陳宇峰，楊雨濛

(中國人民大學 公共管理學院，北京 100872)

一、引言

保障性住房作為我國住房體系的重要組成部分，在解決低收入人群住房問題方面起到了非常重要的作用。近年來，國家持續(xù)加大對保障性住房建設的支持力度，2011年—2014年，全國已累計開工建設各類保障性安居工程超過3200萬套，基本建成2000多萬套?！笆濉逼陂g保障性住房建設規(guī)模還將繼續(xù)擴大。為保障建設計劃的順利推進，國家有關部門出臺了一系列支持政策和措施，其中PPP(Public-Private Partnership，政府和社會資本合作模式)也被列為重點發(fā)展模式。但PPP在我國尚在起步規(guī)范發(fā)展階段，應用于保障性住房建設的理論基礎和實踐經驗依然較為缺乏。本文從PPP的概念入手，結合國外發(fā)展經驗，研究分析PPP模式在保障房建設運營中的適用性，并提出發(fā)展建議。

二、PPP概念及核心要義

據學者研究考證，在古羅馬奧古斯都時代的 Geographia中記載了在羅馬大帝授予意大利北部Salassi部落征收通行費的特許權，作為其養(yǎng)護道路的回報[1]。這可以看做是BOT的前身，也算是PPP模式的最初形態(tài)。19世紀以來，隨著城市化的逐步推進，PPP在歐美國家市政基礎設施等領域開始嶄露頭角。而進入到20世紀后期，隨著城市化進程的加快及政府財政支出壓力日漸增大，PPP真正進入快速發(fā)展期。

(一)概念

PPP正式提出于上世紀末，多個國家、國際機構或專家學者給出了各自理解的PPP概念，但尚未能有一個權威或公認的說法。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進以及政府性債務管理的逐步規(guī)范，國家出臺了一系列配套支持政策，鼓勵在基礎設施建設和公共服務領域中推廣運用PPP模式。根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》等相關文件，PPP可總結為政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系；通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過使用者付費、可行性缺口補助以及政府付費獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化；按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業(yè)風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。上述概念基本涵蓋了當前國內PPP模式的適用領域、職責分工、回報機制及風險分擔機制。

(二)PPP的核心要義

1. PPP不是融資模式

PPP模式的出現在一定程度上緩解了政府在基礎設施建設領域的財政支持壓力，有觀點，特別是地方政府認為PPP就是一種融資工具[2]。PPP模式通過引入社會資本確實拓寬了項目融資渠道，但筆者認為，將PPP等同于一種融資模式的定位過于狹隘。PPP實為一種統(tǒng)籌政府及社會資源來創(chuàng)造更高效率、更高質量的公共產品或服務，實現政府、社會資本和社會公眾多方共贏的項目運作方式。對于政府等公共部門，可減輕財政支出壓力，降低日常運管成本，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；對于私營機構，可以拓寬業(yè)務至公共服務領域，獲取長期、穩(wěn)定、持續(xù)的投資收益，密切政企關系，提升企業(yè)品牌的社會影響力；對于社會公眾，可以獲得專業(yè)性更強，舒適度更好，性價比更高的公共產品或服務。

2. 公私雙方依法平等合作

PPP模式下，政府與社會資本雙方的合作要建立在依法平等互信的基礎上，通過充分協(xié)商達成共識，這是PPP項目能夠運行成功的根本所在。在合作中，如果政府方過于強勢將降低社會資本參與的積極性，制約社會資本發(fā)揮其專業(yè)性，進而降低項目運作效率及產品或服務的質量；如果社會資本方過于強勢將可能造成國有資源的損失或公共資源的過度利用，以及營運監(jiān)管及考核評價的失真。

3. 公私雙方保持長期合作關系

PPP模式下，政府與社會資本雙方的合作應貫穿項目整個生命周期，而不是一次性交易。PPP項目周期一般都在10年以上，公私雙方需要按照各自的職責分工相互配合，共同推進項目的建設和運營，并根據項目實際運行情況不斷協(xié)商調整項目合作方案，確保實現項目既定目標。

4. 公私雙方利益共享風險共擔

PPP項目一般投資規(guī)模較大、生命周期較長、運行結構復雜、經營收益較低、潛在風險多而復雜，合理確定公私雙方的項目收益分配和風險分擔機制對于PPP項目的平穩(wěn)運行十分重要。

5. 項目經過物有所值(VFM)評價

論證一個項目是否適合采取PPP模式，通常要采取物有所值(VFM)評價。根據財政部PPP有關政策要求，PPP項目入庫前必須經過物有所值評價。同時，對于可行性缺口補助及政府付費的PPP項目還應增加地方政府財政承受能力評價，論證地方政府預期財政收入能否支撐項目未來的支出需要。

三、PPP模式在國外保障性住房建設中應用情況

在英國、美國、加拿大等發(fā)達國家，PPP模式已經在保障性住房領域有著多年的應用，并取得良好的效果，其中不乏有益經驗值得我們借鑒。

(一)英國

英國是最早應用PPP模式的國家之一，并于上世紀末期在住房保障領域開始推廣應用。英國住房保障強調政府主導，由社會住房基金(SHG)和各地方政府負責實施，SHG資金來源主要為各類房地產開發(fā)運營企業(yè)，資金應用于保障性住房建設、運營及配套基礎設施建設。部分房地產項目還被要求配建一定比例的保障性住房來增加政策房供給。英國政府提出“共有產權”政策鼓勵社會資本參與保障性住房的建設?！肮灿挟a權”政策允許開發(fā)商持有保障性住房的一部分產權(開發(fā)商持有的該部分產權可以轉讓，也可以抵押融資用于后續(xù)房產的開發(fā))，通常不超過30%，作為長期租金收入和房屋未來溢價之后的補償，以達到永久性保持住房“可支付”特性。

(二)美國

美國聯(lián)邦政府通過設置廣泛的政策及金融機制激勵私營部門以及非盈利機構進入公共住房的建設，很多地方政府也制定了本地區(qū)保障房的發(fā)展戰(zhàn)略。非盈利機構是美國地方政府推行公共住房項目的最主要合作伙伴之一。社區(qū)發(fā)展公司(Community Development Corporations)是全美影響力巨大的住房非盈利組織，30多年來在很多城市都很活躍，并且獲得了聯(lián)邦政府、州政府及市政府的資助。美國大多數非盈利住房組織的宗旨是無限期地為低收入、住房需求最迫切的家庭提供廉租房，因此他們受到各州和地方政府的極大歡迎。每個保障性住房項目都極有可能獲得直接撥款、無息貸款或者延期歸還的貸款，從而降低了資金成本和租金的盈虧平衡點，對社會資本也形成了更大的吸引力。

(三)加拿大

加拿大在保障性住房領域應用PPP模式參與項目建設、運營也取得了良好的效果。對于非產權型保障性住房如廉租房等，加拿大聯(lián)邦、省、市三級政府通常都會給予政策、土地或資金支持，如Bob Ward廉租住房項目，政府方面提供了土地及超過40%的建設資金。該類項目往往都會有較為明確的目標群體，如上述項目要求租戶為年齡在 35-64 歲的低收入人士、精神分裂癥患者、抑郁癥或情感障礙人士。項目社會資本方一般為具有該類項目建設、運營專業(yè)經驗的非營利性組織，同時通過設定合理的租金(一般不超過承租人收入的30%)來滿足項目日常運營維護的支出，無政府財政的持續(xù)資助。

(四)經驗總結

從上述國家PPP模式在保障性住房領域應用情況看，成功的關鍵因素主要為：一是政府發(fā)揮主導作用。在PPP模式下的保障性住房建設運營中，政府的職能沒有減輕而是發(fā)生了轉變。除了要給予土地、資金方面的支持外，政府還要加強統(tǒng)籌規(guī)劃與組織推動。二是社會資本方要降低收益預期。既然參與保障性住房建設運營，就要面對項目短期內無法實現收益的現實，社會資本方要以做公益性項目的定位做好長期預算。三是共有產權住房對項目預期收益的分配更加靈活、合理，有利于吸引社會資本參與保障性住房建設運營。四是要有明晰的責權關系。政府、社會資本及使用者三方需建立明晰的責任權力關系，保障PPP模式下保障性住房項目的建設、運營能夠平穩(wěn)順暢。

四、PPP模式的適用性分析

并非所有的保障性住房項目都適合采取PPP模式，判定一個保障性住房項目是否適用PPP模式可從PPP基本概念及特點著手，進行多維度分析。

(一)政府和社會資本合作的持續(xù)性

PPP模式下政府和社會資本的合作應是貫穿項目全生命周期的長期持續(xù)性合作，而不是一次性交易。因此，對于目前國內可擁有物業(yè)產權、以銷售為主，并不需要政府和社會資本共同長期持續(xù)運營的保障性住房項目，如經濟適用房、限價商品房項目，不適宜采取PPP模式。同樣，對于后續(xù)規(guī)劃建設以商品房、經濟適用房或限價商品房為主的棚戶區(qū)改造項目，也不適宜采取PPP模式。

(二)項目建設運營的主導方

現階段，我國尚不具備類似美國社區(qū)發(fā)展公司的非營利性住房保障社會組織，解決低收入家庭住房問題依然是各級政府的重要職責，政府在保障性住房建設、運營中起到絕對的主導作用。在PPP模式下，政府和社會資本方合作基礎是平等協(xié)商，因此對于擬采用PPP模式建設運營的保障性住房項目就需要政府在合作中適當讓渡項目主導權，同時在社會資本的選擇上以國有企事業(yè)單位為主。

(三)物有所值評價

根據目前政策規(guī)定，PPP項目入庫前必須通過物有所值評價。對于保障性住房項目，應弱化其房地產行業(yè)屬性，在評估其經濟可行的同時，應更多關注其社會保障屬性，全面評估PPP模式下項目的建設、運營成本是否降低，效率是否提高，提供的產品或服務質量是否明顯優(yōu)化等，以此判斷項目是否適合采取PPP模式。

(四)融資可行性

PPP模式不是融資方式，但PPP項目離不開融資，甚至可以說項目融資能否按計劃實現直接關系到整個PPP項目的成敗。對于商業(yè)銀行而言，評估一個PPP項目是否可行，除必要的合法性要件齊備外，關鍵是要看項目的第一和第二還款來源是否充足，即項目自身是否具有長期、持續(xù)、穩(wěn)定、足額的現金流入，以及是否具備覆蓋貸款本息且易于實現的擔保能力。

(五)典型案例[3]

唐家?guī)X公租房項目位于北京西北五環(huán)外的西北旺鎮(zhèn)，屬于典型的城中村，周邊分布著很多高新技術企業(yè)，從業(yè)人員數量眾多，且大學畢業(yè)生占比較高，住房需求很大，是典型的蟻族聚集地。為了改善當地生活環(huán)境，解決大量高技術企業(yè)員工特別是低收入人群的住房需求，海淀區(qū)政府決定在該地區(qū)建設公租房。該項目擬建公租房十萬平方米，總投資約3.7億元，項目采取BOT方式運作，建設期2年，特許經營期15年。該項目政府方以土地作價入股，并負責舊村土地征收及土地性質變更工作，很大程度上減輕了社會資本方的前期投入壓力，降低了項目總體建設成本。該項目建設資金來源為開發(fā)企業(yè)及商業(yè)銀行貸款，根據資料按32元/平米/月的租金計算，貸款期內項目凈現值大于0，項目償債備付率大于1，項目自身償債能力良好。同時，海淀區(qū)政府一次性預支了10年期5億元租金，為項目建設提供了有力保障。目前，該項目已全面投放市場，解決了周邊弱勢、低收入群體的住房需求。

五、PPP模式在保障性住房領域的推廣應用建議

在保障性住房項目建設、運營中引入PPP模式有利于提高項目運作效率，提升產品及服務質量，緩解政府財政支出壓力，因此在保障性住房領域推廣應用PPP模式具有十分重要的意義。從目前發(fā)展情況看，PPP模式在保障性住房領域應用推廣并不順利，在政策、法規(guī)、社會資本認可度等方面還存在很多問題。結合前文分析，提出如下發(fā)展建議。

(一)細化保障性住房支持政策

保障性住房建設運營中政府依然發(fā)揮主導作用，在PPP模式下的保障性住房建設運營中，政府的職能沒有減輕而是發(fā)生了轉變。政府應更多地給予政策支持，并以法律條文形式予以明確，地方政府應加強區(qū)域項目統(tǒng)籌規(guī)劃，為保障性住房項目提供更為靈活的土地政策，進一步明確財政資金支持政策，設定合理的風險分擔機制，給予社會資本更大的發(fā)揮空間，保障項目順利推進。

(二)引導開發(fā)企業(yè)主動參與保障性住房建設

隨著商品房市場的日趨成熟，特別是越來越多的大中型城市逐步進入存量房時代，房地產開發(fā)企業(yè)的運營模式和盈利模式也在逐漸發(fā)生變化，越來越多的房企開始主動進行業(yè)務經營轉型，以尋求更加長遠的企業(yè)發(fā)展模式。PPP模式下的保障性住房項目具有運營周期長、收益穩(wěn)定、風險相對可控等特點，房企介入該類項目，有利于企業(yè)調整業(yè)務結構，從快消模式轉向持有運營模式，從單純銷售產品轉向提供產品+綜合服務，既可樹立企業(yè)投身公益的良好社會形象，又能促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是目前房企轉型發(fā)展的可行途徑之一。

(三)以棚改為基礎融合多業(yè)態(tài)發(fā)展

作為保障性住房的重要成員，棚戶區(qū)改造項目內涵更加豐富，PPP模式適用空間更大?？梢园蚜夥俊⒐夥?、共有產權房等多類型保障性住房與棚戶區(qū)改造項目相結合，使其具有長期運營的基礎。同時，可為項目配置一定的創(chuàng)收空間，平衡或提升項目總體收益水平，吸引社會資本主動參與項目建設和運營。

(四)商業(yè)銀行要給予穩(wěn)定全面的金融保障

保障性住房建設、運營資金需求量大，離不開金融機構的支持。商業(yè)銀行既要遵從市場化原則，又要履行回饋社會、支持民生的社會責任。在PPP模式下，商業(yè)銀行應充分發(fā)揮自身在資金、客戶資源及多元化經營等方面的優(yōu)勢，全流程參與項目方案制定、建設施工、運營管理等，為項目提供全方位的綜合金融服務，保障項目順利實施。同時，金融監(jiān)管機構應給予商業(yè)銀行一定的政策支持，鼓勵商業(yè)銀行積極為國家住房保障工程添磚加瓦。

六、結語

住房保障體系建設是一項長期、持續(xù)性、系統(tǒng)化工程，單純依靠政府主導推動難度巨大，且效率不高。PPP模式所倡導的“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，能更好地統(tǒng)籌各方資源，發(fā)揮政府和社會資本各自專長，更好地為社會提供產品和服務。但PPP模式在保障性住房領域的應用尚處于起步階段，仍需要我們不斷地開展學術研究和實踐探索。