白雪秋，包云娜

(北京大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100871)

“三權(quán)分置”是我國深化農(nóng)村土地制度改革的新舉措，作為具有中國特色的制度設(shè)計，是在深刻總結(jié)中國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出的，是新時代解決人地矛盾、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新。到目前為止，學(xué)界的研究大都集中在農(nóng)地的“三權(quán)分置”上，而對于牧區(qū)草場“三權(quán)分置”的關(guān)注相對較少。事實上，牧區(qū)草場面積大，人地、畜地矛盾突出，是人口群體性貧困的聚居地，牧區(qū)草場實行“三權(quán)分置”是實現(xiàn)牧區(qū)牧業(yè)牧民現(xiàn)代化的必由之路。這既是實踐問題，也是需要在理論層面明確其內(nèi)涵和目標(biāo)的時代性重大課題。本文試圖運用由具體到抽象的分析方法，從《資本論》的土地所有權(quán)理論視角，構(gòu)建牧區(qū)草場資源特性、“三權(quán)分置”制度安排與制度績效的分析框架，即在分析牧區(qū)草場資源特性的基礎(chǔ)上，從三個層級內(nèi)涵和多重目標(biāo)來闡述相應(yīng)的牧區(qū)草場“三權(quán)分置”制度安排，并結(jié)合現(xiàn)階段改革實踐中存在的問題，來論證提升草場“三權(quán)分置”制度績效的改革重點在于三權(quán)邊界的進(jìn)一步明晰。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

“三權(quán)分置”政策提出后，全國各地紛紛展開探索，與此同時，理論界也給予了高度關(guān)注，圍繞“三權(quán)”的內(nèi)涵和關(guān)系、“三權(quán)分置”的性質(zhì)和意義，展開了不同角度的研究。

關(guān)于“三權(quán)”的內(nèi)涵，從經(jīng)濟上來看，“三權(quán)”就是指土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，是可以分屬于不同經(jīng)濟主體的權(quán)屬，其中集體所有權(quán)是農(nóng)民集體的所有權(quán),土地承包權(quán)是賦予集體成員的財產(chǎn)權(quán),土地經(jīng)營權(quán)是各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有的耕作權(quán)[1]?！叭龣?quán)分置”解決了土地流轉(zhuǎn)中流入主體的資格限制，即流入主體與流出主體必須在同一集體的限制，是根據(jù)我國農(nóng)村現(xiàn)實倒逼的理論創(chuàng)新[2]，也是符合經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律的制度探索。從法律角度看，“三權(quán)”對應(yīng)于經(jīng)濟力量的產(chǎn)生，其法律實現(xiàn)機制的核心則在于促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)等新型農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化，其實現(xiàn)路徑要以既有的土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度為基礎(chǔ)[3],“三權(quán)分置”得到了政策文件的肯定,但政策上的“權(quán)利”并不是法律上的權(quán)利，法律上應(yīng)依循自身的邏輯來傳達(dá)承包地 “三權(quán)”分置的思想,不宜簡單套用政策術(shù)語，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)純化為具有身份性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán),土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為物權(quán)化的債權(quán)[4]?！叭龣?quán)分置”中將經(jīng)營權(quán)視為獨立的民事權(quán)利也不符合法學(xué)基本原理，不符合他物權(quán)的生成邏輯[5]。可見，關(guān)于三權(quán)的內(nèi)涵，學(xué)界研究呈現(xiàn)出一定的爭議，有經(jīng)濟性質(zhì)與法律性質(zhì)的表面上的矛盾，也有政策釋義與理論釋義的分野。

經(jīng)濟學(xué)界對于“三權(quán)分置”的現(xiàn)實意義總體上給予了較為一致的肯定，認(rèn)為是中國特色產(chǎn)權(quán)制度的實踐創(chuàng)新。有學(xué)者指出，“三權(quán)分置”改革核心是完善集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，“三權(quán)分置”使得土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系更具體化、清晰化和規(guī)范化，是符合農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的土地產(chǎn)權(quán)制度[6]，實現(xiàn)了土地社會主義所有制與土地市場化改革的統(tǒng)一[7]，是依據(jù)現(xiàn)實發(fā)展需要應(yīng)運而生的，有效地回應(yīng)了附著于土地上的物質(zhì)利益問題的現(xiàn)實訴求。但“三權(quán)分置”下的具體實踐經(jīng)驗還需要被抽象和上升為規(guī)律性的理論，從而完善經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)權(quán)理論的框架和內(nèi)容。有學(xué)者基于西方經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)權(quán)理論結(jié)合我國“三權(quán)分置”實踐進(jìn)行探討，嘗試在地權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分基礎(chǔ)上構(gòu)建分析框架[8]，以便從產(chǎn)權(quán)配置和產(chǎn)權(quán)公共域角度分析“三權(quán)分置”[9]，進(jìn)而得出新的研究結(jié)論來豐富產(chǎn)權(quán)理論。然而，西方經(jīng)濟學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論是建立在資本主義市場經(jīng)濟制度基礎(chǔ)上的，其前提是生產(chǎn)要素和產(chǎn)品的自由流動，資本被視為一種沒有任何制度性質(zhì)的生產(chǎn)要素在自由的追逐利潤，而依據(jù)馬克思的經(jīng)濟學(xué)理論，資本在促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的同時也變革著、扭曲著生產(chǎn)關(guān)系，反過來扼制生產(chǎn)力的發(fā)展，最終自掘墳?zāi)?。因而，要對我國“三?quán)分置”實踐進(jìn)行理論探究和抽象分析，就離不開馬克思主義唯物史觀，就不能無視資本固有的逐利本性。

由于“三權(quán)分置”是面向?qū)嵺`的土地政策，學(xué)界對于政策落實中面臨的問題和困難進(jìn)行了較多分析和總結(jié)，也從不同角度提出“三權(quán)分置”的具體實踐路徑。問題和困難方面，提出了改革所面臨的農(nóng)業(yè)補貼政策失效、“土地財政”難以持續(xù)、農(nóng)地出現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”等風(fēng)險[10]，指出了三權(quán)主體利益關(guān)系失衡的經(jīng)濟性障礙,經(jīng)營權(quán)的權(quán)能實現(xiàn)受限的機制性障礙[11]。具體實現(xiàn)路徑方面，指出分置構(gòu)成了結(jié)果上的兩難約束、方式選擇上的實質(zhì)約束，提出農(nóng)地股份合作社可以作為“三權(quán)分置”的重要實現(xiàn)途徑[12]；也有文獻(xiàn)指出現(xiàn)行法律框架下土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式并非都是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的可選路徑,只有抵押、入股、信托等是實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的最佳選擇[13-14]。可見，經(jīng)過“三權(quán)分置”在現(xiàn)實中一定時期的落實和探索，理論界也針對具體問題進(jìn)行了具體的分析，而針對當(dāng)前的問題和困難繼續(xù)推進(jìn)下一步改革的重點還需要深入本質(zhì)層面進(jìn)行學(xué)理分析。

綜上所述，學(xué)者們試圖對“三權(quán)分置”從制度、實踐、理論等多方面進(jìn)行探究，具有很大的啟發(fā)性。然而還存在以下幾個問題：一是“三權(quán)分置”尚存在內(nèi)涵上的理論爭議，雖然作為一項實踐中的改革舉措予以實施，但大都只具備政策釋義，仍然沒有總結(jié)出學(xué)界廣泛認(rèn)可的經(jīng)濟學(xué)內(nèi)涵，需要進(jìn)一步在理論層面給予詮釋；二是已有的理論闡釋多集中在運用西方經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行解釋或者對產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行拓展，而基于馬克思土地所有權(quán)理論、運用唯物史觀進(jìn)行分析探討的文獻(xiàn)相對不多；三是已有文獻(xiàn)大都基于對我國農(nóng)地“三權(quán)分置”進(jìn)行分析，以牧區(qū)草場作為研究對象的文獻(xiàn)較少；四是當(dāng)前“三權(quán)分置”政策已經(jīng)在實踐中進(jìn)行了一定時期的初步探索，有必要在進(jìn)行理論上的歸納總結(jié)的同時，找出改革繼續(xù)推進(jìn)的重點。本文正是出于對上述問題的思考和回應(yīng)而展開的分析和論證。其理論邏輯是：牧區(qū)草場作為一種農(nóng)地資源，在與一般農(nóng)地資源存在共性的同時也有自身的資源特性；故而與它所匹配的“三權(quán)分置”制度安排形式在保持了“三權(quán)分置”政策初衷和根本導(dǎo)向的基礎(chǔ)上有著自身顯著的特點；這一制度安排的鮮明特點，從理論上來說在于其內(nèi)涵的多層次性和目標(biāo)的多維性，從政策設(shè)計上來說，在于比原來兩權(quán)關(guān)系下的家庭承包的草場制度具有更高的制度績效；然而實踐過程中，由于現(xiàn)實條件的限制，會產(chǎn)生一些阻礙制度績效達(dá)到預(yù)期的客觀問題；因而需要在“分置”的各個實施階段針對其存在的問題，確立改革重點，推進(jìn)“三權(quán)分置”在實踐中落地，以有效提升“三權(quán)分置”改革的制度績效。

二、我國牧區(qū)草場資源特性

與一般農(nóng)地不同，我國牧區(qū)草場有其自身鮮明的資源特性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

生產(chǎn)的封閉性和文化的凝聚性。不同于農(nóng)業(yè)耕地全國范圍的延展性分布，我國牧區(qū)大都分布在地理位置偏遠(yuǎn)、自然條件惡劣的西部地區(qū)和部分中部地區(qū)，這種顯著的地理特征，決定了牧區(qū)草場的生產(chǎn)封閉性和文化凝聚性。由于海拔高、氣候嚴(yán)寒、降水量低、草場質(zhì)量不一且分布不均，所以從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的自然條件很差，牧民自身受教育程度偏低，長期貧困，人才和資金短缺，且牧民居住分散，交通、水電等基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，先進(jìn)的理念、技術(shù)、資金、人才、經(jīng)營管理知識都被屏蔽于牧區(qū)之外，畜牧產(chǎn)品買難賣難，流通不暢，生產(chǎn)要素整體固化導(dǎo)致生產(chǎn)封閉，這也使得牧區(qū)內(nèi)部形成特殊社群，同時牧民多為具有宗教信仰的少數(shù)民族，語言與宗教的聯(lián)結(jié)使得牧區(qū)呈現(xiàn)特殊的文化凝聚性，與外部非牧區(qū)形成生產(chǎn)生活信息的相對隔絕。

經(jīng)營方式的歷史傳統(tǒng)性及高風(fēng)險性。我國牧區(qū)畜牧業(yè)大都源于落后的部落式的游牧形態(tài)，生產(chǎn)以自給自足為目的，生產(chǎn)經(jīng)營模式簡單粗放，技術(shù)含量低，多為靠天養(yǎng)畜，且由于牧區(qū)的封閉性，這種歷史性因素仍普遍留存，舊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)模式尚存，導(dǎo)致畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)單一，在面臨自然風(fēng)險和市場風(fēng)險時，牧民的抗險能力很弱。因此可以說，草場資源傳統(tǒng)性經(jīng)營方式導(dǎo)致了畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的高風(fēng)險性。

牧民與草場資源的間接關(guān)系導(dǎo)致管理的低效性。就耕地來說，農(nóng)民與耕地的關(guān)系比較直接，農(nóng)民獲取經(jīng)濟效益來源于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和銷售價格，而農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量直接源于耕地質(zhì)量，即遵循耕地-農(nóng)產(chǎn)品-農(nóng)民的關(guān)系鏈。因此，農(nóng)民也更加重視耕地的投入和保護(hù)。而牧民與草場的關(guān)系則更為間接，牧民獲取經(jīng)濟效益來源于畜牧產(chǎn)品產(chǎn)量和銷售價格，而畜牧產(chǎn)品的產(chǎn)量源于牲畜的養(yǎng)殖數(shù)量和質(zhì)量，牲畜的養(yǎng)殖數(shù)量和質(zhì)量又源于牧草的數(shù)量和質(zhì)量，而牧草源于草場，即遵循草場-牧草-牲畜-畜產(chǎn)品-牧民的關(guān)系鏈。因此，牧民對草場的投入、管理、建設(shè)和維護(hù)都不及農(nóng)民，草場甚至被視為牧業(yè)生產(chǎn)函數(shù)之外的既定要素。正如有學(xué)者所述的：“牧民把注意力更多地放在如何公平地承包到優(yōu)質(zhì)牲畜上,對草地承包沒有提出更高的要求……牧民將草場視為大自然的恩賜，而非一種需要先進(jìn)的理念和制度進(jìn)行經(jīng)營管理的經(jīng)濟資源，對草場的利用和管理未進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分……缺少方法、不知道怎么實現(xiàn)草場退化恢復(fù)的問題”[15]。

生態(tài)環(huán)境的脆弱性。畜牧業(yè)經(jīng)營既是經(jīng)濟行為也是生態(tài)行為，具有很強的外部性。與農(nóng)業(yè)耕地不同，草場是為飼養(yǎng)牲畜提供物質(zhì)資料，直接且長期性多頻次的供牲畜踩踏和啃食，生態(tài)也更為脆弱，牧民要發(fā)展牧業(yè)、增加收入，就要有更高的畜牧產(chǎn)品產(chǎn)量，而要實現(xiàn)畜牧產(chǎn)品的高產(chǎn)量，就需要在現(xiàn)有的社會平均的生產(chǎn)技術(shù)條件下增加牧草的供給，對草場造成巨大的生態(tài)壓力，如果不改變這種惡性循環(huán)，就會對生態(tài)造成更加持續(xù)的危害。同時，草場是我國面積最大的生態(tài)性屏障，一旦草場退化、沙漠化，不僅對畜牧業(yè)的發(fā)展、牧區(qū)的經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生惡劣影響，而且由于其外部性，也會造成沙塵暴等全國范圍的環(huán)境污染，影響我國社會整體的生產(chǎn)生活質(zhì)量。

總之，我國牧區(qū)草場地理上的偏遠(yuǎn)性導(dǎo)致的生產(chǎn)封閉性和文化凝聚性、經(jīng)營方式的傳統(tǒng)性和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的單一性造成的高風(fēng)險性、牧民與草場資源關(guān)系的間接性導(dǎo)致草場管理的低效性、生態(tài)環(huán)境的脆弱性和畜牧業(yè)經(jīng)營的外部性等特殊性，要求草場的“三權(quán)分置”不能照搬復(fù)制其他農(nóng)地模式和經(jīng)驗，而應(yīng)結(jié)合自身資源特性，進(jìn)行相應(yīng)的制度安排。

三、牧區(qū)草場“三權(quán)分置”制度安排：三層級內(nèi)涵與多重目標(biāo)

明確牧區(qū)草場“三權(quán)分置”內(nèi)涵是實踐的前提和起點，其目標(biāo)則是改革的方向和終點，因此本文從牧區(qū)草場“三權(quán)分置”的內(nèi)涵和目標(biāo)來分析其制度安排特征。

1.牧區(qū)草場“三權(quán)分置”的內(nèi)涵解構(gòu)：三個層級

區(qū)別于以往文獻(xiàn)的政策解讀和西方產(chǎn)權(quán)分解的理論視角，本文試圖從我國牧區(qū)草場的實際出發(fā)，從具體到抽象地將牧區(qū)草場“三權(quán)分置”的內(nèi)涵進(jìn)行三個層級由表及里的逐一分解。

第一層級：法律權(quán)屬關(guān)系上的草場產(chǎn)權(quán)的權(quán)利分解。牧區(qū)草場“三權(quán)分置”是建立在原有的兩權(quán)(所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán))分離基礎(chǔ)之上的，即牧區(qū)草場的經(jīng)營權(quán)從原有的承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，實現(xiàn)由草場所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分離。這種 “三權(quán)分置”的最直接含義就是權(quán)利的再分解，也是社會各界所廣泛認(rèn)可的概念。從權(quán)利分解的角度來看，“三權(quán)分置”體現(xiàn)的是一種法律權(quán)屬關(guān)系，因此，厘清牧區(qū)草場的三個權(quán)利在法律上的實際權(quán)屬對應(yīng)，是“三權(quán)分置”的第一層級內(nèi)涵。

第二層級：所有制基礎(chǔ)上的草場產(chǎn)權(quán)關(guān)系。權(quán)利分解是牧區(qū)草場“三權(quán)分置”的表層含義，透過這一層級進(jìn)一步分析，可以得知牧區(qū)草場“三權(quán)分置”的核心要義是草場所有制基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，正如馬克思所說的：“用這些人使用或濫用一定量土地這樣一種法律權(quán)力來說明問題，是什么問題也解決不了的。土地的這種使用，完全取決于不以他們的意志為轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟條件?！盵16]這就是說，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，“法律權(quán)力”是建立在“經(jīng)濟條件”上的。我國牧區(qū)草場“三權(quán)分置”就是在草場歸集體所有的農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革，是與我國社會主義初級階段的農(nóng)村土地所有權(quán)形式相對應(yīng)的。馬克思曾深刻地指出：“土地所有權(quán)的前提是，一些人壟斷一定量的土地，把它當(dāng)作排斥其他一切人的、只服從自己私人意志的領(lǐng)域。”[16]在我國社會主義初級階段，牧區(qū)草場屬于牧區(qū)農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體對本村范圍內(nèi)的草場進(jìn)行壟斷，服從本村全體牧民的意志，在這個根本前提下，實現(xiàn)了牧民承包經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離、進(jìn)而經(jīng)營權(quán)再次從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。因此，所有制基礎(chǔ)上的草場產(chǎn)權(quán)關(guān)系是“三權(quán)分置”的第二層級內(nèi)涵。

第三層級：牧區(qū)草場特有的生產(chǎn)關(guān)系和交往關(guān)系?！叭龣?quán)分置”分的是“權(quán)”，而“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會的文化的發(fā)展?！盵17]權(quán)利總是歷史的、具體的，即由社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的，所以牧區(qū)草場“三權(quán)分置”本質(zhì)內(nèi)涵是草場所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)背后的人與人之間的生產(chǎn)關(guān)系和交往關(guān)系。如馬克思所指出的，“考察現(xiàn)代的土地所有權(quán)形式所以是必要的，是因為我們要考察資本投入農(nóng)業(yè)而產(chǎn)生的一定的生產(chǎn)關(guān)系和交往關(guān)系”[16]。而我國牧區(qū)草場的資源特性使得擁有草場所有權(quán)的村集體，擁有草場承包權(quán)的牧民和擁有草場經(jīng)營權(quán)的市場經(jīng)營者之間的生產(chǎn)關(guān)系和交往關(guān)系呈現(xiàn)更為復(fù)雜的新的特點：一是由于其生產(chǎn)關(guān)系和交往關(guān)系的封閉性和牢固性，使得“第三權(quán)”即經(jīng)營權(quán)的分離相對困難。如前所述，牧區(qū)草場獨特的地理特征及其文化凝聚力，使得牧民之間、牧民與村集體之間的生產(chǎn)關(guān)系和交往關(guān)系更為封閉和牢固。在這種情況下，要將資本所有者這一市場經(jīng)營主體引入，來建立三權(quán)關(guān)系從而突破原始的兩權(quán)關(guān)系，就尤為困難。二是由于草場資源經(jīng)營方式的歷史傳統(tǒng)性，易將草場經(jīng)營主體中的“風(fēng)險規(guī)避者”排除出市場。牧區(qū)草場較為原始的傳統(tǒng)經(jīng)營方式，造成了畜牧業(yè)抗風(fēng)險的能力較弱。經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)從而構(gòu)建新的生產(chǎn)關(guān)系和交往關(guān)系代表著高風(fēng)險的分散，“三權(quán)分置”改革在促使經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)至資本所有者的同時，也意味著畜牧業(yè)自身的高風(fēng)險隨之同時轉(zhuǎn)移。這就促使進(jìn)入草場流轉(zhuǎn)關(guān)系的資本所有者，具有進(jìn)入高風(fēng)險領(lǐng)域的經(jīng)濟基礎(chǔ)，或者擁有降低風(fēng)險的機制，“風(fēng)險規(guī)避”為特征的經(jīng)濟主體易被排除出市場。三是新的三權(quán)關(guān)系的建立需要將草場內(nèi)化為生產(chǎn)函數(shù)中的生產(chǎn)要素，從而促進(jìn)草場的有效管理和積極建設(shè)。以往由于牧民與草場資源的關(guān)系較為間接，因而牧民對草原的管理和建設(shè)并不重視?！叭龣?quán)分置”作為一項創(chuàng)新的改革舉措，必須著眼于這一問題的解決。建立健全能使其經(jīng)營主體與草場建立更為緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，以便激勵經(jīng)營者在利用草場進(jìn)行畜牧業(yè)發(fā)展的同時更加注重對草場的管理和建設(shè)。四是在由兩權(quán)關(guān)系向三權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)變過程中，必須加強對生態(tài)的保護(hù)。牧區(qū)草場“三權(quán)分置”不只是一個單純的經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度的變更，同時也是良好生態(tài)機制重新建立的新的嘗試。因而，在實施三權(quán)關(guān)系改革中必須充分考量生態(tài)保護(hù)的至關(guān)重要性。總之，牧區(qū)草場“三權(quán)分置”不僅要打破堅固的舊的生產(chǎn)關(guān)系與交往關(guān)系，還要建立更緊密的生產(chǎn)關(guān)系、更和諧的交往關(guān)系、更利于經(jīng)營的風(fēng)險分擔(dān)關(guān)系和更可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。

綜上所述，從理論脈絡(luò)來看，我國牧區(qū)草場“三權(quán)分置”的第一層級內(nèi)涵和第二層級內(nèi)涵從法律權(quán)屬和所有制基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系兩方面展現(xiàn)的內(nèi)容，也適用于其他農(nóng)地“三權(quán)分置”內(nèi)涵的界定，這兩層內(nèi)涵，是全國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的政策初衷和根本導(dǎo)向。但草場“三權(quán)分置”的第三層級內(nèi)涵從前兩個層級中逐步剝離和抽象出來，呈現(xiàn)了牧區(qū)草場不同于其他農(nóng)地的特殊性，這也是我國實行牧區(qū)草場“三權(quán)分置”改革首先要明晰的一個立足點。

2.牧區(qū)草場“三權(quán)分置”的多重目標(biāo)：對交換價值追求的超越

馬克思在分析資本主義土地所有權(quán)時，指出土地經(jīng)營者唯一的目標(biāo)是對交換價值的追求。而我國牧區(qū)草場的公有制屬性及其資源特性，使得草場“三權(quán)分置”具有超越交換價值的多重目標(biāo)。

目標(biāo)之一：改革撬動，以草場要素市場化來帶動畜牧業(yè)現(xiàn)代化。這是牧區(qū)草場“三權(quán)分置”的主要目標(biāo)，核心是利用資本追求交換價值的本性以推動牧區(qū)生產(chǎn)力解放和發(fā)展。資本的引入有助于打破牧區(qū)生產(chǎn)的封閉性，資本不僅采取了資金形式，且引入了資金背后的理念、人才、知識和技術(shù)，資本的逐利性促使資本所有者不斷追求牧區(qū)生產(chǎn)的利潤最大化，為此而加強技術(shù)創(chuàng)新、暢通流通渠道，實現(xiàn)牧區(qū)對外連通；資本所有者有降低經(jīng)營成本、增加產(chǎn)品附加值的激勵，為此而建立新的生產(chǎn)組織機制，實行現(xiàn)代化的經(jīng)營模式，引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)管理制度，延長畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，這在客觀上可以改變牧區(qū)傳統(tǒng)的單一生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)，提高草場的利用效率和草場作為生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)率，實現(xiàn)經(jīng)濟資源的優(yōu)化配置，帶動畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化；市場化的、高效率的經(jīng)濟主體承擔(dān)牧區(qū)畜牧業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，可以提供牧區(qū)草場規(guī)模經(jīng)營的條件，比牧民更具抵御自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的能力。

目標(biāo)之二：發(fā)展引領(lǐng)，實現(xiàn)牧區(qū)草場效益共創(chuàng)共享的持續(xù)性。進(jìn)行草場改革是前期目標(biāo)，而發(fā)展是最終目標(biāo)，使政策能夠長期有效的落實下去，才意味著改革的最終完成。牧區(qū)草場特有的封閉性、高風(fēng)險性和生態(tài)脆弱性使得它比其他農(nóng)地資源更需要“三權(quán)分置”改革的長期持續(xù)性。一方面，在資本引入初期就要以牧區(qū)的持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，在實現(xiàn)資本追求自身價值增殖目標(biāo)的同時，要明確“三權(quán)分置”的最終目標(biāo)是借助資本力量實現(xiàn)更大范圍的牧區(qū)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，因此，要注重牧區(qū)生產(chǎn)條件的改善、信息的暢通、產(chǎn)業(yè)鏈的形成、草場生態(tài)的保護(hù)、整體生產(chǎn)經(jīng)營能力的提升，以防僅以產(chǎn)值和收入為目標(biāo)所產(chǎn)生的資本帶來的短期虛假繁榮狀況。另一方面，形成合理的收入分配機制和配套政策制度，使牧區(qū)草場在現(xiàn)代化的市場經(jīng)營中增加的收益能夠在三大主體之間合理分配，既能充分發(fā)揮資本的積極性，即保證資本投入在草場中獲取的利潤不低于其他投入其他部門獲取的利潤，同時牧民的收益能夠隨著改革的不斷深入而逐步增加，村集體的功能得到有效的發(fā)揮，從而實現(xiàn)三權(quán)有序配合、良性循環(huán)，以推動牧區(qū)草場長期的可持續(xù)的發(fā)展，促進(jìn)各主體共創(chuàng)共享畜牧業(yè)的現(xiàn)代化成果。

目標(biāo)之三：穩(wěn)定為本，保障牧民根本利益基礎(chǔ)上的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型。在資本主義市場經(jīng)濟中，由于生產(chǎn)資料的私人占有，資本不受任何限制的自由流動，資本的集中與積聚均被認(rèn)可，資本所能達(dá)到的壟斷程度基本不受約制，這也是經(jīng)濟危機周期頻發(fā)的重要原因。我國“三權(quán)分置”在利用資本促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的同時，還要抑制其消極作用。資本是手段而不是目的，尤其我國牧區(qū)與外界斷檔脫節(jié)，長期以草場為生活保障和生存依托，既有群體貧困性，又有文化凝聚性和歷史傳統(tǒng)性，經(jīng)濟問題、社會問題、文化問題交織，錯綜復(fù)雜。因此，草場改革不能以資本為大，應(yīng)因地制宜的實施具體制度和改革措施，尊重地方特色的基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)的改革，保障牧民在發(fā)展中的基本利益，協(xié)調(diào)好資本所有者與牧民、村集體的生產(chǎn)關(guān)系和社會關(guān)系，在社會穩(wěn)定的根本前提下，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型。要注重對資本的管控，對資本所有者的市場行為進(jìn)行約束，建立資本經(jīng)營者與草場之間的直接利益機制，將草場的投入、管理、建設(shè)和維護(hù)納入資本循環(huán)系統(tǒng)，在日常監(jiān)督的同時定期進(jìn)行環(huán)境評估，穩(wěn)固牧民的生存根基。

四、提升牧區(qū)草場“三權(quán)分置”制度績效：以三權(quán)邊界明晰化為改革重點

牧區(qū)草場實行“三權(quán)分置”制度，相比兩權(quán)關(guān)系下的草場制度，在政策設(shè)計上具有理論上和宏觀層面的整體性制度績效。它重構(gòu)了經(jīng)濟主體利益關(guān)系，有利于發(fā)揮資本作用，形成新的激勵與約束機制，帶動信息、技術(shù)、資金、人才等一切現(xiàn)代生產(chǎn)要素向牧區(qū)流入；有利于激活草場要素功能，打破封閉的牧業(yè)生產(chǎn)，建立現(xiàn)代化多元的生產(chǎn)經(jīng)營模式，使之具備草場管理、維護(hù)和抵御自然風(fēng)險與市場風(fēng)險的能力；有利于實現(xiàn)小牧戶與大市場的有效銜接，最終實現(xiàn)現(xiàn)代化大牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和牧區(qū)整體脫貧致富。

然而，“三權(quán)分置”是個方向性的政策，并未給出具體的改革路徑和改革步驟，在實踐中，由于現(xiàn)實條件的限制，制度績效往往難以達(dá)到預(yù)期。因而需要在各個實施階段明確其關(guān)鍵問題所在，確立推進(jìn)改革的重點，并進(jìn)一步細(xì)化政策的落實步驟，以保證其不違背“三權(quán)分置”內(nèi)涵、不偏離“三權(quán)分置”目標(biāo)，在改革實踐中有效提升“三權(quán)分置”的制度績效。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自2014年中央一號文件提出“三權(quán)分置”政策構(gòu)想以來，我國牧區(qū)“三權(quán)分置”改革進(jìn)入了以政策承接為特點的啟動階段。各牧區(qū)政府以宣傳草場“三權(quán)分置”政策為起點，逐步放開草場經(jīng)營權(quán)，實行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作并隨后全面推行。前期的實踐已初見成效，改革激發(fā)了牧區(qū)各村的草場流轉(zhuǎn)和畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的活力，以至牧區(qū)新型經(jīng)營主體數(shù)量不斷增加，村集體向社會尋求合作機會、引入社會資本的積極性有較大提高。但同時也存在一些亟需解決的新問題，應(yīng)該說，改革進(jìn)入了攻堅克難的新階段。由于“三權(quán)分置”制度安排下生產(chǎn)關(guān)系與社會關(guān)系復(fù)雜多元，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)邊界模糊成為各主體利益沖突增大、阻礙制度績效提升和改革目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵問題。因而，深化改革必須以明晰三權(quán)邊界作為現(xiàn)階段改革重點。

1.明晰承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)邊界，減緩牧民與資本所有者之間的利益沖突

承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)權(quán)能邊界不清，往往導(dǎo)致其主體行為越位，使得經(jīng)營權(quán)難以從承包權(quán)中分離出來或者經(jīng)營權(quán)對承包權(quán)的侵害，進(jìn)而難以實現(xiàn)“三權(quán)分置”改革與穩(wěn)定兩個目標(biāo)。

“三權(quán)分置”制度下，資本所有者的出現(xiàn)和草場流轉(zhuǎn)自愿，使得牧區(qū)呈現(xiàn)三種生產(chǎn)關(guān)系：I.自負(fù)盈虧的家庭經(jīng)營小生產(chǎn)下的簡單生產(chǎn)關(guān)系；II.草場流轉(zhuǎn)后社會資本獨立生產(chǎn)經(jīng)營下的新型生產(chǎn)關(guān)系；III.牧民將草場流轉(zhuǎn)給社會資本且受雇于社會資本時的復(fù)雜生產(chǎn)關(guān)系。生產(chǎn)關(guān)系的多元化使得牧民與資本所有者的關(guān)系復(fù)雜，不僅存在上述第II種生產(chǎn)關(guān)系下的契約關(guān)系、利益分配關(guān)系、草場維護(hù)關(guān)系，還存在第III種生產(chǎn)關(guān)系下的雇傭關(guān)系。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的邊界不清會導(dǎo)致這些復(fù)雜關(guān)系下的兩主體利益沖突。

承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)邊界不清導(dǎo)致利益分配不合理。草場流轉(zhuǎn)給資本所有者后，在第II種和第III種生產(chǎn)關(guān)系下存在兩種不同的利益分配：不存在雇傭關(guān)系時的利益分配與存在雇傭關(guān)系時的利益分配。相比于第I種生產(chǎn)關(guān)系下牧民自身投入生產(chǎn)資料和勞動而獲取實物收益和貨幣收益的利益分配，這兩種新的利益分配更加復(fù)雜。第II種生產(chǎn)關(guān)系下，受雇于社會資本的牧業(yè)工人進(jìn)行直接生產(chǎn)、職業(yè)經(jīng)理人(也可能有社會資本直接承擔(dān)經(jīng)營管理、提供技術(shù)等腦力勞動)參與生產(chǎn)，所有提供簡單勞動和復(fù)雜勞動的牧業(yè)勞動者創(chuàng)造了全部的剩余價值，這些剩余價值在交換得以實現(xiàn)以后轉(zhuǎn)化為三個部分：轉(zhuǎn)化為利潤由社會資本所有者占有、轉(zhuǎn)化為地租由牧民占有，資本所有者和牧民不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，但是資本所有者憑借對草場的經(jīng)營權(quán)獲得利潤，牧民憑借對草場的承包權(quán)獲得地租，牧業(yè)工人獲取勞動力價值的補償。經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)邊界不清，使得剩余價值歸資本所有者所有與歸牧民所有的比例不明確，且二者此消彼長，通常地租過低且固定，矛盾沖突凸顯。在第III種生產(chǎn)關(guān)系下，牧民受雇于社會資本，作為牧業(yè)工人從事畜牧業(yè)生產(chǎn)。此時剩余價值由牧民和其他牧業(yè)工人創(chuàng)造，轉(zhuǎn)化為資本所有者的利潤、牧民的地租。牧民所獲得的地租有了正當(dāng)性，不是憑借承包權(quán)而獲得的對他人勞動的占有，而是對自己所創(chuàng)造的價值的合理占有，而且為資本所有者創(chuàng)造了價值。牧民參與了直接生產(chǎn)，除租金之外，工資如何分配、政府補貼向誰供給，又成為新的矛盾。尤其隨著畜產(chǎn)品附加值不斷增大，利益分配如何設(shè)定愈加成為影響草場流轉(zhuǎn)持續(xù)性和牧區(qū)穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素。

經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)權(quán)能的不對等也造成契約問題。契約問題已成為產(chǎn)生矛盾的現(xiàn)實問題之一，訂立契約的雙方具有不同的利益訴求，但承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)權(quán)能不對等，牧民由于普遍受教育程度較低，且因長期的封閉生產(chǎn)、單一的傳統(tǒng)經(jīng)營，使其缺乏市場敏銳性，與資本所有者之間存在明顯的信息不對稱，從而在流轉(zhuǎn)前的契約訂立時，就已經(jīng)存在資本所有者利用信息優(yōu)勢訂制有利于自身利益的契約的道德風(fēng)險，牧民則缺乏維護(hù)自身利益來完善契約的能力，一些牧民在不平等的契約關(guān)系中權(quán)利喪失、利益受損。而更為常見的情況是，牧民作為理性人知曉潛在的道德風(fēng)險，便會出現(xiàn)牧民不愿轉(zhuǎn)出草場且最多只進(jìn)行短期流轉(zhuǎn)的逆向選擇問題。然而，過短的流轉(zhuǎn)周期很難吸引資本對牧區(qū)草場進(jìn)行固定資本投資和規(guī)?；?jīng)營，并且規(guī)?；?jīng)營的條件是一個社會資本所有者需要與多個牧戶形成契約關(guān)系。正是上述這些原因不僅加劇了草場流轉(zhuǎn)的困難，而且使得已經(jīng)引入的資本也傾向追求短期利益，從而阻礙了“三權(quán)分置”改革和發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

因此，明晰承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)邊界，約束兩權(quán)主體行為，促進(jìn)兩權(quán)權(quán)能對等，以減緩牧民與資本所有者之間的利益沖突，勢在必行。

2.明晰所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)邊界，減緩村集體與資本所有者之間的利益沖突

“三權(quán)分置”后，村集體與資本之間建立了更為直接的生產(chǎn)與社會關(guān)系。我國牧區(qū)社會資本作用方式與資本主義資本作用方式不同，需要通過明晰經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)邊界，對資本作用方式予以合理管控。否則，要么資本因過度逐利而損害公共利益；要么資本撬動牧區(qū)發(fā)展的動能不足。

資本主義社會中資本向農(nóng)業(yè)的流入，是資本為了攫取更高利潤而產(chǎn)生的自由流動的必然結(jié)果。依據(jù)馬克思的土地所有權(quán)理論，資本主義生產(chǎn)方式在統(tǒng)治其他部門后，開始統(tǒng)治農(nóng)業(yè)，“資本主義生產(chǎn)方式已經(jīng)支配農(nóng)業(yè)這樣一個假定，包含著這樣的意思：資本主義生產(chǎn)方式已經(jīng)統(tǒng)治生產(chǎn)的和資產(chǎn)階級社會的一切部門，因此它的下列條件，如資本的自由競爭、資本由一個生產(chǎn)部門向另一個生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)移的可能性、同等水平的平均利潤等等，都已經(jīng)完全成熟”[16]。我國牧區(qū)草場“三權(quán)分置”是政策引導(dǎo)下的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和資本限制性引入。資本并非能隨意進(jìn)入一切部門，資本還是被作為社會主義初級階段拉動經(jīng)濟增長的一種手段而存在的。由于資本的逐利性和導(dǎo)致兩極分化的消極作用，因此是被限制使用的，尤其不能動搖公有制的主導(dǎo)地位。牧區(qū)草場作為農(nóng)村集體土地的一部分，是重要的生產(chǎn)資料，公有的性質(zhì)必須保證，“三權(quán)分置”堅持了草場所有權(quán)為集體所有的根本原則，在此前提下，才允許資本的作用充分發(fā)揮，允許資本的部門間轉(zhuǎn)移和流動。

我國牧區(qū)草場的“三權(quán)分置”這種土地產(chǎn)權(quán)形式的前提是村集體壟斷草場,而引入的資本是服從私人意志的，以追求剩余價值增殖為目的。村集體的草場所有權(quán)，與資本所有者的經(jīng)營權(quán)之間的矛盾需要更清晰的權(quán)利邊界劃分，諸如二者分別包含哪些權(quán)能；交叉性的問題如何劃分權(quán)能；村集體憑借草場的公有性質(zhì)如何來限制資本；草場經(jīng)營權(quán)歸資本，那么村集體如何發(fā)揮其經(jīng)濟管理職能和其他公共服務(wù)職能等。

兩權(quán)邊界不清導(dǎo)致了兩種不利的結(jié)果，一種是資本過度逐利使得資本不受限地作用于牧區(qū)，資本私有制性質(zhì)使其采取一切手段來追求利潤的不斷增加，而對村集體的公共利益產(chǎn)生侵害，因為二者的經(jīng)濟目標(biāo)不同，使得相互的利益沖突也較為突出，尤其在資本引入后文化沖突、草場保護(hù)沖突、公共服務(wù)沖突凸顯；另一種是資本引入過于保守，甚至社會資本在牧區(qū)受到很大程度的排斥，并讓資本所有者承擔(dān)過多諸如扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、牧區(qū)公益服務(wù)等公共職能。由于牧區(qū)自然條件薄弱、生產(chǎn)要素匱乏、生產(chǎn)經(jīng)營的高風(fēng)險性，對資本所有者造成比較大的投資壓力，如果生產(chǎn)經(jīng)營前期將過多的公共職能轉(zhuǎn)移給資本，會導(dǎo)致其贏利困難，難以發(fā)揮撬動牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的能力，甚至不愿進(jìn)入或退出牧區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營。

3.明晰所有權(quán)與承包權(quán)邊界，減緩村集體與牧民之間的利益沖突

自負(fù)盈虧的家庭經(jīng)營小生產(chǎn)下的生產(chǎn)關(guān)系中，村集體與牧民利益相對一致。家庭經(jīng)營小生產(chǎn)的生產(chǎn)關(guān)系特點是：生產(chǎn)規(guī)模小，牧民投資水平低，對草場依賴程度高，抵御自然災(zāi)害的能力差，生產(chǎn)過程粗放；交換形式簡單，產(chǎn)品作為社會資本的原料而在生產(chǎn)資料市場被低價購買，無法獨立應(yīng)對市場價格波動的風(fēng)險；牧民獲取的分配收入水平低，貧困程度大，依靠國家扶持來維持生存；收入基本全部用于消費，很少進(jìn)行儲蓄和投資。這種生產(chǎn)關(guān)系下的社會交往關(guān)系主要由村集體與牧民、牧民之間、牧民與市場之間的關(guān)系構(gòu)成。村集體與牧民是自上而下的管理與監(jiān)督、組織與被組織的關(guān)系，由群體內(nèi)生而出，村集體具有草場所有權(quán)，牧民具有承包經(jīng)營權(quán)，生產(chǎn)目標(biāo)相對一致，交往關(guān)系緊密，尤其生產(chǎn)經(jīng)營的引導(dǎo)、補貼優(yōu)惠等各項資金的分配、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、對抗自然風(fēng)險和市場風(fēng)險等方面大都由村集體帶領(lǐng)牧民協(xié)同完成，加之村集體的代理人與牧民之間以家族親緣關(guān)系和民族宗教文化為紐帶，具有強烈的文化認(rèn)同感和自我辨識度。這種情況下經(jīng)濟關(guān)系在很大程度上受社會關(guān)系影響，利益沖突不大。

草場流轉(zhuǎn)后的兩種新型生產(chǎn)關(guān)系下，打破了過去相對簡單的利益關(guān)系，牧民對村集體的信任度降低，并且牧民與資本所有者之間的利益沖突易轉(zhuǎn)嫁給村集體。一方面，三權(quán)主體作為三個獨立的經(jīng)濟主體，相互間形成新的利益博弈關(guān)系，牧民與村集體代理人之間是委托代理關(guān)系，但是村集體代理人在市場經(jīng)濟下，也有出于個人利益最大化的目的而與資本所有者合謀的可能。另一方面，牧民與資本所有者利益關(guān)系復(fù)雜，更易發(fā)生牧民租金過低、優(yōu)惠補貼的獲取、工資的獲取、生存風(fēng)險、草場保護(hù)、契約糾紛等系列問題，牧民自身難以解決，通常會求助于村集體，處理不當(dāng)則會產(chǎn)生這種矛盾的轉(zhuǎn)嫁。因此，村集體與牧民利益關(guān)系的改變亟需所有權(quán)和承包權(quán)的邊界明晰化，否則或者所有權(quán)過度干涉承包權(quán)，過度引導(dǎo)牧民草場流轉(zhuǎn)，損害牧民利益，甚至與資本所有者合謀來干涉承包權(quán)主體的決策和行為；或者所有權(quán)虛置，村集體放任牧民各種形式的草場流轉(zhuǎn)行為，對草場監(jiān)督不到位，最終出現(xiàn)牧民與資本所有者收入差距過大、草場資源受到破壞等后果。任何一種結(jié)果都不利于牧區(qū)持續(xù)性發(fā)展目標(biāo)和保障牧民利益目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，明確經(jīng)營權(quán)分離后的村集體對牧民牧區(qū)牧業(yè)還承擔(dān)哪些經(jīng)濟職能，進(jìn)而明確完整的所有權(quán)權(quán)能內(nèi)容，以探尋所有權(quán)與承包權(quán)之間的合理邊界，對于兩權(quán)主體充分發(fā)揮自身權(quán)能，實現(xiàn)“三權(quán)分置”目標(biāo)尤為重要。

總而言之，“三權(quán)分置”改革的當(dāng)前階段，三種生產(chǎn)關(guān)系形式同時存在，且將依次動態(tài)推進(jìn)，生產(chǎn)關(guān)系與社會關(guān)系的多元復(fù)雜化亟需三權(quán)邊界明晰化，各權(quán)利主體各司其職，協(xié)同共進(jìn)。邊界不明晰使得畜牧業(yè)發(fā)展實踐中，內(nèi)部交易成本較高、經(jīng)營風(fēng)險較大，從而導(dǎo)致“三權(quán)分置”制度績效難以達(dá)到政策預(yù)期。以明晰三權(quán)權(quán)利邊界為改革重點，既能對資本所有者產(chǎn)生轉(zhuǎn)入草場經(jīng)營權(quán)的激勵、也能規(guī)范資本發(fā)揮作用的方式，構(gòu)建各行為主體間的良性互動機制，提高生產(chǎn)經(jīng)營效率和牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展效率，從而促進(jìn)“三權(quán)分置”改革的徹底性和有效性，真正契合改革目標(biāo)。

五、結(jié) 語

與我國牧區(qū)草場資源特性相匹配的草場“三權(quán)分置”制度安排，在保持了農(nóng)地“三權(quán)分置”政策初衷和根本導(dǎo)向的基礎(chǔ)上有著自己的特點，牧區(qū)草場“三權(quán)分置”內(nèi)涵豐富，目標(biāo)多重。首先是內(nèi)涵豐富。其第一層級法律權(quán)屬關(guān)系上的產(chǎn)權(quán)權(quán)利分解是最普遍意義上的概念，也是宏觀層面的范疇；其第二層級所有制基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是基于唯物史觀的分析方法而得出的政治經(jīng)濟學(xué)含義，與西方經(jīng)濟學(xué)存在本質(zhì)區(qū)別，它強調(diào)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的所有制基礎(chǔ)，牧區(qū)草場歸集體所有與西方經(jīng)濟學(xué)中的土地私有是根本對立的；其第三層級生產(chǎn)關(guān)系和交換關(guān)系是本質(zhì)的經(jīng)濟范疇，是與馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)相統(tǒng)一的準(zhǔn)確定位，從這一層面得出的牧區(qū)草場“三權(quán)分置”內(nèi)涵也是區(qū)別于其他農(nóng)地資源的特點所在，是其理論立足點。其次是目標(biāo)多重。以草場要素市場化來帶動畜牧業(yè)現(xiàn)代化這一目標(biāo)以駕馭資本邏輯、激發(fā)資本促進(jìn)牧區(qū)生產(chǎn)力提高為作用機制，以草場改革為特征；實現(xiàn)牧區(qū)草場效益共創(chuàng)共享的持續(xù)性這一目標(biāo)強調(diào)源于草場資源的特殊性，兼顧與平衡三大主體的利益，以長期發(fā)展為特征；保障牧民根本利益基礎(chǔ)上的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型這一目標(biāo)針對牧區(qū)特點，更加注重資本負(fù)面作用導(dǎo)致利益沖突時對牧民利益的維護(hù)，以牧區(qū)穩(wěn)定為特征。牧區(qū)草場“三權(quán)分置”的制度安排始終以這三重目標(biāo)為導(dǎo)向。然而，現(xiàn)實條件的限制使得實踐上的操作與政策上的設(shè)計以及理論上的預(yù)期總是存在差距，具體地說，牧區(qū)草場“三權(quán)分置”制度安排雖比兩權(quán)關(guān)系下家庭承包經(jīng)營的草場制度更具理論上和宏觀層面的整體性制度績效，但當(dāng)前改革階段，生產(chǎn)關(guān)系與社會關(guān)系復(fù)雜多元，三權(quán)權(quán)利邊界不清晰造成了各主體間的利益沖突增大。深化牧區(qū)草場“三權(quán)分置”改革，應(yīng)以明晰集體所有權(quán)、牧民承包權(quán)、資本所有者經(jīng)營權(quán)權(quán)利邊界為改革重點有序推進(jìn)，妥善處理各經(jīng)濟主體間的權(quán)能劃分，以提升改革制度績效，實現(xiàn)預(yù)期的改革目標(biāo)。