靳永翥 趙遠(yuǎn)躍

(1.貴州大學(xué)，貴州 貴陽550025)

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國的快速發(fā)展，無疑成為世界格局中一道獨(dú)特的風(fēng)景線。 黨的十九屆四中全會釋放了“中國之治”的最強(qiáng)信號，深刻揭示了中國發(fā)展奇跡背后的制度邏輯，為中國的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能指明了方向。①林毅：“‘制治互洽’邏輯的重建：中國特色社會主義制度優(yōu)勢闡釋的理論與實(shí)踐之維”，《求索》，2020 年第1 期，第149-160 頁。2020 年1 月30 日，世界衛(wèi)生組織指出，新型冠狀病毒感染的肺炎疫情已構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。 疫情防控是洞察中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力的重要窗口，透過這一窗口，可窺見疫情防控中諸多隱匿現(xiàn)象。 面對疫情的擴(kuò)散，一些地方政府被迫做出反應(yīng)，呈現(xiàn)出一種疫情應(yīng)對的被動邏輯，由此推導(dǎo)出本文的議題，如何構(gòu)建一套防微杜漸或事前預(yù)防機(jī)制，防患于未然，化被動為主動？ 如何將中國的體制比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，助推中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化？ 進(jìn)而如何講好中國故事，為全球治理提供寶貴的“中國經(jīng)驗(yàn)”？ 這些問題的回答都將有助于在疫情防控戰(zhàn)役的激蕩中，尋覓到可以冷靜思考的立足點(diǎn)，形成理性共識，進(jìn)而更加清楚地認(rèn)識中國疫情防控對于全球疫情治理的現(xiàn)實(shí)意義與價值。

一、國際表現(xiàn)：疫情防控的國別殊差與中國之治

1.1 現(xiàn)存國別疫情防控體系及策略

不同國家因其地理環(huán)境、資源稟賦、文化傳統(tǒng)、宗教信仰和政治經(jīng)濟(jì)模式等不同，在疫情防控策略選擇方面存在著較大差異。 可以說，新冠肺炎疫情的暴發(fā)成為理解國別殊差的一把密匙。 結(jié)合全球化、信息化、大市場、大流動的時代背景來看，疫情防控的國別殊差主要體現(xiàn)為以下方面：

在政策措施方面，盡管不同國家在具體措施上各有差異，但是按照其所采取策略和措施的本質(zhì)特點(diǎn)來說，仍可以歸為兩大類：一是針對感染新冠肺炎病毒者而言的緩解性策略，如采取根據(jù)感染病毒程度進(jìn)行分級治療策略等；二是針對未感染新冠肺炎病毒者的阻隔性策略，如印度封關(guān)，菲律賓封城，丹麥、俄羅斯、德國關(guān)閉邊境等。 以美國為例，其疾病控制和預(yù)防中心(Centers for Disease Control and Prevention，簡稱CDC)先于2020 年2 月提高了韓國、意大利、日本和伊朗四國的風(fēng)險(xiǎn)級別，隨后又采取了更嚴(yán)格的措施應(yīng)對疫情，要求“走在病毒前面”。①“CDC in Action”， CDC， May 31， 2020， 0https：／ ／www.cdc.gov／coronavirus／2019-ncov／cases-updates／cdc-in-action.html.而英國則以2002 年突發(fā)計(jì)劃協(xié)作機(jī)構(gòu)頒布的《國民衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)對計(jì)劃》為政策基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)新冠肺炎不可能被完全阻斷，注重對重癥病例的救治，輕癥病人要求居家觀察，限制對輕癥病人開展新冠病毒檢測，并在2020 年3月下旬發(fā)布禁足令。②“英國宣布‘禁足令’延長三周”，中國新聞網(wǎng)，2020 年4月 17 日， http：／ ／www.chinanews.com／gj／shipin／cns-d／2020／04-17 ／news854004.shtml。日本與英國疫情防控措施類似，比如通過立法明確職責(zé)、簡化應(yīng)急管理層次、軍隊(duì)參與突發(fā)事件處置、注重組織保障、管理體系日常化等，在疫情暴發(fā)早期，日本政府表示僅鼓勵重癥病人治療，不鼓勵無癥狀者進(jìn)行新冠病毒檢測。③“日本加大疫情防控力度”，人民網(wǎng)，2020 年4 月20 日，http： ／ ／world.people.com.cn ／n1 ／2020 ／0420 ／c1002-31679361.html。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，疫情的突發(fā)性與危害性要求不同國家及時作出反應(yīng)，以此消弭因疫情沖擊帶來的經(jīng)濟(jì)影響與社會問題。 對此，美國、日本、英國、新加坡、加拿大、德國等國紛紛成立疫情應(yīng)對小組或部門機(jī)構(gòu)，一方面控制疫情的持續(xù)擴(kuò)散，另一方面保障社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。就英國而言，其突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系由衛(wèi)生服務(wù)部、其他突發(fā)事件處理機(jī)構(gòu)和中央政府三部分組成。 其中，衛(wèi)生服務(wù)部包括突發(fā)事件計(jì)劃協(xié)作機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生部地方辦公室、衛(wèi)生職權(quán)部門、流動醫(yī)療救護(hù)機(jī)構(gòu)和緊急事件機(jī)構(gòu)，而其他突發(fā)事件處理機(jī)構(gòu)包括警察局、火災(zāi)救助、地方政府、志愿者組織、軍隊(duì)和環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)等。④鎖箭、楊涵、向凱：“我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系：現(xiàn)實(shí)、國際經(jīng)驗(yàn)與未來構(gòu)想”，《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》，2020 年第 3 期，第 17-29 頁。除常規(guī)機(jī)構(gòu)之外，一些國家還設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，如日本在2020 年1 月30 日專門成立“新型冠狀病毒感染癥對策本部”，本部長為內(nèi)閣總理大臣，副本部長為內(nèi)閣官房長官和厚生勞動大臣，各級地方政府設(shè)立相應(yīng)級別“對策本部”，其目的為集中央和地方各級政府力量，綜合應(yīng)對疫情擴(kuò)散。⑤顧林生、任杰昊：“面對疫情 日本快速響應(yīng)施策”，《中國應(yīng)急管理》，2020 年第 2 期，第 52-54 頁。

在職責(zé)劃分方面，由于不同國家的機(jī)構(gòu)設(shè)置、防控目標(biāo)和體制結(jié)構(gòu)等不同，導(dǎo)致不同國域情景下的職責(zé)劃分有明顯差異。 例如，同樣是疫情應(yīng)對小組，美國、英國、意大利、法國、瑞士等國主要承擔(dān)編制疫情應(yīng)急總體預(yù)案、建立疫情報(bào)告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布疫情情況等職責(zé)，而新加坡、韓國、泰國、日本等國則主要承擔(dān)指導(dǎo)各地區(qū)和各部門應(yīng)對疫情、統(tǒng)籌應(yīng)急資源并在緊急情況下統(tǒng)一調(diào)配等職責(zé)。 以日本為例，其職責(zé)劃分主要包括縱向與橫向兩個方面：縱向上，由中央、都道府縣、市町村三級分級負(fù)責(zé)；橫向上，防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣及各級行政長官擔(dān)任最高指揮官所組成的防災(zāi)委員會、由各級地方和中央的行政長官擔(dān)任部長所組成的災(zāi)害對策本部，以及由都道府縣和市町村兩級共同建立的防災(zāi)委員會協(xié)調(diào)會，三者相互配合。①劉亞娜、羅希：“日本應(yīng)急管理機(jī)制及對中國的啟示——以‘3.11 地震’為例”，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》，2011 年第 5 期，第 16-20 頁。與日本的分權(quán)式職責(zé)劃分不同，英國在職責(zé)劃分方面更加強(qiáng)調(diào)集中式職責(zé)劃分，中央政府內(nèi)閣辦公室是處理突發(fā)事件的最高責(zé)任部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件。②栗文靖、張虎林等：“歐盟突發(fā)傳染病應(yīng)對框架及英法兩國的應(yīng)對體系研究”，《醫(yī)學(xué)信息學(xué)雜志》，2006 年第3 期，第164-168 頁。

在資金與資源配置方面，各國的疫情防控專項(xiàng)資金主要用于病人救治、物資采購、經(jīng)濟(jì)扶持、對外援助、疫苗研發(fā)、失業(yè)者補(bǔ)貼等領(lǐng)域。如加拿大政府撥出10 億加元(約合7.29 億美元)，用于新冠病毒疫苗研制、幫助各省和地區(qū)衛(wèi)生部門與醫(yī)療系統(tǒng)購買設(shè)備、增加病毒檢測和加強(qiáng)疫情監(jiān)控、普及病毒預(yù)防知識、援助其他國家和世衛(wèi)組織抗擊疫情等。③“加拿大政府設(shè)立逾10 億加元基金應(yīng)對新冠疫情”，中國新聞網(wǎng)，2020 年 3 月 12 日，http：／ ／www.chinanews.com／m／gj／2020／03-12／9122385.shtml？ f＝qbapp。3 月13 日，美國總統(tǒng)特朗普(Donald Trump)宣布全國進(jìn)入緊急狀態(tài)，將動用500 億美元的緊急資金儲備來抗擊疫情，督促各州建立應(yīng)急中心。④“特朗普宣布美國進(jìn)入國家緊急狀態(tài) 斥資500 億美元抗疫”， 《 人 民 日 報(bào) 》 海 外 網(wǎng)， 2020 年 3 月 14 日， http：／ ／news.haiwainet.cn ／n ／2020 ／0314 ／c3541093-31742047.html。4 月6 日，新加坡政府宣布第三輪防疫財(cái)政援助措施，總額為51 億新元(約合36 億美元)，加上之前的財(cái)政援助，新加坡總撥款為599 億新元(約合426億美元)，相當(dāng)于新加坡國內(nèi)生產(chǎn)總值的12%，并且將動用210 億新元(約合149 億美元)的國家儲備金。⑤“新加坡進(jìn)一步強(qiáng)化疫情防控措施”，人民網(wǎng)，2020 年4月 7 日， http：／ ／world. people. com. cn／n1／2020／0407／c1002 -31663083.html。與此同時，4 月21 日，俄羅斯政府公布《克服新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)的影響計(jì)劃》，政策指出俄羅斯的汽車運(yùn)輸、展覽活動、旅游、酒店、休閑娛樂、餐飲業(yè)等行業(yè)受疫情影響最大，因此，在 3 月 18 日到 4 月 17 日之間，俄羅斯在此前3 000 億盧布(約合43 億美元)的基礎(chǔ)上，又撥出1.8 萬億盧布(約合258 億美元)支持經(jīng)濟(jì)和國民收入。⑥“漸次‘解封’，歐洲探尋兩全之道 ”，中國商務(wù)新聞網(wǎng)，2020 年 5 月 25 日， https：／ ／baijiahao. baidu. com／s？ id ＝1667630300971446618＆wfr＝spider＆for＝pc。

1.2 新冠肺炎疫情背景下的中國之治

改革開放之前，中國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系仍有諸多罅漏之處，有待訂補(bǔ)，最初一些地方將衛(wèi)生防疫站、專科防治所與衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并(“三合一”“四合一”)，農(nóng)村地區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度。 到了1980 年初，隨著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會體制等改革的推進(jìn)，在應(yīng)急管理微觀領(lǐng)域，中國逐漸建立起一套具有中國特色的公共衛(wèi)生醫(yī)療體系，包括四級國家衛(wèi)生防疫體制(中央、省、地市、縣)和三級基層醫(yī)療預(yù)防網(wǎng)絡(luò)(縣、公社、大隊(duì))。 2003 年，黨中央、國務(wù)院提出三年內(nèi)建立健全疾病預(yù)防控制體系要求，各級疾控中心的財(cái)政投入迅速增加，疾控中心硬件條件大幅改善，“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制)日趨成熟。⑦薛瀾、劉冰：“應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計(jì)”，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013 年第 1 期，第 10-14 頁和 129 頁。為了應(yīng)對新冠肺炎疫情，中國制定了一系列應(yīng)急政策并采用了嚴(yán)重急性呼吸綜合征(SARS)防控的戰(zhàn)略策略，狠抓病人的發(fā)現(xiàn)和隔離救治、密切接觸者的調(diào)查和嚴(yán)格管理，具體包括果斷采取措施封城隔離、倡導(dǎo)居民自覺在家隔離、全國對點(diǎn)支援湖北和武漢、防疫物資的調(diào)配和生產(chǎn)、保障醫(yī)護(hù)人員的健康、社區(qū)防控和協(xié)同治理的逐步推進(jìn)和加強(qiáng)、分級分區(qū)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)、逐步恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序等。 基于比較視野，中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系在機(jī)構(gòu)設(shè)置、任務(wù)分配、下設(shè)部門、層級結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)劃分上與其他國家均有所不同，進(jìn)而形構(gòu)了中國獨(dú)特的體制比較優(yōu)勢，彰顯了“中國智慧”“中國底色”與“中國風(fēng)格”。

二、中國鏡鑒：疫情防控體制比較優(yōu)勢探析

在各國戰(zhàn)略競爭、意識形態(tài)競爭、發(fā)展模式和政治地緣競爭復(fù)雜交織的國際背景下，抗疫成效展現(xiàn)了各國政府的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力，結(jié)合其他國家的疫情防控實(shí)踐來看，中國疫情防控的體制比較優(yōu)勢主要體現(xiàn)為如下四個方面：

2.1 黨政主導(dǎo)并引領(lǐng)的舉國體制的集中優(yōu)勢

新冠肺炎疫情防控堅(jiān)持“縱向到底、橫向到邊”的舉國動員，實(shí)施政、商、軍、警、民聯(lián)動，實(shí)施中央到村(社區(qū))的聯(lián)防聯(lián)控，彰顯出中國舉國體制的集中優(yōu)勢。 在中國，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在疫情防控中發(fā)揮著兼顧全局、穩(wěn)定局勢、分析事態(tài)、籌措力量和調(diào)配資源等作用，是疫情防控的“定心丸”“主心骨”和“強(qiáng)心劑”。 黨政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一調(diào)度的集中優(yōu)勢，使疫情防控工作臨危不亂、有序展開，各方力量隨時響應(yīng)待命，整個防控流程和應(yīng)對思路完備而清晰。 在“一核多元”的集中結(jié)構(gòu)下，面對突發(fā)的重大疫情，可集中力量辦大事、辦急事，如剔除煩瑣程序的領(lǐng)袖動員講話、財(cái)政先行撥付制度、應(yīng)急指揮部與政府各部門的應(yīng)急權(quán)責(zé)分工、宣布緊急狀態(tài)下的部隊(duì)救援等。 此外，黨政體制的集中優(yōu)勢也體現(xiàn)在處理政府、市場與社會三者的關(guān)系之上，通過統(tǒng)籌三者的力量，進(jìn)行全景式、全社會的力量動員，激發(fā)各自內(nèi)生潛力，使其為疫情防控工作貢獻(xiàn)出應(yīng)有之力。

2.2 “因應(yīng)性”體制轉(zhuǎn)軌與體制革新優(yōu)勢

“改革開放只有進(jìn)行時，沒有完成時”，中國特色社會主義是一個科學(xué)完整的制度體系，包括根本制度、基本制度、重要制度，這套制度體系始終在改革創(chuàng)新中與時俱進(jìn)，不斷進(jìn)行自我完善。 總體看來，“因應(yīng)性”體制轉(zhuǎn)軌與體制革新是中國特色社會主義永葆活力的重要保障與關(guān)鍵措施。 對于體制轉(zhuǎn)軌而言，盡管體制轉(zhuǎn)軌的過程通常具有社會制度變遷過程所固有的不確定性等風(fēng)險(xiǎn)，但是這反而倒逼國家政府有效地駕馭、掌控改革過程，穩(wěn)步推進(jìn)體制轉(zhuǎn)軌。①張鳳林：“國家能力與體制轉(zhuǎn)軌——兼論新古典主義理論缺陷與中國改革的若干經(jīng)驗(yàn)”，《學(xué)術(shù)月刊》，2016 年第4 期，第40-53 頁。在嚴(yán)峻的疫情形勢下，“走一步看一步”的政策實(shí)驗(yàn)與“條塊結(jié)合”的疫情防控體制創(chuàng)設(shè)適應(yīng)了特殊疫情環(huán)境挑戰(zhàn)，如部分地方政府將原“七站八所”中負(fù)責(zé)政務(wù)服務(wù)的人員統(tǒng)一規(guī)劃到鎮(zhèn)辦便民服務(wù)中心統(tǒng)一管理，②七站八所指縣、市、區(qū)及上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)。打破了原來各鎮(zhèn)辦便民服務(wù)中心人員由“七站八所”和便民服務(wù)中心雙重管理局面的同時，也化解了權(quán)責(zé)不匹配的尷尬局面。 就創(chuàng)新優(yōu)勢而言，截至2020 年4 月12 日，中國同153 個國家舉行了83 場衛(wèi)生專家視頻會議，隨后向伊朗、伊拉克、意大利、塞爾維亞、緬甸、老撾、哈薩克斯坦、俄羅斯、沙特阿拉伯、埃塞俄比亞、布基納法索、馬來西亞等16 個國家派出18 批醫(yī)療專家組，③“駐布隆迪大使李昌林就抗擊新冠肺炎疫情接受布隆迪通訊社社長采訪”，中華人民共和國外交部，2020 年4 月20 日，https：／ ／www.fmprc.gov.cn ／web ／zwbd＿673032 ／yjcf／t1771365.shtml。中國把經(jīng)受了疫情檢驗(yàn)的實(shí)踐和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)與世界分享，贏得國際社會的廣泛贊譽(yù)。

2.3 頂層設(shè)計(jì)與基層疫情防控治理哲學(xué)的“融合互嵌”優(yōu)勢

自新中國成立以來，中國治理重心不斷下沉，實(shí)現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)智慧和基層疫情防控中治理哲學(xué)的有效鏈接與熨合。 從二者的內(nèi)涵特征來看，頂層設(shè)計(jì)運(yùn)行框架為“國家—社會”二元框架，呈現(xiàn)出煙囪式、自上而下、單向度等特征，并強(qiáng)調(diào)制度的剛性，存在一定不足。 基層疫情治理以“基層政府—地方社會”為運(yùn)行框架，呈現(xiàn)出多元互動和內(nèi)外溝通的網(wǎng)絡(luò)特征，強(qiáng)調(diào)規(guī)則的柔性，因而可以彌補(bǔ)頂層的設(shè)計(jì)短板。 就基礎(chǔ)概念而言，基層疫情防控體系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委在上面“千條線”牽引下形成的混合型治理體系，包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和村級治理，具有體制的壓力性、官僚化特征的同時，又具有基于自治法演化而來的吸附性、耦合性和應(yīng)景性特征。 綜上所述，疫情防控治理是一個“層級+網(wǎng)絡(luò)”“頂層+基層”“靈活+原則”等的復(fù)合型概念，具有獨(dú)特的復(fù)次利益博弈特征，中國這種獨(dú)特的“融合互嵌”優(yōu)勢更容易與其他優(yōu)勢相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，在這個由多元要素建構(gòu)起來的行為范式中，頂層設(shè)計(jì)智慧和基層疫情防控的治理哲學(xué)相交融，實(shí)現(xiàn)了“上”與“下”、“條”與“塊”、“點(diǎn)” 與“面”的邏輯自洽和協(xié)序貫通。

2.4 立體化多元參與的全民抗疫優(yōu)勢

中國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，人民群眾一直是社會變革的決定性力量。 以疫情防控中的地方實(shí)踐為例，首先是對疫情進(jìn)行摸底排查，經(jīng)過五輪摸排，有情況將進(jìn)行上報(bào)。 其次是以青年大學(xué)生為主的信息報(bào)送階段，對收集信息進(jìn)行匯總、制表、上報(bào)和歸檔，并對疫情接觸者、外來者和宅家者分別作不同標(biāo)記。 再次是村鎮(zhèn)巡防管控階段，對交通路口進(jìn)行管控，依靠群眾力量，對外來的車輛勸返或勸離，備案常住本地人口等。 隨后是以中年村民為主的后勤保障階段，依靠群眾志愿者，對整個村進(jìn)行消毒噴霧。 最后，護(hù)村隊(duì)、村民組長代表、婦代會、老年協(xié)會、黨員志愿者、醫(yī)護(hù)人員志愿者等群體各司其職，分工合作，對現(xiàn)場進(jìn)行協(xié)調(diào)處置?！耙环接须y，八方支援”，在全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理史上，像中國這樣的動員幅度與參與力度前所未有。 具體而言，在疫情防控實(shí)踐中，中國組織了29 個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、軍隊(duì)等調(diào)派330 多支醫(yī)療隊(duì)、41 600 多名醫(yī)護(hù)人員馳援武漢。 在地方基層，超過30 000 多名干部職工下沉社區(qū)，對1 100 多個社區(qū)開展多輪拉網(wǎng)式、地毯式、網(wǎng)格式排查。①“武漢3 萬多名黨員干部下沉街道社區(qū)抗擊疫情”，人民網(wǎng)，2020 年 2 月 20 日，http：／ ／hb.people.com.cn／n2／2020／0220／c194063-33814508-2.html。

三、制度補(bǔ)益：疫情防控中治理效能轉(zhuǎn)化的中國道路

通過前文優(yōu)勢的簡述不難發(fā)現(xiàn)，中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件在“重控”方面具有十分顯著的優(yōu)勢，但在“重防”方面還有待加強(qiáng)，呈現(xiàn)出一種“重控”有余，“重防”不足的狀態(tài)。 由此，從“重控”走向“重防”既是中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系完善的實(shí)然需要，又是將疫情防控體制比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的應(yīng)然向度。

3.1 從“重控”走向“重防”的概念之辨

就內(nèi)涵價值而言，“重控”思維是一種被動思維，暗蘊(yùn)事后彌補(bǔ)之意，將會導(dǎo)致更多的治理成本和次生危機(jī)。 而“重防”強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，是一種前瞻性、預(yù)見式的防治策略。 只有將治理各方面工作由“重控”引向“重防”，中國的體制比較優(yōu)勢才能在實(shí)踐的嬗進(jìn)過程中實(shí)現(xiàn)治理效能的轉(zhuǎn)化。 但何為治理效能？ 在梳理治理效能概念之前，需明晰“效果”“效率”與“效能”三者之間的區(qū)別與聯(lián)系。 “效果”主要是對政策結(jié)果而言，即有沒有達(dá)到目標(biāo)，是一個定性判斷；“效率”是從政策過程的投入和產(chǎn)出而言進(jìn)行衡量，屬于政策經(jīng)濟(jì)學(xué)的維度；“效能”主要是實(shí)現(xiàn)效果的能力，主要是對組織體制而言，強(qiáng)調(diào)的是一種尚未實(shí)施，但基于常識和過去經(jīng)驗(yàn)而公認(rèn)具備的能力。 可以看出，與“效率”和“效果”相比，“效能”側(cè)重目標(biāo)的達(dá)成程度，著重質(zhì)量層面，強(qiáng)調(diào)效果而非結(jié)果。 就疫情防控而言，治理效能本質(zhì)上是黨和政府在如此嚴(yán)峻的疫情形勢下，如何通過靈活高效的體制比較優(yōu)勢來應(yīng)對此類突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。 可以看到，這次疫情治理效能的發(fā)揮，為系統(tǒng)深入推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供了重要的實(shí)踐資源和經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)備。

3.2 從“重控”走向“重防”的國際經(jīng)驗(yàn)

要構(gòu)建起預(yù)防型政府，治理模式的對話非常重要，不同國家的體制文化和疫情防控策略需要相互學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短，以韓國、以色列和新加坡為例。 2003 年非典型肺炎暴發(fā)期間，韓國零死亡的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理實(shí)踐為這次疫情防控積攢了寶貴的應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)，包括多種手段，綜合防控、媒體防控，媒體先行、科學(xué)防控，重在隔離、經(jīng)濟(jì)防控、政治防控與心理防控等防控策略經(jīng)驗(yàn)。①黃玲玉、郝曉寧、徐敏等：“衛(wèi)生應(yīng)急人員監(jiān)測預(yù)警認(rèn)知現(xiàn)狀比較研究”，《中國衛(wèi)生資源》，2014 年第 4 期，第 300-304 頁。而以色列政府宣布從3 月18 日起關(guān)閉所有邊境口岸，只允許以色列公民和永久居民入境，3 月24 日再發(fā)布最新入境管控措施，過去14 天內(nèi)訪問過新加坡、泰國、日本、意大利等國的外國公民被禁止入境。 《環(huán)球時報(bào)》稱，“以色列是迄今為止遏制新冠病毒采取超嚴(yán)厲措施的唯一國家，日本、韓國都曾對以色列政府的舉措提出抗議”。②“以色列出臺‘超嚴(yán)厲’防控新冠肺炎疫情措施，日本韓國不滿”，環(huán)球網(wǎng)，2020 年 2 月 25 日，https：／ ／world.huanqiu.com／article／9CaKrnKpzth？ ivk＿sa＝1023197a。再如新加坡，2020 年1 月2 日，新加坡衛(wèi)生部便發(fā)布公告，通知醫(yī)療從業(yè)人員留意疑似新冠肺炎感染者，同時，新加坡國際機(jī)場針對來自國外的旅客進(jìn)行體溫檢測和異常者隔離，并按照不同年齡設(shè)置定點(diǎn)接診醫(yī)院。 此后，新加坡政府宣布以具有法律約束力的“居家通告”(Stay-home Notices)取代原有的“缺席假”(Leave of Absence)，接獲通知者居家隔離不得外出，否則可能面臨重罰。值得一提的是，之所以選擇韓國、以色列和新加坡作為“預(yù)防型政府”的對話對象，其原因在于這三個國家從某種程度上來說，分別代表了從“重控”走向“重防”的三種基本實(shí)踐類型，即經(jīng)驗(yàn)型重防、前瞻型重防和技術(shù)型重防。

3.3 從“重控”走向“重防”的補(bǔ)償路徑

一是引領(lǐng)新時代的頂層設(shè)計(jì)：建設(shè)讓人民滿意的政府，實(shí)現(xiàn)黨為核心、專家治疫與社會多元協(xié)同的價值互嵌。 黨的領(lǐng)導(dǎo)是戰(zhàn)勝疫情的根本保證，與其他國家不同，一些西方國家基于絕對個人主義之上形成的強(qiáng)公民社會傳統(tǒng)以及強(qiáng)力的維權(quán)意識，對國家和各級地方政府的臨時性管制措施和勸誡性治理工具置若罔聞，導(dǎo)致“不可治理性”問題。 中國具有講和諧、講團(tuán)結(jié)、講大局、講共建，乃至于特殊時期愿意犧牲局部或短期個人利益的文化傳統(tǒng)，這是中國脫胎于傳統(tǒng)文化土壤所形成的特殊優(yōu)勢，這意味著在疫情防控實(shí)踐中，還需依托“黨建+網(wǎng)絡(luò)”的統(tǒng)籌格局，通過廣泛地發(fā)動群眾，積極促進(jìn)社會各界力量參與到疫情防控戰(zhàn)役之中，充分利用機(jī)關(guān)干部、物業(yè)人員、志愿者、退休人員等多方力量，整合各方資源，對疫情進(jìn)行全面、細(xì)致、深入地排查，做到全面防控不留盲點(diǎn)。 與此同時，發(fā)揮好黨委領(lǐng)導(dǎo)的集中統(tǒng)一優(yōu)勢，統(tǒng)籌各方力量，做好科學(xué)合理防控預(yù)案和防控計(jì)劃編制，也做好物資準(zhǔn)備、資源調(diào)配、人員安排、政策供給、機(jī)構(gòu)設(shè)立、法律保障、資金籌措、物流運(yùn)輸?shù)确矫娴募?xì)化工作，使其形成一個預(yù)防、預(yù)測、預(yù)警、指揮、協(xié)調(diào)、處置、救援、評估、恢復(fù)的應(yīng)急管理閉環(huán)過程和統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、上下貫通、條塊聯(lián)動、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的“干字型” 綜合應(yīng)急管理體系。③高小平：“中國特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的成就和發(fā)展”，《中國行政管理》，2008 年第 11 期，第 18-24 頁。

二是優(yōu)化疫情治理體系：理順條塊關(guān)系，建立完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急新機(jī)制以及事后評估與追責(zé)機(jī)制。 條塊脫嵌使得疫情響應(yīng)不夠及時，還需健全重大疫情快速應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，確保疫情防控領(lǐng)導(dǎo)指揮體系集中、統(tǒng)一、高效，做到指令清晰、系統(tǒng)有序、條塊暢達(dá)、執(zhí)行有力、精準(zhǔn)解決疫情第一線問題。 針對職責(zé)劃分而言，疫情防控不應(yīng)“甩包袱”，還需落實(shí)好基層屬地責(zé)任，管好自己的“責(zé)任田”。 面對疫情防控中部分基層官員權(quán)責(zé)不一、管而不理、想管沒理等亂象，需加快落實(shí)基層屬地責(zé)任，強(qiáng)化“就地消化”能力，科學(xué)規(guī)劃并合理設(shè)置權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，建立基層政府事權(quán)清單制度，賦予與事權(quán)相匹配的財(cái)力，解決疫情防控中職責(zé)交叉、分散管理、多頭決策、重復(fù)執(zhí)法等問題。 按照“依法下放、能放就放、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則，凡是下放的管理權(quán)限應(yīng)事先征求基層政府意見，列出詳細(xì)放權(quán)清單，明確縣區(qū)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職責(zé)，確保緊急情況主導(dǎo)權(quán)、臨時物資調(diào)撥權(quán)、不同級別協(xié)管權(quán)等權(quán)限及時下放、規(guī)范承接、有效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而明晰職責(zé)關(guān)系，打通權(quán)責(zé)經(jīng)脈，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一與職責(zé)相符。④楊凡：“屬地管理原則‘變形’的表現(xiàn)、根源及其矯治”，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2020 年第 2 期，第 89-92 頁。同時，還需重點(diǎn)加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的準(zhǔn)備、預(yù)防和預(yù)警等基礎(chǔ)性工作，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策中“善意決策過錯行為”制度，確保應(yīng)急狀態(tài)下的果斷決策，提升政府的突發(fā)公共事件應(yīng)急能力、組織能力、動員能力和“急時行政”能力。①薛瀾、鐘開斌：“突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)”，《中國行政管理》，2005 年第 2 期，第 102-107 頁。

三是戰(zhàn)略性的制度安排：從“重控”走向“重防”，防控結(jié)合，減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理成本和次生危機(jī)。 中國傳統(tǒng)社會自古以來就有很強(qiáng)的憂患意識，如“居安思危，思則有備，有備無患”“禍患常積于忽微”“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”等。 自疫情暴發(fā)以來，可以看出中國在應(yīng)對危機(jī)方面很有優(yōu)勢，但是在防御體系方面還有諸多不足，窺探其內(nèi)在，傳統(tǒng)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系存在過于依賴處置體系、對防范與預(yù)警問題的體制機(jī)制建設(shè)力不足等問題，因此還需健全事前預(yù)防機(jī)制，提升各級政府的應(yīng)急管理能力。 具體而言，在“重防”方面需強(qiáng)化社區(qū)防控和疫情監(jiān)測，落實(shí)早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療的“四早”防控措施。 在“重控”方面應(yīng)管好確診病例、疑似病例、發(fā)熱人員和密切接觸者四類人員，突出重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)場所、重點(diǎn)人群三個重點(diǎn)，落實(shí)每日新發(fā)病例兩小時網(wǎng)絡(luò)自報(bào)，實(shí)驗(yàn)室檢測十二小時反饋結(jié)果，流行病學(xué)調(diào)查二十四小時完成。②“湖北：督促落實(shí)早發(fā)現(xiàn)早報(bào)告早隔離早治療”，中國新聞網(wǎng)，2020 年 2 月 21 日，http：／ ／www.chinanews.com／gn／2020／02-21 ／9099206.shtml。針對制度安排而言，面對疫情中暴露出公共衛(wèi)生事件治理存在的問題，要改革完善疾病預(yù)防控制體系，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，將預(yù)防關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)疫情立體化、全方位的預(yù)防和控制，避免小病釀成大疫。同時，也需加強(qiáng)公共衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，健全職業(yè)人員培養(yǎng)、準(zhǔn)入、使用、待遇保障、考核評價和激勵機(jī)制。

四是戰(zhàn)術(shù)性的機(jī)制創(chuàng)新：借助現(xiàn)代科技革命成果，以科技為紐帶，充實(shí)疫情防控治理工具箱。 數(shù)字變革時代，各類治理主題交織纏繞于整個社會運(yùn)轉(zhuǎn)之中，③靳永翥、莫桂芳、趙遠(yuǎn)躍：“‘智慧信任’：數(shù)字革命背景下構(gòu)建基層社會共同體的新動力——基于貴陽市沙南社區(qū)的個案分析”，《中州學(xué)刊》，2020 年第 1 期，第 70-78 頁。疫情防控也需主動擁抱數(shù)字時代，傳統(tǒng)單向度、平面性治理思維難以應(yīng)對突發(fā)性疫情防控“數(shù)據(jù)流”，為此需要實(shí)現(xiàn)共享平臺立體化、實(shí)時化，并建立動態(tài)性的疫情防控工作體系，能夠在中央和國家的宏觀層面、地方政府的中觀層面、各科研單位的微觀層面動態(tài)感知疫情防控的整體態(tài)勢和精準(zhǔn)數(shù)據(jù)。④“運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升疫情防控治理能力”，人民網(wǎng)，2020 年4月 2 日，https：／ ／m.sohu.com／a／385009553＿114731＃read。基于中國疫情防控中“重控不重防”方面的體制性短板，一是運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)手段，強(qiáng)調(diào)用科學(xué)的方法發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、測量風(fēng)險(xiǎn)、登記風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)控風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮信息數(shù)據(jù)手段在疫情監(jiān)測、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面的支撐作用。 二是以數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流為準(zhǔn)繩整合跨部門、跨區(qū)域和跨平臺之間的信息，做到心中有“數(shù)”、以“數(shù)”制“疫”，實(shí)現(xiàn)疫情防控工作系統(tǒng)數(shù)據(jù)化和運(yùn)行機(jī)制透明化。 三是發(fā)揮數(shù)字技術(shù)工具的“顯微鏡”“透視鏡”和“望遠(yuǎn)鏡”等作用，對疫情防控走勢作出前瞻性預(yù)測，實(shí)現(xiàn)疫情問題一目了然可視化的同時，做到疫情防控精準(zhǔn)化、科學(xué)化、高效化，為預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建賦能，確保預(yù)防機(jī)制的科學(xué)性和時效性。

五是加強(qiáng)國際社會合作：共筑全球合作抗疫新格局，助推中國之治走向國際大舞臺。 疫情不是一國一地的事，還需構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。 疫情期間，國際原油價格斷崖式下跌、美國觸發(fā)股市熔斷機(jī)制等非傳統(tǒng)安全正沖擊著全球原有秩序，在這樣風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)雙重疊加的背景下，國際社會比以往任何時候都更加需要一個高效、良序、善治的全球治理體系。⑤周琪：“人類命運(yùn)共同體觀念在全球化時代的意義”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020 年第 1 期，第 1-17 頁。可以說，新冠肺炎疫情的擴(kuò)散正逐漸解構(gòu)著民粹主義、保護(hù)主義、以鄰為壑的狹隘經(jīng)濟(jì)思潮和相互為敵的地緣政治偏見，并有望重塑全球新一輪的合作秩序。 就加強(qiáng)全球協(xié)作能力而言，加大國際間疫情防控的交流合作，密切溝通協(xié)調(diào)，凝聚全球共識，堅(jiān)持協(xié)同聯(lián)動，協(xié)調(diào)政策舉措，打造開放共贏的合作模式，以此避免在金融、能源、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域誘發(fā)次生性危機(jī)。 集各國之力，及時分享疫情信息，加快藥物、疫苗、檢測等方面科研攻關(guān)，共商共建共享全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制，將為中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理由“重控”走向“重防”提供良好的國際環(huán)境。 同時，在堅(jiān)持總體國家安全觀、統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的前提下，也應(yīng)該積極踐行互信、互利、平等到與協(xié)作的新安全觀，加強(qiáng)在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的對話與溝通，推動應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的國際合作進(jìn)程，不斷豐富構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的內(nèi)涵與實(shí)踐。