劉俊杰

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810)

城鄉(xiāng)關(guān)系是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要關(guān)系，能否妥善處理，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展和現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程?？v觀新中國成立以來的城鄉(xiāng)關(guān)系，隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，由分割分治到融合發(fā)展是我國城鄉(xiāng)關(guān)系演變的基本特征。新中國成立后的前30年，由于特殊的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略和內(nèi)生于發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)體制，逐步建立起城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)。改革開放以來，我國調(diào)整了工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)體制也隨之調(diào)整。在這一進(jìn)程中，城鄉(xiāng)二元分割體制不斷被打破，城鄉(xiāng)關(guān)系逐步向協(xié)調(diào)發(fā)展方向邁進(jìn)。但從現(xiàn)實角度看，我國城鄉(xiāng)二元體制的制度性障礙尚未完全消除，城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍然較大。當(dāng)前，我國已經(jīng)邁開全面深化改革新步伐，社會主要矛盾、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生重大而深刻的變化[1]。適應(yīng)形勢的變化和解決發(fā)展中的問題，提升鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的成色和質(zhì)量，必須健全城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新的體制機(jī)制，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展?；诖?，站在歷史維度系統(tǒng)梳理、科學(xué)總結(jié)我國城鄉(xiāng)關(guān)系演變歷程和經(jīng)驗規(guī)律，對準(zhǔn)確把握新時代城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展方向，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局有重要意義。

一、新中國成立至改革開放前逐步形成城鄉(xiāng)分割的二元社會

從發(fā)展的角度看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是落后的農(nóng)業(yè)國到先進(jìn)的工業(yè)國必然要經(jīng)歷的階段。新中國成立之初，為盡快擺脫落后局面，我國確立了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略，國家通過計劃經(jīng)濟(jì)手段，實施工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換、統(tǒng)購統(tǒng)銷和控制要素流動等一系列政策，從制度上不斷固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的狀態(tài)，最終形成了城鄉(xiāng)二元分割的發(fā)展格局。

1.新中國成立至改革開放前城鄉(xiāng)關(guān)系演變的歷史脈絡(luò)

新中國成立至改革開放前，我國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程，呈現(xiàn)不平衡不協(xié)調(diào)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。從這一時期城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的政策實踐看，改革開放前城鄉(xiāng)關(guān)系大致可以分為三個階段來考察。

(1)新中國成立初期實行城鄉(xiāng)兼顧、工農(nóng)并舉，城鄉(xiāng)關(guān)系相對融洽(1949—1952年)。新中國成立初期，為了盡快恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，國家采取一系列措施，堅持城鄉(xiāng)兼顧、工農(nóng)并舉，著力處理好農(nóng)、輕、重比例關(guān)系。通過縮小工農(nóng)產(chǎn)品比價，允許農(nóng)村資源要素自主配置以及城鄉(xiāng)人口自由流動等，促進(jìn)工農(nóng)之間相互支持，實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合和互助。1951—1952年兩年間，國家連續(xù)四次降低工業(yè)產(chǎn)品價格，同時提高農(nóng)副產(chǎn)品價格，農(nóng)產(chǎn)品采購價格提高了21.6%，農(nóng)村工業(yè)品零售價格提高了9.7%，工農(nóng)產(chǎn)品比價指數(shù)由1950年的100降低到1952年的90.3[2]。經(jīng)過三年的恢復(fù)發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系基本呈現(xiàn)工農(nóng)共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢，舊中國城市對農(nóng)村盤剝的城鄉(xiāng)關(guān)系逐步向新型城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變。

(2)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略使城鄉(xiāng)關(guān)系走向分離，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)初步形成[3](1953—1958年)。隨著國民經(jīng)濟(jì)的初步恢復(fù)和發(fā)展，為加快建設(shè)新中國，在借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，我國實施了第一個五年計劃，大力發(fā)展工業(yè)建設(shè)，重點發(fā)展重工業(yè)。為了保證工業(yè)化的順利推進(jìn)，國家采取了一系列措施為工業(yè)化提供積累，走上了以農(nóng)補工的發(fā)展道路。大規(guī)模的工業(yè)化建設(shè)帶來了諸多不利影響，大量農(nóng)村人口涌入城市，導(dǎo)致糧食供應(yīng)缺口擴(kuò)大、供應(yīng)緊張。針對這種情況，國家采取了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷和限制農(nóng)村人口向城市流動政策。這兩條政策的推行，一定程度上緩解了城市糧食供需緊張狀況，但對城鄉(xiāng)關(guān)系帶來了不利的影響。統(tǒng)購統(tǒng)銷政策人為割裂了農(nóng)民與市場的聯(lián)系，農(nóng)業(yè)不僅要為工業(yè)化提供資金，而且還要緩解城市就業(yè)壓力和間接維護(hù)城市社會穩(wěn)定，有學(xué)者把它看作是城鄉(xiāng)二元化發(fā)展的第一個制度性安排[4]。1956年，農(nóng)業(yè)合作化運動開始向高級社過渡，農(nóng)民自由流動受到限制，城鄉(xiāng)居民的身份開始被人為地區(qū)別開來，堵住了農(nóng)民進(jìn)城的大門，城鄉(xiāng)關(guān)系從開放走向封閉。

(3)一系列相互關(guān)聯(lián)、互相強(qiáng)化的制度安排使城鄉(xiāng)二元體制正式形成并逐步固化，城鄉(xiāng)二元鴻溝不斷加深(1959—1978年)。這一階段，我國城鄉(xiāng)關(guān)系在曲折發(fā)展中逐步固定僵化，形成城鄉(xiāng)二元格局。從這一時期城鄉(xiāng)關(guān)系可分為兩個階段考察。第一階段，“大躍進(jìn)”和“人民公社”運動使城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷重大波折，城鄉(xiāng)互動接近停滯。為了解決工業(yè)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)的矛盾，提高城鄉(xiāng)社會生產(chǎn)力，加快建設(shè)社會主義。1959年發(fā)動了“大躍進(jìn)”和“人民公社”運動。這兩個運動的開展，否定了與當(dāng)時生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的農(nóng)戶家庭經(jīng)營的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，變農(nóng)民的土地和生產(chǎn)資料私有制為集體所有制，違背了農(nóng)民的意愿，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，造成農(nóng)村生產(chǎn)力的巨大破壞。1959—1961年，發(fā)生了嚴(yán)重的自然災(zāi)害，糧食大量減產(chǎn)。這種情況下，大量農(nóng)村人口遷往城市，造成城市就業(yè)困難，經(jīng)濟(jì)矛盾尖銳。1959年全國城市人口增加到1.24億人，1960年增加到1.31億人，分別比1957年增加0.24億人和0.31億人[5]。為了限制人口流動，國家出臺了戶口登記條例，將城鄉(xiāng)居民分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，嚴(yán)格限制人口自由流動，城鄉(xiāng)分割為兩個完全不同的群體，城市和農(nóng)村交流受到嚴(yán)格限制[6]，城鄉(xiāng)關(guān)系從封閉走向?qū)α?。第二階段，“文化大革命”導(dǎo)致城鄉(xiāng)關(guān)系在動亂中徘徊，二元結(jié)構(gòu)進(jìn)一步固化?！拔幕蟾锩睍r期城鄉(xiāng)之間基本處于分割封閉狀態(tài)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，城市化進(jìn)程中斷。造成這一時期城鄉(xiāng)關(guān)系波折的原因是多方面的，前期“人民公社”運動和嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶籍制度等，使城鄉(xiāng)要素交流接近停滯?！拔幕蟾锩焙?，大批知識青年上山下鄉(xiāng)，原本已經(jīng)僵化和不合理的經(jīng)濟(jì)體制更加雪上加霜，城鄉(xiāng)分割更加嚴(yán)重，整個社會生產(chǎn)力都呈現(xiàn)下降趨勢。1978年我國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只有1952年的2.97倍。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，發(fā)展中國家二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)強(qiáng)度最大為4.09倍，而我國到1978年，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)強(qiáng)度達(dá)6.08倍[7]。

2.新中國成立至改革開放前城鄉(xiāng)分割的原因

新中國成立至改革開放前，我國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程，造成了城鄉(xiāng)關(guān)系的僵化對立，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有其深刻的原因。

(1)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略是形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)根源。重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展要求有很高的資本積累。新中國成立初期，我國是一個落后的農(nóng)業(yè)國，工業(yè)比重很低，也沒有外部資本支持，因此，重工業(yè)發(fā)展的資本積累只能從農(nóng)業(yè)剩余中提取。在這一發(fā)展戰(zhàn)略下，農(nóng)業(yè)的定位是為城市居民提供廉價農(nóng)產(chǎn)品和為工業(yè)發(fā)展提供資本積累，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品不等價交換等形式，把農(nóng)業(yè)資源強(qiáng)制轉(zhuǎn)移到工業(yè)領(lǐng)域。相關(guān)研究顯示，新中國成立初至改革開放前，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換，以工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”形式從農(nóng)業(yè)中提取的經(jīng)濟(jì)剩余大約為6 000億～8 000億元[8]。與1952年相比，到1978年，全國工業(yè)總產(chǎn)值增加了15倍，而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值僅增加1.3倍[9]。工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略及其積累模式，掠奪了農(nóng)村發(fā)展資源，削弱了農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，拉大了城鄉(xiāng)差距，使城鄉(xiāng)關(guān)系最終走向分離。

(2)高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和一系列相應(yīng)的制度安排是形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度根源。為順利實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，國家通過建立高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制來強(qiáng)化對資源的控制。這種體制在分配上向工業(yè)和城市傾斜，保證工業(yè)化的發(fā)展；在管理上否定市場作用，控制城鄉(xiāng)要素流動。計劃經(jīng)濟(jì)體制在統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、戶籍制度以及人民公社制度等相應(yīng)制度安排的配合下，形成了城鄉(xiāng)不同的發(fā)展格局[10]。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度在為工業(yè)化發(fā)展提供糧食供應(yīng)和資本積累中，起到了一定的積極作用，但從根本上看該制度違背了價值規(guī)律，阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。一方面，統(tǒng)購統(tǒng)銷制度造成了對農(nóng)業(yè)的過度抽取，使農(nóng)村發(fā)展失去資金，束縛了農(nóng)村生產(chǎn)力；另一方面，造成農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移時難以獲得糧食，間接阻止了農(nóng)村人口向城市流動，雙重影響下造成城鄉(xiāng)分離。戶籍制度是國家基于確保計劃經(jīng)濟(jì)體制有效運行而進(jìn)行的一種制度性安排，起初是為了穩(wěn)定社會秩序，后來為緩解工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略造成的城市糧食和就業(yè)緊張的壓力，逐步演變?yōu)槌青l(xiāng)二元社會管理方式，嚴(yán)格限制了城鄉(xiāng)人口的流動，改變了城鄉(xiāng)關(guān)系格局。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和戶籍制度建立的最初目的都是為了維護(hù)社會穩(wěn)定，把農(nóng)民穩(wěn)定在農(nóng)村和土地上，最終使城鄉(xiāng)關(guān)系從分離走向?qū)α⒌氖恰叭嗣窆纭敝贫取Ｔ诋?dāng)時環(huán)境下，對于工業(yè)化的資本積累只能從農(nóng)業(yè)中獲取，因此，在農(nóng)村建立一種強(qiáng)制性制度，走農(nóng)業(yè)集體化道路，才能夠保證工業(yè)化發(fā)展的積累需要，而“人民公社”制度正好契合了這一發(fā)展的需要。從組織管理形式看，“人民公社”制度實行高度集中的統(tǒng)一管理，一切生產(chǎn)資料都由公社統(tǒng)一支配，完全限制了城鄉(xiāng)之間的要素流動；從所有制看，農(nóng)民的一切財產(chǎn)屬于集體共有，農(nóng)民個人幾乎沒有私人財產(chǎn)，被牢牢的束縛在土地上?！叭嗣窆纭敝贫葘Τ青l(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生了深刻的影響，直接后果就是切斷了城鄉(xiāng)交流渠道，造成了城鄉(xiāng)二元對立的發(fā)展道路。

3.對新中國成立至改革開放前城鄉(xiāng)關(guān)系的辯證認(rèn)識

辯證地看，新中國成立至改革開放前我國城鄉(xiāng)關(guān)系雖然有不合理之處，但又是我國發(fā)展進(jìn)程中難以逾越的階段。在當(dāng)時的情況下，我國的工業(yè)化還沒有到完全依靠自身內(nèi)部積累來發(fā)展的程度，還需要依靠農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為其提供資本原始積累，使得農(nóng)業(yè)落后于工業(yè)、農(nóng)村落后于城市，是歷史的必然。因此，新中國成立初期，中央充分認(rèn)識到這一問題，并竭力將這一過程對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的影響最小化。

新中國成立初期，以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人主張辯證地看待世界各國特別是蘇聯(lián)城鄉(xiāng)關(guān)系演變規(guī)律，并充分發(fā)揮主觀能動性加以適應(yīng)性調(diào)整，在借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的同時，提出要正確處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》中論及的第一大關(guān)系就是處理好重工業(yè)和輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)系。第一個五年計劃期間，在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的同時，堅持綜合平衡發(fā)展，將重點建設(shè)和全面安排結(jié)合起來，采取有效措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)的發(fā)展。1957年黨的八屆三中全會上，毛澤東進(jìn)一步指出：“以重工業(yè)為中心，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，這一條毫無問題，毫不動搖。但是在這個條件下，必須實現(xiàn)工業(yè)和農(nóng)業(yè)同時并舉，逐步建立現(xiàn)代化的工業(yè)和現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)”。之后，黨在發(fā)展農(nóng)村文教衛(wèi)生等社會事業(yè)方面也進(jìn)行了科學(xué)的設(shè)計和部署，由此看出，新中國成立以來，中央一直重視城鄉(xiāng)問題，將正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系作為社會主義建設(shè)的目標(biāo)之一，城鄉(xiāng)兼顧是當(dāng)時中央處理城鄉(xiāng)關(guān)系的重要原則。

不可否認(rèn)，八屆三中全會以后，中央在處理城鄉(xiāng)關(guān)系時一系列正確的指導(dǎo)思想受各種因素影響未能很好地付諸實踐，在社會主義建設(shè)上存在著急于求成的偏失。為了實現(xiàn)趕超目標(biāo)，在計劃經(jīng)濟(jì)體制和工業(yè)化政策導(dǎo)向下，城鄉(xiāng)關(guān)系政策出現(xiàn)“以農(nóng)助工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城”傾向。后期，城鄉(xiāng)之間交流的體制機(jī)制被戶籍制度、“人民公社”制度等以制度化的形式切斷，不但沒有推動形成城鄉(xiāng)社會的互動和良性發(fā)展，反而不斷強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會的二元制度藩籬，為我國城鄉(xiāng)之間發(fā)展失衡埋下伏筆[11]。但縱觀新中國成立后中央關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識和舉措，貫穿其中的一條線索是辯證地看待城鄉(xiāng)關(guān)系的變化和結(jié)構(gòu)性特征，并對推動城鄉(xiāng)發(fā)展的思路和方針加以調(diào)整成為處理城鄉(xiāng)關(guān)系的基本準(zhǔn)則，也為改革開放后系統(tǒng)和創(chuàng)造性處理城鄉(xiāng)關(guān)系提供了有益借鑒。

二、改革開放以來不斷推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐探索

改革開放以來，我國實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟(jì)體制到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，隨著市場機(jī)制的引入，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制固有弊端和缺陷逐漸被克服，一些領(lǐng)域的二元體制較早開始破除并取得實質(zhì)性進(jìn)展，推動了城鄉(xiāng)關(guān)系的不斷調(diào)整。如隨著農(nóng)產(chǎn)品購銷市場化改革的推進(jìn)，工農(nóng)產(chǎn)品交換關(guān)系實現(xiàn)了從“剪刀差”到平等交換的重大轉(zhuǎn)型。進(jìn)入21世紀(jì)，我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，綜合國力不斷增強(qiáng)，初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的條件。基于城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實，順應(yīng)時代的要求，中央不斷探索有利于推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制，適時改革調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的各項制度政策，通過不斷推動市場化改革和向農(nóng)民賦權(quán)等舉措來打破城鄉(xiāng)二元體制格局，城鄉(xiāng)關(guān)系不斷得到改善。黨的十八大以來，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展成為黨和國家工作的重心之一，中央在推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面做出了一系列重大決策部署，制定了一系列行之有效的改革政策，全面開啟了構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的新階段。

以政策調(diào)整的核心舉措和城鄉(xiāng)關(guān)系的階段特征為依據(jù)，改革開放以來城鄉(xiāng)關(guān)系的演變大致可分為四個階段。這四個階段刻畫了中央對城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識不斷深化，以及相應(yīng)的實踐不斷推進(jìn)，并將新的實踐認(rèn)識應(yīng)用于推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的緊密聯(lián)系、不斷遞進(jìn)的現(xiàn)實探索過程。

1.農(nóng)村改革為城鄉(xiāng)發(fā)展注入新活力，城鄉(xiāng)二元社會逐步破冰(1978—1984年)

改革開放后，為解決前一階段積累的城鄉(xiāng)二元社會矛盾，在農(nóng)村廢除了“人民公社”制度，推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等改革措施，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)部激勵[12]。同時，逐步放開農(nóng)產(chǎn)品市場和價格以及增加農(nóng)業(yè)投入等，形成了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部激勵。解決了糧食供給問題，帶動農(nóng)民收入快速增長，城鄉(xiāng)收入差距顯著縮小。城市改革也隨后啟動，形成了農(nóng)村改革為主、城市改革配合的改革局面。隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制實施和“人民公社”體制的廢除以及一系列農(nóng)村相關(guān)制度改革的推進(jìn)，城鄉(xiāng)差距在不同程度上有所緩和。但是，由于長期城鄉(xiāng)二元分治的慣性，城鄉(xiāng)良性協(xié)調(diào)互動的有效機(jī)制尚未根本建立，城鄉(xiāng)發(fā)展仍然處于失衡的狀態(tài)。

這一階段，城鄉(xiāng)關(guān)系的核心主要是通過制度改革增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力，提高農(nóng)村生產(chǎn)力水平，縮小城鄉(xiāng)差距，緩解城鄉(xiāng)對立。主要的制度安排：一是初步調(diào)整工農(nóng)關(guān)系。改革開放后，國家通過放開糧食市場、提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格、降低農(nóng)用生產(chǎn)資料價格、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入等，后來又進(jìn)一步通過改善農(nóng)村商品流通和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等措施，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。1978—1984年的6年間，農(nóng)民人均收入每年增長16.4%[13]，增長幅度超過城市居民8個百分點。二是肯定和確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最初發(fā)展過程中不乏質(zhì)疑，中央力排眾議，肯定和推廣了這一基層群眾的自發(fā)探索，這一制度的推行滿足了農(nóng)民自身發(fā)展的需求，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。改革開放后，在縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)下，中央不斷加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支持和引導(dǎo)。黨的十一屆四中全會提出大力發(fā)展社隊企業(yè)，逐步提高社隊企業(yè)的收入，1984 年中央進(jìn)一步放寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在生產(chǎn)、銷售等方面的限制。一系列政策推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，帶動了城鄉(xiāng)關(guān)系的改善。1983年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值比1978年增長了104.5%[14]。四是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融支持。為了更好地支持農(nóng)村發(fā)展，國家于1979年恢復(fù)了中國農(nóng)業(yè)銀行，并逐步設(shè)立業(yè)務(wù)范圍覆蓋了整個農(nóng)村領(lǐng)域的農(nóng)村信用社，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金支持。

2.市場經(jīng)濟(jì)的沖擊使城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)新的不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)關(guān)系在曲折中前進(jìn)(1985—2002年)

20世紀(jì)80年代中期后，改革重心轉(zhuǎn)移到城市，為了順利推進(jìn)城市改革，政策開始逐步向城市傾斜。90年代后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)確立，通過發(fā)展生產(chǎn)資料市場、深化分配制度等措施不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素流動，增強(qiáng)了農(nóng)村發(fā)展活力。但是，市場機(jī)制的作用也帶來了城鄉(xiāng)之間對資源和市場的爭奪，市場程度的提高使得原本在農(nóng)村內(nèi)部消化的資金、土地和勞動力等資源要素流向城市[15]，加上城市偏向的制度安排導(dǎo)致大量資源和公共產(chǎn)品傾斜到城市，導(dǎo)致這一時期，城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，甚至一度呈現(xiàn)進(jìn)一步拉大態(tài)勢。農(nóng)民人均純收入的年均增幅從1978—1984年的15.2%下降到1985—1988年的5.0%和1990—2000年的4.5%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收入之比，從1984年的1.7∶1擴(kuò)大到2007年的3.33∶1[16]。由于重心的轉(zhuǎn)移，這一時期城市改革不斷突破，農(nóng)村改革遲滯徘徊，城鄉(xiāng)關(guān)系又出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)失衡態(tài)勢。

這一階段，城鄉(xiāng)關(guān)系的核心是建立市場經(jīng)濟(jì)體制，通過政府和市場的共同作用，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。主要的制度安排：一是構(gòu)建支農(nóng)政策體系。如1985 年中央取消了統(tǒng)購派購制度，實施合同訂購與市場收購雙軌制，使農(nóng)產(chǎn)品價格回歸市場。1996年中央提出發(fā)展貿(mào)工農(nóng)一體化、產(chǎn)加銷一條龍等，提高了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的市場化程度和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展，推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化。二是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營機(jī)制改革和小城鎮(zhèn)發(fā)展。從1987開始，國家相繼出臺《關(guān)于完善鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)集體企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制的意見》等一批政策來引導(dǎo)和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)健康發(fā)展。1997年頒布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，進(jìn)一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到的快速發(fā)展。1985—2001年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值從2 728.4億元增長到116 500億元，是改革初期的241.2倍。1978—2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納勞動力總數(shù)從2 827萬人增加到12 733萬人，占當(dāng)年勞動力總數(shù)的比例由9.93%上升到25.94%[17]，成為推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢下，中央因勢利導(dǎo)、順勢而為提出了小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有利的空間，成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體。三是加大金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村力度。1994年組建了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，1996年農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行正式脫鉤，形成農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融“三位一體”的組織體系，有力支持了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略不斷縮小城鄉(xiāng)差距(2003—2012年)

步入21世紀(jì)，面對形勢嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)關(guān)系，在深刻總結(jié)前期我國城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中央將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”作為解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本方針，2002年黨的十六大明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，2003年黨的十六屆三中全會提出“五個統(tǒng)籌”要求，2004年黨的十六屆四中全會做出“兩個趨向”重要論斷，2005年黨的十六屆五中全會提出“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”任務(wù)。經(jīng)過幾年的探索，中央對破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)思路愈發(fā)明確，舉措更加有力，城鄉(xiāng)一體化成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新目標(biāo)。2007年黨的十七大指出，“始終把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為重中之重，著力構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展新格局”。至此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度框架得以確立，一系列促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策取得了顯著成效，打破了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展長期徘徊不前的局面，扭轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大的態(tài)勢。

這一階段，城鄉(xiāng)關(guān)系的核心是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度框架，實行“多予少取放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”方針。主要的制度安排：一是確立“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活”方針，進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持。2003年中央首次將“多予、少取、放活”作為扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展差距的重要方針。十六屆五中全會進(jìn)一步要求實行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”，采取多種措施強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。隨著發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，取消農(nóng)業(yè)稅、對農(nóng)民進(jìn)行補貼、加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入等一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策相繼出臺。2003年中央“三農(nóng)”投入為1 754.5億元，到2013年增加到13 799億元[18]，10年增長了6.86倍，年均增長21.2%。二是對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展做出了較為系統(tǒng)全面的制度安排。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不再作為農(nóng)村內(nèi)部問題，而是當(dāng)作城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一項重大任務(wù)加以部署和安排。從推動資源要素向農(nóng)村配置、縮小城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展差距、補齊農(nóng)村公共服務(wù)短板、深化農(nóng)村改革增強(qiáng)發(fā)展活力等方面加大力度改善城鄉(xiāng)關(guān)系，農(nóng)產(chǎn)品市場體制機(jī)制、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、就業(yè)制度、收入分配制度、公共服務(wù)和社會事業(yè)保障制度等一系列支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策陸續(xù)出臺，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展開始駛?cè)肟燔嚨?。三是開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)。中央從農(nóng)村發(fā)展全局高度，統(tǒng)籌考慮新農(nóng)村建設(shè)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用，從拓寬農(nóng)民增收渠道、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展社會事業(yè)等方面來開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)，通過社會主義新農(nóng)村建設(shè)實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，標(biāo)志著城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入新的歷史階段[3]。

4.全面深化改革推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展(黨的十八大以來)

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略指引下，城鄉(xiāng)差距逐步得到控制，但這一時期城鄉(xiāng)差距的縮小還是初步的，強(qiáng)城弱鄉(xiāng)的政策體系、制度安排、發(fā)展環(huán)境和思維模式仍沿著慣性沿襲，農(nóng)村在發(fā)展中仍然處于弱勢地位。對此，黨的十八屆三中全會指出必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，這是中央首次明確提出新型城鄉(xiāng)關(guān)系概念，并且將“城鄉(xiāng)一體”作為新型城鄉(xiāng)關(guān)系的最終目標(biāo)。新思想、新理念、新思路的提出，把城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提升到了全新的戰(zhàn)略高度和理論高度，表明我國城鄉(xiāng)關(guān)系開始由政策性調(diào)整階段轉(zhuǎn)入布局性、制度性建設(shè)階段。2017年黨的十九大提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，將鄉(xiāng)村發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略高度加以部署和推進(jìn)。這是在總結(jié)城鄉(xiāng)發(fā)展歷史經(jīng)驗基礎(chǔ)上，著眼于當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展實際和未來新型城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展趨勢做出的重大戰(zhàn)略部署，也標(biāo)志著對城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識上的重大轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)關(guān)系的政策導(dǎo)向有了根本性調(diào)整。

這一階段，城鄉(xiāng)關(guān)系的核心主要表現(xiàn)為以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為引領(lǐng)，通過建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，來構(gòu)建全面融合、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。主要的制度安排：一是全面深化城鄉(xiāng)體制改革，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。黨的十八大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷對建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制進(jìn)行部署，除了一直關(guān)注的城鄉(xiāng)資源要素均衡配置合理流動和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等內(nèi)容外，著力從鄉(xiāng)村政治、文化、社會、生態(tài)等多個維度系統(tǒng)構(gòu)建完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。二是以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新內(nèi)涵。黨的十八大提出積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和水平，更多依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)互動來增強(qiáng)長期發(fā)展后勁。此后，國家圍繞提升城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量出臺了一系列具體政策措施，為推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了支撐。三是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。前期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策重點和政策手段側(cè)重于推動城市和工業(yè)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的反哺和扶持，農(nóng)村處于被動接受地位，從內(nèi)在激發(fā)鄉(xiāng)村積極性和主動性的政策不足。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略把鄉(xiāng)村放到和城市同等地位，把鄉(xiāng)村作為一個有機(jī)整體，注重發(fā)揮鄉(xiāng)村的主動性，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的潛力。這是發(fā)展思路的根本轉(zhuǎn)變，為新時代鄉(xiāng)村發(fā)展指明了方向，也是確立全新的城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一大創(chuàng)舉。

三、新中國成立以來我國城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的基本規(guī)律

新中國成立以來我國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了曲折發(fā)展，并在改革開放后幾經(jīng)調(diào)整，朝著城鄉(xiāng)融合發(fā)展方向不斷邁進(jìn)，值得總結(jié)的經(jīng)驗很多，其中尤為重要的有以下幾方面的發(fā)展規(guī)律貫穿于城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的歷史過程之中。

1.發(fā)展方式是影響城鄉(xiāng)關(guān)系的根本因素

城鄉(xiāng)關(guān)系受到諸多因素的影響，但是其中的根本因素是選擇什么樣的發(fā)展方式，它決定了包括城鄉(xiāng)關(guān)系在內(nèi)的各項制度安排。新中國成立以來，以1978年改革開放為分界點，我國的社會主義建設(shè)道路截然不同。1949—1978年期間，我國選擇的是重工業(yè)導(dǎo)向的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。在這一階段，生產(chǎn)力水平低下，為盡快實現(xiàn)國家的工業(yè)化，國家施行計劃經(jīng)濟(jì)體制，并通過統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、戶籍管理制度以及“人民公社”制度等的配合，直接控制了資源在工農(nóng)和城鄉(xiāng)之間分配與流動，人為地將城市和農(nóng)村分為兩個獨立的社會系統(tǒng)分別進(jìn)行建設(shè)，這使得改革開放前，我國城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)典型的二元結(jié)構(gòu)特征。

改革開放后，我國調(diào)整了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行了市場經(jīng)濟(jì)體制改革，發(fā)展方式也轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)工農(nóng)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。為配合發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，對城鄉(xiāng)關(guān)系也進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新。首先是進(jìn)行農(nóng)村改革，打破改革開放前統(tǒng)購統(tǒng)銷和“人民公社”制度障礙，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，釋放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。其次是進(jìn)行戶籍制度改革，放寬了對農(nóng)村人口流動的限制，促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素的自由流動。農(nóng)村改革帶動了城市和整個經(jīng)濟(jì)體制改革，逐步形成工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間相互促進(jìn)的局面。隨著改革開放實踐的不斷深化，國家對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識也不斷深化，有了十六大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村，再到十八大以來全面深化改革，十九大實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度安排和政策舉措。

2.制度安排是影響城鄉(xiāng)關(guān)系變化的直接因素

城鄉(xiāng)關(guān)系變化的根本原因在于發(fā)展方式的變化，直接原因在于城鄉(xiāng)之間的制度安排導(dǎo)致的各主體之間的利益沖突及相對力量的改變。新中國成立以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程，其中制度安排的影響十分明顯，通常是某一個制度的出臺，迅速引起城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生變化。改革開放前，我國為了快速實現(xiàn)國家工業(yè)化，逐步實施了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、“人民公社”制度以及城鄉(xiāng)戶籍制度等，限制了城鄉(xiāng)交流，形成了城鄉(xiāng)相互封閉隔絕的二元社會。改革開放后，國家認(rèn)識到了原有的經(jīng)濟(jì)社會體制和發(fā)展模式不再適應(yīng)發(fā)展要求，進(jìn)行了一系列改革調(diào)整，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、廢除“人民公社”制度，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步破冰。進(jìn)入21世紀(jì)，中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，取消了農(nóng)業(yè)稅、實施農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、放寬了戶籍制度等，十八大以來中央通過完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度政策、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等來促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入全新發(fā)展階段。由此可見，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成、固化、破冰、消解等都與特定時期的制度安排直接聯(lián)系，新時代改善城鄉(xiāng)關(guān)系，必須把著力點放在制度創(chuàng)新上，構(gòu)建一整套有利于全面促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度體系。

3.市場化改革取向是破解城鄉(xiāng)二元體制的重要手段

破除城鄉(xiāng)二元體制是市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，市場化也是破解城鄉(xiāng)二元體制的重要手段。從農(nóng)村改革的實踐看，農(nóng)村改革就以不斷擴(kuò)大市場機(jī)制作用為主要特征，市場化取向是貫穿農(nóng)村改革開放始終的一條主線。實行家庭承包經(jīng)營、激活農(nóng)村資源要素、培育農(nóng)村市場主體、優(yōu)化農(nóng)村市場環(huán)境等，這些在解放發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、促進(jìn)城鄉(xiāng)互動和良性發(fā)展中發(fā)揮重要作用的改革，本質(zhì)上就是不斷發(fā)揮市場機(jī)制作用的過程。同時也要看到，由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村在發(fā)展中的弱勢地位，其發(fā)展有違產(chǎn)業(yè)和市場的比較優(yōu)勢，市場經(jīng)濟(jì)的“馬太效應(yīng)”可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村的衰退，強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，因此，政府調(diào)整性的制度安排也至關(guān)重要。時至今天，要更加重視市場機(jī)制在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用，同時繼續(xù)發(fā)揮好政府在調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系中的積極作用。

4.通過深化改革不斷向農(nóng)民賦權(quán)是推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑

改革開放前，在工業(yè)化導(dǎo)向戰(zhàn)略及其發(fā)展模式、計劃經(jīng)濟(jì)體制和配套制度安排下，逐步形成城鄉(xiāng)二元分割社會，城鄉(xiāng)二元體制形成過程就是農(nóng)民權(quán)利逐步被剝奪的過程，隨著權(quán)利的喪失，農(nóng)民的創(chuàng)新創(chuàng)造活力也被扼殺，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展逐步陷入停滯。改革開放后，通過深化改革持續(xù)向農(nóng)民賦權(quán)，不斷激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)新潛力，推動城鄉(xiāng)關(guān)系逐步改善。改革之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，縮小了城鄉(xiāng)收入差距。20世紀(jì)80年代，取消統(tǒng)購統(tǒng)銷和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)賦予農(nóng)民自主交易和職業(yè)選擇權(quán)利，提供了非農(nóng)就業(yè)渠道，增加了多元化收入，削弱了城鄉(xiāng)二元社會基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代，戶籍制度改革逐步破除城鄉(xiāng)居民身份的限制，促進(jìn)了城鄉(xiāng)交流，推動了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。這些經(jīng)驗表明，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑在于賦權(quán)和增利，即通過一系列制度改革，賦予農(nóng)民權(quán)利和待遇。

5.城鄉(xiāng)融合是一個長期、互動的發(fā)展過程

要在很短的時間內(nèi)消除城鄉(xiāng)差距既不現(xiàn)實也不可能，城鄉(xiāng)融合過程如我國正處于并將長期處于社會主義初級階段一樣是一個長期的發(fā)展過程，需要久久為功。雖然近年來我國在解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距上下了很大力氣，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題仍然突出，城鄉(xiāng)差距仍然十分明顯，并且在一些地區(qū)和領(lǐng)域有繼續(xù)擴(kuò)大趨勢。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最基本的要求——農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移為例，縱觀發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，將農(nóng)業(yè)勞動力份額下降到10%以下，城市化水平提升至超過70%，美國用了80年，法國則用了119年時間，才基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。我國自2011年城鎮(zhèn)化率首次超過農(nóng)村(2011年城鎮(zhèn)化率為51.3%[19])之后，城鎮(zhèn)化的速度呈現(xiàn)出減速的趨勢。2001—2005年，我國城鎮(zhèn)化率年均提高約1.35%，而據(jù)推算，2011—2020年中國城鎮(zhèn)化速度為1.04%[20]，目前農(nóng)業(yè)人口比重仍在40%以上，所以實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合還有很長的路要走。同時，城鄉(xiāng)融合不是消除城鄉(xiāng)差別，而是一個城鄉(xiāng)雙向互動的發(fā)展過程。城鄉(xiāng)融合過程中，一些城鄉(xiāng)差別會在融合進(jìn)程中被消滅，而有一部分城鄉(xiāng)差別則難以消滅，即使舊的差別被消滅了，新的差別也會產(chǎn)生。因此，城鄉(xiāng)融合的立足點應(yīng)該放在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、互動發(fā)展上，將城市與鄉(xiāng)村發(fā)展有機(jī)結(jié)合，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互相支持、共同發(fā)展，城鄉(xiāng)社會相互協(xié)調(diào)、共同繁榮。

四、新時代推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的幾點思考

隨著新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制逐步構(gòu)建和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實施，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成效逐步顯現(xiàn)。但是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展中仍面臨一些尚未破解的問題，同時也產(chǎn)生了很多新問題。需要通過不斷的深化改革和加大對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，久久為功，破解難題，才能推動城鄉(xiāng)關(guān)系不斷走向融合。

第一，進(jìn)一步加大改革創(chuàng)新力度，用改革的辦法解決發(fā)展中的問題。改革創(chuàng)新是推動城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的根本動力，也是改善城鄉(xiāng)關(guān)系的根本途徑。面對新時代新任務(wù)新要求，必須進(jìn)一步加大改革創(chuàng)新力度，以改革創(chuàng)新引領(lǐng)新時代城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新內(nèi)涵。當(dāng)前，要進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，讓農(nóng)民更多分享土地增值收益。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和綠色發(fā)展，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。積極培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。尊重基層創(chuàng)新，為改革繼續(xù)前行提供推動力量。堅持不斷解放思想，以務(wù)實的態(tài)度，推進(jìn)理論創(chuàng)新政策創(chuàng)新，探索促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的新思路。

第二，進(jìn)一步加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實處。黨的十八大以來，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展成為全黨工作的重中之重和全社會的價值追求，國家在生產(chǎn)要素和公共資源配置上不斷強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持力度，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。下一步，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、要素自由流動的體制機(jī)制和政策體系，打通進(jìn)城與下鄉(xiāng)的通道，引導(dǎo)更多的城市要素向鄉(xiāng)村流動，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的要求落到實處。

第三，進(jìn)一步加大農(nóng)民權(quán)益保護(hù)力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)益平等保護(hù)格局。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路，是黨總結(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展歷史經(jīng)驗，從社會建設(shè)和人類社會發(fā)展規(guī)律高度做出的重大決策。保障農(nóng)民權(quán)益是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本要求。實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就必須站在這個全局高度、立足這個基本要求來研究和解決“三農(nóng)”問題，徹底改變過去那種重城市輕農(nóng)村，重工業(yè)建設(shè)輕農(nóng)業(yè)發(fā)展，以犧牲農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的利益來換取工業(yè)化、現(xiàn)代化的政策取向和分配機(jī)制，合理調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和政策，給農(nóng)民以公平的國民待遇，構(gòu)建完善城鄉(xiāng)相互促進(jìn)、共同發(fā)展的體制和機(jī)制。唯有如此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展才能真正實現(xiàn)。

第四，保持走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路的戰(zhàn)略定力和歷史耐心,穩(wěn)扎穩(wěn)打、久久為功。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一項長期的歷史任務(wù)，既要有現(xiàn)實的緊迫感，也要有歷史的耐心。要遵循社會發(fā)展規(guī)律，科學(xué)規(guī)劃、突出重點、扎實推進(jìn)，形成可持續(xù)的長效機(jī)制。要處理好階段性目標(biāo)和長期任務(wù)的關(guān)系，做出準(zhǔn)確的戰(zhàn)略決策，制定相應(yīng)的政策安排，確保城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有序進(jìn)行。按照黨的十九大提出的奮斗目標(biāo)，當(dāng)前重點要加大對農(nóng)村的投入，解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后的問題；同時在農(nóng)村公共服務(wù)和社會保障等民生領(lǐng)域做出長遠(yuǎn)謀劃，不斷提高城鄉(xiāng)融合水平，從根本上縮小城鄉(xiāng)差距。