任遠(yuǎn)喆

(1.外交學(xué)院，北京 100037)

2017 年 11 月，美國總統(tǒng)特朗普(Donald Trump)正式提出“開放、自由的印太”這一概念，之后其政府逐步加強(qiáng)在印太區(qū)域的戰(zhàn)略謀劃，地區(qū)內(nèi)其他國家和國家集團(tuán)，尤其是美國的盟友也紛紛以“印太”作為新的地緣戰(zhàn)略框架，進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整。 在“印太”視角下，涵蓋從印度洋到太平洋的廣闊地緣空間正在經(jīng)歷大國博弈和秩序重構(gòu)。 作為美國亞太地區(qū)重要盟國之一的澳大利亞對“印太”概念非但不陌生，而是早已有之。①See Rory Medcalf， “Pivoting the Map： Australia's Indo-Pacific System”， Center of Gravity Series Paper， No.1， Strategic and Defence Studies Center， Australia Strategic Policy Institute， 2012.近年來，澳大利亞的“印太”觀念逐步復(fù)興，并鮮明地體現(xiàn)在外交戰(zhàn)略方向和具體政策選擇上。

不管是在官方文件，還是學(xué)界對于“印太”的討論中，南海都是重中之重。 從地理范圍上來講，南海是連接太平洋和印度洋，貫通“印太”的樞紐，同時，南海問題關(guān)系到地區(qū)規(guī)則和秩序的競爭，甚至是中美最可能引發(fā)沖突的爆發(fā)點。②Zhou Bo， “China and America Can Compete and Coexist”， New York Times， February 3， 2020.近年來，澳大利亞在印太區(qū)域配合美國戰(zhàn)略推進(jìn)，逐步調(diào)整南海政策，顯示出高調(diào)介入的姿態(tài)。 如何把握澳大利亞南海政策的變化，對于中國認(rèn)識澳大利亞在印太區(qū)域的戰(zhàn)略調(diào)整，在地區(qū)秩序構(gòu)建和南海博弈上掌握戰(zhàn)略主動，具有重要的參考價值。

一、澳大利亞“印太”觀念復(fù)興的主要動力

“印太”成為近年來國內(nèi)外學(xué)術(shù)界研究的關(guān)鍵詞。 與其他國家相比，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于澳大利亞的“印太”研究并不是很充分。①參見宋偉：“試析澳大利亞的印太體系概念與戰(zhàn)略路徑選擇”，《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2016 年第2 期，第13-22 頁；周方銀、王婉：“澳大利亞視角下的印太戰(zhàn)略及中國的應(yīng)對”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2018 年第 1 期，第 29-37 頁；章節(jié)根、李紅梅：“澳大利亞對‘印太’戰(zhàn)略的認(rèn)知、原因及應(yīng)對”，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》，2018 年第 3 期，第 41-66 頁；許少民：“澳大利亞‘印太’戰(zhàn)略觀：內(nèi)涵、動因和前景”，《當(dāng)代亞太》，2018 年第3 期，第115-156 頁。實際上，澳大利亞作為較早提出“印太”概念并將其上升到外交政策的國家之一，對于“印太”研究一直情有獨鐘。②See Rory Medcalf， “In Defence of the Indo-Pacific： Australia's New Strategic Map”， Australian Journal of International Affairs， Vol.68， No.4， 2014， pp.470-483； David Scott， “Australia's Embrace of the ‘Indo-Pacific’： New Term， New Region， New Strategy？” International Relations of the Asia-Pacific， Vol.13， No.3， 2013， pp.425-448； William Choong， “The Return of the Indo-Pacific Strategy： An Assessment”， Australian Journal of International Affairs， Vol.73， No.5， 2019， pp.415-430； Brendan Taylor， “Is Australia's Indo-Pacific Strategy an Illusion？” International Affairs， Vol.96， No.1， 2020， pp.95-109； Rory Medcalf， Contest for the Indo-Pacific： Why China Won't Map the Future？ La Trobe University Press， 2020.“地區(qū)與其他事務(wù)一樣，是通過政治實踐實現(xiàn)的社會建構(gòu)”。 “印太”作為區(qū)域建構(gòu)的出現(xiàn)，是21 世紀(jì)前20 年包括美國、日本、澳大利亞、印度尼西亞等國家在內(nèi)的政策制定者、戰(zhàn)略思想家不斷互動的進(jìn)程。 澳大利亞政府在“印太”區(qū)域的戰(zhàn)略調(diào)整與眾多學(xué)者的大量研究和大力推動密不可分。 當(dāng)然，其也有深厚的歷史和文化基礎(chǔ)。③許少民：“澳大利亞‘印太’戰(zhàn)略觀：內(nèi)涵、動因和前景”，《當(dāng)代亞太》，2018 年第 3 期，第 115-156 頁。由于篇幅所限，本文集中論述2013 年“印太”概念正式進(jìn)入澳大利亞官方文件之后，其外交戰(zhàn)略體系的構(gòu)建。

1.1 “印太”概念的復(fù)興反映了澳大利亞對地緣環(huán)境變化的重新認(rèn)知

澳大利亞嘗試在印太區(qū)域內(nèi)對自身進(jìn)行重新定位，而不是對區(qū)域進(jìn)行重新界定。④Thomas Wilkins， “Australia and the Indo-Pacific： A Region in Search of a Strategy， or a Strategy in Search of a Region？” Australia Strategic Policy Institute， June 4， 2018， https：／ ／www.ispionline.it／it／pubblicazione／australia-and-indo-pacific-region-search-strategyor-strategy-search-region-20694.盡管之前的政府白皮書中也零星出現(xiàn)過“印度洋、太平洋區(qū)域”“印太地區(qū)”等表述，但在2013 年5 月公布的《國防白皮書》中，澳大利亞政府正式把“印太”作為完整的戰(zhàn)略系統(tǒng)進(jìn)行描述。 《白皮書》認(rèn)為，“印太”就是從印度到東南亞再到東北亞的這一弧形地帶，包括海上的交通線，這是澳大利亞國防政策 “第三環(huán)”的戰(zhàn)略利益關(guān)切。⑤Department of Defence， Australian Government， Defence White Paper 2013， p.7.在2017 年公布的《外交白皮書》中，“印太”的地理范圍調(diào)整為“從東印度洋到太平洋，由東南亞連接，包括印度、美國和亞洲北部的這一區(qū)域”。⑥Australian Government， Foreign Policy White Paper 2017， p.1.新的地理版圖凸顯了澳大利亞的戰(zhàn)略要沖地位，符合澳大利亞在新的地緣環(huán)境下升級外交戰(zhàn)略的需求，使澳大利亞的地緣戰(zhàn)略價值更加受到國際社會關(guān)注。⑦周方銀、王婉：“澳大利亞視角下的印太戰(zhàn)略及中國的應(yīng)對”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2018 年第 1 期，第 30 頁。

1.2 “印太”的地理范疇體現(xiàn)出澳大利亞戰(zhàn)略“西翼”的分量加重

澳希望提升印度和印度洋的戰(zhàn)略地位。 在2017 年發(fā)布的《外交白皮書》中，印度被定位為“優(yōu)先合作伙伴”。 在防務(wù)合作方面，雙方年度聯(lián)合軍事演習(xí)、防務(wù)會議和其他活動的數(shù)量從2014 年的 11 次增加到 2018 年的 38 次。 兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系穩(wěn)步發(fā)展，雙邊貿(mào)易額達(dá)到300 億美元左右。 但是在澳大利亞政府看來，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。 2018 年澳大利亞政府發(fā)布了澳前外交貿(mào)易部秘書長彼得·瓦吉斯(Peter Varghese)起草的《通往2035 年的印度經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略》，其中列出了澳印經(jīng)貿(mào)關(guān)系未來發(fā)展的10 個優(yōu)先產(chǎn)業(yè)和10個重點合作的印度邦，并設(shè)定了到2035 年澳印雙邊貿(mào)易達(dá)到1 000 億美元的宏大目標(biāo)。 報告得出結(jié)論，未來20 年，印度市場是澳大利亞商業(yè)最大的機(jī)遇。①Peter Varghese， “An India Economic Strategy to 2035”，Australian Government， Department of Foreign Affairs and Trade， https：／ ／dfat.gov. au ／geo／india／ies／pdf／dfat - an - india - economic -strategy-to-2035.pdf， 訪問時間：2020 年 2 月 10 日。澳大利亞政府已經(jīng)接受了這一報告，并開始著手實施相關(guān)政策。 總的來看，澳印對彼此重要性的認(rèn)識在不斷增強(qiáng)，雙方具備一定的合作基礎(chǔ)，兩國在多個領(lǐng)域存在較大的合作潛力。②凌勝利、王彥飛：“木桶效應(yīng)：‘印太’視域下的印澳合作”，《南亞研究》，2019 年第 3 期，第 41-72 頁。此外，從地緣經(jīng)濟(jì)層面審視，印度洋是全球能源運(yùn)輸?shù)膽?zhàn)略要道，也是連接印度、東南亞等國家的關(guān)鍵海上通道。 保障海上通道的暢通一直是澳大利亞經(jīng)濟(jì)繁榮之基，正如有澳大利亞學(xué)者所指出的，“印太有兩個方面的內(nèi)涵是亞太所不具備的。 在地理層面，它涵蓋了印度洋；從國家層面，它提升了印度的分量。 前者強(qiáng)調(diào)了澳大利亞在印度洋、太平洋區(qū)域海上行動的重大影響；后者對于強(qiáng)化澳印乃至美澳印關(guān)系具有戰(zhàn)略意義”③David Scott， “Australia's Embrace of the ‘Indo-Pacific’：New Term， New Region， New Strategy？” International Relations of the Asia-Pacific， Vol.13， No.3， 2013， p.4.“澳大利亞將會處于印太地區(qū)行動的中心”。④See Daniel Baldino and Alan Bloomfield， The Rise of the‘Indo-Pacific’ in Australian Grand-strategic Discourse， Indo-Pacific Insight Series， Perth USAsia Centre， Vol. 13， December 2018； Nick Bisley and Andrew Phillips， “ The Indo - Pacific： What Does It Actually Mean”， East Asian Forum， October 6， 2012， https：／ ／www.eastasiaforum.org／2012／10／06／the-indo-pacific-what-does-itactually-mean／.

值得注意的是，澳大利亞認(rèn)為在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，印太區(qū)域的戰(zhàn)略重點并不包括除印度之外的南亞其他國家以及印度洋沿岸國。 正如瓦吉斯在新加坡尤索夫伊薩克東南亞問題研究所(ISEAS-Yusof Ishak Institute)演講中強(qiáng)調(diào)的，“現(xiàn)在來看，澳大利亞的‘印太’更像是將印度納入原有的亞太戰(zhàn)略范疇，而并沒有將戰(zhàn)略重點延伸到整個印度洋海域”“戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)利益將不斷推動印度在印太扮演這樣一個角色”。⑤See Peter Varghese， “ The Indo-Pacific and Its Strategic Challenges： An Australian Perspective”， Trends in Southeast Asia，No.4， ISEAS Yusof Ishak Institute， 2019.傳統(tǒng)上，澳大利亞將太平洋視為其戰(zhàn)略穩(wěn)定的關(guān)鍵，西印度洋(包括非洲、中東地區(qū))對澳大利亞來說有些“鞭長莫及”，短期內(nèi)難以一同納入澳大利亞外交戰(zhàn)略重點之中。 由此可見，澳大利亞視角下的印太區(qū)域在地理范疇上與美國更為接近，而與日印差異明顯。

1.3 “印太”理念契合了澳大利亞一直以來的中等強(qiáng)國外交傳統(tǒng)

從20 世紀(jì)80 年代開始，澳大利亞一直以中等強(qiáng)國定義自己的國際身份。 這種外交傳統(tǒng)使澳大利亞往往通過多邊機(jī)制或與“志同道合”的中小國家結(jié)成聯(lián)盟來處理國際問題，篤信“良好的國際公民身份”，堅定維護(hù)國際規(guī)則與規(guī)范。⑥Andrew Carr， “Is Australia a Middle Power？ A Systemic Impact Approach”， Australian Journal of International Affairs， Vol.68，No.1， 2014， pp.70-84.與美國在印太區(qū)域制衡中國的目標(biāo)不同，澳大利亞更加側(cè)重與中小國家的地區(qū)合作。 2017 年《外交白皮書》也強(qiáng)調(diào)，“鼓勵地區(qū)內(nèi)中小國家之間的合作”。 這與澳大利亞同亞洲國家合作的經(jīng)驗以及中等強(qiáng)國的外交傳統(tǒng)一脈相承。 “印太”概念的提出者和主要倡導(dǎo)者，澳大利亞國立大學(xué)國家安全學(xué)院的院長羅里·梅德卡夫(Rory Medcalf)教授極力推崇中小國家在“印太”區(qū)域中的地位。 他認(rèn)為“印太概念展示了正在形成的多極化地區(qū)秩序”，“盡管對于印太的認(rèn)識千差萬別，但是對于澳大利亞、日本、印度尼西亞、印度等國來說，印太是駕馭不確定的亞洲湍流的正確方式?！雹逺ory Medcalf， “Mapping a Multipolar Future： The Contest for the Indo-Pacific”， Global Asia， Vol.14， No.4， 2019， pp.60-68.

1.4 印太區(qū)域的重要戰(zhàn)略目標(biāo)之一是降低同盟轉(zhuǎn)型的風(fēng)險

澳大利亞對印太區(qū)域的重視同時反映出其外交傳統(tǒng)長期存在的同盟依賴。 毋庸置疑，澳大利亞區(qū)域戰(zhàn)略的內(nèi)核是強(qiáng)化同美國及其他盟國的關(guān)系。 澳大利亞“印太”概念提出之初就與美國奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略相互呼應(yīng)，澳一直希望美國可以在地區(qū)內(nèi)長期扮演領(lǐng)導(dǎo)者的角色。 2016 年《國防白皮書》毫不諱言，“澳大利亞同美國強(qiáng)大、緊密的同盟關(guān)系是澳大利亞安全與防務(wù)政策的核心。 美國仍將是世界上的超級軍事強(qiáng)國，繼續(xù)扮演澳大利亞最重要戰(zhàn)略伙伴的角色?！薄鞍拇罄麃啔g迎和支持美國為維護(hù)印太地區(qū)穩(wěn)定所發(fā)揮的關(guān)鍵作用?！雹貯ustralia Government， Defence White Paper 2016， pp.41-42.然而，特朗普對于同盟關(guān)系的實用主義態(tài)度和交易主義風(fēng)格卻對澳大利亞的同盟依賴帶來了巨大沖擊，如何穩(wěn)固美澳同盟成為近年來澳政界和學(xué)界熱議的話題。 隨著美澳兩國對印太區(qū)域重視程度的大幅提升，“印太”有望成為美澳同盟新的“凝結(jié)劑”。 對于像澳大利亞這樣的地區(qū)盟友來說，與美國成形的戰(zhàn)略保持一致尤為重要。②Brendan Taylor， “Is Australia's Indo-Pacific Strategy an Illusion？” International Affairs， Vol.96， No.1， 2020， p.100.毫無疑問，澳大利亞在美國眾多盟友中就“印太”問題與美國行動協(xié)調(diào)最為緊密，希望借此可以緩解“特朗普沖擊”給美澳同盟帶來的不確定性。

二、澳大利亞在印太區(qū)域的戰(zhàn)略特點

對澳大利亞來說，“印太”不只是對地緣環(huán)境的客觀描述，還是戰(zhàn)略制定的現(xiàn)實基礎(chǔ)。 從2013 年“印太”概念復(fù)興之后，澳大利亞外交戰(zhàn)略體系的設(shè)計基本圍繞著“印太”展開。 2017年11 月發(fā)布的《外交白皮書》將“開放、包容與繁榮的印太地區(qū)”作為外交五大目標(biāo)之一，并用較大篇幅論述了如何實現(xiàn)這一目標(biāo)。③See Australia Department of Foreign Affairs and Trade，2017 Australian Foreign Policy White Paper， Commonwealth of Australia，2017.澳大利亞外交貿(mào)易部秘書長、前駐華大使孫芳安(Frances Adamson)在馬來西亞的演講中曾總結(jié)，澳大利亞在印太區(qū)域的戰(zhàn)略構(gòu)想包含四個方面內(nèi)容：(1)在國際法基礎(chǔ)之上和平解決地區(qū)爭端，不使用、也不威脅使用武力和強(qiáng)制手段；(2)開放的市場，使貨物、服務(wù)、資本和思想自由地流動；(3)包容性的經(jīng)濟(jì)一體化，對地區(qū)內(nèi)所有經(jīng)濟(jì)體都開放；(4)保證航行和飛越自由，保護(hù)小國的權(quán)利。④Frances Adamson， “The Indo-Pacific： Australia's Perspective”， Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade， April 29， 2019， https：／ ／www.dfat.gov.au／news／speeches／Pages／the-indo-pacific-australias-perspective.對于澳大利亞而言，印太地區(qū)需要構(gòu)建一套新的國際規(guī)則和秩序。 印太地區(qū)的概念為“印太體系”的概念奠定了一個現(xiàn)實基礎(chǔ)，但是“印太體系”并沒有成型，仍然處于演進(jìn)的過程中。 究竟采取什么樣的區(qū)域性政治架構(gòu)，建立一種什么樣的“印太體系”，取決于這一地區(qū)大國關(guān)系的演變。⑤宋偉：“從印太地區(qū)到印太體系：演進(jìn)中的戰(zhàn)略格局”，《太平洋學(xué)報》，2018 年第 11 期，第 26 頁。盡管澳大利亞作為中等強(qiáng)國很難成為未來“印太體系”形成的決定性力量，但是澳大利亞在印太區(qū)域的戰(zhàn)略實施及其與“印太”國家的密切互動，會在一定程度上影響“印太體系”的形成和未來特點。 具體來看，澳大利亞在印太區(qū)域的戰(zhàn)略主要包含三個方面。

2.1 合作主體是以美國為中心的“志同道合者”（Like-minded Countries）

與澳大利亞擁有共同利益和價值觀的“自由民主”國家，也就是所謂的“志同道合者”，構(gòu)成了澳大利亞印太區(qū)域戰(zhàn)略的核心。 澳大利亞前外交部長朱莉·畢曉普(Julie Bishop)2017 年3 月參加新加坡“富麗敦論壇” (Fullerton Forum)時談到“自由、開放的印太秩序”。 她強(qiáng)調(diào)“美國的國內(nèi)政治體系和價值觀所反映出的自由、基于規(guī)則的秩序，正是我們希望維持和保護(hù)的。 盡管非民主國家加入現(xiàn)有的體系可以繁榮起來，但我們希望看到的秩序，其核心支柱是民主共同體。 談判時的民主習(xí)慣和妥協(xié)對于國家依據(jù)國際法和國際規(guī)則處理分歧至關(guān)重要。”⑥“Change and Uncertainty in the Indo-Pacific： Strategic Challenges and Opportunities”， Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade， March 13， 2017， https：／ ／foreignminister.gov.au／speeches／Pages／2017／jb＿sp＿170313a.aspx.8 個月之后發(fā)布的澳大利亞《外交白皮書》在談到“印太”時觀點如出一轍，“支持印太地區(qū)有利于澳大利亞利益的平衡，推動構(gòu)建開放、包容和基于規(guī)則的地區(qū)秩序，澳大利亞將同地區(qū)內(nèi)其他民主國家更加緊密地合作，發(fā)展雙邊關(guān)系，建立多邊國家合作機(jī)制。 除了美國，我們同日本、印度尼西亞、印度和韓國的關(guān)系將是這一議程的中心。”①See Australia Department of Foreign Affairs and Trade，2017 Australian Foreign Policy White Paper， Commonwealth of Australia，2017.澳大利亞學(xué)者對此評論，澳大利亞的戰(zhàn)略“焦點集中在協(xié)同其他強(qiáng)大的自由民主國家。 這至關(guān)重要，體現(xiàn)出對現(xiàn)有基于規(guī)則的地區(qū)秩序中‘自由’特征的共同確認(rèn)，再次聚焦民主共同體?！雹贘ohn Lee， “The ‘Free and Open Indo-Pacific’ and Implications for ASEAN”， Trends in Southeast Asia， No. 13， ISEAS-Yusof Ishak Institute， 2018， pp.16-17.可以看出，澳大利亞基本上認(rèn)可美國“自由、開放的印太”這一提法，并將維護(hù)西方的價值觀和規(guī)則作為重要的戰(zhàn)略目標(biāo)。

在具體行動上，澳大利亞不斷加強(qiáng)與“志同道合者”的合作。 其最重要的體現(xiàn)就是積極支持恢復(fù)美日印澳“四邊機(jī)制”(Quadrilateral Security Dialogue，簡稱QUAD)，重新把“自由民主聯(lián)盟”建立起來。 孫芳安在2018 年10 月澳大利亞國立大學(xué)的演講中直言對于“四邊機(jī)制”的信心，“這將成為我們地區(qū)外交戰(zhàn)略的重要組成部分”。③Frances Adamson， “Shaping Australia's Role in Indo-Pacific Security in the Next Decade”， Australia National University， October 2， 2018， https：／ ／dfat. gov. au／news／speeches／Pages／shaping -australias-role-in-indo-pacific-security-in-the-next-decade.aspx.正是在澳大利亞的大力倡導(dǎo)和美國的積極呼應(yīng)下，“四邊機(jī)制”逐步恢復(fù)。 2017 年11月和2018 年6 月，“四邊機(jī)制”分別舉行了兩次司局級會議，并于2019 年9 月聯(lián)合國大會會議期間舉行了首次外長會晤，在11 月東盟峰會期間又舉行了高官會。 這些會談大都圍繞著“共同努力推進(jìn)自由、開放和包容的印太地區(qū)”展開，其最終目標(biāo)是建立一個基于規(guī)則的、自由、開放的地區(qū)秩序。④張潔：“美日印澳‘四邊對話’與亞太地區(qū)秩序的重構(gòu)”，《國際問題研究》，2018 年第 5 期，第 65 頁。澳大利亞將“四邊機(jī)制”視為未來地區(qū)安全架構(gòu)的重要組成部分。 “‘四邊機(jī)制’對澳大利亞和地區(qū)來講都非常重要，補(bǔ)充了東盟以及東盟主導(dǎo)的地區(qū)架構(gòu)”。⑤“Prime Minister Scott Morrison Speech at the 2019 Lowy Lecture”， Lowy Institute， October 3， 2019， https：／ ／www.lowyinstitute.org／publications／2019-lowy-lecture-prime-minister-scott-morrison。甚至對于“四邊機(jī)制+”的倡議，澳大利亞也積極推動，如澳、印、法三方關(guān)于“印太”問題的1.5 軌對話已經(jīng)啟動。⑥“India， Australia and France to Jointly Create Inclusive Indo-Pacific”， The Economic Times， August 28， 2019， https：／ ／economictimes.indiatimes.com／news／defence／india-australia-franceto-jointly-create-inclusive-indo-pacific／articleshow／70864929.cms.

2.2 實施原則是維持同大國之間關(guān)系的動態(tài)平衡

在逐漸形成的“印太體系”中應(yīng)如何處理對華關(guān)系？ 在這個問題上各國觀點大相徑庭。 美國在印太地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)于與中國進(jìn)行戰(zhàn)略競爭的需要，其核心關(guān)切則在于地緣安全領(lǐng)域，主要目的是防范和制衡中國的海上崛起，維系美國在西太平洋和印度洋的主導(dǎo)優(yōu)勢。⑦胡波：“美國‘印太戰(zhàn)略’趨勢與前景”，《太平洋學(xué)報》，2019 年第 10 期，第 24 頁。澳大利亞則在積極配合美國戰(zhàn)略的同時，對華制衡與接觸并重。 一方面，澳大利亞對華制衡趨勢近年來明顯加強(qiáng)。 在雙邊層面，澳政府、學(xué)界和企業(yè)界的一些人士不斷炒作新一輪“中國威脅論”，導(dǎo)致中澳關(guān)系風(fēng)波不斷；無論是美澳關(guān)系、澳印關(guān)系還是“四邊機(jī)制”的強(qiáng)化，其針對的都是中國在這一地區(qū)不斷上升的影響力。“印太并不是對地緣政治現(xiàn)實的客觀和中立描述，而是制造出來的超級區(qū)域，用來對沖想象中的以中國為中心的地區(qū)秩序”，“澳大利亞希望拉住美、印兩大民主國家來補(bǔ)充其對華對沖戰(zhàn)略?！雹郈hengxin Pan， “The ‘Indo-Pacific’ and Geopolitical Anxieties about China's Rise in the Asian Regional Order”， Australian Journal of International Affairs， Vol.68， No.4， 2014， pp.453-469.其中，海洋安全和基礎(chǔ)設(shè)施是澳大利亞在印太地區(qū)制衡中國的兩大抓手。 對“印太”重視程度的提升與“印太體系”的逐漸形成，從客觀上推動澳大利亞對華采取較為強(qiáng)硬的政策。

另一方面，澳大利亞在對華關(guān)系上與美國并不同步。 澳大利亞對中美戰(zhàn)略競爭非常警惕，強(qiáng)調(diào)中美關(guān)系不應(yīng)該界定為完全敵對的關(guān)系。 澳對中美兩國存在“雙重依賴”——安全上需要美國的保護(hù)傘，而在經(jīng)濟(jì)上離不開中國市場。 據(jù)澳大利亞統(tǒng)計局統(tǒng)計，2019 年中澳雙邊貿(mào)易額為1 589.7 億美元，增長10.9%。 中國繼續(xù)保持為澳第一大貿(mào)易伙伴、第一大出口目的地和第一大進(jìn)口來源地。①“2019 年中澳雙邊貿(mào)易概況”，中華人民共和國商務(wù)部，2020 年 3 月 24 日， http：／ ／brisbane.mofcom.gov. cn／article／ztdy／202003 ／20200302947881.shtml。此外，中澳在非傳統(tǒng)安全、多邊機(jī)制等各方面還有很廣闊的發(fā)展空間。 澳大利亞在強(qiáng)調(diào)“自由、開放的印太”同時，一直強(qiáng)調(diào)印太的“包容性”，試圖將中國也納入其中。 從實踐上來看，在印太地區(qū)互聯(lián)互通上，一方面，澳大利亞對中國的“一帶一路”倡議始終保持戒心，強(qiáng)調(diào)相關(guān)項目的“透明度”和“債務(wù)問題”，并與美日等國謀劃競爭性的替代方案；另一方面，澳大利亞政府在2015 年3 月不顧美國的強(qiáng)烈反對，成為亞投行的創(chuàng)始成員國。 如何用好亞投行等地區(qū)機(jī)制，尋求印太基礎(chǔ)設(shè)施外交的多元化，也是澳大利亞的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。②Jeffrey Wilson， “Diversifying Australia's Indo-Pacific Infrastructure Diplomacy”， Australian Journal on International Affairs，Vol.71， No.2， 2019， pp.101-108.未來不排除澳以某種形式尋求同“一帶一路”倡議合作的可能性，而如何處理好“印太體系”與對華關(guān)系之間的平衡，無疑將決定澳大利亞戰(zhàn)略的可持續(xù)性。

2.3 實踐路徑是確保海上東盟與南太島國的“兩翼齊飛”

特朗普政府在印太地區(qū)的戰(zhàn)略體現(xiàn)了美國介入亞洲地區(qū)、與中國展開競爭的基本框架，澳大利亞則從更大范圍尋求除美國之外伙伴關(guān)系的多元化。③Rory Medcalf， “ An Australian Vision of the Indo-Pacific and What It Means for Southeast Asia”， Southeast Asia Affairs，Vol. 2019， p. 57.澳大利亞將海上東盟國家和南太平洋島國視為“印太區(qū)域”的兩翼，力圖實現(xiàn)“兩翼齊飛”。 一直以來，以東盟為中心的地區(qū)安全機(jī)制是澳地區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)的重要平臺，在澳看來，東亞峰會、東盟地區(qū)論壇等機(jī)制本來就帶有“印太”的特征。 在“印太”視角下，澳大利亞不斷強(qiáng)調(diào)東盟在地區(qū)安全架構(gòu)的中心地位，并第一時間對東盟出臺的“印太展望”表示歡迎，提出希望未來東盟國家能夠加入“四邊機(jī)制”。 與傳統(tǒng)的亞太相比，“印太”不僅展現(xiàn)了東盟的政治中心地位，而且反映出東盟位于地理位置上的中心。 正如梅德卡夫極力宣揚(yáng)的，澳大利亞和東盟可以共同致力于包容性的印太概念，為地區(qū)秩序提供既非以中國為中心、也非美國主導(dǎo)的第三種選擇。④同③， p. 54?？梢悦黠@看出，作為中等強(qiáng)國的澳大利亞希望抓住“印太”的契機(jī)，聯(lián)合為數(shù)眾多的中小國家，增強(qiáng)在未來地區(qū)秩序中的話語權(quán)和重要性。

南太平洋地區(qū)的重要性在澳大利亞的地區(qū)戰(zhàn)略中同樣有所提升。 在2017 年《外交白皮書》中，提升對南太平洋地區(qū)的重視程度成為澳優(yōu)先級別最高的外交政策之一。 澳大利亞政府認(rèn)為，過去較長時間內(nèi)對南太平洋地區(qū)實施的政策無法適應(yīng)印太區(qū)域的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須通過增加投入和出臺新的措施，才能保障澳大利亞在南太平洋地區(qū)的利益。 近年來，澳大利亞全面加強(qiáng)對南太平洋島國的介入和控制，從政治外交、經(jīng)濟(jì)援助、安全合作、人文交流等方面，提升同島國的關(guān)系，強(qiáng)化對周邊地區(qū)的經(jīng)營。⑤劉卿：“澳大利亞強(qiáng)化南太政策：措施、動因及制約因素”，《國際問題研究》，2019 年第 4 期，第 64-81 頁。太平洋島國戰(zhàn)略地位的提升，一方面配合了美國的戰(zhàn)略需求，另一方面也可借機(jī)“修正”過去幾年對南太地區(qū)的忽視，再次確立澳大利亞在這一“印太”次區(qū)域的主導(dǎo)地位。

三、“印太”視角下澳大利亞南海政策的路徑選擇

“印太”視閾下，海洋安全尤其是南海問題成為核心議題。 最近幾年，南海局勢的逐步升溫與美國從“亞太再平衡”戰(zhàn)略到“開放、自由的印太”的提出，以及相關(guān)國家在印太區(qū)域戰(zhàn)略的出臺密不可分。 澳大利亞盡管不是南海聲索國，但其對南海問題的密切關(guān)注和謹(jǐn)慎介入持續(xù)存在。 在南海問題上，澳大利亞一直宣稱秉持中立，不支持也不反對任何一方的領(lǐng)土主權(quán)聲索主張。 在霍華德(John Howard)之前，澳總理并未就南海問題發(fā)聲表態(tài)。①馮雷、喻常森：“論澳大利亞的南海戰(zhàn)略目標(biāo)及政策選擇”，《國際觀察》，2016 年第 6 期，第 129 頁。2011 年11 月19 日，時任澳大利亞總理吉拉德(Julia Gillard)在出訪印尼時明確表示，“(南海)自由航行關(guān)乎澳大利亞利益”。 這是澳政府首次將南海問題與澳大利亞國家利益掛鉤。

2013 年阿博特(Tony Abbott)擔(dān)任總理之后，澳政府關(guān)于南海問題的表態(tài)激增。 伴隨著“印太”區(qū)域戰(zhàn)略形勢的發(fā)展，澳大利亞的南海政策有了明顯調(diào)整，有學(xué)者稱之為“蛻變”。②于鐳、趙少峰：“澳美同盟與澳大利亞南海政策的蛻變”，《國際政治科學(xué)》，2018 年第 2 期，第 130-157 頁。盡管在領(lǐng)土主權(quán)等問題上的基本立場未變，但是澳大利亞的介入方式和程度明顯發(fā)生變化，因為“南海議題與印太概念密切相關(guān)，澳大利亞在此有明確的利益正面臨危險。”③Douglas Guilfoyle， “The Rule of Law and Maritime Security：Understanding Lawfare in the South China Sea”， International Affairs，Vol.95， No.5， 2019， pp. 999-1017.2013 年的《國防白皮書》在談到“印太”概念時明確提出，“澳大利亞對在南海地區(qū)依據(jù)國際法和平解決領(lǐng)土和海洋爭端擁有利益?！钡拇_，從澳大利亞的海洋國家身份來看，海上通道的維護(hù)涉及國家安全和重要的國家利益。 “澳大利亞決策者認(rèn)識到，包括南海在內(nèi)穿越東南亞的海上通道是印太的核心”。④Rory Medcalf， “ Rules， Balance， and Lifelines： An Australian Perspective on the South China Sea”， Asia Policy， Vol.21，No.1， 2016， p. 9.近年來，澳大利亞國內(nèi)一些專家和退休官員一直對澳政府在南海問題上的“超然”態(tài)度表示不滿，他們與美歐等國的看法一致，認(rèn)為中國的迅速崛起和政策的“咄咄逼人”“改變”了南海地區(qū)原有的秩序。 而澳大利亞政府一直沒有實實在在的行動應(yīng)對中國“改變現(xiàn)狀”的行為。⑤Nick Bisley and Benjamin Schreer， “Australia and the Rulesbased Order in Asia： Of Principles and Pragmatism”， Asian Survey，Vol.58， No.2， 2018， p. 304為此，近年來配合美國政策的步步強(qiáng)化，澳大利亞在南海問題上的角色愈發(fā)突顯。

3.1 加強(qiáng)了與美、日、印等“印太”核心國在南海問題上的立場協(xié)調(diào)與安全合作

首先，構(gòu)建和強(qiáng)化安全對話機(jī)制，在南海問題上強(qiáng)硬表態(tài)。 2012 年南海問題逐漸升溫以來，在每一到兩年舉行的美澳“2+2”對話中，南海問題是必然涉及的話題。 在2019 年8 月悉尼舉行的最近一次對話中，所謂中國在南海搞“軍事化”成為兩國討論的重點；日澳兩國在年度“2+2”會晤機(jī)制上同樣不斷加強(qiáng)在南海問題上的強(qiáng)硬表態(tài)，強(qiáng)調(diào)國際法對解決海洋爭端的絕對主導(dǎo)地位，并敦促中國接受“南海仲裁案”所謂的“仲裁結(jié)果”；堅決反對中國單方面使用武力或武力威懾改變東海、南?，F(xiàn)狀，強(qiáng)調(diào)以和平手段解決爭端的重要性；強(qiáng)調(diào)南海航行與飛越自由不可侵犯等。 澳大利亞企圖借機(jī)介入東海、南海問題的意圖也在歷次會晤中展露無遺。⑥王競超：“日澳海洋安全合作探析：歷史演進(jìn)、動因與前景”，《太平洋學(xué)報》，2018 年第 9 期，第 37 頁。2016 年2 月，日澳還聯(lián)合發(fā)表《太平洋合作戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)要在遵守包括《聯(lián)合國海洋法公約》的國際法前提下維持海洋秩序，主張所有國家尊重被普遍承認(rèn)的原則，包括航行自由和飛越自由原則，并把海上安全和海上偵察列為兩國在太平洋地區(qū)合作的優(yōu)先領(lǐng)域；2017 年開始，澳大利亞與印度也建立起來了“2+2”對話機(jī)制，直到2019 年12 月已經(jīng)連續(xù)舉行了三屆，雙方就包括海洋安全在內(nèi)的印太地區(qū)和平與穩(wěn)定等議題加強(qiáng)了外交和國防方面的協(xié)調(diào)。⑦“Third Australia-India 2+2 Foreign and Defence Secretaries’Dialogue”， Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade， December 10， 2019， https：／ ／www.dfat.gov.au／news／media／Pages／third-australia-india-2-2-foreign-and-defence-secretariesdialogue.除了在眾多雙邊對話中對南海問題發(fā)布強(qiáng)硬表態(tài)之外，美日澳在多次三邊對話中也力圖用南海議題牽制中國。 例如，2018 年8 月在新加坡參加?xùn)|盟地區(qū)論壇之際，美日澳三國外長舉行三國安全對話，發(fā)布聯(lián)合聲明表達(dá)“對在南海爭議地區(qū)配置先進(jìn)武器的擔(dān)憂，反對單邊采取填海、基地建設(shè)、軍事化等行動”。⑧“Trilateral Strategic Dialogue Joint Ministerial Statement”，Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade，August 4， 2018， https：／ ／www.mofa.go.jp／files／000387762.pdf.

其次，意圖拼湊起更加緊密的“印太”多邊軍事聯(lián)盟。 2015 年6 月，日澳印建立起部長級三邊對話機(jī)制，逐步強(qiáng)化三國在印太地區(qū)的軍事聯(lián)動。 2016 年初，美日澳在南海附近舉行聯(lián)合軍演，菲律賓、韓國等以觀察員身份參加，其目標(biāo)是維護(hù)印太地區(qū)的和平穩(wěn)定。 澳大利亞還多次參加“肩并肩”聯(lián)合軍演，這是美菲之間最大規(guī)模的軍事演習(xí)，海洋安全是演習(xí)的重要科目。 在2019 年“肩并肩”聯(lián)合軍演中，澳大利亞也已參與。 比較引人注目的是，美國海軍陸戰(zhàn)隊派出了“黃蜂”號兩棲攻擊艦(LHD-1)和F-35B 戰(zhàn)斗機(jī)參加，而且首次在靠近南海的巴拉望附近海域進(jìn)行傳統(tǒng)的領(lǐng)土防衛(wèi)演習(xí)。 在澳大利亞一些智庫看來，美日澳軍事能力的合理提升對于彌補(bǔ)美國未來數(shù)年軍力缺陷至關(guān)重要。 從戰(zhàn)略上來講，可以增強(qiáng)聯(lián)合應(yīng)對中國在一些關(guān)鍵地區(qū)，特別是在“第一島鏈”及南海地區(qū)采取的行動。①Ashley Townshend， Brendan Thomas-Noone and Matilda Steward， “Averting Crisis： American Strategy， Military Spending and Collective Defence in the Indo-Pacific”， the United States Studies Center， University of Sydney， August 2019， https：／ ／www.ussc.edu.au／analysis／averting-crisis-american-strategy-military-spending-andcollective-defence-in-the-indo-pacific， 訪問時間：2020 年 1 月13 日。

從2017 年開始，澳大利亞一直表示希望參加由印度牽頭、美日印之間最大規(guī)模的年度軍事演習(xí)——“馬拉巴爾軍演”，實現(xiàn)“四邊機(jī)制”的實心化和制度化，但印度政府一直以各種理由予以拒絕。 而近期關(guān)于邀請澳大利亞加入2020 年“馬拉巴爾軍演”的論調(diào)再起，澳大利亞駐印度高級專員哈林德爾·西杜(Harinder Sidhu)回應(yīng)道，“澳大利亞非常高興能夠首次參加‘馬拉巴爾演習(xí)’，但是這并不意味著‘四邊機(jī)制’的軍事集團(tuán)化。 美日印澳四國集團(tuán)只是協(xié)調(diào)機(jī)制?！雹凇癕alabar Exercise with Australian Participation Is Not Quadrilateral Military Alliance： Envoy”， The Economic Times， February 3，2020， https：／ ／economictimes.indiatimes.com／news／defence／malabarexercise-with-australian-participation-is-not-quadrilateral-militaryalliance-envoy／articleshow／73892801.cms.如果澳大利亞未來順利加入“馬拉巴爾軍演”，那將是所謂“志同道合者”制度化合作的重要升級，也將在南海問題上對華施加更大的壓力。

最后，不斷加強(qiáng)自身的海洋安全行動?！伴T戶行動”(Operation Gateway)是澳大利亞軍方20 世紀(jì)80 年代啟動針對東南亞地區(qū)水域的偵察行動，最近幾年伴隨南海問題的升溫，該行動頻率明顯上升；“印太奮進(jìn)”(Indo-Pacific Endeavor)是澳大利亞軍方最王牌的海上聯(lián)合演習(xí)。 在 2017 年9 月至 11 月，澳大利亞海軍派出了包括“阿德萊德”號兩棲攻擊艦在內(nèi)的六艘艦艇，組成了澳大利亞近30 年來最大規(guī)模的海上作戰(zhàn)群，先后訪問了包括日本、韓國、菲律賓、文萊、泰國、馬來西亞、新加坡、柬埔寨和印度尼西亞在內(nèi)的九個西太平洋區(qū)域國家。 2019 年3 月11 日啟動的“印太奮進(jìn)2019”項目中，4 艘艦艇搭載1 000 多名澳大利亞國防軍人員前往印度、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、斯里蘭卡、泰國和越南的港口訪問。 澳大利亞還增加了聯(lián)合訓(xùn)練、軍事演習(xí)和艦艇互訪，并在第三階段行動中增加了南海穿行。 通過兩次航行，澳大利亞海軍遠(yuǎn)洋編隊已經(jīng)走遍了印太區(qū)域內(nèi)的絕大多數(shù)擁有海岸線的國家，實現(xiàn)了在南海地區(qū)的多次穿行。 在一些澳大利亞政府官員看來，這是對中國在南海行動的回應(yīng)。③Stephen Kuper， “Confront Beijing in South China Sea： Top Defence and DFAT Bureaucrat”， Defence Connect， November 12，2019， https：／ ／www.defenceconnect.com.au／maritime-antisub／5130-confront-beijing-in-south-china-sea-top-defence-and-dfat-bureaucrat.

3.2 在南海問題上對華言語強(qiáng)硬但行動克制

近年來，澳大利亞在南海問題上多次以維護(hù)所謂“基于規(guī)則的地區(qū)秩序”為借口，公開批評中國的南海政策，支持菲律賓單方面非法將南海問題訴諸國際仲裁法庭。 在2015 年香格里拉對話會議上，澳大利亞時任國防部長安德魯斯(Kevin Andrews)罔顧事實，對中方被迫劃定東海防空識別區(qū)和在南海的維權(quán)行為突然發(fā)難，稱澳堅決反對“單方面、以脅迫手段改變南海和東海現(xiàn)狀的任何企圖”。 他表示澳大利亞也將在南海相關(guān)海域?qū)嵤╋w越自由。①“Minister for Defence - 114th IISS Asia Security Summit：The Shangri-La Dialogue， Singapore”， Australian Government Department of Defence， May 31， 2015， https：／ ／www.minister.defence.gov.au／minister／kevin-andrews／speeches／minister-defence-114th-iissasia-security-summit-shangri-la-dialogue.同年在悉尼舉行的“海權(quán)2015”(Sea Power 2015)大會上，新任國防工業(yè)部長(Minister for Defence Industry)派恩(Christopher Pyne)指責(zé)中國企圖用“威脅、恐嚇和侵略性的行動”改變南?，F(xiàn)狀。2015 年底，美國驅(qū)逐艦進(jìn)入中國南海島礁12 海里海域，挑戰(zhàn)中國主權(quán)，澳大利亞政府表示支持，并在此之后派一架P-3 反潛巡邏機(jī)飛越了南海爭議島嶼上空，進(jìn)行所謂的“例行海上巡邏飛行”。 2016 年 1 月底，美國“柯蒂斯·威爾伯”號驅(qū)逐艦擅闖中國西沙群島中建島12 海里后，派恩公開表態(tài)支持美國的行動，聲稱澳大利亞艦機(jī)將繼續(xù)與美國和其他地區(qū)伙伴在航行安全問題上進(jìn)行緊密合作。 2016 年3 月，時任總理特恩布爾(Malcolm Turnbull)訪華前，對中國在南海地區(qū)加強(qiáng)軍事力量、防御美軍挑釁的行為予以批評，認(rèn)為其結(jié)果只能“事與愿違”(Counterproductive)。②“Australia Calls China's South China Sea Moves ‘Counterproductive’”， Reuters， March 23， 2016， https：／ ／www.reuters.com／article／us-southchinasea-china-australia-idUSKCN0WP0VS.盡管特恩布爾之后調(diào)門有所降低，但是其對華含沙射影的批評仍時有發(fā)生。 在2017 年6 月香格里拉會議的主旨演講中，他呼吁各國領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)共同努力，將印太地區(qū)建設(shè)成“武力不能取代正義的地區(qū)，讓公開透明原則在地區(qū)內(nèi)普遍適用?！雹跰alcolm Turnbull， “Keynote Address at the 16th IISS Asia Security Summit， Shangri-La Dialogue”， International Institute for Strategic Studies， June 2， 2017， https：／ ／www.iiss.org／events／shangri-la-dialogue／shangri-la-dialogue-2017.隨后11 月份發(fā)布的《外交白皮書》中，澳政府對中國在南海問題上的行為進(jìn)行了尖銳批評。④2017 Foreign Policy White Paper， Australia Government，2017， p.46.派恩在2019 年1月參加“富麗敦論壇”時呼吁中國重新考慮其在南海的做法，因為這已經(jīng)侵蝕了地區(qū)的信心并增加了焦慮。 派恩還做出承諾，如果必要的話，澳大利亞將在南海支持執(zhí)行多邊行動。⑤Christopher Pyne， “ Fullerton Forum Keynote”， Australian Government Department of Defence， January 28， 2019， https：／ ／www.minister.defence.gov.au／minister／cpyne／speeches／fullerton-forumkeynote.

與此同時，澳大利亞在南?！昂叫凶杂伞薄奥?lián)合巡航”等問題上始終保持戰(zhàn)略模糊，適當(dāng)與美國拉開距離。 從2015 年開始，美國一直將所謂的“航行自由行動”作為在南海問題上對華施壓的重要手段，并希望日、澳等盟友也能加入其中，實現(xiàn)南?！奥?lián)合巡航”。 澳大利亞一方面強(qiáng)烈支持美國在南海的“航行自由行動”，認(rèn)為其完全符合國際法，另一方面又多次拒絕美國“聯(lián)合巡航”的提議，也沒有單獨開展美國式的“航行自由行動”。 事實上，在“航行自由”問題上，澳大利亞政府面臨國內(nèi)外雙重壓力。 2016 年底，時任美國太平洋司令部司令哈里斯(Harry Harris)訪問澳大利亞期間公開表示，希望澳大利亞能夠“在南海開展航行自由行動，挑戰(zhàn)中國的島礁建設(shè)”；⑥“Admiral Harry Harris 2016 Address to the Lowy Institute”，Lowy Institute， December 14， 2016， https：／ ／www.lowyinstitute.org／publications／admiral-harry-harris-address-lowy-institute.2018 年 7 月美澳舉行“2+2”磋商之前，美國會“澳大利亞之友”核心小組聯(lián)合主席喬·考特尼(Joe Courtney)直接呼吁澳大利亞在南海采取針對中國的“航行自由”行動，以扭轉(zhuǎn)這一地區(qū)的戰(zhàn)略態(tài)勢，并向盟友顯示其對抗中國的決心。⑦Cameron Stewart， “US Tells Australia to Take on China over Disputed Islands”， The Australian， July 24， 2018.2018 年特恩布爾訪美期間，特朗普表示希望澳參加美方的南?！昂叫凶杂伞毙袆樱囟鞑紶柌⑽凑婊貞?yīng)。 而在澳大利亞國內(nèi)，關(guān)于南?！昂叫凶杂伞钡挠懻撘卜浅V泛，大部分前政府官員、智庫學(xué)者和反對派政治家都公開支持美國的“航行自由”行動。⑧Iain Henry， “Australia Struggles for Clarity on the South China Sea”， The Interpreter， May 14， 2019.

盡管面臨美國的勸說和國內(nèi)的壓力，但是澳大利亞迄今為止并未單獨或聯(lián)合其他國家在南海實施針對中國的“航行自由”行動，這反映出澳大利亞作為中等強(qiáng)國夾在兩個大國之間的困頓。⑨Rebecca Strang， “Australia's Approach to the South China Sea Disputes”， Asia Pacific Bulletin， No. 485， East West Center， July 24， 2019.澳大利亞對在南海地區(qū)可能刺激中國的一些其他行動表現(xiàn)非常謹(jǐn)慎。 2015 年5 月，美國主管亞太安全事務(wù)的部長助理施大偉(David Shear)在有關(guān)南海問題的國會聽證會上提出，不久之后美國的B-1 轟炸機(jī)和預(yù)警機(jī)將會部署在澳大利亞。 時任澳大利亞總理阿伯特馬上予以否認(rèn)。 澳大利亞當(dāng)前在南海的行動可以描述為“勸阻威懾”(dissuasion)——在同其他國家聯(lián)合勸阻中國單邊行動可能付出代價的同時，通過與中國建立密切關(guān)系從現(xiàn)有美國主導(dǎo)的地區(qū)秩序中增加獲益。①Cameron Hill， “Australia and the South China Sea： Debates and Dilemmas” ， Parliament of Australia， https： ／ ／www.aph.gov.au ／A-bout＿Parliament／Parliamentary＿Departments／Parliamentary＿Library／pubs／BriefingBook45p／SouthChinaSea， 訪 問 時 間： 2020 年 2 月10 日?？偠灾?，澳大利亞就南海問題至今仍停留在以外交言語上的“威懾”為主，在實踐中避免單獨或參與集體軍事行動刺激中國。

3.3 強(qiáng)化與東南亞國家之間的雙邊和小多邊合作

首先是澳大利亞與東盟的關(guān)系得以提升。2018 年3 月17 日至18 日，澳大利亞首次以東道主身份邀請東盟10 國領(lǐng)導(dǎo)人聚首悉尼，召開“東盟—澳大利亞特別峰會”。 在會議召開之前，畢曉普特別指出基于規(guī)則的地區(qū)秩序的重要性，并強(qiáng)調(diào)要用國際法解決爭端，而不是用經(jīng)濟(jì)或軍事權(quán)力逼迫其他弱小國家簽訂不公平的條約。 盡管沒有指名道姓，但是在媒體看來澳大利亞希望增加在南海問題上的話語權(quán)。②“Australia to Stress International Law in South China Sea Dispute”， Reuters， March 13， 2018， https：／ ／www. reuters. com／article／us-asean-australia／australia-to-stress-international-law-insouth-china-sea-dispute-idUSKCN1GP0NM.會上越南還就南海問題與澳大利亞發(fā)表聯(lián)合聲明，雙方對南海局勢表示擔(dān)憂，強(qiáng)調(diào)盡早達(dá)成東盟與中國之間更具約束力、符合國際法的“南海行為準(zhǔn)則”的重要性。 當(dāng)然，最終發(fā)表的《悉尼宣言》對南海問題進(jìn)行了淡化處理，這也顯示出澳大利亞希望聯(lián)合東盟在南海發(fā)聲不過是“一廂情愿”。 就進(jìn)一步協(xié)調(diào)澳大利亞和東盟在南海問題上的立場，梅德卡夫還建議澳大利亞與東盟以及其他國家可以提出外交倡議，保持南海問題的“國際化”，例如在海上事故通報、漁業(yè)儲備監(jiān)控等方面強(qiáng)化合作。③Rory Medcalf， “ An Australian Vision of the Indo-Pacific and What It Means for Southeast Asia”， Southeast Asia Affairs，Vol. 2019， p.58.

其次，澳大利亞與東南亞相關(guān)國家之間防務(wù)合作不斷加強(qiáng)。 2015 年之后澳大利亞與越南、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓等國的伙伴關(guān)系都得到了提升。 2015 年，澳越兩國發(fā)布了“進(jìn)一步加強(qiáng)全面伙伴關(guān)系的聲明”，兩國在防務(wù)尤其是海洋安全方面合作不斷深化。 2018 年3 月，在越南的持續(xù)要求之下，澳越最終把雙邊關(guān)系升格為“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，這反映出在“印太”地緣政治環(huán)境轉(zhuǎn)型的背景下兩國關(guān)系的發(fā)展。④Luc Anh Tuan， “Australia and Vietnam Tie the Knot for Strategic Partnership”， East Asia Forum， March 31， 2018.2018 年11 月，澳越簽署關(guān)于促進(jìn)兩國防務(wù)合作關(guān)系的《聯(lián)合愿景聲明》，雙方同意進(jìn)一步增進(jìn)代表團(tuán)互訪，促進(jìn)對話磋商、官兵交流、教育培訓(xùn)、聯(lián)合國維和行動、解決戰(zhàn)爭遺留問題、反恐、飛行安全等領(lǐng)域合作，并強(qiáng)調(diào)了地區(qū)航行與飛越自由和安全的重要性，一致認(rèn)為有關(guān)各方須在1982 年《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法基礎(chǔ)上以和平方式解決爭端。 2019 年5 月至10 月，越南在南海萬安灘爭議海域開展了單方面油氣鉆探作業(yè)，由此引發(fā)了中越對峙。 而澳大利亞則對越方在南海的行為表示支持，并強(qiáng)調(diào)了這對于“開放、包容和繁榮的印太地區(qū)”的重要性。⑤Keegan Elmer， “ Vietnam and Australia Oppose‘Disruptions’ to South China Sea Oil and Gas Projects”， South China Morning Post， August 23， 2019.在隨后發(fā)布的“聯(lián)合聲明”中，澳越兩國還表達(dá)了對長期以來南海地區(qū)油氣項目遭受阻礙的關(guān)切。

印度尼西亞是澳大利亞在東南亞最重要的伙伴，兩國在海洋安全上休戚與共。 在2016 年10 月澳大利亞—印尼“2+2”對話之后，印尼國防部長宣稱曾經(jīng)向澳大利亞提議在南海東部展開聯(lián)合巡航，保證海上安全。 在2017 年2 月訪問澳大利亞之前，印尼總統(tǒng)佐科同樣提到了聯(lián)合巡航，但前提是“這一區(qū)域沒有緊張事態(tài)”。①Shafiah F. Muhibat， “Indonesia-Australia Ties： Joint Patrol in the South China Sea？” RSIS Commentary， No. 50， March 22，2017.澳方雖然拒絕了印尼的提議，但兩國在南海地區(qū)其他方面的合作不斷加強(qiáng)。 在2019 年12 月舉行的澳大利亞—印尼“2+2”對話之后，兩國政府發(fā)布了聯(lián)合宣言，對南海問題表示嚴(yán)重關(guān)切，強(qiáng)調(diào)保持地區(qū)和平、安全和穩(wěn)定以及飛越和航行自由的重要性。 雙方還特別強(qiáng)調(diào)了對爭議島嶼“不斷軍事化”的擔(dān)憂，指出南海各方行為準(zhǔn)則必須“有實質(zhì)內(nèi)容”，與國際法保持一致，不歧視第三方的利益。②Fergus Hunter ， “ Australia and Indonesia Voice ‘Serious Concerns’ about South China Sea”，The Sydney Morning Herald， December 7， 2019.此外，印度—印度尼西亞—澳大利亞還建立起了新的三邊對話機(jī)制，就三方共同感興趣的戰(zhàn)略問題、經(jīng)濟(jì)合作和地區(qū)海洋熱點問題加強(qiáng)協(xié)調(diào)。

與此同時，澳大利亞也為相關(guān)南海聲索國的海洋能力建設(shè)提供了持續(xù)的幫助。 2015 年，澳大利亞與馬來西亞建立了“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，承諾續(xù)簽兩國國防條約，繼續(xù)落實已簽署的《五國防務(wù)協(xié)定》以及“馬澳聯(lián)合防務(wù)合作計劃”的承諾，為兩國防務(wù)合作奠定基礎(chǔ)。 兩國國防和外交機(jī)構(gòu)還就南海局勢，特別是中國在南海的行動進(jìn)行過多次溝通。 2015 年11 月，澳大利亞與菲律賓建立了“全面伙伴關(guān)系”，兩國防務(wù)合作全面升級。 澳軍向菲律賓捐贈了兩艘重型登陸艦，并向其出售了三艘同型號的艦船。 澳大利亞還是除美國之外向菲律賓軍方提供培訓(xùn)最多的國家。 澳大利亞的戰(zhàn)略利益在于支持美國并強(qiáng)化同地區(qū)伙伴的防務(wù)關(guān)系，這樣可以支撐起潛在的自由秩序，應(yīng)對因中國不斷崛起沖擊美國在印太地區(qū)霸權(quán)而帶來的地區(qū)安全問題。③“Australia： Expanding Defense Cooperation amid Alliance Dependency”， in Scott W. Harold et al.， eds， Thickening Web of Asian Security Cooperation， Rand Corporation， 2019， p.218.總的來看，澳大利亞與東盟以及南海聲索國的合作，既反映出“印太體系”中澳同美國及其同盟體系之間戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性和相互的配合，也體現(xiàn)出作為中等強(qiáng)國的澳大利亞試圖利用其地緣優(yōu)勢，強(qiáng)化在南海問題中的作用。

四、面臨的制約因素

澳大利亞的南海政策是其在印太區(qū)域戰(zhàn)略推進(jìn)的重要組成部分，其地區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵原則在南海政策中都有所體現(xiàn)。 當(dāng)然，澳雖既非南海聲索國，也非大國競爭的主要相關(guān)方，難以成為南海秩序變動的根本動力，但是從其戰(zhàn)略理念和政策路徑的變化可以體現(xiàn)出，澳大利亞在該地區(qū)戰(zhàn)略的主要特點，以及逐漸形成的“印太體系”中南海博弈的新態(tài)勢和新趨勢。 從2017年提出“自由、開放的印太”開始，美日澳印四國安全合作就是美地區(qū)戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。 在2019年6 月1 日美國防部發(fā)布的報告中，更是將日、韓、澳、菲、泰五大盟國視為美戰(zhàn)略的核心圈，“他們對該地區(qū)的和平和安全是不可或缺的”。④The Department of Defense， “ Indo - Pacific Strategy Report”， June 1， 2019， https：／ ／media.defense.gov／2019／Jul／01／2002152311 ／-1 ／-1 ／1／DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.美國希望能夠拉緊日本、澳大利亞等盟友，構(gòu)筑起遏制中國崛起的海上聯(lián)盟體系，特別是在南海地區(qū)進(jìn)一步實現(xiàn)“國際化”，抑制中國影響力迅速提升對于海洋秩序的“沖擊”，確保美國海洋霸權(quán)和海上利益。 澳大利亞自然成為其極力拉攏的對象。

當(dāng)前，澳大利亞國內(nèi)就印太區(qū)域的戰(zhàn)略走向大致形成共識，未來無論哪個政黨執(zhí)政，都會繼續(xù)推進(jìn)。 在此背景下，其南海政策也會有一定延續(xù)性。 與此同時，澳進(jìn)一步的戰(zhàn)略推進(jìn)及在南海問題上扮演的新角色還將面臨一系列制約因素。

4.1 同盟依賴的困境

能夠拉住美國等“志同道合者”構(gòu)建起一套新的地緣戰(zhàn)略框架，維護(hù)“基于規(guī)則”的地區(qū)秩序，并在新秩序建構(gòu)中扮演重要角色，這無疑對澳大利亞具有很強(qiáng)的誘惑力。 澳大利亞深知這一目標(biāo)能否實現(xiàn)與美國地區(qū)戰(zhàn)略的匹配程度高低息息相關(guān)。 這解釋了為何奧巴馬政府提出“重返亞太”和“亞太再平衡”戰(zhàn)略之后，澳大利亞戰(zhàn)略界積極響應(yīng)，全方位配合美戰(zhàn)略的實施。盡管特朗普上臺初期美澳關(guān)系經(jīng)歷了一些波折，但是在美推出新的地區(qū)戰(zhàn)略之后，澳大利亞仍是最堅定的支持者之一，迅速進(jìn)行戰(zhàn)略對接。然而，特朗普政府“美國優(yōu)先”的政策和對于同盟關(guān)系的態(tài)度卻讓澳政府疑慮不斷加大。 究竟美國可以對印太地區(qū)投入多少戰(zhàn)略資源始終并不明朗。 在全面收縮國際義務(wù)、聚焦國內(nèi)事務(wù)的大方向下，特朗普對該地區(qū)的投入杯水車薪，難以支撐起宏大的戰(zhàn)略構(gòu)想，也很難落實對盟友的“再保障”。 澳大利亞悉尼大學(xué)美國研究中心發(fā)布的研究報告《轉(zhuǎn)移危機(jī)：美國戰(zhàn)略、軍事花費與印太地區(qū)集體防衛(wèi)》強(qiáng)調(diào)，“未來十年美國的國防預(yù)算不可能達(dá)到《國防戰(zhàn)略報告》的要求，美國已經(jīng)失去了在印太地區(qū)的軍事優(yōu)勢，需要建立起集體防衛(wèi)體系，尤其是發(fā)揮盟友的聯(lián)合行動能力”。①Ashley Townshend， Brendan Thomas-Noone and Matilda Steward， “Averting Crisis： American Strategy， Military Spending and Collective Defence in the Indo-Pacific”， the United States Studies Center， University of Sydney， 2019， https：／ ／www.ussc.edu.au／analysis／averting-crisis-american-strategy-military-spending-andcollective-defence-in-the-indo-pacific，訪問時間：2020 年 1 月13 日。報告不斷強(qiáng)調(diào)同盟關(guān)系和集體防衛(wèi)對于美地區(qū)戰(zhàn)略的重要性，在警示美國的同時，更體現(xiàn)出澳大利亞等盟友的無奈。

美國政府在2020 年2 月10 日公布了總統(tǒng)的“為了美國的未來而制定的預(yù)算案” (A Budget for America's Future)。 這份 2021 年的預(yù)算案要求給國務(wù)院和美國國際發(fā)展署撥款近410 億美元，為美國“贏得大國競爭”做好準(zhǔn)備。美國國務(wù)院在聲明中表述，“隨著來自新興大國競爭的不斷增強(qiáng)，預(yù)算案尋求為推進(jìn)在印太區(qū)域的戰(zhàn)略，抗擊中國、俄羅斯和伊朗的不良影響，捍衛(wèi)人權(quán)和宗教自由，保護(hù)美國的邊境，以及幫助美國的盟友成為更強(qiáng)大的國家安全和經(jīng)濟(jì)伙伴而提供支持?！雹凇癝tate Department and U.S. Agency for International Development (USAID) FY 2021 Budget Request”， U.S. Department of State， February 10， 2020， https：／ ／www.state.gov／state-departmentand-u-s-agency-for-international-development-usaid-fy-2021-budget-request／.然而通過數(shù)據(jù)可以看出，美國外交預(yù)算投入最多的仍在中東地區(qū)，所謂“自由、開放的印太”將繼續(xù)缺乏足夠的資源支持。 無怪乎澳大利亞學(xué)者強(qiáng)烈呼吁美國需要認(rèn)識到澳大利亞和其他 “印太”國家對美戰(zhàn)略重心和戰(zhàn)略資源的緩慢轉(zhuǎn)移非常關(guān)切，美國需要在印太地區(qū)更有作為。③Ashley Townshend， “The US Must Do More in the Indo-Pacific to Rein in China”， The Australian， February 14， 2020.

同時，澳也面臨同盟“牽引”的挑戰(zhàn)。 在美國同盟承諾下降、戰(zhàn)略資源投入有限的情況下，很有可能扶持地區(qū)盟友在地區(qū)戰(zhàn)略體系中發(fā)揮關(guān)鍵作用，以分擔(dān)美國的防務(wù)支出，以網(wǎng)絡(luò)化的聯(lián)盟體系贏得與中國戰(zhàn)略競爭的主動權(quán)。 在南海地區(qū)，美國加緊構(gòu)建外交和軍事同步推進(jìn)、軍事與“準(zhǔn)軍事”安排協(xié)同行動、同盟伙伴積極參與的“遏華網(wǎng)絡(luò)體系”，澳大利亞在其中的角色將更加吃重。

4.2 戰(zhàn)略錯位的沖擊

如今美、日、澳、印、東盟等紛紛推出了不同版本的“印太構(gòu)想”，對未來“印太體系”的發(fā)展方向尚存在較大差異，在操作過程中矛盾將逐漸浮現(xiàn)，甚至產(chǎn)生相互的消解。④參見劉琳：“東盟‘印太展望’及其對美日等國‘印太戰(zhàn)略’的消解”，《東南亞研究》，2019 年第 4 期，第 72-90 頁；張潔：“東盟版‘印太’愿景：對地區(qū)秩序變化的認(rèn)知與戰(zhàn)略選擇”，《太平洋學(xué)報》，2019 年第 6 期，第 1-13 頁。從趨勢上，澳大利亞在印太區(qū)域的戰(zhàn)略舉措與美國最為接近，圍繞美國建立起雙邊和三邊同盟體系，強(qiáng)化美日印澳“四邊機(jī)制”，但是在如何對待中國崛起和處理大國競爭問題上，澳大利亞的戰(zhàn)略迷茫會繼續(xù)增多。 目前，澳大利亞國內(nèi)有越來越多的聲音開始反思緊跟美國、制衡中國的負(fù)面效應(yīng)，認(rèn)為這大大壓縮了澳大利亞作為中等強(qiáng)國孜孜以求的戰(zhàn)略自主性和靈活性。 2018—2019 年日本和印度對華關(guān)系都有所改善，而中澳關(guān)系卻一直處于“冷凍期”，戰(zhàn)略錯位嚴(yán)重限制了澳大利亞推進(jìn)四國在印太區(qū)域的戰(zhàn)略聯(lián)動。⑤Bob Carr， “The Shrinking‘Quad’： How the Alliance Is Going Nowhere as Japan and India Court China”， South China Morning Post， May 17， 2018.何況在不少澳大利亞學(xué)者看來，澳大利亞并沒有像印度、日本一樣與中國存在領(lǐng)土、領(lǐng)海爭端，也不存在歷史宿怨，在對華關(guān)系上更容易回寰，應(yīng)該轉(zhuǎn)向?qū)_和“軟制衡”，而不是一味追隨美國。①Lai-Ha Chan， “Australia’s Strategic Hedging in the Indo-Pacific： A ‘Third Way’ Beyond Either China or the US”， Australia-China Relations Institute UTS， April 8， 2019， https：／ ／www.australiachinarelations.org／content／australia%E2%80%99s-strategic-hedgingindo-pacific-%E2%80%98third-way%E2%80%99-beyond-eitherchina-or-us.

從現(xiàn)實來看，澳大利亞對華的深度依賴及其企圖制衡中國的戰(zhàn)略目標(biāo)也是一種錯位。 對澳大利亞來說，中國的經(jīng)濟(jì)影響和角色是印太地區(qū)任何國家無可取代的。 2012 年，澳大利亞進(jìn)口額的17.3%來自中國，其他除中國之外的東北亞國家、東南亞國家，以及印度和美國的總和，分別占 13.2%、16.1%和 11.9%。 在 2019 年的前十個月，來自中國的進(jìn)口份額提升到25.5%，而來自其他東北亞國家、東南亞國家和美國的進(jìn)口份額下降到12.9%、14.2%和11.1%。盡管近年來印度和澳大利亞的經(jīng)貿(mào)關(guān)系有所發(fā)展，但是其僅占澳大利亞進(jìn)口份額的1.6%。 連瓦吉斯也承認(rèn)，“澳大利亞的知名企業(yè)仍然對印度心存疑慮”。②Matthew Cranston， “Big Business Not Waking up to India：Varghese”， The Australian Financial Review， November 11， 2019， https：／ ／www.afr.com／policy／economy／big-business-not-waking-up-to-india-varghese-20191111-p539lh.正如澳大利亞悉尼科技大學(xué)澳中關(guān)系研究院院長、經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅震(James Laurenceson)所強(qiáng)調(diào)的，“印太框架對實現(xiàn)澳大利亞希望的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系模式作用有限。”③James Laurenceson， “ China Trade Questions Confound Australia's Indo-Pacific Shift”， East Asia Forum， January 5， 2020，https： ／ ／www.eastasiaforum.org／2020 ／01 ／05 ／china-trade-questionsconfound-australias-indo-pacific-shift／.這就不難理解澳大利亞政府希望強(qiáng)化與中國合作的意愿，“首先必須承認(rèn)澳大利亞與美國對中國有不同的認(rèn)識。 在澳大利亞看來，同中國接觸為澳大利亞帶來了巨大的收益，為此澳大利亞希望繼續(xù)同中國發(fā)展全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。④“Chicago Council on Global Affairs”， Prime Minister of Australia， September 23， 2019， https：／ ／www.pm.gov.au／media／chicagocouncil-global-affairs.

4.3 身份定位的制約

在外交戰(zhàn)略中，目標(biāo)與手段如何匹配一直是重要的戰(zhàn)略難題。 隨著澳大利亞在印太區(qū)域的戰(zhàn)略推進(jìn)，目標(biāo)和手段之間難以匹配的問題將更加突顯。 2013 年的《國防白皮書》提到了海洋能力建設(shè)，但是卻沒有足夠的資金進(jìn)行支持。 當(dāng)年澳大利亞國防開支只占國民生產(chǎn)總值的1.56%，為1938 年以來最低水平。 “澳大利亞的國防預(yù)算形勢嚴(yán)峻，與期望之間的鴻溝加大”。⑤Andrew Shearer， “ Australian Defence in the Era of Austerity： Mind the Expectation Gap”， AEI， August 22， 2013， https：／ ／www.aei.org／publication ／australian-defense-in-the-era-ofausterity-mind-the-expectation-gap／.澳大利亞2016 年出臺的《國防白皮書》決定，將其國防預(yù)算從2015—2016 財政年度的324 億澳元增加到2025—2026 財政年度的589億澳元，增幅占澳大利亞國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的2%。 根據(jù)澳大利亞政府2019 年4 月2 日發(fā)布的年度預(yù)算報告，其2019—2020 財年國防支出將增加23 億澳元，總計達(dá)到387 億澳元。 而國防支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值之比將達(dá)到1.93%，與澳政府計劃在2020—2021 財年達(dá)到國防支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值2%的目標(biāo)基本一致。 該預(yù)算期之后未來三個財年的國防支出預(yù)算總額將為1 360 億澳元，其中2022—2023 財年預(yù)計將達(dá)到487 億澳元。⑥“A Safer Australia - Budget 2019-20 - Defence Overview”，Australia Government Department of Defence， April 2， 2019， https：／ ／www.minister.defence.gov.au／minister／cpyne／media-releases／saferaustralia-budget-2019-20-defence-overview.但是，這與宏大的戰(zhàn)略目標(biāo)相比顯然還有較大的差距，也難以實現(xiàn)特朗普政府對盟國費用分擔(dān)的要求。

總的來說，澳大利亞畢竟是一個中等強(qiáng)國，對印太地區(qū)秩序的影響相對有限。 在印太概念興起的早期，澳大利亞有可能發(fā)揮較大作用，但隨著印太概念的進(jìn)一步落實，澳大利亞的作用會逐漸回歸到與其實力地位相稱的位置，甚至在一定程度上被邊緣化。⑦周方銀、王婉：“澳大利亞視角下的印太戰(zhàn)略及中國的應(yīng)對”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2018 年第 1 期，第 34 頁。如何將有限的戰(zhàn)略資源投入到最關(guān)鍵的戰(zhàn)略議題顯得尤為重要。正如澳大利亞學(xué)者哈利·懷特(Harry White)所說，“印太”更像是一個利益列表，而不是戰(zhàn)略，澳大利亞需要一個更小的戰(zhàn)略框架，核心戰(zhàn)略目標(biāo)的列表越小，就有越多的資源來實現(xiàn)。①Harry White， “Indo-Pacific： Listing Our Interest Not Making Strategy”， ASPI， August 20， 2013， https：／ ／www.aspistrategist.org.au／indo-pacific-listing-our-interests-not-making-strategy／.

對澳大利亞來說，南海問題顯然不應(yīng)是其地區(qū)安全戰(zhàn)略的核心，在圍繞這一議題的大國博弈和地區(qū)國家互動中，澳大利亞將一直扮演邊緣角色。 一方面，澳大利亞的身份難以支撐其對南海問題的進(jìn)一步介入。 正如畢曉普所說，澳大利亞不會在南海采取單獨的“航行自由”行動，增加這一地區(qū)的緊張程度。 澳并沒有能力設(shè)立像美國一樣的“全球航行自由”項目。②Lisa Murray， “Foreign Minister Julie Bishop Won’t Provoke in the South China Sea”， The Australian Financial Review， March 8，2018， https： ／ ／www.afr.com ／world ／foreign-minister-julie-bishopwont-provoke-in-the-south-china-sea-20180308-h0x7nr.當(dāng)然，“航行自由行動”是美國在《聯(lián)合國海洋法公約》外自創(chuàng)的一個概念，包括澳大利亞在內(nèi)任何其他國家從法律到操作方面，都沒有這一傳統(tǒng)。 美國在南海頻繁進(jìn)行的“航行自由行動”，正在以實力否定不符合美國標(biāo)準(zhǔn)的、“過度的海洋主張”，試圖領(lǐng)導(dǎo)南海航行自由的議題，將包括中國在內(nèi)的南海周邊國家框定在美國建立的地區(qū)海洋規(guī)則之內(nèi)。③賈宇：“南海航行自由：問題、規(guī)則與秩序”，《亞太安全與海洋研究》，2019 年第 3 期，第 65 頁。另一方面，南海地區(qū)的和平穩(wěn)定符合澳大利亞這樣中等強(qiáng)國的根本利益。 從這一角度來看，澳大利亞更樂于見到中美在南海問題上加強(qiáng)溝通，建立危機(jī)管控機(jī)制，回到南海相關(guān)方談判協(xié)商，盡早達(dá)成“南海各方行為準(zhǔn)則”的軌道上。 一旦中美在南海對抗升級甚至“擦槍走火”，澳大利亞將會面臨艱難的抉擇。

五、結(jié) 語

總的來看，從“印太”概念的復(fù)興到“印太體系”的初步成型已經(jīng)有將近七年時間，澳大利亞在新的地緣戰(zhàn)略環(huán)境下艱難尋找國家定位，試圖在新的地區(qū)架構(gòu)中增加權(quán)重的進(jìn)程還在繼續(xù)。 毋庸置疑，澳大利亞樂于借助這一波“印太”熱更大程度地介入地區(qū)事務(wù)，扮演中等強(qiáng)國的獨特角色，獲取防務(wù)、經(jīng)濟(jì)等方面的實際利益，但是未來澳大利亞在“印太”區(qū)域戰(zhàn)略的進(jìn)一步擴(kuò)展，并保持一定的特色還面臨很大的不確定性。 這種不確定性一方面來自美日印等國的戰(zhàn)略演進(jìn)和各國之間的政策互動，在廣袤的印太地區(qū)建立起統(tǒng)一戰(zhàn)略體系的可能性不大，而且各國國內(nèi)政治的變化也會影響戰(zhàn)略的可持續(xù)性，尤其這一體系的樞紐美國就是不確定性的最大來源。 另一方面，中國作為“印太體系”最重要的針對對象，還有巨大的戰(zhàn)略運(yùn)籌空間和豐富的應(yīng)對策略。 中美、中日、中澳等國的政策互動將會引導(dǎo)地區(qū)秩序的未來走向。 澳大利亞對中美兩國的“雙重依賴”形成的張力，天然決定了其政策邏輯難以自洽，目標(biāo)手段難以匹配，在戰(zhàn)略實施過程中體現(xiàn)出兩面性和矛盾性。澳大利亞在南海問題上的表現(xiàn)就是最好的例證。

受不同國家利益博弈緊迫感上升的牽動，特別是隨著美國“印太戰(zhàn)略”的逐步實施，不能排除南海形勢發(fā)展再度陷入動蕩的可能性。④吳士存：“2020 年南海局勢展望：動蕩或?qū)⒉黄诙痢?，《世界知識》，2020 年第 1 期，第 30 頁?？梢灶A(yù)見的是，在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，澳大利亞的南海政策將會保持延續(xù)性，對南海問題的介入程度將會進(jìn)一步加深。 首先，澳大利亞將進(jìn)一步加強(qiáng)與美國在“印太”框架下的合作。 伴隨著戰(zhàn)略競爭的加劇，中美兩國在南海問題上的博弈更加凸顯。 即便是在新冠疫情全球暴發(fā)期間，美軍在南海的軍事行動仍在不斷加碼。 澳大利亞加大了與美國的協(xié)調(diào)力度，在軍事行動上提供最大程度的配合。 2020 年2 月21 日，澳大利亞政府宣布，將耗資11 億澳元(約合7.26 億美元)，升級澳大利亞皇家空軍位于北領(lǐng)地區(qū)的廷德爾空軍基地。 此次升級不僅是為了支持在廷德爾空軍基地部署F-35A“閃電”Ⅱ隱身戰(zhàn)斗機(jī)，還旨在加強(qiáng)與美國的軍事關(guān)系，擴(kuò)大澳皇家空軍在印太地區(qū)的能力范圍。⑤“Australia Announces Further Upgrades to RAAF Base Tindal”， Jane's Defence Weekly， February 24， 2020， https：／ ／www.janes.com／article／94475／australia-announces-further-upgrades-to-raafbase-tindal.這是澳配合美“印太戰(zhàn)略”部署的最新例證，也將為美國在南海的軍事行動提供支撐。 4 月，澳大利亞海軍護(hù)衛(wèi)艦“帕拉馬塔”號進(jìn)入南海海域，與美海軍戰(zhàn)艦一起進(jìn)行聯(lián)合行動和聯(lián)合演習(xí)。澳國防部在一份聲明中宣稱，這些軍艦通過演習(xí)各階段，包括海上補(bǔ)給、航空業(yè)務(wù)、海上機(jī)動和通信演練，有助于提升澳大利亞海軍與美海軍之間的默契度及互操作性。 在疫情期間的共同行動更能體現(xiàn)出澳大利亞在軍事上對美國南海政策的支持。

與此同時，“美日印澳”四國之間的雙邊、三邊和四邊合作的“走實”和升級同樣重要。 在新冠肺炎疫情期間，“美日印澳”四國之間的互動就非常頻繁，而且將韓國、越南、新西蘭等國也納入磋商之中。 在美國副國務(wù)卿斯蒂芬·比根(Stephen Biegun)的發(fā)起下，美國、日本、澳大利亞、印度、韓國、新西蘭、越南在2020 年3 月20日至5 月15 日期間進(jìn)行外交秘書級別的每周電話磋商，交流應(yīng)對疫情危機(jī)的最佳做法，儼然形成了“美日印澳+”的框架。 而作為四國安全合作中曾經(jīng)較為薄弱的一環(huán)，印澳關(guān)系的近期發(fā)展引人矚目。 6 月4 日，澳大利亞與印度兩國領(lǐng)導(dǎo)人舉行了視頻會晤，發(fā)表聯(lián)合聲明，并達(dá)成了七項協(xié)議。 兩國決定將2009 年建立的“雙邊戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”升級為“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。 根據(jù)簽訂的兩項軍事協(xié)定，兩國將通過更為復(fù)雜的演習(xí)深化軍事融合，并允許雙方進(jìn)入對方基地進(jìn)行后勤保障。 兩國在峰會后發(fā)表的聯(lián)合聲明中稱，印澳對“印度—太平洋地區(qū)”的“以自由、開放、包容和規(guī)則為基礎(chǔ)的愿景”是一致的，支持航行自由、飛越自由，并贊同以和平、合作的方式使用海洋。①“Joint Statement on a Comprehensive Strategic Partnership between Republic of India and Australia”， Ministry of External Affairs， Government of India， June 4， 2020， https：／ ／www.mea.gov.in／bilateral-documents.htm？ dtl／32729／Joint+Statement+on+a+Comprehensive+Strategic+Partnership+between+Republic+of+India+and+Australia.這被視為對中國近期在南海地區(qū)行動不滿的體現(xiàn)。 未來澳大利亞將以雙邊、多邊的方式力爭在南海地緣政治角逐和未來秩序構(gòu)建中謀求一席之地。

其次，加大與東南亞國家的安全合作。2020 年2 月19 日，東盟與澳大利亞國防部長在越南河內(nèi)舉行首次單獨的非正式會晤。 澳大利亞國防部長雷諾茲(Linda Reynolds)提出了“關(guān)于建立東盟防務(wù)合作的2020 愿景聲明”的倡議，其中的合作原則包括“尊重國際法和國際準(zhǔn)則，和平解決國際爭端”等內(nèi)容，而合作重點更是包括“防務(wù)培訓(xùn)、海洋安全”等，目標(biāo)是“共同支持地區(qū)穩(wěn)定與繁榮，消除海洋安全威脅，維護(hù)自由、開放的海上通道”。②“Australia's 2020 Vision for Defence Engagement with ASEAN”， Australian Government Department of Defence， February 20， 2020， https：／ ／www.minister.defence.gov.au／minister／lreynolds／statements／australias-2020-vision-defence-engagement-asean.如果這種合作繼續(xù)發(fā)展下去，澳大利亞將會是繼美國、中國和日本之后，另一個同東南亞國家擁有定期機(jī)制性合作的國家，這證明了澳在東南亞地區(qū)安全角色重要性的增強(qiáng)。③Prashanth Parameswaran， “What Does the New Australia-ASEAN Informal Defense Ministers’ Meeting Mean for the Future of Security Ties？” The Diplomat， February 20， 2020.就南海問題而言，澳大利亞安全角色的提升將增強(qiáng)其對一些南海聲索國的影響力，繼續(xù)為一些南海聲索國在爭議地區(qū)采取的單邊行動背書，與美國一起挑動南海地區(qū)的緊張局勢，力圖牽制中國。 尤其值得注意的是，越南作為2020 年東盟輪值主席國，在南海問題上小動作不斷，這與美澳等國的支持密不可分。

最后，澳大利亞下一步在南海問題上的政策走向與中澳關(guān)系的發(fā)展密不可分。 基于中等強(qiáng)國外交的特性和澳大利亞在印太區(qū)域的戰(zhàn)略構(gòu)想和利益訴求，未來澳大利亞會采取實用主義態(tài)度處理在南海問題上與中國的分歧，在捍衛(wèi)所謂“基于規(guī)則的秩序”同時，盡力避免觸及中國在南海地區(qū)的政策底線，其南海政策的“兩面性”將進(jìn)一步凸顯。 不過目前美國對華政策已經(jīng)發(fā)生重要變化，雙方在各個領(lǐng)域的博弈可能愈演愈烈，尤其是在南海問題上中美甚至面臨著“沖突”的風(fēng)險。 澳大利亞則在新冠疫情期間執(zhí)意升級對華緊張關(guān)系，導(dǎo)致中澳關(guān)系不斷下滑。 未來，澳大利亞希望在安全盟友和經(jīng)濟(jì)伙伴之間保持適當(dāng)平衡的難度會不斷加大，其戰(zhàn)略空間和戰(zhàn)略靈活性開始不斷收縮，在南海問題上緊密追隨美國，與中國競爭性的一面會更加突出。

面對正在形成的“印太體系”，中國需要冷靜觀察，保持戰(zhàn)略審慎。 在著重考量美國不斷加大戰(zhàn)略壓力的同時，對澳大利亞等國的外交戰(zhàn)略走向投入足夠注意力。 一定程度上來講，拉住日、澳等國，或者至少讓他們保持戰(zhàn)略中立，就會讓美國試圖編織的“印太體系”不攻自破，也會減少中國在海上面臨的戰(zhàn)略壓力，有助于維護(hù)南海地區(qū)和平穩(wěn)定的大局。 當(dāng)然，中國也應(yīng)做好準(zhǔn)備，“兩手對兩手”，在尋求與澳大利亞合作的同時，對其在海上的挑釁舉動采取堅決的反制措施，捍衛(wèi)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益?？梢灶A(yù)見，伴隨著中美戰(zhàn)略競爭的加劇，南海問題等地區(qū)熱點將會持續(xù)升溫，政策制定者和學(xué)術(shù)界需要對澳大利亞等國的南海政策走向保持密切關(guān)注和高度警惕，防止其在美國的鼓動下進(jìn)一步走向中國的對立面。