曹海晶，杜 娟

(華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)，事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會文明和諧[1]。在國家的大力支持下，農(nóng)村人居環(huán)境狀況有了很大改善，但臟亂差問題仍比較突出，垃圾圍村、垃圾成山的亂象頻現(xiàn)，農(nóng)村垃圾污染仍然是制約鄉(xiāng)村振興的突出瓶頸。據(jù)統(tǒng)計，2018年我國農(nóng)村垃圾產(chǎn)生量為50.89億噸，農(nóng)村垃圾處理量為34.18億噸，農(nóng)村垃圾處理率為67.16%，16.71億噸的農(nóng)村垃圾未經(jīng)處理[2]。這些未經(jīng)處理的農(nóng)村垃圾全部露天堆放，不僅占用與侵蝕了農(nóng)村土地，同時垃圾中的各種有毒有害物質(zhì)不斷向外界釋放，污染村莊環(huán)境與危害村民健康。從農(nóng)村垃圾污染的原因來看，雖然涉及經(jīng)濟(jì)、政治、管理等各個方面，但直接關(guān)涉的是我國城鄉(xiāng)環(huán)境不公的社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)，即環(huán)境正義問題。故而，只有從環(huán)境正義視角出發(fā)，才能找到農(nóng)村垃圾污染發(fā)生的根源，進(jìn)而提出有效應(yīng)對之策。

一、環(huán)境正義：認(rèn)識農(nóng)村垃圾問題的根本視角

農(nóng)村垃圾污染是現(xiàn)代化的產(chǎn)物，其問題的輻射面遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或處理技術(shù)水平的范疇。當(dāng)這樣的產(chǎn)物作為生活中的一部分，與中國農(nóng)村所面臨的社會病理相結(jié)合的時候，就成了一個復(fù)雜的社會問題[3]。社會問題是造成當(dāng)代生態(tài)問題的根源，如果不徹底解決社會問題，就不可能正確認(rèn)識生態(tài)問題，更無法解決生態(tài)問題[4]。近年來隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村垃圾污染問題頻發(fā)，眾多學(xué)者立足于中國實際，借鑒吸收西方學(xué)者的理論成果，對農(nóng)村垃圾污染及其治理問題進(jìn)行探討，研究成果頗豐。綜合來看，目前眾多學(xué)者關(guān)于農(nóng)村垃圾治理的研究大部分是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角、管理學(xué)視角展開的，研究焦點在于農(nóng)村垃圾現(xiàn)狀的概述及技術(shù)性層面，即農(nóng)村垃圾處理技術(shù)與資源化管理等領(lǐng)域。雖然從這些視角展開的研究對于分析農(nóng)村垃圾污染的成因和找到農(nóng)村垃圾治理的策略起到了一定促進(jìn)作用，但是未能從根源上把握農(nóng)村垃圾污染是由于社會問題產(chǎn)生，導(dǎo)致研究存在一定的不足。

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的農(nóng)村垃圾治理具有“剝離性”特質(zhì)

眾多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角透析農(nóng)村垃圾污染現(xiàn)象，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論為主導(dǎo)設(shè)計出一套農(nóng)村垃圾治理的可行性方案。例如高海碩等提出，為了實現(xiàn)農(nóng)村垃圾的減量化、資源化和無害化，治理主體應(yīng)該分類收集處理垃圾，因地制宜地組合使用垃圾處理技術(shù)[5]。與此類似的研究還有趙晶薇等在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上分析“垃圾圍村”的現(xiàn)狀特征及原因，提出“減量化”分類回收、“資源化”回收利用以及集中“無害化”處理，協(xié)調(diào)并處理好政府、村民和市場三者之間的關(guān)系的處理意見[6]。張春燕等通過實地調(diào)研和文獻(xiàn)梳理，概括了我國村鎮(zhèn)生活垃圾的產(chǎn)生與處理現(xiàn)狀，重點根據(jù)村鎮(zhèn)生活垃圾處理成本和技術(shù)進(jìn)展，提出“分類分散處理與集中處置結(jié)合”的技術(shù)路線[7]。趙光楠等從農(nóng)村生活垃圾的資源化、減量化、無害化角度開展研究，在結(jié)合農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀及農(nóng)村實際情況的前提下，提出了“村集-鎮(zhèn)運(yùn)-縣(區(qū))處理三級式處理模式”“混合投放-分類收集處理的組合模式”“分類投放-分類收集處理的組合模式”[8]。農(nóng)村垃圾治理套用城市垃圾治理思路與治理技術(shù)，能有效清除垃圾與保持村莊潔凈，但同時也會帶來一系列非預(yù)期性后果。一是基層政府通過向村民收取一定的垃圾處理費(fèi)、在村內(nèi)設(shè)置垃圾桶等設(shè)備、成立專門的環(huán)保隊伍以及引入物業(yè)公司等方式，改變了農(nóng)村原有的自主處理垃圾模式，轉(zhuǎn)換為契約化“購買-服務(wù)”的簡單市場行為，使得個體“自發(fā)的監(jiān)督者”就此剝離，消解了鄉(xiāng)村環(huán)境責(zé)任感和“家園意識”[9]。二是在農(nóng)村垃圾治理政策制定-實施的過程中，為了便于政策快速、強(qiáng)力推進(jìn)，政策制定、執(zhí)行主體通常會忽略利益相關(guān)方的表達(dá)，特別將基層公眾的意見剝離。

2.管理學(xué)視角下的農(nóng)村垃圾治理面臨“集體行動困境”

農(nóng)村垃圾治理是一項系統(tǒng)性與綜合性的工作，涉及多個治理主體與環(huán)節(jié)，因而一些學(xué)者從公共管理視角分析農(nóng)村垃圾治理問題與探討協(xié)同治理路徑。如奧斯特羅姆提出的多中心治理理論為農(nóng)村垃圾治理提供了理論指導(dǎo)，該理論主張促進(jìn)政府、市場與社會組織合作，這樣既能保證公共事務(wù)的公共性，又可利用市場和社會組織的高效率和高回應(yīng)性，建成政府、市場和社會組織優(yōu)勢互補(bǔ)的多中心治理體系[10]。斯托克提出的治理的五個觀點[11]也為農(nóng)村垃圾治理提供了思路，在該理論指導(dǎo)下推動多元主體共同參與農(nóng)村垃圾治理，建立政府主導(dǎo)、市場供給、群眾配合的自我管理的網(wǎng)絡(luò)。趙細(xì)康等學(xué)者從我國現(xiàn)有的“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”多層次治理體系出發(fā)，運(yùn)用西方分權(quán)理論，構(gòu)建多層次治理體系中的向下分權(quán)與向外分權(quán)決策模型[12]。魯圣鵬等學(xué)者按照系統(tǒng)管理的思維，運(yùn)用頂層設(shè)計方法，構(gòu)建農(nóng)村垃圾協(xié)同治理總體框架；從主體整合、流程再造、區(qū)域協(xié)同、機(jī)制協(xié)調(diào)和信息共享5個方面，重點研究農(nóng)村垃圾協(xié)調(diào)治理的實現(xiàn)路徑[13]。從公共管理學(xué)視角提出的對策對緩解農(nóng)村垃圾治理壓力、優(yōu)化農(nóng)村垃圾治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新農(nóng)村垃圾治理模式具有重要作用。但是公共管理學(xué)視角構(gòu)建的多主體合作治理體系在當(dāng)前情況下還存在一些阻礙，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型以及農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和管理制度變遷，農(nóng)村基層組織動員能力下降，市場機(jī)制供給農(nóng)村公共物品作用有限，農(nóng)民自治能力未能發(fā)育起來，農(nóng)村公共事務(wù)治理容易造成“政府失靈”“市場失靈”與“社會失靈”并存的困局，進(jìn)而會導(dǎo)致普遍的農(nóng)村集體行動困境[14]。

3.環(huán)境問題的真正原因是社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)的非正義性

事實上，農(nóng)村垃圾問題的原因是多方面的，概括而言就是客觀上治理基礎(chǔ)設(shè)施薄弱與主觀上治理主體不重視[15]。城市化浪潮裹挾了農(nóng)村社會，農(nóng)村生產(chǎn)資料和村民生活方式發(fā)生了改變，農(nóng)民在日常的生產(chǎn)經(jīng)營與生活過程中產(chǎn)生了剩余垃圾，加之農(nóng)村不具備垃圾處理的經(jīng)濟(jì)實力和協(xié)調(diào)能力，基層政府缺少足夠的重視，造成農(nóng)村出現(xiàn)了大面積垃圾污染。從本質(zhì)上看，我國特有的“二元”發(fā)展模式制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平，形成了差異化的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施供給與基本制度支持，反映了城鄉(xiāng)社會之間的非正義關(guān)系。正如學(xué)者所見，環(huán)境問題的根源是社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)的非正義性，故而解決環(huán)境問題的關(guān)鍵也就理所應(yīng)當(dāng)?shù)丶械絽f(xié)調(diào)社會關(guān)系和改變社會結(jié)構(gòu)來重建社會正義這一問題上來[16]。經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)視角的研究揭示了農(nóng)村垃圾問題的部分成因，提出的對策對于化解農(nóng)村垃圾污染有積極作用，但研究視角脫離了我國城鄉(xiāng)環(huán)境不公的社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)，對農(nóng)村垃圾治理效果及其非預(yù)期性后果等問題缺少理論分析和實踐敏感。而只有從環(huán)境正義視角出發(fā)，立足于農(nóng)村垃圾污染作為環(huán)境社會爭端的特有屬性分析問題，才能找到農(nóng)村垃圾問題的深層原因。也只有在農(nóng)村垃圾治理設(shè)施建設(shè)中公平地向農(nóng)村投入，在治理決策程序中引導(dǎo)村民積極參與，在治理過程中公正地對待農(nóng)民環(huán)境權(quán)益，才能從根本上解決農(nóng)村垃圾問題。

二、環(huán)境正義視角下農(nóng)村垃圾污染的成因

環(huán)境正義的提出與垃圾處理有著很深的淵源，環(huán)境正義的概念源于美國底層環(huán)境保護(hù)運(yùn)動，即反對有毒廢棄物運(yùn)動和反對環(huán)境種族主義運(yùn)動。20世紀(jì)70年代“洛夫運(yùn)河事件”引發(fā)的反對有毒廢棄物運(yùn)動，揭示了美國貧困居民在環(huán)境資源使用和污染風(fēng)險中存在著不公平現(xiàn)象。1982年美國政府在北卡羅萊納州的沃倫縣，修建了一個掩埋式垃圾處理場，這項決議遭到了當(dāng)?shù)鼐用竦牡种?，爆發(fā)了大規(guī)模的抗議活動。有跡象表明，美國政府之所以選址沃倫縣作為有毒垃圾處理的地點，與這一地區(qū)的居民主要由有色人種和低收入人群有著密切的聯(lián)系。1987年美國聯(lián)合基督教會種族正義委員會發(fā)表的“有毒廢棄物與種族”的研究報告，正式將美國底層社會的環(huán)境正義問題推到了環(huán)境保護(hù)的關(guān)注前沿[17]。這份研究報告表明，美國境內(nèi)的少數(shù)民族社區(qū)即非白人聚集區(qū)，長期以來被選為有毒廢棄物的最終處理地點。這份報告不僅引發(fā)了更多的地方環(huán)境抗議活動，還促使有色人種與環(huán)境污染相關(guān)聯(lián)的研究成果大規(guī)模出現(xiàn)。1991年，第一次有色人種環(huán)境峰會在華盛頓召開，代表們一致同意用“環(huán)境正義原則”作為他們行動的宗旨。1994年美國總統(tǒng)克林頓頒布了一道行政命令，旨在加強(qiáng)維護(hù)少數(shù)民族與低收入人群的環(huán)境正義，并將環(huán)境正義設(shè)定為全國優(yōu)先施政重點。至此，環(huán)境正義思想通過行動與文件向世人展示，并在世界上得到廣泛傳播與應(yīng)用。從理論形成過程來看，是垃圾處理與掩埋事件催生了環(huán)境正義理論；從實踐問題的解決來看，環(huán)境正義理論應(yīng)該為垃圾治理提供指導(dǎo)。隨著時代的發(fā)展，環(huán)境正義理論已然成為環(huán)境社會學(xué)、環(huán)境倫理學(xué)、環(huán)境法學(xué)等諸多學(xué)科的研究熱點，環(huán)境正義的內(nèi)容被不斷填充與擴(kuò)展。從目前研究成果來看，環(huán)境正義包括環(huán)境分配正義、環(huán)境程序正義與環(huán)境矯正正義三個層面的內(nèi)容，三者之間相輔相成，缺一不可。從環(huán)境正義的視角分析農(nóng)村垃圾污染的原因可以歸結(jié)為：農(nóng)村垃圾治理資源分配失衡、農(nóng)村垃圾治理決策程序缺失，農(nóng)民承受的垃圾治理責(zé)任不公平。

1.農(nóng)村垃圾治理資源分配失衡

由于環(huán)境資源和空間的有限性與人類的欲望無限性之間的緊張關(guān)系，一部分人對自然資源和有限機(jī)會的占有，就意味著對另一部分人發(fā)展機(jī)會的剝奪。人們?yōu)榱司徍瓦@種緊張關(guān)系，達(dá)到環(huán)境和人類社會的可持續(xù)的目標(biāo)，就產(chǎn)生了正義的要求，即公平分配環(huán)境資源和享用發(fā)展機(jī)會，由此衍生出環(huán)境分配正義的理念。環(huán)境分配正義要求以各公民、群體、地區(qū)之間保持在自然資源和發(fā)展機(jī)會分配上的公平正義，要求各公民、群體、地區(qū)公平地享用自然資源、共同地保護(hù)生態(tài)，合理地承擔(dān)責(zé)任。這里的環(huán)境資源要從廣義上理解，不僅包括關(guān)乎人類生存的水、空氣等自然資源，同時也包含因人為破壞自然所需的環(huán)境污染治理資源。這種環(huán)境污染治理資源囊括了環(huán)境治理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、資金投入、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面。按照環(huán)境分配正義原則，每個公民、群體、地區(qū)都應(yīng)該公平地接受國家治理資源的分配和環(huán)境污染治理的機(jī)會。環(huán)境污染治理公平主要體現(xiàn)在不同地區(qū)的人們所承擔(dān)的環(huán)境污染壓力要與國家環(huán)境治理的投入相匹配。具體來說，在環(huán)境分配正義原則下，環(huán)境污染壓力大的地區(qū)國家對其環(huán)保投入力度應(yīng)該加大，與之相適應(yīng)的環(huán)境治理部門設(shè)置更細(xì)致，人員配備、資金投入、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投入應(yīng)該更充足。從我國目前農(nóng)村垃圾治理情況來看，治理資源分配失衡是引發(fā)農(nóng)村垃圾污染的重要原因。

(1)環(huán)境污染治理資金投資不均衡。根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒——2018》數(shù)據(jù)可知，2010-2017年我國環(huán)境污染治理投資大部分都用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)污染治理。以2017年為例，我國環(huán)境污染治理投資總額為9 539億元，其中用于城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資為6 085.7億元，工業(yè)污染治理投資總額為681.5億元，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與工業(yè)污染治理投資總額占全國環(huán)境污染投資總額的71%，這意味著農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)污染治理投資比重較少。其中專門用于垃圾治理的資金更是少之又少， 2017年城鎮(zhèn)垃圾處理投資為294.36億元，僅占我國環(huán)境污染投資總額的3.1%。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施比重較大的情況下用于城鎮(zhèn)垃圾處理經(jīng)費(fèi)尚且微少，推及而言，農(nóng)村垃圾治理投資更是微不足道。(2)環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不均衡。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的《2018年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國城市生活垃圾無害化處理能力72萬噸/日，無害化處理率達(dá)到了98.2%。關(guān)于農(nóng)村生活垃圾處理數(shù)據(jù)公報沒有具體公布，只在公報中透露北京、天津、上海、江蘇、山東、廣西、海南和四川等8個省份通過農(nóng)村生活垃圾治理驗收，100個農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范縣(市、區(qū))中，75%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和58%的行政村啟動垃圾分類工作。高比例的城市生活垃圾無害化處理率無疑是數(shù)量龐多的垃圾處理設(shè)施與精細(xì)化的垃圾處理技術(shù)堆積而成，而農(nóng)村垃圾處理設(shè)施與技術(shù)顯然無法與城市相媲美，通過農(nóng)村垃圾治理驗收的省份與城市也大多分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。隨著農(nóng)村生活垃圾排放量的迅速增長，落后的垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)與日益增大的生態(tài)負(fù)荷之間的矛盾日益突出。(3)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)設(shè)置不均衡。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2017年公布的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報(2015年)》數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國環(huán)保系統(tǒng)機(jī)構(gòu)總數(shù)14 812個。其中，國家機(jī)構(gòu)45個，省級機(jī)構(gòu)398個，地市級環(huán)保機(jī)構(gòu)2 319個，縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)9 154個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)2 896個。從以上數(shù)據(jù)來看，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)主要設(shè)置在縣級以上行政單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)數(shù)量無法與農(nóng)村嚴(yán)重的環(huán)境污染形勢相匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的匱乏導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染治理嚴(yán)重缺乏組織保障，相對于城市而言，農(nóng)村環(huán)境保障存在著不公平現(xiàn)象。由于組織資源的嚴(yán)重缺乏，許多村級組織設(shè)置出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境污染“管不了”或“無人管”的現(xiàn)象。

2.農(nóng)村垃圾治理決策程序缺失

環(huán)境程序正義指的是按照合理規(guī)則進(jìn)行環(huán)境決策和開發(fā)使用，在環(huán)境決策過程中保障有效的公眾參與，注重環(huán)境利益相關(guān)者的意見表達(dá)渠道暢通，充分實現(xiàn)公民的知情權(quán)、參與權(quán)和請求權(quán)等環(huán)境程序性權(quán)利。程序正義是實現(xiàn)環(huán)境正義的前提條件，環(huán)境程序非正義將導(dǎo)致環(huán)境分配失衡、阻斷環(huán)境矯正正義的實現(xiàn)。程序正義的意義已不言而喻，但在環(huán)境決策中卻容易被人忽視。城市精英群體掌握了整個環(huán)境管理體制中的話語權(quán)，農(nóng)村居民在環(huán)境事務(wù)中的表達(dá)人微言輕，無法感知環(huán)境程序正義的存在[18]。環(huán)境程序正義主要體現(xiàn)在公眾實質(zhì)性參與環(huán)境政策制定、決策與執(zhí)行，環(huán)境政策制定中帶有城市精英主義的社會排斥傾向，環(huán)境決策中忽略農(nóng)民群體的民主參與和現(xiàn)實需要，或者執(zhí)政者掌控、自上而下地單向執(zhí)行環(huán)境政策，都會導(dǎo)致環(huán)境決策程序的非正義現(xiàn)象[19]。當(dāng)前我國農(nóng)村垃圾治理決策程序不規(guī)范，成為農(nóng)村垃圾污染的誘因。農(nóng)村垃圾治理決策程序不規(guī)范體現(xiàn)在以下幾個方面：(1)治理主體的單向性，農(nóng)村垃圾治理主體主要表現(xiàn)為政府向農(nóng)村居民的單向動員。(2)治理內(nèi)容的單向性，農(nóng)村垃圾治理決策內(nèi)容公開性不強(qiáng)，沒有廣泛征求村民意見。(3)建構(gòu)環(huán)保觀念的單向性，農(nóng)村垃圾治理決策內(nèi)容與宣傳片面強(qiáng)調(diào)村民垃圾治理義務(wù)的傾向，而忽視了村民環(huán)境權(quán)益的宣傳和建構(gòu)。

當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理決策往往采取自上而下的模式，由于在決策前缺少與村民的協(xié)商和溝通環(huán)節(jié)，在實踐應(yīng)用中缺乏農(nóng)村社會本土實際與知識，從而使得決策大多淪為了村民墻上的宣傳標(biāo)語或者村委會宣傳欄里的一紙文書，導(dǎo)致決策無法在農(nóng)村社會落地。在農(nóng)村垃圾治理決策執(zhí)行過程中，由于村民知識文化的欠缺與決策內(nèi)容的生疏，對決策的執(zhí)行采取被動與消極的態(tài)度，往往是應(yīng)付有關(guān)部門的檢查，檢查過后仍舊恢復(fù)到不環(huán)保的生活模式。以上情形的發(fā)生是由于在農(nóng)村垃圾治理實踐中，忽視了村民的環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)，農(nóng)民沒有被作為主體對待，成為了治理政策被動的執(zhí)行者。目前有部分地方立法主體頒布了農(nóng)村垃圾治理法規(guī)，這無疑填補(bǔ)了法律空白。但是立法主體在立項、論證、審核、通過等環(huán)節(jié)信息公開不透明，村民無法獲取具體參與各個環(huán)節(jié)的方式與程序等確切信息。立法全過程由官方主體與專家學(xué)者進(jìn)行主導(dǎo)，忽視了村民的生存智慧與實際需求，最終導(dǎo)致立法主體所制定的法規(guī)原則性規(guī)定多、可操作性內(nèi)容少。環(huán)保觀念的強(qiáng)化是克服農(nóng)村垃圾污染的內(nèi)在性動力，環(huán)保觀念的培養(yǎng)與強(qiáng)化往往容易被政策的制定者與執(zhí)行者所忽略。例如，無論是農(nóng)村垃圾治理政策還是法規(guī)往往強(qiáng)制性義務(wù)內(nèi)容占大量篇幅，決策者試圖用義務(wù)性與懲罰性規(guī)定灌輸環(huán)保理念與方式，村民出于敬畏被動接受，但是從根源上村民亂扔垃圾的觀念并未得到矯正，并未將垃圾分類、清理的義務(wù)轉(zhuǎn)化為其生活日常習(xí)慣，導(dǎo)致政策與法規(guī)不能保證其長期效果。在宣傳環(huán)節(jié)也有同樣的問題，過度宣傳懲罰性內(nèi)容能收到短期實效，但忽視了農(nóng)民環(huán)境權(quán)利內(nèi)容不益于村民環(huán)境理念的培養(yǎng)與強(qiáng)化。

3.農(nóng)民承受的垃圾治理責(zé)任不公平

環(huán)境分配不公與環(huán)境程序非正義共同導(dǎo)致農(nóng)民遭受環(huán)境污染后果的不公正，而矯正正義則是在環(huán)境污染后果還沒有形成不可逆的傷害之前，對承擔(dān)環(huán)境污染潛在風(fēng)險的公民的基本權(quán)利進(jìn)行保障，最終實現(xiàn)結(jié)果正義之目的。換言之，環(huán)境矯正正義為了阻斷市場分配中的風(fēng)險與傷害，矯正環(huán)境惡物不公平分配帶來的可能性結(jié)果。保障、補(bǔ)償與懲罰，是環(huán)境矯正正義的三個基本原則與實踐環(huán)節(jié)[20]。具體展開來講，環(huán)境矯正正義包含三個方面的內(nèi)容：保障公民公平享有環(huán)境權(quán)益與承擔(dān)環(huán)境義務(wù)，其次環(huán)境污染者向受害者提供資金彌補(bǔ)自身的環(huán)境損害行為，最后行為人造成環(huán)境污染的應(yīng)負(fù)擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。從農(nóng)村垃圾治理現(xiàn)狀來看，治理過程中暴露出的問題與環(huán)境矯正正義的要求相背離。

農(nóng)村垃圾治理不僅面臨的是村莊內(nèi)村民產(chǎn)生的內(nèi)生性污染，同時還要面臨城市垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的外源性污染，農(nóng)民不僅要承受村民自身造成的垃圾污染治理負(fù)擔(dān)，同時還要承擔(dān)城市居民所轉(zhuǎn)嫁的治理壓力，相對于城市居民而言，農(nóng)民承受的環(huán)境治理責(zé)任是不公平的。一方面為滿足城市人口對“肉、禽、蛋、奶”需要，農(nóng)村居民進(jìn)行大規(guī)模養(yǎng)殖禽畜，從而導(dǎo)致了養(yǎng)殖污染；另一方面城市垃圾處理場所選址較多在遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的郊區(qū)或農(nóng)村，城市生活垃圾與工業(yè)廢物被轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。這種典型的環(huán)境非正義現(xiàn)象，不僅侵犯了農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益，同時還引發(fā)了一系列的集體維權(quán)行為和公共事件。例如2009年10月，廣東番禺大石鎮(zhèn)數(shù)百村民發(fā)起反對建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的抗議活動；2014年5月，浙江杭州爆發(fā)的反對建設(shè)九峰垃圾焚燒發(fā)電廠的公眾行動[21]。城市發(fā)展在獲得農(nóng)村資源的同時，卻將發(fā)展產(chǎn)生的污染轉(zhuǎn)嫁到了農(nóng)村，城市居民成了環(huán)境受益者，農(nóng)村居民成了環(huán)境負(fù)擔(dān)者。正如學(xué)者所說，某些人群是風(fēng)險生產(chǎn)者亦是受害者，而其他群體卻是風(fēng)險損害的承擔(dān)者[22]。城市作為環(huán)境受益者，按照環(huán)境矯正正義要求，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。但現(xiàn)實是城市污染者卻將這種風(fēng)險與傷害的補(bǔ)償外部化了，最終以公共開支的方式來支付，由全體納稅人進(jìn)行買單。現(xiàn)有的法律制度并沒有對上述行為進(jìn)行懲處與威懾，矯正正義也就難以實現(xiàn)。

三、環(huán)境正義視角下農(nóng)村垃圾治理路徑

自農(nóng)村垃圾污染現(xiàn)象出現(xiàn)以來，各個地區(qū)均在實踐中探索破解農(nóng)村垃圾污染策略，還出現(xiàn)了一些治理典型模式，例如浙江金華模式、山東昌邑模式、廣西橫縣模式等等?？傮w而言，這些治理模式具有較好的實踐效果和較強(qiáng)的借鑒意義。在當(dāng)前的農(nóng)村治理實踐中經(jīng)常采取多元主體治理、政府購買公共服務(wù)等方法，這些方法在一定程度上緩解了農(nóng)村垃圾污染，但同時也存在一定缺陷，不能從根本上解決農(nóng)村垃圾問題。多元主體治理方法存在主體眾多，管理鏈長且治理難度大，各主體之間容易出現(xiàn)溝通不暢、效率低下、治理碎片化的缺陷。政府購買服務(wù)的方法面臨政府財政負(fù)擔(dān)重，村民垃圾分類減量參與積極性低[23]等難題。筆者認(rèn)為從環(huán)境正義視角出發(fā)，健全農(nóng)村垃圾治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入機(jī)制和長效監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理主體多元化和決策程序合理化，加強(qiáng)農(nóng)村垃圾治理法治建設(shè)和農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保障，能有效防范農(nóng)村垃圾污染的發(fā)生。

1.健全農(nóng)村垃圾治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入機(jī)制和長效監(jiān)管機(jī)制

(1)加大對農(nóng)村垃圾治理資金投入。農(nóng)村垃圾治理資金缺口大，一直是農(nóng)村垃圾治理工作中的制約瓶頸。為解決資金困局，各級政府有必要加大對農(nóng)村垃圾治理資金的投入，將農(nóng)村垃圾治理投入列入本級財政支出的重點內(nèi)容并逐年增加，設(shè)立農(nóng)村垃圾治理專項資金，保證?？顚Ｓ谩Ｍ瑫r各地政府還應(yīng)積極探索資金籌措方式，建立以政府支出為主，社會資本參與，受益者適當(dāng)付費(fèi)的融資制度。例如，廣東省開平市設(shè)立了農(nóng)村垃圾治理專項資金，各鎮(zhèn)(街)建立了資金保障機(jī)制，各村委會根據(jù)實際情況妥善安排相應(yīng)資金，村民適當(dāng)繳納垃圾清掃費(fèi)和處理費(fèi)的資金籌措使用機(jī)制。(2)加快農(nóng)村垃圾治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。有了充足的經(jīng)費(fèi)保障之后，各級政府應(yīng)層層落實經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ迷瓌t，用于農(nóng)村垃圾治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？h級政府合理規(guī)劃農(nóng)村垃圾中轉(zhuǎn)站選址，鎮(zhèn)政府積極建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站等設(shè)施并購置垃圾運(yùn)輸設(shè)備，各鎮(zhèn)政府、村委會購買垃圾桶及聘請一定數(shù)量的保潔工人。農(nóng)村垃圾治理工作還可以和扶貧工作進(jìn)行有效銜接，鎮(zhèn)政府、村委會聘請貧困戶作為保潔員，負(fù)責(zé)清理農(nóng)戶門前的垃圾桶與清掃村莊公共區(qū)域。(3)建立農(nóng)村垃圾治理資金長效監(jiān)管機(jī)制。建立農(nóng)村垃圾治理資金長效監(jiān)管機(jī)制，是提高資金使用效率的有效手段?？h鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村垃圾治理的主導(dǎo)者，一方面可以通過明確治理資金發(fā)放范圍、分配方式和分配項目以及違背資金分配的懲罰方式等內(nèi)容，確立嚴(yán)格的資金監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)履行職能，確保農(nóng)村垃圾治理項目的實施與成效。另一方面可以建立村民共同監(jiān)督資金支出制度，定期在村民會議或村委會宣傳欄公開農(nóng)村垃圾治理經(jīng)費(fèi)明細(xì)，保障資金專項運(yùn)行，對違法挪用專項治理資金的個人或單位嚴(yán)懲不貸。

2.推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理主體多元化和決策程序合理化

當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理決策程序需要做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與規(guī)范：(1)主體的多元化，推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理主體向多元主體轉(zhuǎn)變。農(nóng)村垃圾治理涉及基層政府、環(huán)保企業(yè)、社會組織等多個利益主體，各主體須在“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與”的治理體系和“共謀、共建、共管、共治、共享”的治理格局下，將農(nóng)民納入農(nóng)村垃圾治理體系與過程中，動員村民積極投身美麗家園建設(shè)。通過治理主體向多元化轉(zhuǎn)變，尊重村民治理主體地位，將村民自然友好的生活方式和治理意愿納入垃圾治理體系，能夠發(fā)動村民參與農(nóng)村垃圾治理，同時亦能穩(wěn)固村民環(huán)境責(zé)任感。(2)程序的合理化，推動農(nóng)村垃圾治理程序由“命令-執(zhí)行”向“參與-協(xié)商-共識”轉(zhuǎn)變。具體來講，就是要將公眾參與認(rèn)真貫徹到農(nóng)村垃圾治理的每一個環(huán)節(jié)。例如，在治理決策前，由政府部門或環(huán)保企業(yè)提出治理方案，政府部門，村民代表、專家顧問等對方案可行性進(jìn)行分析、評估和論證。在治理決策時，政府主動將決策內(nèi)容公之于眾并征詢村民意見，將多方意見融合，達(dá)成共識。在決策實施后，政府建立信息反饋平臺，接收公眾反饋信息并接受公眾質(zhì)詢，將公眾反饋意見進(jìn)行消化與整改。同樣地方農(nóng)村垃圾治理立法，立法主體要嚴(yán)格遵照立法程序，在前期對村民進(jìn)行走訪調(diào)研，在立法時召開座談會、聽證會，保證一定比例的村民參與，并向公眾開放。(3)宣傳的科學(xué)化，從切合農(nóng)村生活環(huán)境和村民生產(chǎn)生活的視角進(jìn)行宣傳。政府要結(jié)合當(dāng)?shù)亓?xí)俗進(jìn)行農(nóng)村垃圾治理宣傳，例如金華市結(jié)合當(dāng)?shù)亓?xí)俗，將農(nóng)村垃圾分類為“會爛的”與“不會爛的”兩類，再將“不會爛的”垃圾分為“好賣的”與“不好賣的”兩類，獨創(chuàng)的兩次四分法易學(xué)易用，適合當(dāng)?shù)貙嶋H。同時也可以開展一些激勵性宣傳方法，例如一些地區(qū)開展的“塑料垃圾換生活用品”“生活垃圾換鮮花”“潔凈庭院、美麗家庭評比”等活動，成功激發(fā)了農(nóng)民參與分類投放生活垃圾的積極性，從而提高了農(nóng)民的環(huán)保意識，讓環(huán)保行為成了農(nóng)民的生活習(xí)慣。

3.加強(qiáng)農(nóng)村垃圾治理法治建設(shè)和農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保障

(1)制定農(nóng)村垃圾治理地方性法規(guī)?！稗r(nóng)村垃圾治理具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定”是目前學(xué)界達(dá)成的普遍共識，實踐中也有部分地區(qū)制定了相應(yīng)的法規(guī)，如《云浮市農(nóng)村生活垃圾管理條例》《襄陽市農(nóng)村生活垃圾治理條例》等，這些法規(guī)不僅符合本地農(nóng)村垃圾污染現(xiàn)狀與農(nóng)村垃圾治理需求，同時明確規(guī)定禁止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，對農(nóng)村生活垃圾中轉(zhuǎn)站與垃圾處置設(shè)施建設(shè)做出了相應(yīng)規(guī)定，切實保障農(nóng)民享有適宜的環(huán)境生存權(quán)。當(dāng)前零星的農(nóng)村垃圾治理地方性法規(guī)不足以抑制農(nóng)村垃圾污染的嚴(yán)峻形勢，還需更多的地方立法主體制定專門性法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村垃圾治理工作，保障農(nóng)民享有適宜、干凈、整潔、美麗的人居環(huán)境。(2)各村莊還需制定配套的村規(guī)民約。農(nóng)村社區(qū)治理本質(zhì)上兼有政府治理與團(tuán)體自治兩個屬性，但以團(tuán)體自治為根基[24]。實現(xiàn)農(nóng)村垃圾的有效治理不僅需要政府制定法律制度，還需基層自治組織實施配套規(guī)則。在實踐中就有地區(qū)的農(nóng)村垃圾治理工作實現(xiàn)了法律與村規(guī)民約并舉，并取得了顯著效果。例如，金華市六角塘村就將“垃圾不亂倒，糞土不亂堆，污水不亂流，柴草不亂放，農(nóng)戶必須進(jìn)行分類倒入指定的垃圾桶內(nèi)……”等內(nèi)容寫入村規(guī)民約，實踐證明制定村規(guī)民約，能有效規(guī)范農(nóng)戶的垃圾分類行為。金華市在《金華市農(nóng)村生活垃圾分類管理條例》與各村制定的村規(guī)民約雙重規(guī)則指導(dǎo)下，農(nóng)村垃圾治理工作走在全國前列，“金華模式”在全國被予以推廣。(3)培育農(nóng)村環(huán)保組織。為遏制城市垃圾污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的非正義現(xiàn)象，必須通過培育農(nóng)村環(huán)保組織，鼓勵農(nóng)民用法律手段進(jìn)行環(huán)境維權(quán)來保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益。政府對農(nóng)村環(huán)保組織要采取扶植政策與激勵機(jī)制，如在農(nóng)村環(huán)保組織的建設(shè)過程中提供財政支持，加強(qiáng)對農(nóng)村環(huán)保組織的教育培訓(xùn)與法律指導(dǎo)，完善農(nóng)村環(huán)保組織的監(jiān)管等，為農(nóng)村環(huán)保組織營造廣闊的發(fā)展空間，同時也為以公益訴訟手段保護(hù)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益提供更多的訴訟力量[25]。同時農(nóng)村環(huán)保組織要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，增強(qiáng)專業(yè)能力與管理技能，學(xué)習(xí)環(huán)保知識與政策法規(guī)，為農(nóng)民提起環(huán)境訴訟提供必要的專業(yè)技術(shù)支持。農(nóng)村環(huán)保組織還要配合政府，積極開展農(nóng)村垃圾清理活動，發(fā)動村民參與，增強(qiáng)村民對環(huán)保組織的認(rèn)識與信任。

四、結(jié) 論

生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，有力推動著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的落實。在經(jīng)歷了國家大力推進(jìn)之后，農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)取得了顯著成效，但同時也處在縱深發(fā)展的瓶頸期。農(nóng)村垃圾污染在一些地區(qū)還比較突出，與建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村和農(nóng)民群眾期盼還有較大差距，仍然是農(nóng)村社會全面發(fā)展的突出短板。亟待解決的農(nóng)村垃圾問題不再是淺層化治理，而是應(yīng)該集中到協(xié)調(diào)社會關(guān)系和改變社會結(jié)構(gòu)來重建社會正義這一問題上來。在環(huán)境正義理論的關(guān)照下，農(nóng)村垃圾治理資源分配失衡、治理決策程序缺失、農(nóng)民承受的垃圾治理責(zé)任不公平的缺陷得以暴露。深入分析環(huán)境正義理論，充分切合農(nóng)村生活環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，將環(huán)境分配正義、環(huán)境程序正義與環(huán)境矯正正義貫穿到農(nóng)村垃圾治理工作中，從而更明晰農(nóng)村垃圾治理的優(yōu)化路徑。建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村任重道遠(yuǎn)，接下來的農(nóng)村垃圾治理工作應(yīng)該結(jié)合本地實踐，健全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入機(jī)制和長效監(jiān)管機(jī)制,引導(dǎo)農(nóng)民群眾積極參與，推進(jìn)治理主體多元化和決策程序合理化,加強(qiáng)法治建設(shè)和農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保障。