的共識(shí)指出，雙方積極評(píng)價(jià)防務(wù)部門?？章?lián)絡(luò)機(jī)制第六輪專家組磋商，并一致同意為盡早啟動(dòng)運(yùn)行該機(jī)制繼續(xù)做出努力。第七輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商(2017年6月29-30日)達(dá)成的共識(shí)指出，雙方同意盡早啟動(dòng)防務(wù)部門?？章?lián)絡(luò)機(jī)制，并同意進(jìn)一步推進(jìn)防務(wù)交流。第八輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商(2017年12月5-6日)達(dá)成的共識(shí)指出，雙方就建立并啟動(dòng)防務(wù)部門海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制取得積極進(jìn)展；雙方同意繼續(xù)加強(qiáng)防務(wù)部門間的交流，增進(jìn)互信。第九輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商(2018年4月19-20日)達(dá)成的共識(shí)指出，雙方就防務(wù)部門海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制的建立和盡早啟動(dòng)取得了進(jìn)一步進(jìn)展，同意加快有關(guān)準(zhǔn)備工作；雙方同意繼續(xù)加強(qiáng)防衛(wèi)部門間的交流，增進(jìn)互信，雙方并具體討論了今后的交流計(jì)劃。(13)自第三輪到第九輪的中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商內(nèi)容，參見金永明著：《新時(shí)代中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略研究》，海洋出版社2018年版，第182-189頁。

可見，中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商機(jī)制達(dá)成的共識(shí)內(nèi)容有力地推動(dòng)了?？章?lián)絡(luò)機(jī)制的創(chuàng)設(shè)，在中日防務(wù)部門之間締結(jié)了?？章?lián)絡(luò)機(jī)制諒解備忘錄后，中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商機(jī)制達(dá)成的共識(shí)就轉(zhuǎn)為如何實(shí)施和完善“?？章?lián)絡(luò)機(jī)制”上了，以提升“?？章?lián)絡(luò)機(jī)制”的效果和作用。

例如，第十輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商(2018年12月17-18日)達(dá)成的共識(shí)指出，雙方歡迎2018年6月正式啟動(dòng)運(yùn)行中日防務(wù)部門海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制，并就盡早建立和開通該機(jī)制下的直通電話交換了意見；雙方對(duì)兩國(guó)防務(wù)交流積極發(fā)展勢(shì)頭表示歡迎，就認(rèn)真落實(shí)兩國(guó)和兩國(guó)防務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)人共識(shí)，推動(dòng)加強(qiáng)防務(wù)交流交換了意見。(14)參見http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1622872.shtml，2018年12月18日訪問。第十一輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商(2019年5月10-11日)達(dá)成的共識(shí)指出，雙方認(rèn)為，防務(wù)部門?？章?lián)絡(luò)機(jī)制自2018年6月正式啟動(dòng)以來，得到有效運(yùn)用；雙方對(duì)此表示歡迎，同意盡早開通直通電話；雙方積極評(píng)價(jià)中日防務(wù)交流的良好勢(shì)頭，就繼續(xù)推進(jìn)防務(wù)部門高層互訪等交流合作深入交換意見。(15)《中日舉行第十一輪海洋事務(wù)高級(jí)別磋商》內(nèi)容，參見http://www.xinhuanet.com/world/2019-05/11/c_1124480563.htm，2019年5月11日訪問。

此外，第一屆“海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制”年度會(huì)議和專門會(huì)議已于2018年12月在北京舉行；(16)參見https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/c_m1/cn/page4_005086.html，2019年6月28日訪問。在這次會(huì)議上，中日雙方就兩國(guó)的?？瞻踩Ｕ险摺⒑？章?lián)絡(luò)機(jī)制的運(yùn)作情況以及今后的防衛(wèi)交流等進(jìn)行了直接及深入的意見交換，評(píng)價(jià)了?？章?lián)絡(luò)機(jī)制，雙方一致認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)為致力于促進(jìn)兩國(guó)的信賴關(guān)系進(jìn)行運(yùn)用，同時(shí)，雙方就盡早開設(shè)熱線電話快速協(xié)調(diào)，以便更有效地運(yùn)用此機(jī)制，更好地促進(jìn)良好的兩國(guó)關(guān)系達(dá)成一致共識(shí)。參見日本防衛(wèi)省防衛(wèi)研究所編：《東亞戰(zhàn)略概觀(2019)》，2019年4月，第61-62頁。實(shí)現(xiàn)了日本首相安倍晉三于2018年10月25-27日訪問中國(guó)時(shí)與中國(guó)政府總理李克強(qiáng)達(dá)成的在年內(nèi)舉行防衛(wèi)當(dāng)局間海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制首次年度會(huì)議的目標(biāo)。(17)參見https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/c_m1/cn/page4_004452.html，2018年10月27日訪問。此后，中日兩國(guó)防衛(wèi)部門之間的人員交流和艦船互訪，為切實(shí)發(fā)揮海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制作用并增進(jìn)雙方互信，以及推進(jìn)海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制完善步伐包括盡早創(chuàng)設(shè)熱線電話聯(lián)絡(luò)機(jī)制，是非常重要而不可或缺的組成部分。(18)例如，2019年9月17日至9月26日，中國(guó)人民解放軍軍官訪問團(tuán)訪問日本，對(duì)于增進(jìn)與日本防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)之間在安全保障上的交流和培育信賴有一定的促進(jìn)作用。參見https://www.spf.org/video/，2019年9月26日訪問。2019年4月23日，日本海上自衛(wèi)隊(duì)“涼月”號(hào)驅(qū)逐艦受邀赴青島參加我國(guó)舉辦的慶祝中國(guó)人民解放軍海軍成立70周年多國(guó)海軍活動(dòng)；中國(guó)海軍導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“太原”號(hào)于2019年10月訪問日本參加國(guó)際閱艦式等，但因受19號(hào)臺(tái)風(fēng)災(zāi)害影響，預(yù)定2019年10月14日舉行的自衛(wèi)隊(duì)閱艦式活動(dòng)取消；2019年10月16日，日本海上自衛(wèi)隊(duì)護(hù)衛(wèi)艦“五月雨”號(hào)和中國(guó)海軍驅(qū)逐艦“太原”號(hào)在日本關(guān)東的南方海空域(公海)上進(jìn)行了“日中親善訓(xùn)練”的通信演習(xí)和其他訓(xùn)練，以提升海上自衛(wèi)隊(duì)的戰(zhàn)術(shù)技術(shù)、強(qiáng)化與各國(guó)的協(xié)作，促進(jìn)相互理解等。參見https://www.mod.gp.jp/msdf/release/201910/20191021-1.pdf，2019年10月24日訪問。由于構(gòu)建?？章?lián)絡(luò)機(jī)制及締結(jié)海上事故防止協(xié)定均是提升互信、維護(hù)海洋安全的重要措施，所以有必要考察國(guó)際社會(huì)一些代表性國(guó)家之間的有關(guān)實(shí)踐及其作用方面的內(nèi)容。

三、國(guó)際社會(huì)?？章?lián)絡(luò)機(jī)制的實(shí)踐及作用

不可否認(rèn)，海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制對(duì)于管控艦船和航空器之間的安全事故和預(yù)防不測(cè)事態(tài)有重要的抑制和緩沖作用，該?？章?lián)絡(luò)機(jī)制起源于美蘇，并被其他國(guó)家作為模板選用。

(一)美蘇海上事故防止協(xié)定(1972年5月)

在第二次世界大戰(zhàn)后，由于蘇聯(lián)主要開發(fā)核武器及導(dǎo)彈等武器，所以除潛水艇等外，蘇聯(lián)海軍裝備明顯落后于西方國(guó)家，在大洋(公海)的存在及活動(dòng)也不多。但自1962年古巴危機(jī)后，蘇聯(lián)認(rèn)識(shí)到水上艦艇在大洋存在的重要性，開始建造擴(kuò)大海軍實(shí)力的大型巡洋艦、開發(fā)可搭載直升機(jī)的航母等船只，并在1963年成立了地中海艦隊(duì)，于1968年起開始真正地進(jìn)出印度洋，即增加了在大洋的活動(dòng)頻次，進(jìn)而出現(xiàn)了在公海與其他西方國(guó)家的艦船和航空器等頻繁接觸的現(xiàn)象，并發(fā)生了多起事故和沖突。主要為：1967年5月在日本海發(fā)生的美國(guó)驅(qū)逐艦和蘇聯(lián)驅(qū)逐艦之間的沖突、1968年5月在挪威海發(fā)生的蘇聯(lián)偵察機(jī)在低空監(jiān)視美國(guó)航母及直升機(jī)時(shí)的墜落事故、1970年7月在瑞典南部海域發(fā)生的瑞典驅(qū)逐艦和蘇聯(lián)驅(qū)逐艦的接觸事故，以及1970年11月在地中海發(fā)生的英國(guó)航母和蘇聯(lián)驅(qū)逐艦之間的沖突事故。此外，航空器的低空飛行、突然飛入對(duì)方飛機(jī)飛行方向的做法，以及發(fā)射照明彈、運(yùn)用火控雷達(dá)照射對(duì)方飛機(jī)等危險(xiǎn)或妨礙行為也多次發(fā)生，所以為避免這些事故或沖突擴(kuò)大到大規(guī)模的武裝沖突，有必要在相關(guān)國(guó)家之間予以協(xié)調(diào)，以彌補(bǔ)海洋法規(guī)則的缺陷。因?yàn)樵?960年代的海洋法中，并不存在關(guān)于軍艦和軍用飛機(jī)的活動(dòng)以及發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)適用的規(guī)則。(19)盡管國(guó)際社會(huì)存在規(guī)范船舶安全航行的一般性國(guó)際規(guī)則，如《預(yù)防海上沖突國(guó)際規(guī)則條約》(1972年)，但其主要規(guī)定的是防止艦船沖突的操作規(guī)則及使用燈火、信號(hào)等的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，無法就如美蘇引發(fā)沖突的危險(xiǎn)性行為予以充分應(yīng)對(duì)。參見(日)淺井一男：《利用海上事故防止協(xié)定培育信賴——過去的事例和日中海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制的課題》，《參考》(The Reference)2015年第3期(2015年3月15日)，第70-72頁。

在海上尤其在公海上美蘇兩國(guó)之間的艦機(jī)存在嚴(yán)重對(duì)立和風(fēng)險(xiǎn)的情況下，蘇聯(lián)于1970年接受了美國(guó)提出的就海上事故防止事項(xiàng)進(jìn)行磋商的建議。為此，美蘇兩國(guó)經(jīng)過兩次(1971年10月，莫斯科；1972年5月，華盛頓)磋商，最終于1972年5月25日在莫斯科舉行的兩國(guó)海軍首腦會(huì)議上締結(jié)了《美國(guó)政府和蘇聯(lián)政府關(guān)于防止海上事故的協(xié)定》(簡(jiǎn)稱《美蘇海上事故防止協(xié)定》，Agreement Between the Government of the United States of America and the Government of the Union of Soviet Socialist Republics on the Prevention of Incidents on and over the High Seas, INCSEA)。該協(xié)定由10條組成，主要包括以下內(nèi)容：預(yù)防沖突應(yīng)遵守國(guó)際規(guī)則及“日內(nèi)瓦海洋法四公約”等的國(guó)際法(第2條)；對(duì)危險(xiǎn)性動(dòng)作的規(guī)范(第3-4條)；禁止騷擾性/妨礙性行為(第3-4條)；強(qiáng)化在海上危險(xiǎn)性行動(dòng)的信息通知和交換(第5-7條)；協(xié)定簽署后有效期為三年，此后每三年自動(dòng)更新(第8條)；在兩國(guó)海軍之間進(jìn)行定期磋商和信息交流(第9條)。(20)《美蘇海上事故防止協(xié)定》及其議定書內(nèi)容，參見https://www.state.gov/t/4791.htm，2019年7月4日訪問。此后，為讓非軍用船舶和飛機(jī)，也納入管控范圍，美蘇兩國(guó)于1973年5月締結(jié)了《美蘇海上事故防止協(xié)定議定書》。依據(jù)其第3條的規(guī)定，此議定書在署名時(shí)即生效，并是《美蘇海上事故防止協(xié)定》不可缺少的一部分。此外，蘇聯(lián)解體后，美國(guó)與俄羅斯于1998年交換了外交公文，確認(rèn)俄羅斯繼承《美蘇海上事故防止協(xié)定》的所有權(quán)利和義務(wù)，所以，它現(xiàn)在依然有效。參見(日)淺井一男：《利用海上事故防止協(xié)定培育信賴——過去的事例和日中海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制的課題》，《參考》(The Reference)2015年第3期(2015年3月15日)，第73頁。

可見，美蘇兩國(guó)通過締結(jié)和實(shí)施《美蘇海上事故防止協(xié)定》，不僅填補(bǔ)了海洋法規(guī)則對(duì)公海上的艦機(jī)行為沒有作出明確規(guī)范的缺陷，而且通過對(duì)公海上的危險(xiǎn)性行為或騷擾性行為予以禁止或規(guī)范的方式予以明確，尤其是通過熱線聯(lián)系、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)性程序、加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)通訊、舉行年度會(huì)議等，增進(jìn)了互信，為避免海上事故的發(fā)生和沖突的升級(jí)，發(fā)揮了重要的作用并成為其他國(guó)家處理同類問題的典范。

(二)日俄海上事故防止協(xié)定(1993年10月)

日本和蘇聯(lián)關(guān)于締結(jié)海上事故協(xié)定的建議，在1990年9月的日蘇外相定期磋商會(huì)議上由蘇聯(lián)外相提出，后在1991年4月蘇聯(lián)總統(tǒng)戈?duì)柊蛦谭蛟L問日本時(shí)由蘇聯(lián)方面再次提出締結(jié)包括海上事故協(xié)定在內(nèi)的日蘇安全保障問題協(xié)議建議。在日本接受此建議后，于1991年10月在兩國(guó)外相之間開始了海上事故防止協(xié)定的磋商進(jìn)程，1991年12月蘇聯(lián)解體后，與俄羅斯繼續(xù)展開協(xié)商，于1993年10月13日在東京舉行的日俄首腦會(huì)談上簽署了《日本政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于防止領(lǐng)海外水域及其上空事故的協(xié)定》(簡(jiǎn)稱《日俄海上事故防止協(xié)定》)。(21)《日俄海上事故防止協(xié)定》內(nèi)容，參見http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/treaty/pdfs/A-H5-2203.pdf，2019年7月4日訪問。該協(xié)定由11條組成，內(nèi)容為：艦船和航空器的行為規(guī)范、注意義務(wù)、禁止危險(xiǎn)行為(第3-5條)；強(qiáng)化海上交流(第6-7條)；在相關(guān)機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行定期磋商和交換情報(bào)(第9條)。

盡管《日俄海上事故防止協(xié)定》內(nèi)容基本與《美蘇海上事故防止協(xié)定》相同，但存在以下兩個(gè)方面的區(qū)別。第一，在《日俄海上事故防止協(xié)定》及其附屬書中增加了在艦船和航空器之間進(jìn)行信息和情報(bào)交流的特別信號(hào)。例如，《日俄海上事故防止協(xié)定》第8條規(guī)定，兩國(guó)政府應(yīng)制定指導(dǎo)書，以使用在本協(xié)定附屬書特別信號(hào)表所規(guī)定的信號(hào)，并發(fā)送給各自的艦船和航空器；本協(xié)定附屬書構(gòu)成此協(xié)定不可分割的一部分。第二，在《日俄海上事故防止協(xié)定》中不存在艦船和航空器之間的距離方面的規(guī)定。例如，《美蘇海上事故防止協(xié)定》第10條規(guī)定，各國(guó)應(yīng)指定依據(jù)該協(xié)定討論具體政策委員會(huì)的成員，作為該委員會(huì)的業(yè)務(wù)之一，委員會(huì)需討論相遇的艦船之間、航空器之間，以及艦船和航空器之間應(yīng)保持的具體而特定的距離問題。(22)所謂的“距離規(guī)則”，即為防止沖突，在艦船和艦船之間、航空器和航空器之間進(jìn)行物理性分離并規(guī)定特定距離的規(guī)則。例如，一國(guó)的艦船在舉行演習(xí)時(shí)，他國(guó)的艦船或航空器應(yīng)保持一定的距離，這是蘇聯(lián)鑒于過去的事例，特別是美國(guó)的航空器低空偵查挑釁蘇聯(lián)行為而提出的建議案，但美國(guó)認(rèn)為，蘇聯(lián)提出此“距離規(guī)則”的目的阻礙了美國(guó)進(jìn)行監(jiān)視的任務(wù)，強(qiáng)烈拒絕采用距離規(guī)則，所以，盡管蘇聯(lián)在與美國(guó)協(xié)商海上事故防止協(xié)定的會(huì)議上提出了上述建議，最終沒有明確規(guī)定在《美蘇海上事故防止協(xié)定》中，而僅作為此后磋商的內(nèi)容。關(guān)于日俄兩國(guó)締結(jié)海上事故防止協(xié)定的背景和理由內(nèi)容，參見(日)淺井一男：《利用海上事故防止協(xié)定培育信賴——過去的事例和日中海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制的課題》，《參考》(The Reference)2015年第3期(2015年3月15日)，第72-73頁。此外，應(yīng)該指出的是，《日俄海上事故防止協(xié)定》的締結(jié)及實(shí)施，對(duì)于增進(jìn)日俄防衛(wèi)機(jī)構(gòu)之間的交流、維護(hù)海上安全，以及增進(jìn)防衛(wèi)部門之間的信任和信賴關(guān)系發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

(三)中美防止海上軍事事故協(xié)定(1998年1月)

中美兩國(guó)于1994年10月在黃海發(fā)生了圍繞美國(guó)航母?jìng)刹榛顒?dòng)的危險(xiǎn)性事件，即美國(guó)航母對(duì)中國(guó)核艦艇派遣警戒機(jī)進(jìn)行監(jiān)視，中國(guó)以戰(zhàn)斗機(jī)對(duì)抗，并長(zhǎng)時(shí)間地呈現(xiàn)了互相對(duì)準(zhǔn)炮口的緊張局面。此事件最后以中國(guó)方面離開相關(guān)海域收?qǐng)觯潞笾袊?guó)向美國(guó)發(fā)出警告，如再發(fā)生同類事件將開炮還擊。以此為契機(jī)，美方向中方提出了構(gòu)筑以海上事故防止協(xié)定為模型的框架性建議。為此，中美雙方于1997年12月在華盛頓達(dá)成初步意向，并于1998年1月19日在北京由中美兩國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)簽署了《中美防止海上軍事事故協(xié)定》(MMCA)。(23)參見(日)淺井一男：《利用海上事故防止協(xié)定培育信賴——過去的事例和日中?？章?lián)絡(luò)機(jī)制的課題》，《參考》(The Reference)2015年第3期(2015年3月15日)，第78-79頁。

《中美防止海上軍事事故協(xié)定》由9條組成，第1條規(guī)定了目的并鼓勵(lì)雙方當(dāng)局承認(rèn)的代表之間加強(qiáng)協(xié)商；第2條規(guī)定了協(xié)商的3種機(jī)制(年度會(huì)談、工作磋商、特別會(huì)談)及其會(huì)談和磋商的議題；第3-4條規(guī)定了會(huì)談議事錄的制作及公開文件方面的內(nèi)容；第5-6條規(guī)定了參加會(huì)談和磋商時(shí)各自承擔(dān)費(fèi)用，并提供出入國(guó)便利，以及在第7-9條規(guī)定了協(xié)定由雙方書面同意可修正、對(duì)協(xié)定的實(shí)施及解釋不一致時(shí)由雙方協(xié)商解決等內(nèi)容。

從《中美防止海上軍事事故協(xié)定》的內(nèi)容可以看出，其不存在如美蘇、日俄海上事故防止協(xié)定中預(yù)防事故那樣的共同性規(guī)則，即中美兩國(guó)預(yù)防的事項(xiàng)需要由兩國(guó)共同同意后再在協(xié)商機(jī)制上討論對(duì)策并公布協(xié)商要點(diǎn)，這是由于中美兩國(guó)之間在海上安全問題上的對(duì)立和分歧，尤其是對(duì)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)(軍事測(cè)量活動(dòng)、聯(lián)合軍事演習(xí)、諜報(bào)偵查活動(dòng))在“自由使用論”和“同意使用論”(或“事先許可論”)之間存在對(duì)立和分歧并無法達(dá)成共識(shí)造成的。對(duì)于以收集情報(bào)為主的他國(guó)船舶在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)問題，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中并沒有作出明確的規(guī)定，所以很難通過海洋法的規(guī)則予以解決。(24)See Efthymios Papastavridis, Intelligence Gathering in the Exclusive Economic Zone, The Journal of Island Studies, Vol.8, No.1, pp.85-86.

但不可否認(rèn)的是，這些問題需要考慮專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的立法宗旨及性質(zhì)，以及這些活動(dòng)是否損害了沿海國(guó)在經(jīng)濟(jì)和安全上的權(quán)利和利益，尤其在運(yùn)用第59條“衡平原則”解決時(shí)需要考察諸如在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第56條第(2)款和第58條第3款的“適當(dāng)顧及”、第300條的“誠(chéng)意履行和權(quán)利濫用”，以及第301條和第88條的“和平利用”等用語內(nèi)涵，所以需要就具體問題進(jìn)行協(xié)商解決。(25)所謂的“適當(dāng)顧及”并不是沿海國(guó)和其他國(guó)家的“結(jié)果性義務(wù)”，而是“實(shí)施性義務(wù)”；即在實(shí)施這些義務(wù)時(shí)，需要誠(chéng)實(shí)地履行協(xié)商義務(wù)；而“誠(chéng)實(shí)協(xié)商義務(wù)”是指兼顧“適當(dāng)顧及”或“合理顧及”的行動(dòng)是相關(guān)國(guó)家的義務(wù)。See Efthymios Papastavridis, Intelligence Gathering in the Exclusive Economic Zone, The Journal of Island Studies, Vol.8, No.1, pp.64-70.

因此，即使中美兩國(guó)達(dá)成了《中美防止海上軍事事故協(xié)定》，但依然無法阻止后續(xù)與安全有關(guān)的對(duì)立行為和活動(dòng)。例如，2009年3月8日，美國(guó)海軍“無暇”號(hào)船舶在南海的我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行的軍事測(cè)量或調(diào)查活動(dòng)引發(fā)的對(duì)峙；2009年5月1日，美國(guó)海軍監(jiān)測(cè)船“勝利”號(hào)未經(jīng)許可在我國(guó)黃海的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從事軍事測(cè)量活動(dòng)；以及2001年4月1日中美在海南島的撞機(jī)事件，美國(guó)海軍測(cè)量船“鮑迪奇”號(hào)在中國(guó)黃海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的測(cè)量活動(dòng)。(26)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)問題和中美專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)爭(zhēng)議內(nèi)容，參見金永明著：《中國(guó)海洋法理論研究》(增訂版)，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2016年版，第31-49頁、第259-269頁。

即使中美兩國(guó)國(guó)防部門經(jīng)過努力于2014年11月簽署了《重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)機(jī)制諒解備忘錄》和《海空相遇安全行為準(zhǔn)則諒解備忘錄》，并于2015年9月簽署了《重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)機(jī)制諒解備忘錄附件》和《?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則諒解備忘錄附件》，仍依然無法阻止美國(guó)單方面在南海諸島周邊海域?qū)嵤┑乃^航行自由行動(dòng)。(27)美國(guó)軍艦在南海諸島周邊海域?qū)嵤昂叫凶杂尚袆?dòng)”內(nèi)容，參見金永明：《南海航行自由與安全的海洋法分析》，中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)編：《中國(guó)國(guó)際法年刊(2018)》，法律出版社2019年版，第410-438頁。

換言之，中美兩國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)問題爭(zhēng)議在運(yùn)用海洋法規(guī)則的解釋上存在對(duì)立和分歧，同時(shí)這些活動(dòng)涉及和關(guān)聯(lián)海洋科學(xué)研究、海洋調(diào)查等行為和活動(dòng)，無法達(dá)成共識(shí)，所以如何基于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的立法宗旨和特殊地位、結(jié)合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的相關(guān)條款(如第58條，第59條)進(jìn)行分析和協(xié)調(diào)，并借鑒國(guó)際社會(huì)存在的海洋安全預(yù)防制度，例如，《海上意外相遇規(guī)則》(Code for Unplanned Encounters, CUES)，能為解決存在的爭(zhēng)議問題提供指導(dǎo)。對(duì)于中美兩國(guó)來說，特別需要遵守兩國(guó)軍事部門已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)性制度就非常關(guān)鍵。(28)關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律地位內(nèi)容，參見R. R. Churchill and A. V. Lowe, The Law of the Sea, Third Edition, Manchester University Press, 1999, p. 166.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第59條并沒有就未歸屬國(guó)家的事項(xiàng)作出明確的規(guī)定，僅要求參考有關(guān)一切情況，在公平(衡平)基礎(chǔ)上加以解決，所以應(yīng)根據(jù)各種情況，考慮各方的利益要素。See Alexander Proelss (Editor): United Nations Convention on the Law of the Sea: A Commentary, C. H. Beck, Hart, Nomos, 2017, pp. 459. 國(guó)際社會(huì)針對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行和飛越行為方針內(nèi)容，參見Ocean Policy Research Foundation, Guidelines for Navigation and Overflight in the Exclusive Economic Zone: A Commentary, 2006, pp.3-85.

四、東海?？章?lián)絡(luò)機(jī)制的效果及后續(xù)任務(wù)

盡管中日兩國(guó)東海?？章?lián)絡(luò)機(jī)制諒解備忘錄已經(jīng)簽署并開始實(shí)施，但并不意味著中日兩國(guó)在東海的?？瞻踩珕栴}已經(jīng)穩(wěn)固，尤其是構(gòu)建建設(shè)性安全關(guān)系仍應(yīng)繼續(xù)努力，包括切實(shí)實(shí)施其制度性規(guī)范。同時(shí)，應(yīng)該指出的是，諸如《美蘇海上事故防止協(xié)定》和《日俄海上事故防止協(xié)定》的目的，只是為了預(yù)防海上事故的發(fā)生以及處置不測(cè)事態(tài)的可能性沖突，并不是最終解決海上安全問題的制度，具有預(yù)防性和臨時(shí)性的特點(diǎn)。其主要目的是增進(jìn)相關(guān)方之間的互信、了解對(duì)方行為規(guī)范及具體措施，為最終解決問題提供基礎(chǔ)和條件。所以，我們應(yīng)分析影響中日東海?？瞻踩珯C(jī)制的一些因素及障礙，為發(fā)揮東海?？章?lián)絡(luò)機(jī)制作用，提升中日兩國(guó)政治安全互信作出貢獻(xiàn)。

筆者認(rèn)為，影響東海海空安全機(jī)制的問題，主要包括以下方面：

(一)海域執(zhí)法問題

中日東海海域執(zhí)法問題特別體現(xiàn)在釣魚島及其附屬島嶼周邊海域沖突上。如上所述，為應(yīng)對(duì)日本“國(guó)有化”釣魚島三島行為，中國(guó)政府于2012年9月10日就釣魚島等島嶼的領(lǐng)?；€發(fā)表了聲明，公布了釣魚島等島嶼作為基點(diǎn)的經(jīng)緯度坐標(biāo)，從而確立和明確了釣魚島等島嶼以直線基線為基礎(chǔ)的領(lǐng)海制度及其他海域管轄范圍。為履行法律職責(zé)，中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)及中國(guó)海警局加強(qiáng)了對(duì)釣魚島及其附屬島嶼周邊海域的執(zhí)法力度，從而與日本海上保安廳履行釣魚島周邊海域海洋秩序的執(zhí)法活動(dòng)范圍發(fā)生重疊，并出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象和可能性。(29)其實(shí)，在我國(guó)政府公布釣魚島等島嶼的領(lǐng)海基點(diǎn)基線前，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家海洋局中國(guó)海監(jiān)東?？傟?duì)自2006年7月起，已在我國(guó)東海管轄海域開展了定期維權(quán)巡航執(zhí)法且成績(jī)顯著。此后，國(guó)家海洋局于2007年2月1日起，在我國(guó)管轄海域全面開展定期維權(quán)巡航執(zhí)法工作，由中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)，具體維權(quán)執(zhí)法巡航工作由中國(guó)海監(jiān)北海、東海、南?？傟?duì)實(shí)施。參見國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組編：《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告》(2013)，海洋出版社2013年版，第59頁。經(jīng)中央編制委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)，于1998年10月在國(guó)家海洋局設(shè)置了中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)(部委正廳級(jí))，參照國(guó)家公務(wù)員制度管理；中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)職責(zé)依照《關(guān)于印發(fā)中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)海人字(2010)359號(hào))執(zhí)行。而依據(jù)《海上保安廳法》(1948年4月27日通過，1948年5月1日起施行)第2條第1款的規(guī)定，日本海上保安廳的任務(wù)是，通過行使海上法令、救助海難、防止海洋污染、維護(hù)海上船舶航行秩序、預(yù)防和鎮(zhèn)壓海上犯罪、履行與海上船舶交通有關(guān)的規(guī)則、水路和航路標(biāo)識(shí)有關(guān)的事務(wù)以及其他確保海上安全的事務(wù)和其他附帶事項(xiàng)，以確保海上安全和治安。

在此應(yīng)說明的是，進(jìn)入新時(shí)代(2012-)以來，中國(guó)海洋維權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)的后續(xù)單位中國(guó)海警局及其主管機(jī)關(guān)國(guó)家海洋局的機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了兩個(gè)階段。

第一，重組國(guó)家海洋局?！秶?guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》(2013年3月)指出，為推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，將現(xiàn)國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理；國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。(30)參見http://www.gov.cn/20131h/content_2354443.htm，2013年3月15日訪問?！秶?guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(2013年6月)指出，國(guó)家海洋局應(yīng)加強(qiáng)海上維權(quán)執(zhí)法，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮中國(guó)海警隊(duì)伍，規(guī)范執(zhí)法行為，優(yōu)化執(zhí)法流程，提高海洋維權(quán)執(zhí)法能力，維護(hù)海洋秩序和海洋權(quán)益。(31)參見http://www.gov.cn/zwgk/2013-07/09/content_2443023.htm，2013年7月11日訪問。

第二，撤銷國(guó)家海洋局?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》(2018年3月)指出，將國(guó)家海洋局的職責(zé)整合，組建自然資源部，即不再保留國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局，但自然資源部對(duì)外保留國(guó)家海洋局的牌子；海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)，按照先移交、后整編的方式，將國(guó)家海洋局(中國(guó)海警局)領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊(duì)。(32)參見http://www.xinhuanet.com/politics/2018-03/21/c_1122570517.htm，2018年3月21日訪問。

為能使中國(guó)海警局依照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和《武警部隊(duì)改革實(shí)施方案》(2017年12月27日)的決策部署(海警隊(duì)伍整體劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，稱中國(guó)海警局)統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議于2018年6月22日通過了《關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》(2018年7月1日起施行)。(33)參見http:///www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/22/content_2056585.htm，2018年6月22日訪問。

從上述決定可以看出，中國(guó)海警局的維權(quán)執(zhí)法職權(quán)包括兩個(gè)方面：第一，中國(guó)海警局履行海洋維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，包括執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動(dòng)、維護(hù)海上治安和安全保衛(wèi)、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務(wù)，以及協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方海上執(zhí)法工作。第二，中國(guó)海警局執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動(dòng)、維護(hù)海上治安和安全保衛(wèi)等任務(wù)，行使法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)；執(zhí)行海洋資源開發(fā)活動(dòng)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務(wù)，行使法律規(guī)定的有關(guān)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)；中國(guó)海警局與公安機(jī)關(guān)、有關(guān)行政機(jī)關(guān)建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。

其中，中國(guó)海警局與其他行政機(jī)關(guān)(例如，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署等)的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制需要在今后的法律規(guī)章中予以規(guī)范，包括修改現(xiàn)有與海洋領(lǐng)域有關(guān)的法律規(guī)章。[1]同時(shí)，依據(jù)《中共中央關(guān)于調(diào)整中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制的決定》(2018年1月1日起施行)，武裝部隊(duì)由黨中央、中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行中央軍委—武警部隊(duì)—部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制，所以，隸屬武裝警察部隊(duì)的中國(guó)海警局在未能履行或不可能單獨(dú)完成其海上維權(quán)職責(zé)時(shí)，將由體制內(nèi)的中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署行動(dòng)，但在何種情形下，在何種程度上，適用何種程序，啟動(dòng)何種程度的應(yīng)對(duì)措施等內(nèi)容，需要在今后的相關(guān)法規(guī)中予以確定。換言之，中國(guó)海警局為履行職權(quán)，并在配套措施尤其在相關(guān)法規(guī)模糊不全的情形下，中日兩國(guó)執(zhí)法船舶之間沖突事故的發(fā)生依然存在，尤其在中國(guó)海警局的應(yīng)對(duì)行為含糊時(shí)尤為顯著，為此，除我國(guó)應(yīng)盡快補(bǔ)充完善相關(guān)法規(guī)外，加強(qiáng)中日?qǐng)?zhí)法機(jī)構(gòu)之間的溝通和協(xié)調(diào)，切實(shí)實(shí)施“?？章?lián)絡(luò)機(jī)制諒解備忘錄”內(nèi)容，增進(jìn)相關(guān)人員之間的交流和培訓(xùn)、加強(qiáng)執(zhí)法過程中的統(tǒng)一性和透明性等，對(duì)于避免沖突事故和不測(cè)事態(tài)有重要的保障作用。

當(dāng)然，在東海除海域執(zhí)法沖突外，還存在東海空域執(zhí)法沖突事故隱患。因?yàn)橹袊?guó)國(guó)防部依據(jù)國(guó)際慣例和國(guó)內(nèi)法，于2013年11月23日宣布的《中國(guó)關(guān)于劃設(shè)東海防空區(qū)的聲明》并實(shí)施《中國(guó)東海防空識(shí)別區(qū)航空器識(shí)別規(guī)則公告》的范圍，與日本防衛(wèi)廳公布的相關(guān)防空識(shí)別區(qū)(1969年4月29日公布，1972年5月10日和1973年6月30日修改)大面積重疊，使兩國(guó)的執(zhí)法軍機(jī)在重疊區(qū)發(fā)生沖突事故的可能性明顯增加，也是應(yīng)該管控的重要方面。

最后應(yīng)該指出的是，日本修改了《海上保安廳法》(1948年4月27日通過，1948年5月1日起施行，2012年9月5日最后一次修改)和《在領(lǐng)海等區(qū)域內(nèi)有關(guān)外國(guó)船舶航行法》(2008年6月11日通過，2008年7月1日起施行，2012年9月5日修改)，賦予了海上保安廳執(zhí)法人員對(duì)“登島”人員、在釣魚島周邊海域活動(dòng)的外國(guó)船舶和船員的警察權(quán)，即強(qiáng)化了所謂的“應(yīng)對(duì)措施”。同時(shí)，又重點(diǎn)強(qiáng)化了對(duì)西南諸島的“管理”，包括加強(qiáng)尖閣專屬警備、增加巡視尖閣領(lǐng)海警備并擴(kuò)大能搭載直升機(jī)的大型船只數(shù)量，尤其是日本于2016年12月21日在內(nèi)閣會(huì)議上通過了《強(qiáng)化海上安保體制方針》的決議，使得在東海發(fā)生執(zhí)法沖突的可能性明顯增加。(34)日本的《強(qiáng)化海上安保體制方針》主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容：第一，強(qiáng)化尖閣領(lǐng)海警備體制和完善同時(shí)應(yīng)對(duì)大規(guī)模事態(tài)發(fā)生的體制；第二，強(qiáng)化海洋監(jiān)視體制；第三，強(qiáng)化因核設(shè)施等引發(fā)的恐怖活動(dòng)和發(fā)生重要事態(tài)的應(yīng)對(duì)體制；第四，強(qiáng)化海洋調(diào)查體制；第五，完善基礎(chǔ)包括培育人才、增加人員和擴(kuò)大教育訓(xùn)練設(shè)施等。參見(日)海上保安廳編：《海上保安報(bào)告(2019)》，日經(jīng)印刷公司2019年，第20-21頁。

(二)資源開發(fā)問題

眾所周知，中日兩國(guó)之間的東海問題爭(zhēng)議，起源于中國(guó)在東海的油氣資源開發(fā)活動(dòng)。即2004年5月27日，日本杏林大學(xué)平松茂雄教授乘飛機(jī)“調(diào)查”我國(guó)東海天然氣開采設(shè)施建設(shè)情況，并于2004年5月28日在東京的《中日新聞》登載了“中國(guó)在日中邊界海域建設(shè)天然氣開采設(shè)施”和“日中兩國(guó)間新的懸案”的文章。通過媒體炒作后，試圖向日本政府施壓，以維護(hù)日本單方面認(rèn)定的“中間線”日方側(cè)海域油氣礦床利益。在這種背景下，中日兩國(guó)政府就東海問題舉行了11次磋商(2004年10月至2017年11月)，但由于雙方在東海海域劃界適用的原則和方法，尤其在共同開發(fā)的海域劃定方面存在嚴(yán)重的對(duì)立和分歧，因而未達(dá)成任何共識(shí)。(35)中日東海問題磋商內(nèi)容，參見金永明著：《東海問題解決路徑研究》，法律出版社2008年版，第4-7頁。日本學(xué)者針對(duì)海域劃界的原則及發(fā)展趨勢(shì)的代表性內(nèi)容，參見(日)古賀衛(wèi)：《日本周邊海域劃界中的各種法律問題》，載(日)栗林忠男、杉原高嶺編：《日本海洋法的主要課題》，有信堂2010年版，第193-228頁；(日)坂元茂樹著：《日本的海洋政策與海洋法》，信山社2018年版，第321-364頁。從司法判例和國(guó)家實(shí)踐看，對(duì)于海域劃界問題已形成了“三階段劃界方法”。第一，畫定臨時(shí)的等距離線或中間線；第二，為實(shí)現(xiàn)公平(衡平)結(jié)果考慮相關(guān)情況，并探討是否有必要調(diào)整臨時(shí)的等距離線或中間線；第三，對(duì)海岸線的長(zhǎng)度和所分配海域面積的比例進(jìn)行校驗(yàn)，判定是否帶來不公平的結(jié)果以便修正。See ICJ Reports, 2009, pp.101-103, paras.115-122.但雙方均有穩(wěn)定東海局勢(shì)的政治意愿，所以為使東海成為和平、友好、合作之海，依據(jù)中日雙方領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成的共識(shí)(2007年4月、2007年12月)，經(jīng)過多次認(rèn)真磋商，一致同意在實(shí)現(xiàn)劃界前的過渡期間，在不損害雙方法律立場(chǎng)的情況下進(jìn)行合作，為此，中日外交部門于2008年6月18日發(fā)布了《中日關(guān)于東海問題的原則共識(shí)》。(36)關(guān)于《中日關(guān)于東海問題的原則共識(shí)》的內(nèi)容和特點(diǎn)，參見金永明：《中日東海問題原則共識(shí)內(nèi)涵與發(fā)展趨勢(shì)》，《東方法學(xué)》2009年第2期，第99-109頁。

該原則共識(shí)主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一，在東海共同開發(fā)的諒解；第二，日本法人依據(jù)中國(guó)法律參加春曉油氣田開發(fā)的諒解。(37)參見金永明著：《東海問題解決路徑研究》，法律出版社2008年版，第253-255頁；(日)霞山會(huì)編：《日中關(guān)系基本資料集》(1972年-2008年)，霞山會(huì)2008年版，第636-637頁。但由于中日兩國(guó)對(duì)春曉油氣田的共同開發(fā)和合作開發(fā)的理解不一，利益分配難以妥協(xié)，擔(dān)憂在今后的劃界中有利于日本的立場(chǎng)包括承認(rèn)“中間線”的嫌疑，迄今雙方仍未達(dá)成任何共識(shí)及進(jìn)展。這也體現(xiàn)了《中日關(guān)于東海問題的原則共識(shí)》是政治妥協(xié)的產(chǎn)物，具有不可操作性。這可從《中日關(guān)于東海問題的原則共識(shí)》是由雙方外交部門各自發(fā)布，以及不存在統(tǒng)一用語的文本所導(dǎo)致的，因此是雙方臨時(shí)性的妥協(xié)性的產(chǎn)物，不具有法律拘束力。

此后，在釣魚島周邊海域的船只沖撞和人員抓扣事件(2010年9月7日)、日本“國(guó)有化”釣魚島三島(2012年9月11日)等事件，嚴(yán)重地影響了中日關(guān)系，包括中斷了于2010年7月27日啟動(dòng)的第一次東海問題原則共識(shí)政府間換文談判后續(xù)進(jìn)程、于2012年1月建立并于2012年5月在浙江省杭州市舉行第一輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商機(jī)制的后續(xù)談判，沖擊了中日關(guān)系的基礎(chǔ)。[1](P176-181)為改善和發(fā)展中日關(guān)系，2014年11月7日中日兩國(guó)政府代表達(dá)成了《中日處理和改善中日關(guān)系四點(diǎn)原則共識(shí)》，進(jìn)而為中日兩國(guó)首腦后續(xù)會(huì)談創(chuàng)造了基礎(chǔ)和條件，并為發(fā)展中日關(guān)系作出了貢獻(xiàn)。(38)《中日處理和改善中日關(guān)系四點(diǎn)原則共識(shí)》內(nèi)容，參見http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1208349.shtml，2014年11月8日訪問。

在東海資源開發(fā)問題上難以得到發(fā)展的原因，在于雙方的政策和立場(chǎng)不同。而體現(xiàn)日本政府的立場(chǎng)性文件為《日本針對(duì)東海資源開發(fā)的法律立場(chǎng)》(2015年8月3日)，體現(xiàn)中國(guó)政府的立場(chǎng)性文件為《中國(guó)東海油氣開發(fā)活動(dòng)正當(dāng)合法》(2015年7月24日)。(39)《中國(guó)東海油氣開發(fā)活動(dòng)正當(dāng)合法》內(nèi)容，參見http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjbxw_602253/t1283725.shtml，2015年7月29日訪問?！度毡踞槍?duì)東海資源開發(fā)的法律立場(chǎng)》內(nèi)容，參見http://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/c_m1/page3_001302.html，2015年8月3日訪問。實(shí)際上，在《日本針對(duì)東海資源開發(fā)的法律立場(chǎng)》文件之前，存在一份核心內(nèi)容基本相同的文件《日本政府針對(duì)東海資源開發(fā)的法律立場(chǎng)》(2006年11月)。參見(日)霞山會(huì)編：《日中關(guān)系基本資料集》(1972年-2008年)，霞山會(huì)2008年版，第559-560頁。換言之，中日兩國(guó)在東海海域劃界的原則、方法以及沖繩海槽在劃界中的地位和作用等方面存在不同的主張，所以，中日兩國(guó)之間無法締結(jié)東海海域劃界協(xié)議，而依據(jù)《中日關(guān)于東海問題的原則共識(shí)》內(nèi)容，東海海域劃界問題實(shí)際上已經(jīng)擱置，留待今后再予處理。(40)參見金永明著：《新時(shí)代中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略研究》，海洋出版社2018年版，第199-201頁。

從中日兩國(guó)政府首腦會(huì)談內(nèi)容可以看出，針對(duì)《中日關(guān)于東海問題的原則共識(shí)》的磋商談判將再次啟動(dòng)。例如，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)于2018年5月訪問日本時(shí)，中日兩國(guó)首腦一致確認(rèn)完全堅(jiān)持東海資源開發(fā)的2008年原則共識(shí)，并同意進(jìn)一步強(qiáng)化為實(shí)施其內(nèi)容努力重啟談判及協(xié)商進(jìn)程。(41)參見http://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/m1/cn/page1_000526.html，2018年5月10日訪問。這些內(nèi)容在日本首相安倍晉三訪華時(shí)(2018年10月)和中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平參加大阪G20峰會(huì)會(huì)見日本首相安倍晉三時(shí)(2019年6月)，在兩國(guó)政府首腦間得到再次確認(rèn)。(42)參見http://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/c_m1/page4_004452.html，2018年10月27日訪問；《外交部官員：習(xí)近平會(huì)見安倍晉三 雙方達(dá)成十點(diǎn)共識(shí)》第8點(diǎn)指出，雙方將繼續(xù)推動(dòng)落實(shí)東海問題原則共識(shí)，共同努力維護(hù)東海和平穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)使東海成為和平、合作、友好之海的目標(biāo)。參見http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-06/27/c_1124681233.htm，2019年6月28日訪問。同時(shí)，這些內(nèi)容在負(fù)責(zé)具體海洋事務(wù)的中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商共識(shí)中得到確認(rèn)。例如，第十輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商(浙江烏鎮(zhèn)，2018年12月17-18日)共識(shí)指出，雙方就東海相關(guān)問題交換了意見，并探討了開展海上合作的方式，包括雙方確認(rèn)堅(jiān)持2008年東海問題原則共識(shí)，同意進(jìn)一步加強(qiáng)溝通交流。(43)參見https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1622872.shtml，2018年12月18日訪問。第十一輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商(北海道小樽，2019年5月10-11日)共識(shí)指出，雙方確認(rèn)堅(jiān)持2008年東海問題原則共識(shí)，同意進(jìn)一步加強(qiáng)溝通交流。(44)參見http://www.xinhuanet.com/world/2019-05/11/c_1124480563.htm，2019年5月11日訪問。為此，我國(guó)應(yīng)就重啟東海問題原則共識(shí)談判內(nèi)容做好細(xì)致的準(zhǔn)備。

(三)海洋科學(xué)研究或調(diào)查活動(dòng)

眾所周知，中日兩國(guó)除存在《中日漁業(yè)協(xié)定》(1997年11月11日簽署，2000年6月1日生效)外，未締結(jié)東海關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定，所以，原則上各國(guó)可以在自己主張的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)行使主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，但由于中日兩國(guó)相向之間的東海海域未滿400海里，所以對(duì)依據(jù)權(quán)原(title)主張的重疊海域存在需要海域劃界的工作。而為維護(hù)東海安全秩序尤其是規(guī)范海洋科研或調(diào)查活動(dòng)，中日兩國(guó)部門(中國(guó)外交部和日本駐華大使館)于2001年2月13日在北京互換了“實(shí)施《海洋調(diào)查活動(dòng)事先互相通報(bào)框架》的備忘錄”。其中的《海洋調(diào)查活動(dòng)事先互相通報(bào)框架》(2001年2月14日起施行)起源于2000年8月28日在北京舉行的中日外相會(huì)談，即其是雙方一致同意對(duì)海洋調(diào)查船只問題制定事先互相通報(bào)制度，通過后續(xù)事務(wù)性磋商達(dá)成的妥協(xié)性成果。其規(guī)定，中日雙方在東海對(duì)方的近海進(jìn)行海洋科學(xué)調(diào)查活動(dòng)時(shí)，應(yīng)在調(diào)查活動(dòng)開始預(yù)定日的2個(gè)月前互相進(jìn)行事先通報(bào)(對(duì)在2001年4月14日前進(jìn)行的調(diào)查活動(dòng)，應(yīng)在明確計(jì)劃后迅速通報(bào))。[3](P497)

對(duì)于在東?！皩?duì)方的近?！睂?shí)施調(diào)查活動(dòng)的“近海”范圍，存在不同的表述?！叭毡镜膫渫洝敝赋觯恰爸腥A人民共和國(guó)的近海(除領(lǐng)海)”；而“中國(guó)的備忘錄”指出，是“日本關(guān)切的水域的日本國(guó)近海(除領(lǐng)海)”。對(duì)于“事先通知的時(shí)間”，其規(guī)定至少在開始預(yù)定日的2個(gè)月前事先通報(bào)，這時(shí)間比《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定的6個(gè)月前事先通報(bào)寬松多了。對(duì)于“通報(bào)的事項(xiàng)”，應(yīng)明確以下內(nèi)容：實(shí)施海洋調(diào)查活動(dòng)的機(jī)構(gòu)名稱，使用船舶的名稱、種類、負(fù)責(zé)人；調(diào)查活動(dòng)的概要(目的、內(nèi)容、方法和使用的器材)；調(diào)查活動(dòng)的期間及區(qū)域。(45)參見(日)三好正弘：《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的調(diào)查活動(dòng)》，載(日)栗林忠男、杉原高嶺編：《日本海洋法的主要課題》，有信堂2010年版，第177-179頁。

從上述內(nèi)容可以看出，在通報(bào)的時(shí)間上，其比《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第248條規(guī)定的進(jìn)行海洋科學(xué)研究預(yù)定開始日期至少六個(gè)月前提供詳細(xì)說明的要求低；也比日本于1996年7月20日制定的《關(guān)于外國(guó)在日本的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架進(jìn)行海洋科學(xué)研究的應(yīng)對(duì)方針》所規(guī)范的要求，即他國(guó)事先應(yīng)在六個(gè)月前通過外交途徑提出海洋科學(xué)研究申請(qǐng)計(jì)劃書的時(shí)間短。(46)日本針對(duì)管轄海域內(nèi)的海洋科學(xué)研究活動(dòng)內(nèi)容，參見金永明著：《中國(guó)海洋法理論研究》(增訂版)，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2016年版，第42-43頁。

在通報(bào)的事項(xiàng)上，也沒有規(guī)定調(diào)查活動(dòng)區(qū)域的具體位置，也不存在邀請(qǐng)對(duì)方國(guó)家的機(jī)構(gòu)和人員參加調(diào)查活動(dòng)等方面的內(nèi)容。在“近海范圍”的認(rèn)定上，也存在不同的主張；在雙方發(fā)生適用和解釋上的問題時(shí)，要求雙方通過協(xié)商解決，也存在是否能夠通過磋商及解決的不確定性。同時(shí)，對(duì)于“調(diào)查活動(dòng)”的概念，也沒有作出明確的界定。因?yàn)榧词乖凇堵?lián)合國(guó)海洋法公約》中也存在諸如“研究或測(cè)量活動(dòng)”(第19條第2款(j)項(xiàng)、第40條)、“海洋科學(xué)研究和水文測(cè)量”(第21條第1款(g)項(xiàng))、“搜集情報(bào)”(第20條第2款(c)項(xiàng))、“探礦和勘探”(第160條第2款(f)項(xiàng)(ii)目)等那樣的用語，并無法就這些概念和術(shù)語進(jìn)行統(tǒng)一性規(guī)范。(47)例如，對(duì)于“海洋科學(xué)研究”概念，盡管《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》沒有對(duì)其直接作出明確的定義，但從其第246條第3款的規(guī)定，可以反推出“海洋科學(xué)研究”的含義，即“增進(jìn)關(guān)于海洋環(huán)境的科學(xué)知識(shí)以謀全人類利益”是重要因素或指標(biāo)。同時(shí)結(jié)合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第243條的規(guī)定，海洋科學(xué)研究是指以海洋物理、化學(xué)、生物和地質(zhì)學(xué)的特征等為對(duì)象，由多領(lǐng)域科學(xué)工作者研究海洋環(huán)境中的現(xiàn)象和過程及其關(guān)系方面的活動(dòng)包括對(duì)自然資源的調(diào)查。參見(日)林司宣、島田征夫、古賀衛(wèi)著：《國(guó)際海洋法》(第2版)，有信堂2016年版，第145-147頁。所有以上這些缺陷，均表明這是從中日關(guān)系的大局出發(fā)，為建立和提升雙方互信作出的妥協(xié)性產(chǎn)物，這也使其在實(shí)踐中存在困難性和不可操作性，并呈現(xiàn)各自不實(shí)施互相通報(bào)制度及發(fā)生調(diào)查活動(dòng)對(duì)立的情況。

(四)海洋合作展望

眾所周知，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)于2018年5月訪問日本時(shí)，兩國(guó)政府及部門簽署了2份協(xié)定和8份諒解備忘錄。其內(nèi)容涉及人文、醫(yī)療衛(wèi)生、服務(wù)貿(mào)易、第三方市場(chǎng)合作以及建立海空聯(lián)絡(luò)機(jī)制等方面；(48)參見http://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/c_m1/cn/page1_000526.html，2018年5月10日訪問。日本首相安倍晉三于2018年10月訪問中國(guó)時(shí)，兩國(guó)政府及部門簽署了12份的協(xié)定、諒解備忘錄和在兩國(guó)政府部門、企業(yè)、經(jīng)濟(jì)體團(tuán)體之間涉及基礎(chǔ)設(shè)施、物流、互聯(lián)網(wǎng)、健康養(yǎng)護(hù)、金融等的52份諒解備忘錄。(49)參見https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/c_m1/cn/page4_004452.html，2018年10月27日訪問。此后，這些合作的內(nèi)容和措施正在逐步地落實(shí)，并為促進(jìn)中日關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)揮了良好的作用。但正如上述言及的那樣，沒有東海的穩(wěn)定，就無法確保中日關(guān)系的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，更無法實(shí)現(xiàn)建設(shè)性安全關(guān)系的目標(biāo)。所以如何在海洋領(lǐng)域上進(jìn)行切實(shí)的合作，是必須考慮的重要方面。

中日兩國(guó)之間有很多的對(duì)話平臺(tái)，例如，中日高級(jí)別政治對(duì)話、中日戰(zhàn)略對(duì)話、中日經(jīng)濟(jì)高層對(duì)話、中日安保對(duì)話，以及即將設(shè)立的中日高級(jí)別人文交流磋商機(jī)制等，足見中日關(guān)系的重要性和復(fù)雜性。而在海洋領(lǐng)域比較固定的對(duì)話平臺(tái)是中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商機(jī)制。該磋商機(jī)制自2012年1月設(shè)立以來至2019年10月已舉行了11輪，磋商的內(nèi)容涉及?？瞻踩?lián)絡(luò)機(jī)制、海上犯罪、海上執(zhí)法、海上搜救、海洋政策與海洋法交流、資源開發(fā)、海洋垃圾管理和防治海洋塑料垃圾、海洋漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理、海洋污染和東海問題原則共識(shí)相關(guān)問題，以及重啟中日海運(yùn)政策論壇、海洋地質(zhì)科學(xué)合作研究、海洋科考、北極政策和事務(wù)、涉海智庫(kù)對(duì)話合作等方面，可見，該磋商機(jī)制內(nèi)容的豐富性、多樣性和專業(yè)性，也反映了磋商的艱巨性、復(fù)雜性和困難性。

不可否認(rèn)的是，中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商機(jī)制的進(jìn)展，為中日海洋合作作出了貢獻(xiàn)，為中日關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)揮了作用。但其也存在一定的局限性，尤其是未能就中日兩國(guó)之間的實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)議問題如釣魚島問題展開磋商，因而牽制了其他海洋問題的合作進(jìn)程和效果。所以能否在中日兩國(guó)擬重新啟動(dòng)的東海資源開發(fā)的2008年原則共識(shí)磋商中將其納入，成為磋商的核心議題并達(dá)成重要共識(shí)，是進(jìn)一步穩(wěn)固和發(fā)展中日關(guān)系的必要基礎(chǔ)。

應(yīng)該指出的是，中日關(guān)系呈現(xiàn)波動(dòng)的要因之一是，中日兩國(guó)無法就重要而敏感的海洋議題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的磋商并達(dá)成具有法律拘束力的文件，因?yàn)橹腥针p方在東海海域劃界的原則和方法，以及沖繩海槽在劃界中的地位和作用，尤其在釣魚島問題上是否存在爭(zhēng)議、是否存在“擱置爭(zhēng)議”的共識(shí)等方面存在嚴(yán)重的對(duì)立和分歧。(50)中國(guó)政府針對(duì)釣魚島問題的政策和立場(chǎng)的代表性文件，主要為：《中華人民共和國(guó)外交部聲明》(1972年12月30日、2012年9月10日)，《釣魚島是中國(guó)的固有領(lǐng)土》白皮書(2012年9月)。日本政府針對(duì)釣魚島問題的政策和立場(chǎng)的文件，主要為：日本外務(wù)省《日本關(guān)于尖閣諸島領(lǐng)有權(quán)問題的基本見解》(1972年3月8日)、《日本針對(duì)尖閣諸島的“三個(gè)真實(shí)”》(2012年10月4日)、《日本尖閣諸島宣傳資料》(2013年10月)等。針對(duì)日本關(guān)于尖閣諸島立場(chǎng)的批判性內(nèi)容，參見鄭海麟：《日本聲稱擁有釣魚島領(lǐng)土主權(quán)的論據(jù)辨析》，《太平洋學(xué)報(bào)》2011年第7期；金永明：《再駁“日本關(guān)于釣魚島列嶼領(lǐng)有權(quán)基本見解”的錯(cuò)誤性》，《東方法學(xué)》2012年第5期；金永明：《批駁日本針對(duì)釣魚島列島問題“三個(gè)真實(shí)”論據(jù)之錯(cuò)誤性》，《太平洋學(xué)報(bào)》2013年第7期；金永明：《批駁日本“尖閣諸島宣傳資料”論據(jù)的錯(cuò)誤性》，《太平洋學(xué)報(bào)》2014年第4期。從國(guó)際法視角針對(duì)釣魚島問題研究的日方代表性學(xué)者成果為，(日)松井芳郎著：《國(guó)際法學(xué)者評(píng)析尖閣問題：對(duì)爭(zhēng)端解決的拓展》，日本評(píng)論社2014年版，第1-182頁。所以，如何依據(jù)歷史和國(guó)際法，聯(lián)系海洋問題發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)家實(shí)踐，結(jié)合雙方現(xiàn)存的共識(shí)性文件，例如，《中日關(guān)于東海問題的原則共識(shí)》《中日處理和改善中日關(guān)系四點(diǎn)原則共識(shí)》，遵循中日四個(gè)政治文件所蘊(yùn)含的原則和精神，就重大安全敏感問題達(dá)成新的共識(shí)(如不開發(fā)，不上島，不喧嘩，不偏激)及和平合理地解決釣魚島問題是中日兩國(guó)政府和人民的重大任務(wù)。換言之，就釣魚島問題達(dá)成實(shí)質(zhì)性重要新共識(shí)，是穩(wěn)固和發(fā)展中日兩國(guó)走向契合新時(shí)代要求的中日關(guān)系的重要基礎(chǔ)和保障。

五、結(jié)束語

不可否認(rèn)，起源于美蘇兩國(guó)之間的海上事故防止協(xié)定是為了彌補(bǔ)海洋法規(guī)則的缺陷，避免發(fā)生沖突和不測(cè)事態(tài)并以相關(guān)國(guó)家政治意愿為基礎(chǔ)的臨時(shí)性措施，所以，它不是最終解決海洋安全問題的方法，具有過渡性的特點(diǎn)，目的是在相互之間的接觸和交往中提升政治互信、使行為活動(dòng)有序和操作更為規(guī)范，以及行為結(jié)果的可預(yù)期性，并以專業(yè)者的態(tài)度處理各種事態(tài)以維護(hù)海洋安全，為最終解決海洋安全問題作出貢獻(xiàn)。

同時(shí)，要使其發(fā)揮提升互信的功效和作用，需要在信息交換(如熱線聯(lián)系、定期會(huì)晤、事先通報(bào)活動(dòng)等)、邀請(qǐng)對(duì)方參與活動(dòng)和進(jìn)行調(diào)查，以及減少和抑制軍事活動(dòng)方面采取有效手段。所以，依據(jù)中日兩國(guó)首腦的政治意愿，經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)10年的努力，中日兩國(guó)于2018年5月簽署了《中日防務(wù)部門之間的?？章?lián)絡(luò)機(jī)制諒解備忘錄》(2018年6月8日生效)，而要使其真正發(fā)揮作用需要在年度會(huì)議、熱線聯(lián)絡(luò)、機(jī)構(gòu)訪問、人員交流、規(guī)則遵循等方面持續(xù)努力，才能真正維護(hù)東海?？瞻踩?。

筆者認(rèn)為，要使中日東海問題不發(fā)生沖突，更重要的是應(yīng)就東海實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)議問題進(jìn)行磋商和談判，以獲得新的階段性共識(shí)并為最終解決問題創(chuàng)造基礎(chǔ)，所以，中日兩國(guó)能否構(gòu)筑契合新時(shí)代要求的中日關(guān)系，海洋問題直接關(guān)系其成敗和得失，為此，抓住中日兩國(guó)展開的東海問題原則共識(shí)磋商十分重要。換言之，中日兩國(guó)已真正到了該處理和解決這些敏感而復(fù)雜問題的時(shí)候了，其共識(shí)和成果也可為進(jìn)一步規(guī)范和確立新時(shí)期符合面向未來的中日關(guān)系定位發(fā)揮核心作用。這是中日兩國(guó)政府和人民的共同責(zé)任，也是我們期待的美好愿望！