劉 超，賀小美，高 超

（湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411100）

國家海外利益是指主權(quán)國家的政府、企業(yè)、公民、軍隊等在境外活動派生出的國家利益。全球化時代下國家海外利益逐漸成為國家利益核心。近年來，在“一帶一路”建設(shè)背景下，我國的海外利益增量巨大，國家利益邊疆日漸拓展，我國的海外利益保護機制也不斷完善，形成了“外交領(lǐng)事—經(jīng)濟協(xié)定—軍事行動”這樣一種國家層面的海外利益保護機制。索馬里護航、利比亞撤僑等國家行動有效保護了我國的海外利益，充分展現(xiàn)了我國的國家實力和大國形象。但隨著我國海外利益的拓展，海外利益呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化的傾向，還面臨著環(huán)保主義沖突、戰(zhàn)爭動亂等各種新舊風(fēng)險疊加的新挑戰(zhàn)。如何在新的時代背景和國際環(huán)境下實現(xiàn)我國海外利益的有效保護，成為新時代國家發(fā)展道路上必然要回答的問題。

對于主權(quán)國家來說，貿(mào)易爭端、主權(quán)問題等特定國家海外利益問題可以通過外交途徑和軍事途徑解決，但同時也存在大量國家力量難以介入或不適合介入的海外利益保護難題。到今天，歐美國家（主要包括西歐、東歐以及北美地區(qū)的主權(quán)國家）的實踐已經(jīng)充分證明非政府組織（Non-Governmental Organizations，NGO）是保護這些國家海外利益的必要補充力量，NGO 業(yè)已成為歐美國家海外利益保護和拓展機制的重要組成部分。無國界醫(yī)生組織、歌德學(xué)院等各類大型國際非政府組織（International Non-Governmental Organizations，INGO）在樹立本國形象、服務(wù)海外本國企業(yè)與僑胞、開展人道主義救援、保護環(huán)境等方面，充分展現(xiàn)了其對所屬國與他國國家海外利益的保護與促進的功能與能力。所以，在我國海外利益日益擴展的背景下，應(yīng)當(dāng)借鑒歐美國家通過NGO 維護本國海外利益的經(jīng)驗與教訓(xùn)，提升NGO 在我國海外利益戰(zhàn)略中的地位與作用，著力構(gòu)建起相關(guān)機制模式。

當(dāng)前，國內(nèi)的國家海外利益風(fēng)險研究多集中于領(lǐng)事外交、經(jīng)濟貿(mào)易、法律協(xié)定等議題，而對相關(guān)歐美NGO 的研究可供參考的文獻較少，研究成果對國家相關(guān)政策的決策的參考價值有待提升。本文即以公共管理學(xué)科為視角，分析NGO 在歐美國家海外利益風(fēng)險管理中的作用，并討論我國如何發(fā)展服務(wù)國家海外利益的NGO 組織。

一 NGO 在歐美國家海外利益風(fēng)險管理中的作用

NGO 因其非政治性、非營利性等特征為各國所廣泛認(rèn)同，有效推進了各國公民社會的發(fā)展。20 世紀(jì)以來，特別是全球結(jié)社運動后，NGO 已成為各國開展公共外交和民間合作的主要力量，一些大型NGO 甚至能夠左右聯(lián)合國政策議題，引導(dǎo)全球政治輿論。在歐美國家的海外利益風(fēng)險保護活動中，相關(guān)NGO 的活動與歐美國家的外交風(fēng)格以及海外利益版圖密切相關(guān)。具體來說，NGO 在歐美國家的海外利益保護中主要發(fā)揮著如下作用。

（一）政策研究

NGO 是歐美國家海外利益政策研究的重要智庫與執(zhí)行者。一方面，NGO 是歐美國家制定海外利益戰(zhàn)略的重要信息源。因為非政治性、慈善性等特征，NGO 在獲取一國特許權(quán)等多方面都具有明顯的優(yōu)勢，所以歐美國家將它們作為重要的橋頭堡，并依據(jù)獲得的信息制定相關(guān)海外利益戰(zhàn)略。比如美國在二戰(zhàn)后資助了大量的學(xué)者到世界各地開展田野研究，并取得了豐碩的學(xué)術(shù)成果，這些成果為美國全球戰(zhàn)略的制定提供了堅實的基礎(chǔ)。另一方面，歐美國家與NGO 在研究與制定維護既得國家利益的政策上有著相當(dāng)密切的合作關(guān)系，其中最為顯著的例子就是西方的行業(yè)性NGO 依靠歐美國家先進產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)制定了為國際社會廣泛接受的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如國際標(biāo)準(zhǔn)化組織制定的ISO 質(zhì)量管理體系認(rèn)證和環(huán)境管理體系認(rèn)證的國際標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)樹立了歐美國家工業(yè)在世界上的決定性地位，進而最大程度地維護了歐美國家的國際經(jīng)濟利益和壟斷地位。在這種合作關(guān)系下，主權(quán)國家與NGO 形成了事實上的利益同盟，所以歐美國家也會將相關(guān)NGO 的利益納入本國海外利益框架加以維護和支持。

近些年，NGO 在聯(lián)合國中扮演著重要的智庫角色。早在1968 年，聯(lián)合國就承認(rèn)了NGO 的合法地位。隨著INGO 力量的壯大，其在聯(lián)合國活動中的地位也越來越重要，為維護世界和平作出了重要貢獻。人權(quán)觀察等INGO 在地區(qū)沖突的預(yù)警中發(fā)揮著重要作用，比如1994 年盧旺達大屠殺發(fā)生前，這些NGO 就曾向聯(lián)合國提出過多次預(yù)警，但很遺憾國際社會在當(dāng)時并沒有聽取建議。在政策咨詢方面，聯(lián)合國咨商是聯(lián)合國重要的合作伙伴?，F(xiàn)今，獲得聯(lián)合國咨商資格的NGO 已達4000余個，歐美國家也越來越重視INGO 在聯(lián)合國中的地位與作用，利用NGO 營造有利于自身利益格局的全球治理體系。

（二）輿論引導(dǎo)

通過輿論施加壓力是NGO 活動的主要策略之一。如前所述，歐美國家的一些大型NGO 在聯(lián)合國等國際框架體系內(nèi)有著非常大的影響力，因此也具有相當(dāng)?shù)妮浾撘龑?dǎo)能力。在國家海外利益面臨威脅時，這些NGO 便能夠引導(dǎo)國際輿論的關(guān)注方向，并制造輿論維護國家海外利益。

歐美國家利用“中國威脅論”“新殖民主義”等不實言論曲解和歪曲中國國際形象，是其應(yīng)對中國海外利益拓展挑戰(zhàn)的常用手段。近年來，歐美國家借NGO 在環(huán)保主義、人權(quán)問題等熱點政治話題上攻擊我國國家形象的案例非常多。在非洲，野生動物問題是環(huán)保主義NGO 用以攻擊我國在非民間形象的熱點話題。2013 年，以我國公民楊鳳蘭坦桑尼亞走私象牙一案為代表的一系列與象牙相關(guān)的新聞在NGO 的催化下引起軒然大波，并將象牙問題的緣由片面地直指中國。肯尼亞綠色NGO，Wildlife Direct，其領(lǐng)導(dǎo)人曾通過CNN 發(fā)表文章稱“中國人正在通過大批殺害我們的大象而對非洲進行戰(zhàn)爭。他們用經(jīng)濟恐嚇我們……我們必須保衛(wèi)我們的大象并清晰地表達對此事的態(tài)度”[1]。

（三）直接服務(wù)

NGO 直接服務(wù)著本國海外企業(yè)與公民。從金融服務(wù)、法律服務(wù)到保險服務(wù)，甚至是安全保護，歐美國家依靠NGO 形成了一種較為完整的海外國家公民社會利益服務(wù)體系，為東道國海外企業(yè)和公民提供發(fā)布投資、安全等方面的信息報告以及文化交流、法律援助等具體服務(wù)。

在 “俄羅斯世界”外交思想的影響下，近年俄羅斯愈加重視NGO 在海外（特別是前蘇聯(lián)國家）服務(wù)俄胞的能力，并為此制定了特定的法律條款，鼓勵相關(guān)NGO 的成立和發(fā)展。較為著名的機構(gòu)包括全球海外同胞大會和海外同胞權(quán)益維護基金會，由俄羅斯外交部創(chuàng)立，接受聯(lián)邦財政資助以及民間捐贈，在俄語教育與普及、法律援助等方面服務(wù)世界各地的俄羅斯僑胞。2012 年，海外同胞權(quán)益維護基金會聯(lián)合合作機構(gòu)就愛沙尼亞拒絕返還俄羅斯退休軍人繳納的稅費與社會費用一事向愛沙尼亞及國際法院提起訴訟，通過法律判決和國際輿論壓力，基金會成功維護了數(shù)千名俄羅斯退休軍人的合法權(quán)利[2]。

NGO 的這種直接服務(wù)功能，實際上有效彌補了使館機制在維護本國海外企業(yè)與公民利益方面面臨的人力物力資源有限等問題。這些NGO 提供的民間服務(wù)與領(lǐng)事外交等手段共同組成了維護國家海外利益的公共網(wǎng)絡(luò)，共同維護和促進著歐美國家的海外利益。

（四）價值傳播

21 世紀(jì)以來，英國、美國等歐美國家愈加重視文化軟實力在增進和維護海外利益戰(zhàn)略中的作用，通過民間途徑與其他國家開展文化合作的方式已經(jīng)具有戰(zhàn)略性地位。其中較為著名的機構(gòu)包括德國歌德學(xué)院、英國文化協(xié)會、法國法語聯(lián)盟以及早先的基督教教會等。以歌德學(xué)院為例，德國政府視文化交流為外交政策的三大支柱之一，力圖“通過價值觀對話預(yù)防沖突，為德國贏得合作伙伴”[3]。現(xiàn)歌德學(xué)院分布于全球近80 個國家，主要推廣德語教育和德語研究，并對外展現(xiàn)德國的文化、政治等方面的社會生活。在20 世紀(jì)，歌德學(xué)院為淡化國際對歷史上納粹德國的負(fù)面印象、樹立德國的全新國際形象作出了大量努力。在德國海外利益集中的南非地區(qū)，德國政府通過這一手段成功維護了德語在此的主要語種地位；在中東地區(qū)，通過與伊斯蘭世界對話，歌德學(xué)院成為德國在“危機四伏的世界中一個可以對話的預(yù)警系統(tǒng)”[4]。

這些歐美國家的NGO 通過對其他國家進行文化輸出以及開展教育等方面的援助，在東道國傳播和推廣本國文化和價值觀念，讓東道國公民更加深入地了解和認(rèn)同本國，進而有效化解隔閡，降低交易成本。在大量非洲國家中，尤其是中部非洲和西部非洲國家，“前殖民宗主國被認(rèn)為是最具影響力的國家”，而且年輕人的認(rèn)同比例居高[5]。這為歐美國家維護本國海外利益增加了較大的社會資本存量。

（五）政治參與

隨自身能力增強，NGO 的活動也漸漸深入東道國的政治體系中，甚至成為了東道國政治系統(tǒng)的一部分。NGO 參與東道國政治的途徑包括參與政策議題等的正式途徑和隱蔽的非正式途徑。大致可包括如下方面：

監(jiān)督選舉。在非洲，總統(tǒng)大選是一國最為重要的政治事件。國家政權(quán)能否平穩(wěn)交接、國家經(jīng)濟能否平穩(wěn)發(fā)展、國內(nèi)能否維持和平很大程度上取決于總統(tǒng)大選。游行示威、地方暴亂等情況在大選過程中時有發(fā)生。為了實現(xiàn)選舉的順利開展，非洲國家往往愿意邀請和接受NGO 作為觀察員開展全程監(jiān)督。這一現(xiàn)象正說明了NGO 與南北政府間合作一樣在非洲國家具有非常高的信用與地位，這種信任和地位為NGO 影響東道國、維護本國海外利益提供了有力保障。

參與政策議題。NGO 在東道國的活動除了直接服務(wù)本國政府、企業(yè)和公民以及民間援助和交流外，還主要通過游說該國政府改變其政策和做法來維護本國海外利益，其中關(guān)鍵一環(huán)就是通過援助活動或項目合作與政黨政治融入東道國政治系統(tǒng)之中。首先，歐美國家NGO 在環(huán)保、婦女保護等議題上往往握有大量對外合作或援助資源，并且通過這些資源在與東道國的合作機制中掌握著主動權(quán)，從而創(chuàng)造了參與東道國公共政策的機會。其次，NGO 還通過參與東道國的政黨政治影響東道國的政策走向，如密切聯(lián)系各黨派以保持對本國政策的穩(wěn)定性。同時，在相關(guān)國家，歐美國家往往擁有成熟的新聞報道系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等途徑，NGO 的輿論影響力得以進一步擴大。

通過非正式途徑參與東道國政治。由于NGO活動具有隱蔽性，歐美國家還通過NGO 的民間非正式途徑來實現(xiàn)本國的海外利益維護。從秘密接觸東道國政治領(lǐng)袖等非官方方式，到間諜活動等非法行為，再到政治沖突中的煽動顏色革命顛覆東道國政權(quán)，NGO 通過非正式途徑方式參與東道國政治的手段繁多。

綜上所述，NGO 已經(jīng)成為歐美國家維護自身海外利益的重要一環(huán)。歐美國家力圖通過NGO 在東道國的政治與文化等活動構(gòu)建起一套海外風(fēng)險預(yù)防機制，以最低的成本和最可控的手段實現(xiàn)本國海外利益風(fēng)險的有效管理。

二 歐美國家海外利益保護中NGO 作用發(fā)揮存在的問題

NGO 在歐美國家海外利益保護中的作用主要集中于風(fēng)險預(yù)防與風(fēng)險應(yīng)急管理，經(jīng)濟、政治與文化手段是其主要方式，但這種方式也產(chǎn)生了NGO 活動意識形態(tài)濃厚、志愿失靈等問題。

（一）NGO 活動的意識形態(tài)色彩濃厚

現(xiàn)國際上具有較大影響力的NGO 都建立于歐美國家，其組織的宗旨、運作方式、領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)思想都天然帶有西方的政治文化傳統(tǒng)。雖然這些NGO 自身和西方的理論界都認(rèn)為NGO 的行為選擇是非政治的和中立的，但其對國家海外利益的認(rèn)識因意識形態(tài)而不可避免地帶有偏狹性，而大國格局下NGO 的行為選擇更充分地顯現(xiàn)了這一特點。

以英國為例，為了維護和發(fā)展自己在非利益，英國對非成立過“牛津饑荒救濟委員會”“非洲委員會”等多個組織，希望借助這些組織的援助，增進與非洲國家的政治關(guān)系，維護和增進在非利益。但是所謂的援助換來的不是非洲的繁榮。在NGO 向非洲落后地區(qū)公眾提供改善醫(yī)療、教育等公共服務(wù)資源的同時，英國政府借助NGO 以提升治理能力、消除腐敗、遏制軍火等名義向非洲大肆兜售西方民主制度和巨額國家貸款，并將援助資金與政治條件捆綁，迫使政策結(jié)果實現(xiàn)英國政府所決定的“標(biāo)準(zhǔn)”。

這些意識形態(tài)濃厚的NGO 活動，不僅僅反映出NGO 在大國格局下的工具性，也反映出大國“沖突博弈”的主流行動模式。在北非、中東、南美等地區(qū)，這些資助和“民主改革”給發(fā)展中國家?guī)サ氖墙?jīng)濟倒退、貧窮、腐敗，反過來發(fā)展中國家政權(quán)又因為這些難以解決的問題而更深地依附于歐美國家。所以，這種模式下的NGO 行動招致了大量的國際非議。在NGO 盡其可能維護本國已有海外利益的同時，也可能正在導(dǎo)致歐美國家喪失國家海外利益戰(zhàn)略的長遠機遇。

（二）NGO 從事各種非法活動，反噬國家海外利益

有能力維護一國海外利益的NGO 大致包括兩種類型。一類是歐美國家為了維護和發(fā)展自身海外利益而特別成立的NGO，如美國民主基金會；另一類為致力于某一專業(yè)領(lǐng)域活動的大型國際NGO，如國際紅十字組織。但無論是哪一種組織，都天然地存在明顯的利益傾向。這種利益既包括政府掌控的工具性利益，也包括NGO 自身的組織利益，甚至于包括組織成員自身利益。這種利益常常與NGO 的人道、中立等價值原則出現(xiàn)沖突和雜糅，與國際法和東道國法律相沖突，導(dǎo)致國家海外利益遭到反噬。

一方面，NGO 在維護本國海外利益的同時，也容易將海外利益矛盾泛化和復(fù)雜化，暗中擴張政治利益，干涉他國內(nèi)政，損害他國利益。俄羅斯在近年“俄羅斯世界”外交思想的指導(dǎo)下，積極支持NGO 在烏克蘭等前蘇聯(lián)國家展開活動，維護自己的地緣政治利益；但其變相干涉內(nèi)政等激進的舉措也讓部分國家拒絕接受其入境，導(dǎo)致本國國家形象受損。一些NGO 在維護本國海外利益時更是扮演著一種不光彩的角色。美國民主基金會等NGO 一直是美國對外政治的重要力量，是美國輸出意識形態(tài)、控制他國的主要組織。干涉他國內(nèi)政、煽動顏色革命、資助傀儡政權(quán)與反對派武裝等是其常用手段。這樣一種極富政治侵略性的極端海外利益維護手段雖然暫時影響或控制了一國政權(quán)，但也常常引發(fā)民族仇恨與沖突。由此產(chǎn)生的難民潮、恐怖襲擊等惡果近年來成為歐美國家最為嚴(yán)峻的國家安全問題。國家海外利益不僅無法穩(wěn)定，而且還使得危機擴散，引火燒身。

另一方面，NGO 活動的非營利性等特征很容易成為NGO 組織或成員徇私的掩飾，這種徇私行為引起過大量外交問題。無國界醫(yī)生組織、海洋觀察（Sea-Watch）等都曾出現(xiàn)過以人道主義救援難民為幌子，實際上參與蛇頭活動幫助偷渡客偷渡至其他國家甚至是本國的例子。

（三）志愿失靈導(dǎo)致NGO 維護國家海外利益的能力有限

志愿失靈一般是指第三部門或者社會自治組織由于慈善不足、業(yè)余性等原因?qū)е缕洳荒苡行崿F(xiàn)組織目標(biāo)的組織失敗現(xiàn)象。這種組織失敗現(xiàn)象不可避免地出現(xiàn)在各類NGO 當(dāng)中。

歐美國家NGO 維護海外利益時，志愿失靈的案例更多地出現(xiàn)在人道主義組織上。歐美國家海外利益的分布大量集中于不穩(wěn)定地區(qū)，如中東等，這些地區(qū)政局混亂，戰(zhàn)爭動亂常年持續(xù)。但大部分的國際性NGO 十分注重維護自身的非政治性、非營利性等宗旨和特征，所以在一般任務(wù)中，這些NGO 的行動不會攜帶武器等物品。這也就導(dǎo)致了其在戰(zhàn)爭等沖突環(huán)境中無法有效維護包括成員安全在內(nèi)的組織利益，組織職能難以有效執(zhí)行。國際紅十字衛(wèi)生組織、綠色和平組織、無國界醫(yī)生組織等INGO 在人道主義援助、經(jīng)濟發(fā)展援助等行動過程中都遭受過當(dāng)?shù)剀婇y、恐怖分子等的干擾，也曾遭受過搶劫、綁架、謀殺等事件。因無力保護自身安全而退出戰(zhàn)亂地區(qū)人道主義救援的例子屢見不鮮。比如2014 年4 月，紅十字組織在也門的一名瑞士籍成員遭殺害，紅十字組織不得不暫停該地區(qū)工作；2018 年6 月，因受安全威脅，紅十字組織又不得不撤出在也門的71 名成員。這給INGO 的活動蒙上了一層陰影。

由此可見，NGO 在維護國家海外利益戰(zhàn)略當(dāng)中的地位與功能是特定的、有限的。我們雖然可以視NGO 為保護國家海外利益的重要伙伴，但NGO 的相關(guān)活動難以超越其組織能力而存在，也并不能成為軍隊等主權(quán)國家機構(gòu)在維護國家海外利益過程中的替代主體。

綜上所述，NGO 在歐美國家海外利益保護中的作用是重要的，也是有限的。歐美國家既依靠NGO 有力地維護了自身海外利益，但大國格局之下NGO 在維護本國海外利益時也具有明顯的工具性，甚至是充當(dāng)著一種不光彩的角色。

三 歐美國家利用NGO 保護海外利益對我國的啟示

由以上研究可見，歐美國家在利用NGO 保護和發(fā)展本國海外利益中既擁有巨大優(yōu)勢，也存在突出問題。當(dāng)前，我國正深入推動一帶一路建設(shè)，海外利益邊疆不斷擴展。在維護國家海外利益過程中，應(yīng)秉持構(gòu)建人類命運共同體的理念，借鑒歐美國家的經(jīng)驗，重視NGO 在我國海外利益風(fēng)險保護中的重要角色，探索相關(guān)合作模式機制，提升NGO 服務(wù)我國海外利益的能力水平，同時摒棄歐美國家在利用NGO 維護海外利益時沖突博弈的思維。

（一）重視NGO 在我國“一帶一路”海外利益風(fēng)險管理中的地位

文化公共外交是我國NGO 維護海外利益的主要方式之一。目前全球已有155 個國家（地區(qū)）設(shè)立了共539 所孔子學(xué)院和1129 個孔子課堂，在規(guī)模上超過了歌德學(xué)院等歐美國家文化NGO，并且近年來取得了較好的漢文化普及成果。但我們?nèi)匀灰J(rèn)識到“一帶一路”時代下我國在利用NGO 維護國家海外利益力量上與歐美國家的差距。據(jù)統(tǒng)計，我國2011 年進入國際協(xié)會聯(lián)盟（Union of International Associations, UIA）的INGO 數(shù)量為45 個，僅占全球INGO 總量的0.08%，而獲得聯(lián)合國特別咨商資格的也僅有中國科協(xié)、宋慶齡基金會、全球化智庫等極少數(shù)NGO[6]。這無疑是與我國當(dāng)下的國際地位與政治經(jīng)濟實力不匹配的。同時“一帶一路”沿線國家中有大量的高風(fēng)險國家，甚至未建交國家，這些無法通過外交手段管理的風(fēng)險直接威脅著我國對外投資企業(yè)和項目的安全，這就需要充分發(fā)揮智庫等NGO 的海外利益風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急的作用。

我國海外利益風(fēng)險的戰(zhàn)略管理應(yīng)當(dāng)從長計議，積極構(gòu)建起維護國家海外利益的NGO 力量。一方面，在我國積極推動國內(nèi)NGO 成長發(fā)展的同時，相關(guān)部門、企業(yè)和社會公眾也應(yīng)當(dāng)通過設(shè)立基金等途徑積極支持具備條件的NGO 走出國門，向世界展示我國NGO 的獨特姿態(tài)。這個過程中也要加強各使領(lǐng)館對我國當(dāng)?shù)豊GO 的支持，培育一批與當(dāng)?shù)毓裆鐣疃热诤稀⑾嗵幦谇⒌腘GO。另一方面要加強與大型INGO 的深度合作。在這方面我國積累了較為豐富的經(jīng)驗和成果。近年來，綠色和平組織聯(lián)合我國多所高校與研究機構(gòu)發(fā)布了《中國海外煤電股權(quán)投資趨勢與風(fēng)險分析》等多份簡報，多方面評估了我國海外能源項目并提示了相關(guān)風(fēng)險預(yù)警[7]。世界自然基金會（World Wide Fund for Nature, WWF）也與我國政府在非洲象保護等項目上展開合作，有效維護了我國在非洲的國際形象。

（二）加強NGO 建設(shè)，增強NGO 維護我國海外利益的能力

我國要培育能夠有力維護國家海外利益的NGO，就必須要加強NGO 建設(shè)，增強NGO 能力，使NGO 為維護我國海外利益凝心聚力。而鑒于如下兩方面原因，我國更要為建設(shè)NGO 充分而合理地發(fā)揮國家力量。第一，歐美國家NGO 以及相關(guān)NGO 理論注重NGO 的公民社會性，也就是組織的非政治性、非盈利性等特征，力圖通過這種無瑕的組織合法性獲得較高的自由度和充分的組織權(quán)利；但在實際政治生活中這種純粹的公民社會性是不存在的。一如前文所述，歐美國家有能力維護本國海外利益的NGO 或是具有顯著的政治工具性，或是脫離國家監(jiān)督進而危害東道國和本國利益。第二，我國當(dāng)前海外利益風(fēng)險保護的現(xiàn)實需要對NGO 能力提出了非常高的要求，而要在短期內(nèi)滿足這種現(xiàn)實需要就必須借助國家力量。

黨的十九大報告提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，公眾參與社會建設(shè)得到了一次良好的發(fā)展機會。這種國家公權(quán)力與社會力量有機結(jié)合的新方向或許為我國構(gòu)建維護國家海外利益的NGO 力量提供了新模式。這種新模式至少要求國家和政府作出三方面的努力。首先，加快相關(guān)立法工作，為NGO 的海外行動與政府管理提供法律依據(jù)。其次，在關(guān)鍵地區(qū)與關(guān)鍵領(lǐng)域要將黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)融入NGO 組織體系之中，明確組織使命和行為策略。再次，政府部門要提供專業(yè)的人才與資金支撐，支持NGO 開展公共外交、海外維權(quán)等多元化的專業(yè)工作，支持NGO 成為我國維護國家海外利益的緊急動員力量。

（三）加快探索“政府+NGO”的國家海外利益風(fēng)險管理模式

現(xiàn)階段，我國海外利益保護以“領(lǐng)事外交—經(jīng)濟協(xié)定—軍事行動”的政府模式為主，這種海外利益風(fēng)險管理模式有效維護了我國海外利益命脈，但同時也存在大量國家力量難以介入或不適合介入的海外利益保護難題和國家資源分配不足的問題。這就需要以NGO 為主的民間公共外交力量對權(quán)力真空進行有效補充，構(gòu)建起“政府+NGO”的國家海外利益風(fēng)險管理新模式。

首先，NGO 活動要與國家外交政治、軍事實力協(xié)同。一方面，有效的國家海外利益風(fēng)險管理依賴于各主體之間的協(xié)同合作，各要素間合理配合打出組合牌才能實現(xiàn)最佳結(jié)果。建立相關(guān)的機制是加快探索“政府+NGO”國家海外利益風(fēng)險關(guān)系模式的重中之重。另一方面，服務(wù)于我國海外利益風(fēng)險管理的NGO 本身就是我國海外利益風(fēng)險的一部分，支持和保護這些NGO 是我國政府義不容辭的責(zé)任。

其次，要通過我國政府加強各NGO 間的協(xié)同作用，構(gòu)建系統(tǒng)的國家海外利益風(fēng)險管理格局。由于NGO 突出的專業(yè)性，在維護國家海外利益的實踐中，各種主義的NGO 之間難以實現(xiàn)高效協(xié)同。此外由于上文所提到“NGO 的公民社會性”，歐美國家公民視其為對抗政府或?qū)股鐣还?、捍衛(wèi)自身權(quán)益的重要途徑，這導(dǎo)致歐美國家政府對NGO的管理往往只能停留在財政控制與問責(zé)之上，而無法深入促進NGO 之間的協(xié)同。所以，當(dāng)務(wù)之急是要通過外交部構(gòu)建統(tǒng)一的NGO 服務(wù)與聯(lián)系平臺，實現(xiàn)政府與NGO 之間的有效信息溝通。另外，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加快實現(xiàn)政府在“政府+NGO”模式中的元治理角色指揮棒作用，推動政府與NGO、NGO 與NGO 之間的深度協(xié)同。

（四）秉持人類命運共同體理念，尊重東道國主權(quán)與內(nèi)政

NGO 在維護我國海外利益的過程中要秉持人類命運共同體的新理念。當(dāng)下正逢我國前所未有的海外利益拓展時期，也是向世界展現(xiàn)我國寬容并包的大國形象的良好機遇。在由中國文化、中國高鐵、中國基建等中國名片打造的新時代中國形象的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)借鑒歐美國家的經(jīng)驗，通過NGO 展現(xiàn)我國更為親民的國家軟實力。通過參與構(gòu)建人類命運共同體，將海外利益風(fēng)險轉(zhuǎn)化為拓展我國海外利益的機遇。在這方面，NGO 應(yīng)當(dāng)主動將國際人道主義精神、聯(lián)合國憲章等構(gòu)建人類命運共同體的基本遵循內(nèi)化于心，外化于形。

此外，我國NGO 的海外活動應(yīng)摒棄歐美國家沖突博弈的邏輯思維。歐美國家主導(dǎo)的NGO 的行為邏輯延續(xù)著歐美國家一貫的沖突博弈思維，不免淪為大國間競爭攻訐對手、俘獲政治依附國的工具。所以我國在支持NGO 開展海外活動的同時，應(yīng)當(dāng)注重引導(dǎo)NGO 在項目合作等方面尊重東道國主權(quán)與內(nèi)政，以專業(yè)化的組織活動積極融入當(dāng)?shù)厣鐣?，推動?xùn)|道國的發(fā)展。

國家海外利益風(fēng)險的研究在新時代我國海外利益不斷拓展的背景下，應(yīng)當(dāng)成為一門多元化研究的顯學(xué)。本文從公共管理學(xué)科的比較角度出發(fā)，探討了歐美國家在海外利益保護中NGO 的作用與管理現(xiàn)狀。通觀歐美國家通過NGO 維護國家海外利益的種種現(xiàn)象，這種國家與NGO 之間的合作總體來說是促進國家海外利益保護和加強公民社會建設(shè)的雙贏之舉。

一帶一路的建設(shè)是我國推進中華民族偉大復(fù)興、維護全球化發(fā)展潮流、推動人類命運共同體建設(shè)的重大戰(zhàn)略抉擇，也是我國提升國家自信、民族自信的良好機遇。在一帶一路建設(shè)過程中，通過NGO 來展現(xiàn)良好的國家形象、維護國家海外利益，這不僅是增強我國海外利益保護能力的重大舉措，也是推進我國社會力量發(fā)展的重要一步。