劉志東 高洪瑋 王瑤琪 荊中博

一、引言

“新冠肺炎疫情”自2019年12月爆發(fā)以來(lái)，已蔓延至全世界。截至2020年3月22日，中國(guó)國(guó)內(nèi)累計(jì)確診病例已達(dá)81 498例，累計(jì)死亡病例達(dá)3 267例，海外累計(jì)確診病例已達(dá)22 3947例，累計(jì)死亡病例達(dá)9 702例。作為一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，本次“新冠肺炎疫情”給世界各國(guó)人民的身體健康和生命安全帶來(lái)了深重的影響。從“非典疫情”“埃博拉疫情”到此次的“新冠肺炎疫情”，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急問(wèn)題已成為全球矚目的焦點(diǎn)問(wèn)題。由于具有發(fā)生突然、原因復(fù)雜、危害巨大以及不可預(yù)測(cè)等特征，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理意義重大，而應(yīng)急管理的核心則在于構(gòu)建符合本國(guó)國(guó)情的應(yīng)急管理體系。我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)起步于“非典疫情”后，目前逐步形成了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系(高小平，2009[1])。由于起步較晚，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)目前仍處于探索階段，與世界先進(jìn)國(guó)家相比(姚樂(lè)野和胡康林，2016[2])，我國(guó)應(yīng)急管理體系還存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題在應(yīng)對(duì)“新冠肺炎疫情”期間也有所暴露。但是，我們也應(yīng)該看到，無(wú)論是“非典疫情”還是本次的“新冠肺炎疫情”，我國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)所展現(xiàn)出的強(qiáng)大的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)能力和組織動(dòng)員能力是其他國(guó)家無(wú)可比擬的。“新冠肺炎疫情”爆發(fā)后，在黨中央的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和部署下，各級(jí)政府和廣大人民群眾積極響應(yīng)，采取了必要的、強(qiáng)有力的防控措施，有效地遏制了疫情的蔓延，充分展示了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和我國(guó)應(yīng)急管理體系的核心能力，為世界各國(guó)抗擊疫情提供了經(jīng)驗(yàn)參照。針對(duì)部分全面批判我國(guó)應(yīng)急管理體系，過(guò)分夸大西方國(guó)家應(yīng)急管理體系的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，我們既要認(rèn)識(shí)到我國(guó)應(yīng)急管理體系存在的問(wèn)題，借鑒世界先進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也不能否認(rèn)我國(guó)應(yīng)急管理體系所具有的突出的核心能力。在此背景下，本文基于“新冠肺炎疫情”對(duì)我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系進(jìn)行了思考，首先總結(jié)我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系在疫情應(yīng)對(duì)中所顯現(xiàn)出的核心能力，然后深刻剖析現(xiàn)階段我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系中存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的政策建議，為我國(guó)建立更加完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系提供了參考。

二、“新冠肺炎疫情”背景下我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的核心能力分析

“新冠肺炎疫情”發(fā)生以來(lái)，黨中央統(tǒng)籌部署，全國(guó)人民迅速動(dòng)員，舉國(guó)上下展現(xiàn)出無(wú)與倫比的抗疫決心與團(tuán)結(jié)精神，迸發(fā)出眾志成城的巨大力量。面對(duì)突如其來(lái)的重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)始終堅(jiān)持以保障人民群眾生命安全為首要任務(wù)，采取了必要的、強(qiáng)有力的防控措施，有效地遏制了疫情的蔓延，充分展示了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，為世界各國(guó)抗擊疫情提供了經(jīng)驗(yàn)參照。在疫情應(yīng)對(duì)中，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的核心能力得到體現(xiàn)。

(一)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任務(wù)大、要點(diǎn)多、牽扯面廣，沒(méi)有中央統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)和部署，必然會(huì)導(dǎo)致防控工作的紊亂與失效。黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是戰(zhàn)勝疫情，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。疫情發(fā)生后，黨中央高度重視，習(xí)近平總書(shū)記親自指揮部署，中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組及時(shí)研究部署工作，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制加大政策協(xié)調(diào)和物資調(diào)配力度，防控潛力被迅速激發(fā)。在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)的優(yōu)勢(shì)資源被迅速整合，各方力量不斷匯集，各個(gè)地區(qū)、各個(gè)部門(mén)、各個(gè)行業(yè)分工明確，各司其職，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，持續(xù)攻克各類困難，不斷達(dá)成階段性抗疫目標(biāo)，有力地保障了全國(guó)“抗疫機(jī)器”的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮了中國(guó)特色舉國(guó)動(dòng)員體制的優(yōu)越性。疫情之初，疫區(qū)戰(zhàn)略儲(chǔ)備十分短缺，主要表現(xiàn)在應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)人員和場(chǎng)地提供、應(yīng)急醫(yī)療物資儲(chǔ)備和生產(chǎn)方面(高雅麗和張思瑋，2020[3])。在此背景下，各地醫(yī)療人員迅速集結(jié)，成立支援醫(yī)療隊(duì)，以最快的速度奔赴抗疫前線；建設(shè)人員爭(zhēng)分奪秒，僅用10天時(shí)間建立起火神山醫(yī)院，增加醫(yī)療床位的供應(yīng)；企業(yè)征用現(xiàn)有生產(chǎn)線保障口罩等醫(yī)療物資的持續(xù)生產(chǎn)和供應(yīng)。此外，為保障醫(yī)療資源供應(yīng)，我國(guó)還創(chuàng)新性地采取了“一省包一市”的省際對(duì)口支援戰(zhàn)略，提高了湖北各地病人的救治效率。多方的支援和幫助真正地展現(xiàn)出我國(guó)“一方有難，八方支援”的優(yōu)良品格，此次疫情的動(dòng)員規(guī)模之大，動(dòng)員之迅速，為世界所罕見(jiàn)。

(二)地方政府積極配合和響應(yīng)

疫情發(fā)生后，在黨中央的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，各地地方政府均成立了應(yīng)急指揮中心，調(diào)配轄區(qū)內(nèi)人員物資，配合全國(guó)聯(lián)防聯(lián)控工作并積極落實(shí)本地疫情防控工作。各級(jí)地方政府的積極配合和響應(yīng)是戰(zhàn)勝疫情，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要支撐。首先，各級(jí)地方政府積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，大力支持并配合全國(guó)聯(lián)防聯(lián)控工作。疫情發(fā)生后，各級(jí)地方政府以最快的速度派出援鄂醫(yī)療隊(duì)，持續(xù)向武漢及湖北輸送物資，并積極配合黨中央的“一省包一市”省際對(duì)口支援戰(zhàn)略，支援重點(diǎn)疫區(qū)病人的醫(yī)療救治。各級(jí)地方政府的大力支援有效地減輕了重點(diǎn)疫區(qū)的疫情防控壓力，提高了全國(guó)疫情的防控效率。其次，各級(jí)地方政府堅(jiān)決貫徹黨中央指導(dǎo)精神，力爭(zhēng)本地防控措施嚴(yán)密周到。第一，各級(jí)地方政府積極遵守中央的隔離政策，嚴(yán)格管控本地的進(jìn)出通道。疫情爆發(fā)初期正值春節(jié)假期，人員流動(dòng)往來(lái)頻繁，為防疫工作帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)，各級(jí)地方政府在車站、機(jī)場(chǎng)、高速路口等交通樞紐設(shè)立檢查站，對(duì)來(lái)往人員健康狀況進(jìn)行檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并隔離疑似病例。第二，各級(jí)地方政府對(duì)本地確診病例及高風(fēng)險(xiǎn)人群進(jìn)行嚴(yán)格排查。在排查過(guò)程中，除上門(mén)走訪、電話詢問(wèn)等傳統(tǒng)人工排查方式外，部分地區(qū)還創(chuàng)新性地采用手機(jī)電話漫游記錄、實(shí)名制購(gòu)票信息等逐步回溯的方式協(xié)助人員排查，還原確診及疑似人員的歷史活動(dòng)路徑，并借助社交媒體迅速對(duì)潛在的接觸者進(jìn)行示警。第三，各地地方政府還積極做好疫情期間的物資供應(yīng)，保障生產(chǎn)工作的有序進(jìn)行。為應(yīng)對(duì)本地可能的疫情爆發(fā)，各地政府以火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院為模板，積極籌備或拓建適應(yīng)本地的隔離中心，未雨綢繆。為保障疫情期間的生產(chǎn)活動(dòng)，各地政府在保障工作人員生命安全的前提下，為生產(chǎn)企業(yè)復(fù)工提供便利，恢復(fù)和擴(kuò)大企業(yè)產(chǎn)能，同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)政策，協(xié)助解決中小企業(yè)面臨的資金鏈斷裂等財(cái)務(wù)問(wèn)題，幫助中小企業(yè)度過(guò)難關(guān)。

(三)廣大群眾積極配合和參與

在此次“新冠肺炎疫情”的防控中，廣大人民群眾積極參與配合地方政府的疫情防控工作，展現(xiàn)出較強(qiáng)的大局意識(shí)和全局觀念。實(shí)踐證明，群防群控既是中國(guó)特色社會(huì)主義制度顯著優(yōu)勢(shì)的具體體現(xiàn)，也是我們?nèi)〉梅婪痘庵卮箫L(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)勝利的關(guān)鍵舉措(李季，2020[4])。首先，廣大人民群眾積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，做好自我防護(hù)，堅(jiān)持居家隔離，按時(shí)測(cè)量體溫，積極配合社區(qū)做好信息登記和上報(bào)。有病人接觸史的群眾積極配合有關(guān)部門(mén)的防控排查工作，按時(shí)到所在社區(qū)進(jìn)行信息登記，并自覺(jué)居家隔離14天，減少外出活動(dòng)。其次，社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者積極響應(yīng)國(guó)家政策，做好本社區(qū)的封閉式管理。各社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格貫徹上級(jí)政府的封閉式管理政策，對(duì)本地區(qū)進(jìn)行封鎖隔離。一方面，社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員認(rèn)真做好出入信息登記、出入證管理、重要信息通報(bào)等一系列封閉式管控工作，嚴(yán)控本區(qū)人員進(jìn)出，杜絕本區(qū)內(nèi)人員可能的交叉感染；另一方面，社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員還監(jiān)督本區(qū)居民及時(shí)停止非生活必須的公共活動(dòng)，在藥店、超市等生活必須品供應(yīng)地采取實(shí)名登記、體溫監(jiān)測(cè)的措施，遏制疫情在本地的蔓延。最后，為了降低病毒感染群體的傳染范圍，各社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都開(kāi)展了重要疫區(qū)返鄉(xiāng)人員的排查和隔離工作。社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員通過(guò)上門(mén)走訪、電話詢問(wèn)等方式對(duì)返鄉(xiāng)人員進(jìn)行確認(rèn)和信息登記，有序開(kāi)展居家或集中隔離措施，并為隔離期人員提供生活物資采購(gòu)等服務(wù)，在很大程度上降低了疫情的擴(kuò)散范圍。

三、“新冠肺炎疫情”背景下我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系暴露出的問(wèn)題

在中央政府、地方政府及人民群眾的通力配合下，我國(guó)疫情防控工作取得了重大的進(jìn)展，展示了我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的核心能力，為世界各國(guó)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，與美國(guó)和日本等應(yīng)急管理體系建設(shè)居于世界前列(姚樂(lè)野和胡康林，2016[2])的國(guó)家相比，我國(guó)應(yīng)急管理的體系建設(shè)仍處于探索階段，在制度安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分等方面仍存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題在此次“新冠肺炎疫情”的應(yīng)對(duì)中也有所暴露。

(一)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制性安排缺失

在我國(guó)，任何不明原因的傳染病，尤其是原來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)的疾病，是不可以隨便向社會(huì)發(fā)布的，因此，一個(gè)可以組織由多學(xué)科專家組成的專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估團(tuán)隊(duì)進(jìn)行合理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)制性安排至關(guān)重要。然而，目前我國(guó)對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重視程度尚顯不足，資金投入較少，專業(yè)團(tuán)隊(duì)缺乏，機(jī)制性安排缺失。我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估團(tuán)隊(duì)的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中只是起到建議和咨詢作用，既沒(méi)有獲取評(píng)估所需的全部必要信息的授權(quán)，也不需要為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。機(jī)制性安排的缺失易使突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估受到行政和等級(jí)的約束，不僅加大了專家獲取評(píng)估所需必要信息的難度，也容易引發(fā)瞞報(bào)錯(cuò)報(bào)現(xiàn)象，不利于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估得出科學(xué)合理的判斷，評(píng)估效果很難達(dá)到中央政府的要求。在疫情爆發(fā)初期，國(guó)家衛(wèi)健委先后共派出三批專家組赴武漢進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但受疫情管理“屬地原則”的限制，專家組在當(dāng)?shù)氐母深A(yù)十分有限，只能提供咨詢建議。

(二)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警及應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不健全

首先，個(gè)人醫(yī)療信息的收集、上報(bào)和共享渠道不暢。“非典疫情”后國(guó)家花重資建立的法定傳染病網(wǎng)上直報(bào)系統(tǒng)只能監(jiān)測(cè)確診的傳染病病例數(shù)，無(wú)法獲得疾病早期的臨床癥狀和表現(xiàn)，在疫情預(yù)警方面有一定的滯后性。而目前我國(guó)的患者在各醫(yī)院就診多采用本院醫(yī)療信息系統(tǒng)，各級(jí)疾控中心通過(guò)醫(yī)院層層上報(bào)獲取統(tǒng)計(jì)信息，在這種模式下，醫(yī)院間難以實(shí)現(xiàn)信息共享，疾控中心難以獲得及時(shí)、完整的數(shù)據(jù)，無(wú)法在疫情發(fā)生之初迅速實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生事件預(yù)警。其次，政府部門(mén)對(duì)信息的挖掘和專業(yè)分析不夠深入，難以利用有效信息做出預(yù)判，并根據(jù)事態(tài)發(fā)展對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民發(fā)出不同層級(jí)的預(yù)警信息。在本次疫情初期，由于沒(méi)有政府警示，社會(huì)大眾沒(méi)有及時(shí)認(rèn)識(shí)到疫情的危害性，且由于外界信息的干擾產(chǎn)生了不必要的恐慌。另外，我國(guó)在2005年發(fā)布《國(guó)家突發(fā)事件總體預(yù)案》，各級(jí)政府在其指導(dǎo)下構(gòu)建了結(jié)合本地情況的應(yīng)急預(yù)案體系，用以規(guī)范不同預(yù)警情況下的政府響應(yīng)措施，但由于新風(fēng)險(xiǎn)因素的加入，早期響應(yīng)預(yù)案無(wú)法滿足當(dāng)前的應(yīng)急需求。最后，各地對(duì)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的落實(shí)存在差異，部分地區(qū)存在流于形式的問(wèn)題，政府官員不熟悉預(yù)案內(nèi)容，應(yīng)急響應(yīng)遲緩。例如，本次疫情中，部分地方政府在實(shí)施對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)人員的排查、應(yīng)急物資的分發(fā)、對(duì)普通居民的防護(hù)指導(dǎo)等措施時(shí)均存在一定程度的不規(guī)范、不到位的情況，在遏制疫情蔓延上存在滯后性。

(三)更高層級(jí)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)缺失

“非典疫情”發(fā)生后，我國(guó)逐步建立起以“一案三制”為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理架構(gòu)(高小平，2009[1])。在這個(gè)架構(gòu)下，由國(guó)務(wù)院辦公廳下設(shè)的應(yīng)急管理辦公室負(fù)責(zé)推進(jìn)應(yīng)急管理的日常工作，并在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)協(xié)助中央應(yīng)急指揮。由于應(yīng)急管理辦公室隸屬于政府辦公廳，比較容易從頂層來(lái)協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)的應(yīng)急工作。2018年，中央加大了對(duì)于應(yīng)急管理的重視，在國(guó)務(wù)院層面設(shè)立了應(yīng)急管理部，專職負(fù)責(zé)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作，并將國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)劃入了應(yīng)急管理部。但是，由于與其他部委位于同一層級(jí)，應(yīng)急管理部在應(yīng)急管理的跨部門(mén)協(xié)調(diào)方面難度較大。此外，目前應(yīng)急管理部主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全兩類突發(fā)事件，突發(fā)公共衛(wèi)生事件依然由衛(wèi)健委負(fù)責(zé)，如何發(fā)揮應(yīng)急管理部在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用仍沒(méi)有定論。因此，在“新冠肺炎疫情”中，應(yīng)急管理部發(fā)揮的作用十分有限。

(四)地方政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中的自主權(quán)較小

目前，我國(guó)雖然倡導(dǎo)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性[4]，但總體來(lái)看，地方政府在應(yīng)急管理中的自主權(quán)仍然較小，自主決策能力較差。在“新冠肺炎疫情”防控期間，地方政府過(guò)度依賴上級(jí)政府的行政指令，沒(méi)有充分發(fā)揮自主分析和決策能力，在信息發(fā)布、措施采取等方面反應(yīng)遲緩。首先，在疫情爆發(fā)初期，地方政府沒(méi)有及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息對(duì)公眾進(jìn)行提醒。雖然根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，地方政府有進(jìn)行突發(fā)事件預(yù)警的權(quán)利，然而出于避免承擔(dān)責(zé)任的考量，在上級(jí)政府沒(méi)有明確指示的情況下，地方政府并沒(méi)有自主決策。其次，在疫情防控措施的采取上，地方政府也只是嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府的指令，沒(méi)有根據(jù)各地的實(shí)際情況采取更符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況的、靈活的、差異化的措施，甚至出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。比如，很多地方出現(xiàn)擅自封閉高速公路以及挖斷公路來(lái)防疫等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了物資的運(yùn)輸和經(jīng)濟(jì)的正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)，違背了中央政府政策方針的初衷。

(五)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息管理體系不完善

首先，我國(guó)政府相關(guān)部門(mén)的應(yīng)急信息管理缺乏事前準(zhǔn)備，輿情應(yīng)對(duì)能力不足(丁蕾等，2020[5])。從湖北省和武漢市政府在疫情防控中與媒體的互動(dòng)表現(xiàn)來(lái)看，部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)媒體的提問(wèn)答非所問(wèn)，甚至出現(xiàn)“一問(wèn)三不知”的情況。這表明相關(guān)人員并未受過(guò)專業(yè)的媒體溝通培訓(xùn)，缺乏足夠的信息溝通能力，無(wú)法在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后有效地向公眾傳達(dá)信息，嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。其次，我國(guó)政府相關(guān)部門(mén)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)媒體的有效監(jiān)督。居家隔離后人民群眾主要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)獲取外界信息，但是大量的自媒體缺乏社會(huì)責(zé)任感，為了博眼球、增流量，其發(fā)布的信息往往缺乏真實(shí)性。大量的誤導(dǎo)性信息在網(wǎng)絡(luò)上迅速擴(kuò)散，給原本已經(jīng)陷入恐慌的群眾帶來(lái)更多恐慌，同時(shí)也給防疫工作帶來(lái)很大的困難。因此，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)以此為鑒，加強(qiáng)對(duì)媒體的有效監(jiān)督，引導(dǎo)自媒體提高社會(huì)責(zé)任感，保證其傳播信息的準(zhǔn)確性。

(六)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急保障體系尚不完備

首先，在物資保障方面，我國(guó)應(yīng)急管理體系仍有很多需要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的地方。一方面，我國(guó)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備仍然不足，很多城市在疫情防控時(shí)出現(xiàn)口罩、防護(hù)服等醫(yī)療物資緊缺的現(xiàn)象；另一方面，由于物資需求方和慈善機(jī)構(gòu)間缺乏有效的信息共享平臺(tái)，物資的分配缺乏統(tǒng)籌性安排。在美國(guó)，由疾病預(yù)防控制中心和衛(wèi)生部門(mén)聯(lián)合管理國(guó)家醫(yī)療戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備,能為可能的疫情充分、快速、有效地提供包括疫苗、藥品、器械、易耗品等在內(nèi)的戰(zhàn)略儲(chǔ)備,迅速應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件(于雙平等，2008[6])。另外，在資金保障方面，我國(guó)目前的應(yīng)急資金來(lái)源主要為政府的公共財(cái)政，來(lái)源較為單一，缺乏多元化的融資安排，且資金下?lián)芰鞒谭彪s，效率低下。而美日兩國(guó)不僅應(yīng)急資金預(yù)算較高，且審批手續(xù)簡(jiǎn)單，應(yīng)急資金來(lái)源也較為多樣化。此外，與發(fā)達(dá)國(guó)家保險(xiǎn)業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)治理方面發(fā)揮巨大作用相比，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的險(xiǎn)種仍非常有限，難以在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)彌補(bǔ)群眾的風(fēng)險(xiǎn)損失，增大了國(guó)家的保障壓力。在人員保障方面，我國(guó)雖然實(shí)現(xiàn)了對(duì)民間力量的調(diào)動(dòng)，但在公民的應(yīng)急救援能力方面與美日等國(guó)仍有一定差距。美日兩國(guó)的救援隊(duì)伍均由專業(yè)人員和有應(yīng)急救援資格的公民組成，而我國(guó)的全民應(yīng)急教育體系尚不完善，民間力量的專業(yè)性水平較低，在醫(yī)療救治中發(fā)揮的作用仍然較小。

(七)全民應(yīng)急教育培訓(xùn)缺失，公民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄

首先，我國(guó)各地對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急教育和培訓(xùn)重視不足，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)的應(yīng)急教育和培訓(xùn)更為缺乏。與美日相比，我國(guó)既沒(méi)有將應(yīng)急教育納入學(xué)生課程體系，也沒(méi)有通過(guò)多種形式對(duì)應(yīng)急知識(shí)進(jìn)行宣傳，應(yīng)急教育的不足使我國(guó)公民普遍缺乏基本的危機(jī)意識(shí)和應(yīng)急知識(shí)。其次，與美日等國(guó)注重應(yīng)急教育的實(shí)用性不同，我國(guó)大量突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急培訓(xùn)和演練流于形式，并未從根本上提高廣大人民群眾的疫情防控意識(shí)和能力。在“新冠肺炎疫情”爆發(fā)初期，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理意識(shí)與能力的缺失使疫情并未受到足夠的重視并及時(shí)得到控制，加之群眾疫情防控意識(shí)不足，大量武漢群眾并未留在家中隔離，而是乘坐各類交通工具逃離武漢，致使疫情進(jìn)一步擴(kuò)散并導(dǎo)致疫情防控工作面臨被動(dòng)局面。

四、我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)的政策建議

此次“新冠肺炎疫情”不僅是對(duì)我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的一次重大挑戰(zhàn)，也是完善我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的一次重大機(jī)遇。針對(duì)“新冠肺炎疫情”應(yīng)對(duì)過(guò)程中我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)急管理體系中暴露的問(wèn)題，本文提出以下政策建議。

(一)建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、系統(tǒng)高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

首先，要把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估置于應(yīng)急管理中的最高位置。始終堅(jiān)持“預(yù)防為主”的方針，不斷加大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的資金投入，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估常態(tài)化機(jī)制，英國(guó)等國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的常態(tài)化制度值得我們學(xué)習(xí)。其次，以法律形式明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估團(tuán)隊(duì)的權(quán)利及責(zé)任，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)制性安排。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家組應(yīng)由多學(xué)科專家組成，專家組成員可基于法律規(guī)定的權(quán)利獲得各種必要信息，進(jìn)行充分的調(diào)查研究，破除行政和等級(jí)限制，在集體討論和分析研判的基礎(chǔ)上給相關(guān)地方政府出具綜合性的判斷和建議書(shū)，并對(duì)評(píng)估結(jié)果和建議承擔(dān)法律責(zé)任。最后，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中要堅(jiān)持科學(xué)有效的多目標(biāo)決策方法。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，不同學(xué)科的專家會(huì)基于不同的學(xué)科知識(shí)和背景針對(duì)同一問(wèn)題提出不同的方案，這個(gè)時(shí)候就需要堅(jiān)持多目標(biāo)決策方法，通過(guò)不同學(xué)科專家的共同協(xié)商達(dá)成共識(shí)，提出最為合理的政策建議。

(二)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)健全突發(fā)衛(wèi)生公共事件預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

首先，美國(guó)的全國(guó)公共衛(wèi)生信息聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)通過(guò)收集各個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的患者診療信息、藥品銷售記錄以及死亡人數(shù)信息等實(shí)現(xiàn)對(duì)各種疾病在全國(guó)發(fā)生情況的監(jiān)測(cè)，時(shí)效性強(qiáng)，反應(yīng)快捷，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)和預(yù)警中發(fā)揮了重要的作用。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立針對(duì)個(gè)人的公共醫(yī)療信息系統(tǒng)，用以及時(shí)記錄并保存患者的醫(yī)療就診信息。鄰近地域和鄰近時(shí)段的、一定數(shù)量癥狀相同的患者會(huì)觸發(fā)平臺(tái)的預(yù)警，從而可以引起相關(guān)部門(mén)的重視。其次，要加大對(duì)于數(shù)據(jù)的分析和挖掘，增強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警決策能力。政府官員應(yīng)基于對(duì)日常監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及專家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的充分分析、研判和討論，做出是否向公眾預(yù)警的決策，力爭(zhēng)做到及時(shí)、合理、準(zhǔn)確。另外，各地政府應(yīng)當(dāng)定期完善補(bǔ)充應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，及時(shí)調(diào)整應(yīng)急預(yù)案，充分考慮新時(shí)期的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，盡可能多地納入極端情形，增加其在突發(fā)情況下的可操作性和實(shí)效性。各地政府應(yīng)在上級(jí)政府的預(yù)案下，結(jié)合本地特征，如流動(dòng)性人口數(shù)量、物資儲(chǔ)備和工業(yè)廠家等，做出符合本地實(shí)際的應(yīng)急方案，在防止疫情蔓延的同時(shí)，保障社會(huì)情緒穩(wěn)定、各職能部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)正常和生產(chǎn)資料充足供應(yīng)。避免對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)人群的過(guò)度關(guān)注，同時(shí)杜絕漏報(bào)瞞報(bào)行為。最后，應(yīng)急預(yù)案不能僅停留在口頭，必須落到實(shí)處，不能存在管控的盲點(diǎn)。政府部門(mén)及各單位應(yīng)做好應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的演習(xí)，熟悉不同預(yù)案的響應(yīng)流程，在真正危機(jī)時(shí)做到按部就班、有章可循。

(三)建立更高層級(jí)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)

首先，可以在中央層面建立一個(gè)常設(shè)的應(yīng)急管理委員會(huì)，應(yīng)急管理部作為應(yīng)急管理委員會(huì)的辦公室主要負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)急管理的日常工作，包括風(fēng)險(xiǎn)防范、預(yù)案制定等。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急管理部直接轉(zhuǎn)換為中央應(yīng)急指揮部，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作，從而有效解決跨部門(mén)協(xié)調(diào)難度大的問(wèn)題。其次，要實(shí)現(xiàn)平時(shí)管理和戰(zhàn)時(shí)管理的迅速切換。一旦疫情發(fā)生，要迅速將平時(shí)管理轉(zhuǎn)為戰(zhàn)時(shí)管理，在中央和地方設(shè)立統(tǒng)一的“前敵指揮部”，由各地政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)根據(jù)事態(tài)發(fā)展變化進(jìn)行有效的分析和決策，降低不同層級(jí)間的協(xié)調(diào)成本。最后，要將所有類型突發(fā)事件的應(yīng)急管理職責(zé)均劃歸至應(yīng)急管理部，充分發(fā)揮應(yīng)急管理部在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用，并做好應(yīng)急管理部與衛(wèi)健委在公共衛(wèi)生事件管理中的職責(zé)劃分。

(四)逐步加大地方政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中的自主權(quán)，鼓勵(lì)其自主決策

首先，應(yīng)在法律層面賦予地方政府更大的應(yīng)急管理權(quán)利。我國(guó)疆域遼闊，各地差異巨大，中央政府的政策只能在宏觀層面提供指導(dǎo)，不可能充分考慮到各地的實(shí)際情況，因此地方政府的自主決策在突發(fā)事件的應(yīng)急管理中至關(guān)重要。應(yīng)以法律形式對(duì)地方政府在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的信息發(fā)布和措施采取方面的權(quán)利進(jìn)行明確規(guī)定，鼓勵(lì)地方政府自主決策，及時(shí)發(fā)布預(yù)警，采取措施，第一時(shí)間控制危局，縮小事件影響范圍。其次，應(yīng)將公眾的反饋引入地方政府官員的考核機(jī)制中，引導(dǎo)地方政府官員積極維護(hù)公眾利益。傳統(tǒng)的行政管理體制和官員政績(jī)考核方式都過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方政府要對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，雖然也有各種公眾的反饋機(jī)制，但都要通過(guò)上級(jí)政府發(fā)揮作用，反饋信息的及時(shí)性和準(zhǔn)確程度難以保證。

(五)構(gòu)建系統(tǒng)全面、公開(kāi)透明的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息管理體系

首先，政府相關(guān)部門(mén)要加大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息管理的事前準(zhǔn)備。一方面，要積極收集和監(jiān)測(cè)輿情信息，從而在突發(fā)事件出現(xiàn)后可以第一時(shí)間做出反應(yīng)；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)于政府相關(guān)部門(mén)人員，特別是新聞發(fā)言人的媒體素養(yǎng)培訓(xùn)，提升其信息發(fā)布水平及與媒體和公眾溝通的能力，以便在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)更好地滿足公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過(guò)權(quán)威信息擠掉謠言的傳播空間。其次，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政府在構(gòu)建公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息管理體系時(shí)要加強(qiáng)對(duì)新媒體的運(yùn)用。一方面，政府相關(guān)部門(mén)要利用新媒體平臺(tái)及時(shí)發(fā)布相關(guān)事件的真實(shí)信息，尤其是在突發(fā)事件發(fā)生初期，從而掌握信息發(fā)布主導(dǎo)權(quán)，遏制不法信息的傳播，并增加對(duì)非正式信息傳播渠道信息的重視；另一方面，政府相關(guān)部門(mén)要積極通過(guò)雙微平臺(tái)進(jìn)行民意了解與信息深度解讀，并與公眾進(jìn)行有效的交流和溝通，及時(shí)回應(yīng)輿論關(guān)切，有效澄清事實(shí)、解疑釋惑(馬得勇和孫夢(mèng)欣，2014[7])。最后，政府相關(guān)部門(mén)要加大對(duì)于媒體的管控和監(jiān)督，努力提升媒體的責(zé)任意識(shí)。要使其充分認(rèn)識(shí)其發(fā)布信息的社會(huì)效應(yīng)，完善媒體信息來(lái)源的核查流程，增強(qiáng)其發(fā)布信息的真實(shí)性。

(六)加大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急保障力度，創(chuàng)新應(yīng)急保障方式

首先，政府應(yīng)做好應(yīng)急物資的管理和配置。一方面要建立國(guó)家統(tǒng)一戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備制度，加大物資保障力度，增加應(yīng)急物資的儲(chǔ)備和應(yīng)急生產(chǎn)線的準(zhǔn)備，確保公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)各地可以及時(shí)得到補(bǔ)充物資；另一方面，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立醫(yī)療防控的物資調(diào)配協(xié)作系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略物資的統(tǒng)籌合理配置。醫(yī)療機(jī)構(gòu)利用該系統(tǒng)實(shí)時(shí)發(fā)布物資的存量和消耗情況，政府根據(jù)各機(jī)構(gòu)的物資缺口，統(tǒng)籌安排醫(yī)療衛(wèi)生資源，提高資源調(diào)配的決策效率。各基金會(huì)、校友會(huì)等社會(huì)公益團(tuán)體可通過(guò)醫(yī)療缺口和政府統(tǒng)籌情況籌集、捐贈(zèng)物資，協(xié)助醫(yī)療衛(wèi)生物資補(bǔ)給。其次，政府應(yīng)創(chuàng)新應(yīng)急資金的保障方式。一方面要加大財(cái)政預(yù)算對(duì)于應(yīng)急資金的支持，簡(jiǎn)化應(yīng)急財(cái)政資金的撥付手續(xù)；另一方面，要增加應(yīng)急資金的多樣化來(lái)源，除了財(cái)政外，政府還應(yīng)積極通過(guò)稅收、發(fā)債等方式積累應(yīng)急資金，并不斷推進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)的改革和發(fā)展，增大社會(huì)資金在應(yīng)急資金中的比例。最后，政府應(yīng)增加對(duì)公民的應(yīng)急救援培訓(xùn)，提高公民的應(yīng)急救援水平，加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救援人員保障。一方面，政府要設(shè)置面向社會(huì)公眾的全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急救援培訓(xùn)，并為合格者頒發(fā)資格證書(shū)，增加民間應(yīng)急救援人員儲(chǔ)備；另一方面，要通過(guò)合理的激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與救援隊(duì)伍，不斷壯大應(yīng)急救援人員隊(duì)伍。

(七)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件全民應(yīng)急教育培訓(xùn)體系

首先，要將應(yīng)急教育納入中小學(xué)生的必修課程，并將課程考試成績(jī)與獲得畢業(yè)資格掛鉤，并定期安排應(yīng)急演練，從小培養(yǎng)公民的危機(jī)意識(shí)和應(yīng)急能力。其次，要注重在全社會(huì)進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)和技能的宣傳，通過(guò)書(shū)籍、電視節(jié)目、動(dòng)畫(huà)等各種方式宣傳應(yīng)急知識(shí)和技能，并針對(duì)不同群體采用不同的傳播方式，增加公眾的接受度。最后，在全國(guó)普及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)知識(shí)和技能培訓(xùn)，增加應(yīng)急教育的實(shí)用性(談在祥等，2020[8])，不斷提高公民的應(yīng)急意識(shí)和能力，使日常培訓(xùn)能夠真正為疫情防控工作服務(wù)。