郭 陽, 范和生

(安徽大學(xué) a.社會(huì)與政治學(xué)院；b.創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究院，合肥 230601)

林業(yè)的發(fā)展與人類的生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密不可分。林業(yè)不僅是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域，也是建設(shè)美麗中國的核心元素[1]。為進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，落實(shí)各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人生態(tài)建設(shè)責(zé)任，安徽省在全國率先提出“林長(zhǎng)制”。在合肥、安慶、宣城等地先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中共安徽省委、安徽省人民政府于2017年11月16日出臺(tái)《中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于建立林長(zhǎng)制的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)[2]，標(biāo)志安徽省開始在全省范圍內(nèi)推行林長(zhǎng)制。隨后，2018年7月，江西省也提出在全省推行林長(zhǎng)制。林長(zhǎng)制作為一種創(chuàng)新性的制度探索，在運(yùn)行的初期的確取得了不錯(cuò)的成效，但是，如何將其向常規(guī)化、長(zhǎng)期化、高效化方向發(fā)展還需要進(jìn)一步的探討。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)林長(zhǎng)制的研究較少，在研究?jī)?nèi)容上，多是對(duì)林長(zhǎng)制的概念、工作機(jī)制的闡述，以及政策性文件的介紹，缺少對(duì)政策實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)反思。筆者于2019年8月前往安徽省C市與T市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，嘗試從政策文本與實(shí)踐調(diào)查兩個(gè)維度來論述林長(zhǎng)制的歷史脈絡(luò)，分析林長(zhǎng)制的實(shí)施困境以及內(nèi)在缺陷，以期為林長(zhǎng)制改革提供參考。

一、林長(zhǎng)制：林業(yè)改革實(shí)踐的制度創(chuàng)新

(1) 林長(zhǎng)制：河長(zhǎng)制運(yùn)行過程的政策再生產(chǎn) 當(dāng)談及林長(zhǎng)制改革的時(shí)候，不得不闡述“長(zhǎng)制”的開端——河長(zhǎng)制。學(xué)界普遍認(rèn)為河長(zhǎng)制改革是從2007年太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)水污染危機(jī)為開端的，2016年12月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，將河長(zhǎng)制視為“保障國家水安全的制度創(chuàng)新”。從市級(jí)、省級(jí)再到國家層面的綱領(lǐng)性文件，河長(zhǎng)制也至此由地方實(shí)踐上升為國家意志。

1996年英國學(xué)者多羅威茲提出并闡述了政策轉(zhuǎn)移理論，他們認(rèn)為政策轉(zhuǎn)移是指某一個(gè)時(shí)空有關(guān)政策、行政安排和制度的知識(shí)被運(yùn)用在另一個(gè)時(shí)空的政策、行政安排和制度的設(shè)計(jì)過程[3]。政策轉(zhuǎn)移按照不同的特征可分為五個(gè)類型:復(fù)制、模仿、混合、合成、啟發(fā)。在河長(zhǎng)制改革取得了不錯(cuò)的成績(jī)和上升為國家意志的背景下，全國各地也紛紛效仿，在吸取有效經(jīng)驗(yàn)同時(shí)，也因地制宜進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新，安徽省的林長(zhǎng)制就是在河長(zhǎng)制的運(yùn)行機(jī)制下政策“再生產(chǎn)”的典型案例。

(2) 林長(zhǎng)制的緣起與擴(kuò)散 作為一種制度性的探索創(chuàng)新，安徽省于2017年3月率先在全國提出林長(zhǎng)制。追溯林長(zhǎng)制的運(yùn)行軌跡，總體上經(jīng)歷了創(chuàng)新推制、局部試點(diǎn)、全面推廣三個(gè)階段。

第一階段，創(chuàng)新推制。2016底，江西省林業(yè)大縣武寧縣率先出臺(tái)《“林長(zhǎng)制”工作實(shí)施方案》，這是政府出臺(tái)與林長(zhǎng)制直接相關(guān)的第一份文件。2017年3月，安徽省開始在全國探索建立“省、市、縣、鄉(xiāng)、村”五級(jí)林長(zhǎng)制組織體系。第二階段，局部試點(diǎn)。2017年3月安徽省開始在合肥、宣城、安慶三地開啟試點(diǎn)工作。2017年6月，宣城市旌德縣率先推行林長(zhǎng)制。2017年7月，安慶市出臺(tái)《安慶市林長(zhǎng)制工作方案》，全面啟動(dòng)林長(zhǎng)制工作。隨后宣城市也出臺(tái)了《宣城市全面推行林長(zhǎng)制工作方案》。第三階段，全面推廣。2017年11月16日，安徽省發(fā)布了《意見》，這一文件的出臺(tái)被認(rèn)為是推行林長(zhǎng)制的開端。在安徽省全面推廣后，原國家林業(yè)局2019年1月公布全國已有17個(gè)省份開展了林長(zhǎng)制改革試點(diǎn)[4]。2019年7月，山東省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面建立林長(zhǎng)制的實(shí)施意見》，提出全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)林長(zhǎng)制體系。至此，全國共有18個(gè)省份已全面開展或部分試點(diǎn)林長(zhǎng)制工作。

二、安徽省林長(zhǎng)制改革的運(yùn)行制度邏輯

林長(zhǎng)制通過逐級(jí)落實(shí)地方政府的行政責(zé)任，使黨政主要負(fù)責(zé)人從“聽?wèi)蚩磻颉毕颉把輵虺獞颉鞭D(zhuǎn)變，探究林長(zhǎng)制運(yùn)行的制度邏輯有助于進(jìn)一步了解這一制度的創(chuàng)新模式。

(1) 行政逐級(jí)發(fā)包與地方政府責(zé)任制相匹配 社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯所設(shè)計(jì)的理性官僚制組織是組織形態(tài)的“理想國”，治理實(shí)踐中的科層制組織一般難以達(dá)致完美狀態(tài)。而周雪光指出，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制是因“常規(guī)型官僚體制的組織失敗而存在和啟動(dòng)”，是常規(guī)性治理模式失敗下的替代或者糾正機(jī)制[5]。而林長(zhǎng)制的推行就是在常規(guī)林業(yè)生態(tài)或者林業(yè)經(jīng)濟(jì)治理模式無法取得很好的效果情況下繁衍而生的。所謂的“行政發(fā)包制”[6]就是指行政管理事務(wù)和公共服務(wù)職責(zé)是從上級(jí)政府逐級(jí)向下級(jí)政府發(fā)包，為便于發(fā)包，上級(jí)政府與下級(jí)政府具有高度的“職責(zé)同構(gòu)”特征，每一級(jí)政府的職能部門都與上級(jí)政府一一對(duì)應(yīng)，從而使上級(jí)政府發(fā)包的任務(wù)在本級(jí)政府不同職能部門內(nèi)分解落實(shí)。林長(zhǎng)制的制度運(yùn)行就是從總林長(zhǎng)、副總林長(zhǎng)、林長(zhǎng)、到副林長(zhǎng)，從省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)再到鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)，層層設(shè)立林長(zhǎng)，并且各級(jí)地方政府還要根據(jù)上級(jí)的最高指示出臺(tái)相應(yīng)的政策。這種行政逐級(jí)發(fā)包制度將林業(yè)生態(tài)責(zé)任層層落實(shí)到每一位基層政府的黨政第一負(fù)責(zé)人手中。

(2) 生態(tài)政績(jī)考核與地方政府效能相耦合 環(huán)境保護(hù)已成為我國社會(huì)大眾普遍關(guān)心的關(guān)鍵議題。2011年國務(wù)院公布《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，其中把生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)納入地方政府政績(jī)考核中，實(shí)行環(huán)境保護(hù)“一票否決制”。生態(tài)政績(jī)指的是政府在履行生態(tài)治理職能、配置生態(tài)治理資源過程中取得的生態(tài)治理成績(jī)與效果，是官員推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)主觀努力的客觀結(jié)果[7]。將生態(tài)政績(jī)納入地方綜合考核指標(biāo)之中，這既有利于遏制盲目崇拜GDP的不良之風(fēng)，也有利于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中注重環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展。

在黨與政府高度重視環(huán)境保護(hù)的背景下，2016年3月安徽省人民政府出臺(tái)了《安徽省生態(tài)文明體制改革實(shí)施方案》，其中明確指出要建立生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度。在生態(tài)政績(jī)考核的作用下，各級(jí)地方政府高度重視環(huán)境效益。在實(shí)際調(diào)研的過程中，我們了解到各級(jí)政府對(duì)生態(tài)政績(jī)的重視程度很高，同時(shí)在對(duì)重要的職位考核的時(shí)候，環(huán)?！耙黄狈駴Q制”屢見不鮮。生態(tài)政績(jī)的考核促進(jìn)了地方行政長(zhǎng)官對(duì)環(huán)境生態(tài)的重視，對(duì)提高政府效能有極大的推動(dòng)作用。

(3) 問責(zé)“倒逼”與跨部門協(xié)同合作相暗合 所謂“問責(zé)”制度，最早開始于非典危機(jī)時(shí)期，如今已從危機(jī)時(shí)期的非常規(guī)制度轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)制度，就是對(duì)主要責(zé)任主體進(jìn)行追責(zé)，并進(jìn)行一定的懲罰措施[8]。在林長(zhǎng)制運(yùn)行的過程中，問責(zé)制度作為林長(zhǎng)制主要配套制度也隨之出臺(tái)。如安慶市大觀區(qū)2018年底出臺(tái)了《大觀區(qū)林長(zhǎng)制執(zhí)紀(jì)問責(zé)辦法》，對(duì)增效任務(wù)落實(shí)不到位、搞“數(shù)字綠化”“數(shù)字改造”、未完成林長(zhǎng)制工作目標(biāo)的等八項(xiàng)情形予以問責(zé)。林長(zhǎng)制設(shè)立的“林長(zhǎng)”通常由地方最高行政長(zhǎng)官擔(dān)任，“林長(zhǎng)”成為林長(zhǎng)制工作中的責(zé)任主體，這使其不得不高度重視林長(zhǎng)制工作。然而，林長(zhǎng)制并非僅靠林業(yè)一個(gè)部門就可以完成，林業(yè)的治理涉及不同的責(zé)任主體，如：政府、企業(yè)、民眾等。林長(zhǎng)制正是通過嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，這一機(jī)制進(jìn)一步倒逼黨政領(lǐng)導(dǎo)通過跨部門的協(xié)同合作開展林長(zhǎng)制具體工作。雖然“林長(zhǎng)”并非一個(gè)具體的行政職務(wù)，也沒有具體的行政等級(jí)，但是其通常是由地方黨政一把手擔(dān)任，這也極大促進(jìn)了其他部門配合主體部門即林業(yè)部門來開展和完成林長(zhǎng)制的各項(xiàng)工作。S市林業(yè)局局長(zhǎng)說到：“之前都是我們林業(yè)部門單打獨(dú)斗，現(xiàn)在我們林長(zhǎng)辦是市委書記或者市長(zhǎng)牽頭了，我們開展工作比以前方便多了。”問責(zé)制度促使一把手高度重視林長(zhǎng)制工作，也促進(jìn)了跨部門協(xié)同合作，為林長(zhǎng)制的運(yùn)行打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(4) 社會(huì)大眾監(jiān)督與信息公開透明相聯(lián)結(jié) 自從安徽省成為全國首個(gè)全面推行林長(zhǎng)制改革的省份以來，已有18個(gè)省份開啟林長(zhǎng)制試點(diǎn)或全面推行工作。在社會(huì)環(huán)境問題凸顯與民眾環(huán)境意識(shí)崛起的背景下，公眾對(duì)安徽省林業(yè)改革關(guān)注日益密切，這也無形中加大了對(duì)林長(zhǎng)制改革的監(jiān)督力度，社交媒體對(duì)林長(zhǎng)制的關(guān)注也日益提升。社會(huì)大眾對(duì)林長(zhǎng)制的監(jiān)督也反過來促進(jìn)了林長(zhǎng)制的公開透明。如安徽省林業(yè)廳為充分發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)督作用，建立健全林長(zhǎng)制群眾監(jiān)督機(jī)制，省林長(zhǎng)制辦公室設(shè)立了監(jiān)督電話，24小時(shí)接受群眾監(jiān)督舉報(bào)。目前安徽省已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)政策文件近500項(xiàng)，樹立林長(zhǎng)責(zé)任公示牌近3 000塊；各地市都開設(shè)了林長(zhǎng)制辦公室網(wǎng)站，及時(shí)發(fā)布林長(zhǎng)制最新進(jìn)展，逐步形成各級(jí)林長(zhǎng)牽頭、部門協(xié)同參與、社會(huì)大眾監(jiān)督的良好局面。

三、安徽省林長(zhǎng)制改革的現(xiàn)實(shí)困局

安徽省林長(zhǎng)制改革是在林業(yè)生態(tài)環(huán)境形勢(shì)較為嚴(yán)峻下的一種制度創(chuàng)新，在取得不錯(cuò)成績(jī)的同時(shí)，也暗藏許多問題。在安徽省C市與T市的實(shí)地調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)林長(zhǎng)制改革中存在“林長(zhǎng)”角色責(zé)任沖突、地區(qū)民眾主體功能缺位、部門協(xié)調(diào)機(jī)制諸多掣肘、社會(huì)組織力量不受重視等諸多困境。

(1) “林長(zhǎng)”角色責(zé)任沖突 “角色沖突”指?jìng)€(gè)體必須同時(shí)扮演過多的不同角色，由于缺乏充分的時(shí)間和精力，無法滿足這些角色所提出的期望而產(chǎn)生的沖突。首先，多重角色不利工作運(yùn)行[9]。根據(jù)《意見》規(guī)定，各級(jí)林長(zhǎng)由當(dāng)?shù)攸h政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，在高效推進(jìn)林長(zhǎng)制工作的同時(shí)，也容易出現(xiàn)角色沖突等問題。首先，角色矛盾凸顯。林長(zhǎng)往往不僅僅只負(fù)責(zé)林業(yè)這一方面的職責(zé)，有時(shí)還會(huì)是“河長(zhǎng)”“湖長(zhǎng)”“路長(zhǎng)”“村長(zhǎng)”等，為了更好地開展工作，地方政府主要負(fù)責(zé)人就常常扮演者“一人多長(zhǎng)”，在訪談到一名村級(jí)林長(zhǎng)時(shí)候，其一人就擔(dān)任四個(gè)職位。這些“林長(zhǎng)”并不是管理林業(yè)的專門性人才，且在開展林長(zhǎng)制工作同時(shí)，還要顧及河流、湖泊、道路等其他工作，由于多重角色的存在，地方林長(zhǎng)往往難以兼顧，無法對(duì)林業(yè)發(fā)展做出科學(xué)的決策。其次，實(shí)際工作難以落實(shí)。在擔(dān)任多重角色的前提下，林長(zhǎng)的職責(zé)往往無法落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)之中。例如，調(diào)研發(fā)現(xiàn)林長(zhǎng)需要執(zhí)行嚴(yán)格的巡山制度，一般為兩天到一周巡山一次，以防止發(fā)生火災(zāi)、重大病蟲害等，但是作為“河長(zhǎng)”也是需要進(jìn)行巡河的，如何將時(shí)間利用到如此精準(zhǔn)，是難以做到的。多數(shù)林長(zhǎng)就表示通常是將“巡山”與“巡河”相結(jié)合，如此工作的確是完成了林長(zhǎng)本身的工作，但是是否能真正起到效果還有待檢驗(yàn)。最后，考核與被考核共同施壓。普通“林長(zhǎng)”要面臨考核下級(jí)林長(zhǎng)與被上級(jí)林長(zhǎng)考核的雙重壓力，以縣級(jí)林長(zhǎng)為例，既要受到市級(jí)林長(zhǎng)的考核，同時(shí)也要對(duì)縣、區(qū)級(jí)林長(zhǎng)進(jìn)行考核，由于嚴(yán)格的考核壓力以至于“林長(zhǎng)”難以完成角色的多重目標(biāo)，造成權(quán)責(zé)失衡。

(2) 地區(qū)民眾主體功能缺位 黨的十九大報(bào)告提出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，要加快完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制[10]。因此，社會(huì)治理不僅僅是政府全面包攬，而是多元主體共同參與協(xié)同治理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，社會(huì)事務(wù)日益增加，社會(huì)主體與個(gè)體意識(shí)也在增加，單靠政府已無法滿足社會(huì)管理需求，需要民間的參與。

在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)有少部分民眾不了解或者沒有聽過林長(zhǎng)制改革，可以得知總體上還是以政府為主體的，地方民眾參與力量較小。林長(zhǎng)制改革中往往將“林長(zhǎng)”當(dāng)成林業(yè)改革的主力軍，把林長(zhǎng)制當(dāng)成治理林業(yè)發(fā)展的唯一手段，地區(qū)民眾主體往往被忽視，既不利于發(fā)揮公眾主體責(zé)任的積極功能，也不利于林長(zhǎng)制的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。

(3) 部門協(xié)同機(jī)制諸多掣肘 在前文指出，林長(zhǎng)制的主要運(yùn)行機(jī)制之一是跨部門協(xié)作機(jī)制。這種機(jī)制在取得了不錯(cuò)成績(jī)的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些問題。有學(xué)者指出在我國當(dāng)行政體制存在官僚制“不足”和“過盛”兩種特征，以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同機(jī)制是我國跨部門協(xié)作的主導(dǎo)機(jī)制，但是容易出現(xiàn)“協(xié)同失靈”現(xiàn)象[11]。林長(zhǎng)制改革中參與部門協(xié)作的單位達(dá)到20多個(gè)，各部門協(xié)同中的職責(zé)“碎片化”容易使跨部門協(xié)作機(jī)制出現(xiàn)功能“弱化”、協(xié)作“失靈”等現(xiàn)象，使跨部門協(xié)作機(jī)制無法長(zhǎng)效運(yùn)行下去。具體來說：首先跨部門協(xié)作受能力不足約束。林長(zhǎng)制改革的主體部門是林業(yè)、環(huán)保、水利等部門，其他部門作為協(xié)同部門往往承擔(dān)著林長(zhǎng)制改革的次要職責(zé)，但是這些協(xié)作部門的領(lǐng)導(dǎo)人往往也是擔(dān)任著“林長(zhǎng)”，這與他本職工作發(fā)生了能力沖突，往往很難兼顧多重責(zé)任。其次，跨部門協(xié)作受協(xié)調(diào)困境制約。各部門相互協(xié)作是以協(xié)調(diào)開始的，如協(xié)調(diào)責(zé)任、協(xié)調(diào)部門數(shù)量等，林長(zhǎng)制以及形成了從省級(jí)到村級(jí)的五級(jí)體系，一層層下來的各部門大量增加，協(xié)調(diào)往往成了首要問題，從而制約者協(xié)同合作。最后，跨部門協(xié)作受責(zé)任目標(biāo)制約。各部門在林長(zhǎng)制運(yùn)行過程中承擔(dān)著不同的組織目標(biāo)，受部門目標(biāo)不同的影響，各部門的重視程度也隨之不同。如此一來，責(zé)任不同且不匹配會(huì)造成部門協(xié)作的困境出現(xiàn)。

(4) 社會(huì)組織力量不受重視 社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體，在社會(huì)治理實(shí)踐中發(fā)揮著重要的作用，也是實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要載體之一，關(guān)系到共建共治共享的社會(huì)治理格局的形成。但是在林長(zhǎng)制運(yùn)行的過程中，社會(huì)組織往往處于一種“邊緣化”的位置。一項(xiàng)大型的公共政策的運(yùn)行離不開社會(huì)組織的參與，工作效率僅僅依靠?jī)?nèi)部互相監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。社會(huì)組織可以發(fā)揮其自身的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)社會(huì)大眾參與的積極性，并且對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，有利于林長(zhǎng)制工作的開展，如一些環(huán)保相關(guān)的非政府組織(NGO)可以積極參與其中，為政府建言獻(xiàn)策，促進(jìn)林長(zhǎng)制的科學(xué)有效運(yùn)作。

四、總結(jié)與反思

針對(duì)林長(zhǎng)制在運(yùn)行過程中的主要問題，提出以下幾點(diǎn)建議：第一，完善制度供給。目前林長(zhǎng)制雖然出臺(tái)了相關(guān)的文件，但是并沒有形成一個(gè)完整的制度體系，這不僅會(huì)使林長(zhǎng)制在運(yùn)行過程中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、權(quán)力僭越等現(xiàn)實(shí)問題，也不利于林長(zhǎng)制的長(zhǎng)效運(yùn)行。要將林長(zhǎng)制“有效”向“長(zhǎng)效”發(fā)展，將“林長(zhǎng)制”向“林長(zhǎng)治”轉(zhuǎn)變，盡快形成完整的法律依據(jù)，使林長(zhǎng)制有法可依。第二，形成“責(zé)任鏈”。有學(xué)者指出，當(dāng)前的政策的實(shí)施很大程度上依靠上層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，但是這并不能從根本上解決工作效率的問題。目前“責(zé)任發(fā)包”依據(jù)行政等級(jí)劃分責(zé)任在一定程度起到了作用，但是地方領(lǐng)導(dǎo)在擔(dān)任“林長(zhǎng)”的期限是與其在位的年限有關(guān)系的，“林長(zhǎng)”的變動(dòng)不足為奇，如何將政府部門、事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)組織等各主體的責(zé)任有效銜接極其重要。第三，動(dòng)員社會(huì)力量。林長(zhǎng)制的運(yùn)行僅依靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，社會(huì)力量的參與可以很好彌補(bǔ)政府單一主體的不足，大眾、媒體、社會(huì)組織可以有效發(fā)揮其特殊的功能，推進(jìn)林長(zhǎng)制的有效運(yùn)行。第四，優(yōu)化政策工具。當(dāng)前來看，林長(zhǎng)制這一政策的實(shí)施主要是依靠嚴(yán)格考核、問責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、人事任免等方式來推進(jìn)。僅依靠行政力量難以長(zhǎng)遠(yuǎn)實(shí)施，所以還需要從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等角度去推進(jìn)林長(zhǎng)制改革。在調(diào)研的過程中，我們發(fā)現(xiàn)很多地方政府與企業(yè)在大力支持發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，其主要有兩種模式。一是成立合作社，村民以土地入股，吸引外地企業(yè)的資金投入，然后實(shí)行效益分紅，如興農(nóng)油茶種植、年豐藥材種植等；另一方面就是將森林的生態(tài)功能與旅游的經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合，大力發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)，如森林康養(yǎng)基地。這種模式在“護(hù)綠”的同時(shí)也極大地發(fā)展了“用綠”。除了林下經(jīng)濟(jì)，一些地方政府將林業(yè)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧中的生態(tài)扶貧結(jié)合起來，鼓勵(lì)農(nóng)民種植經(jīng)濟(jì)林或生態(tài)林，政府給予政策補(bǔ)貼，從而實(shí)現(xiàn)林業(yè)效益與貧困戶收益的綜合提升?？傊瑹o論是林下經(jīng)濟(jì)或者生態(tài)扶貧，都有效地?cái)[脫了過去依靠行政力量推進(jìn)林業(yè)改革的單一模式，通過鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)、調(diào)動(dòng)民眾積極性等復(fù)合模式實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益有機(jī)統(tǒng)一。

本文立足于安徽的林長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制，從政策文本與實(shí)踐調(diào)研兩個(gè)維度出發(fā)，梳理林長(zhǎng)制的歷史脈絡(luò)、現(xiàn)實(shí)困境，并且簡(jiǎn)要地提出了一些對(duì)策建議。在實(shí)踐上，林長(zhǎng)制改革既可促進(jìn)生態(tài)效益、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一，又對(duì)補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板與實(shí)現(xiàn)生態(tài)綜合治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，作為一種新型的林業(yè)治理模式，如何走向常規(guī)化、科學(xué)化、高效化還需要進(jìn)一步的實(shí)踐檢驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)林長(zhǎng)制改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接。