何鵬飛

(四川師范大學經濟與管理學院，四川成都 610101)

一、問題的提出

農村集體經營性建設用地入市是新一輪農村土地制度改革重點之一，也是農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的基礎，更是推動我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵。2015年初，全國15個地區(qū)開展農村集體經營性建設用地入市改革試點工作。同年11月，國家出臺《深化農村改革綜合性實施方案》，明確提出存量農村集體建設用地與國有建設用地享有同等權利。2016年1月出臺的《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化 實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》，明確要求適當提高農民集體和個人分享的增值收益。2018年底，農村集體經營性建設用地入市改革延長至2019年12月31日，改革試點工作繼續(xù)深入。在農村集體經營性建設用地入市試點過程中，制度設計、部門協(xié)調、利益分配等問題成為難點，其中利益分配問題的影響最大[1]。

農村集體經營性建設用地是農民集體用于獲得收益的建設用地[2]。學術界普遍關注農村集體經營性建設用地入市后的增值收益分配，認為土地增值收益分配存在問題，包括入市流轉主體不明確、法律制度不完善、監(jiān)督機制不健全、收益分配不合理等。一是農村集體經營性建設用地在流轉過程中出現(xiàn)不同流轉主體，削弱了村集體的所有權主體權益[3],并且產權主體虛位且權能殘缺[4]。二是缺乏法律法規(guī)制度的支撐，集體土地收益分配權缺乏集體成員資格認定的法律依據(jù)[5]。三是參與收益分配的方式不同和收益分配監(jiān)督管理機制缺失[6]，而且試點地區(qū)收益分配監(jiān)管效果不佳[7]。四是農村基層部門間存在利益分配的矛盾[8]，在入市規(guī)則設計上政府參與(甚至是干預)的現(xiàn)象日趨明顯[9]。五是分配不合理，表現(xiàn)為現(xiàn)有的增值收益分配并沒有形成一套可以推廣的分配標準[10]，土地收益調節(jié)金制度仍舊帶有城鄉(xiāng)二元性質[11]，計征基數(shù)在地方政府和農民的分成等方面含混不清[12]，增值收益分配缺乏科學依據(jù)[13]。合理平衡各主體之間的利益關系，確定科學的增值收益分配方式至關重要。一種方式是政府通過基礎設施投入，以土地增值收益調節(jié)金的方式獲得收益，農村集體經濟組織憑借土地所有權和經營權獲得土地收益，并以2∶8的比例在農民個人和集體之間進行分配[14]；另一種方式為初次流轉以“征稅+農民集體內部協(xié)商”的收益分配方式為宜，再次流轉以“征稅+市場主體自治”的收益分配方式為宜[15]。農村集體經營性建設用地入市土地增值收益的分配，關系到國家、集體和農民等多方利益，成為亟待解決的重大現(xiàn)實問題。

二、馬克思地租理論及其在現(xiàn)實中的分析范式

在資本主義社會中，隨著社會生產的擴大出現(xiàn)了土地所有權問題。馬克思地租理論是繼承和批判古典政治經濟學地租理論而形成的，馬克思在《資本論》第三卷第六章中分析了超額利潤如何轉化為地租?！暗刈馐峭恋厮袡嘣诮洕辖枰詫崿F(xiàn)即增值價值的形式。”[16]級差地租是對土地的不同投入而產生不同的生產率，級差地租分為級差地租I和級差地租II。級差地租I是由于土地肥沃程度和區(qū)位不同而產生的，一般存在于農業(yè)粗放式經營中；級差地租II是對同一塊土地連續(xù)進行投入而產生不同的生產率，一般存在于農業(yè)集約式經營中。絕對地租的含義是如果存在土地私有權，那么任何土地都必須提供地租。建筑地段地租的特征不僅是土地的位置對級差地租具有決定性的影響，而且對壟斷價格也有一定的作用。馬克思基于土地權屬和土地利益分配這兩種關系，從土地所有者、農業(yè)資本家或土地經營者、使用者之間的利益分配這一生產關系來把握地租的實質[17]。從馬克思地租理論中的土地權屬關系和土地利益分配關系來架構理論分析范式，深入分析農村集體經營性建設用地的入市增值收益分配問題，有利于推動我國農村土地制度改革試點工作。

(一)關于土地權屬關系在現(xiàn)實中的分析范式

土地是一種生產要素，土地所有權和經營權分離是地租產生的必要條件。20世紀70年代末，我國開始實行家庭承包經營制度，實現(xiàn)了農村土地集體所有權與農戶承包經營權分離，在一定程度上調動了農民生產的積極性。土地所有權國有化與土地經營權商品化是農村經濟融入市場化的基礎。2016年我國進行農村土地制度改革，對農村土地實行所有權、承包權、經營權“三權分置”，提高土地利用率，促進農村土地流轉。隨著城鎮(zhèn)化的加快，現(xiàn)行的農村土地制度不能適應市場經濟的發(fā)展，于是進行了新一輪農村土地制度改革試點，其中包括農村土地征收制度、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等“三塊地”改革，農村集體經營性建設用地入市是“三塊地”改革中的關鍵一環(huán)，其目的是賦予農民更多土地財產權，獲得更多收益。筆者認為，當土地權屬關系進一步厘清，土地的增值收益分配也會產生新的模式?，F(xiàn)實中，農村集體組織作為集體經營性建設用地的所有權人，因對該土地的壟斷而享有絕對地租。農民作為該土地使用權人，享有區(qū)位優(yōu)勢所轉化的部分級差地租I。國家作為土地的管理者，對農村發(fā)展建設投入了大量的人力和物力，進而提升了農村土地的區(qū)位優(yōu)勢，國家對農村集體經營性建設用地入市形成了級差地租I和級差地租II。

(二)關于土地經濟主體利益結構在現(xiàn)實中的分析范式

土地所有制的不同會影響經濟主體利益分配的不同。影響級差地租I的主要因素是土地的地理位置和肥沃程度。如今交通設施的建設健全會削弱因土地地理位置不同造成的級差地租I。同時隨著科技水平的不斷提高，生產要素大力投入到土地上，促使土地的價值上升，產生級差地租II。在這種情況下，級差地租I和級差地租II會相互融合。在現(xiàn)實中，農村集體經營性建設用地入市在很多時候體現(xiàn)了多方主體利益在經濟上的博弈。農村集體經營性建設用地直接進入土地市場交易，土地所有權人通過交易平臺使其使用權通過“招拍掛”等形式交由他人。農村集體經營性建設用地入市需要通過兩個步驟：一是前期土地開發(fā)整理，二是土地入市交易。土地增值是首次入市的增值收益和土地投資開發(fā)后流轉的增值收益。

第一，關于首次入市的增值收益。集體經營性建設用地的使用權歸集體所有，因此農村集體經營性建設用地的原來價值為絕對地租，土地價格為P1，其價值為V1；集體組織通過對符合規(guī)劃和用途管制的荒廢、閑置的經營性建設用地進行土地整理，經過集體組織成員同意后，按照與國有建設用地同權同價的條件通過土地交易中心與投資者進行交易，農村集體組織獲得相應土地款，農村集體就獲得土地增值收益，土地交易價格為P2，其價值為V2。首次入市土地增值等于土地交易價格P2減去集體經營性建設用地原價格P1。

第二，關于土地投資開發(fā)后流轉的增值收益。投資者獲得集體經營建設用地使用權后，對土地進行投資開發(fā)，就會產生級差地租。在投資開發(fā)過程中，投資者投入基礎設施建設成本，向政府繳納相關稅費，土地開發(fā)完成后進行流轉，產生土地增值收益，此時土地價格為P3，其價值為V3。土地投資開發(fā)后流轉的增值收益等于土地開發(fā)投資后流轉價格P3減去土地交易價格P2、基礎設施建設成本、相關稅費。

土地增值收益分配是農村集體經營性建設用地入市的核心點，需要合理界定土地經濟主體的利益分配邊界。通過上述分析可知，國家、集體組織、個人都應享有首次入市土地增值收益。投資者獲得土地使用權后，連續(xù)在土地上進行投資，再次流轉獲得土地增值收益，這部分土地增值收益來源于用途性增值、政策性增值、輻射性增值和供求性增值。絕大多數(shù)試點地區(qū)農村集體經營性建設用地流轉之后會再次流轉，而政府以管理者的身份通過土地增值收益調節(jié)金的方式獲得增值收益。土地增值收益分配包括兩個方面：一是收益在國家和集體之間分配，應科學制定土地稅收標準，按照讓利于民的基本原則，國家與集體組織共同分享土地增值收益；二是收益在集體和農民之間分配，農民可以享有集體組織提供的公共物品改善集體基礎設施，集體組織也可以通過支付現(xiàn)金、保障福利等方式將收益給予農民。

三、導致農村集體經營性建設用地入市增值收益分配問題的內在原因

目前我國農村土地制度是土地所有權屬于集體、使用權屬于農民。但是，由于土地權屬關系不完整和土地產權邊界不清晰，在農村集體經營性建設用地入市實踐中，國家、集體和個人的利益分配存在問題。為了平衡三個主體的利益，2016年4月財政部出臺了土地增值收益調節(jié)金征收使用管理的文件，明確要求實施土地增值收益調節(jié)金制度。各試點地區(qū)按照文件要求不斷探索農村集體經營性建設用地入市增值收益的分配方案，形成了以土地增值收益調節(jié)金為核心的分配機制。國務院提請十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議審議的報告顯示，截至2018年底，全國試點地區(qū)農村集體實施經營性建設用地入市地塊有1萬余宗，入市用地面積達9萬余畝，總價約257億元，收取土地增值調節(jié)金28.6億元[18]。

(一)土地權屬關系不完整：國家和集體的利益分配問題

由于土地缺乏財產權，在土地增值收益分配中，集體組織在與地方政府的利益博弈中處于不利位置，只能被動接受土地增值收益分配政策。雖然法律規(guī)定了農村土地屬于集體，但對土地的收益權和處置權沒有明確規(guī)定。土地權屬關系的不完整削弱了集體組織在農村集體經營性建設用地入市中增值收益分配的談判能力。土地增值收益調節(jié)金制度是為了平衡國家、集體和個人之間的利益。然而一方面土地增值收益調節(jié)金的性質未明確，《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節(jié)金征收使用管理暫行辦法》(以下簡稱“暫行辦法”)中提出財政部門負責征收調節(jié)金，但是未指明調節(jié)金的性質。調節(jié)金的法律性質不明導致制度設計的非正式，因此不能與國家稅收制度無縫銜接。另一方面，在試點地區(qū)實踐中土地增值收益調節(jié)金征收比例差距較大。按照暫行辦法中提到的征收調節(jié)金比例為20%～50%，首先是不同試點地區(qū)征收比例不一致。如浙江省德清縣按照入市收益的一定比例征收調節(jié)金：關于工業(yè)用地，處于縣城規(guī)劃區(qū)內收取24%，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內收取20%，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外收取16%；關于商服用地，處于縣城規(guī)劃區(qū)內收取48%，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內收取40%，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外收取32%。四川省成都市郫都區(qū)采取以總收入15%的比例計征土地增值收益調節(jié)金。吉林省長春市九臺區(qū)確定各類用地收取調節(jié)金的不同比重：關于商業(yè)用地，按照土地分類層次收取30%～50%；關于工業(yè)用地，按照土地級別收取20%～50%。河南省長垣縣按照土地不同地價收取5%～40%不等的調節(jié)金。山西省澤州縣收取土地增值收益調節(jié)金的比例為20%。其次是試點地區(qū)農村集體所占有的集體建設用地面積大小不等并且地理位置不同，因而收益的分享存在差異。重慶市大足區(qū)的征收比例最大為土地成交價的50%，而海南省文昌市的征收比例最小為土地成交價的5%。各試點地區(qū)土地增值收益調節(jié)金的收取比例不同，而且比例最大值和最小值相差較大。土地增值收益調節(jié)金征收比例充分反映了多方利益博弈，如何構建比較公平的分配格局，值得進一步探索。

(二)土地產權邊界模糊：集體和農民的利益分配問題

由于集體土地所有權和使用權的邊界不清晰，造成在農村集體經營性建設用地入市過程中集體組織和農民之間的利益分配問題。農村集體組織所有權的核心是集體，但是集體是一個寬泛的概念，容易出現(xiàn)集體所有權虛化現(xiàn)象。另外，在很多地區(qū)村委會干部侵占農村集體經營性建設用地所有權，代表農民行使權利，導致農民利益受損。在試點實踐中，土地增值收益在集體和個人之間的分配取得了一定成效，甘肅省定西市隴西縣規(guī)定原則上集體留成部分不得少于收益的60%；貴州省湄潭縣明確規(guī)定集體獲得比例不低于征收增值收益調節(jié)金后收益的30%；山西省澤州縣土地收益按集體占30%、個人占70%的分配方式；江蘇省蘇州市相城區(qū)明確規(guī)定農民收益不低于40%；四川省成都市郫都區(qū)按照“二八開”作為集體與農民收益分配的指導比例。但是一方面由于收益資金管理機制不規(guī)范、制度不健全和缺乏監(jiān)督，使得集體組織賬目不公開，容易產生腐敗現(xiàn)象。另一方面，集體提留收益用途不明晰。由于存在尋租現(xiàn)象，集體提留的收益不能很好地用于農村集體經濟發(fā)展和公共服務設施建設。

四、優(yōu)化農村集體經營性建設用地入市增值收益分配的政策建議

(一)明確土地增值收益調節(jié)金性質

從各地試點實踐看，土地增值收益調節(jié)金既不屬于稅收，也不屬于費用，是國家強制性征收，上繳試點縣級地方國庫并納入地方一般公共預算管理的資金。國家收取土地增值收益調節(jié)金有利于保障農民集體的權利，有助于解決農村社會保障等問題。因此，可以明確調節(jié)金為行政事業(yè)性收費，收益分配表述在集體經濟組織、農民之間更合適。在稅權配置上，可探索對農村集體經營性建設用地入市增值收益實行征稅制度，將其歸口于地方稅務。另外，還可考慮完善土地稅收制度，建立入市增值稅征收體系，區(qū)分環(huán)節(jié)繳納轉讓稅、營業(yè)稅、所得稅等，由國家稅務部門明確土地增值稅收的使用范圍和使用程序。

(二)設計科學的土地增值收益分配比例

暫行辦法對土地增值收益分配比例并未作出明確規(guī)定，只是要求各試點地區(qū)綜合考慮土地用途、土地等級等，切實保障農民利益。首先，應在法律上允許農民進行土地議價，保障農民既是收益分配方案制定的參與者也是受益者。其次，應明確集體決議土地增值收益分配的程序，集體土地增值收益分配方案應在村民大會上討論并有半數(shù)以上村民同意方可實施。再次，應根據(jù)土地稅費制度改革探索合理的增值收益測算模型，將土地增值收益在國家、集體和個人之間的分配比例確定在合理區(qū)間，避免過高或者過低。同時，各地應當根據(jù)土地的市場價格、區(qū)域位置、市場需求等設置比例。在確定合理區(qū)間后，可以進入統(tǒng)一立法階段，以此來更好地保障集體以及農民個人的合法權益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

(三)加強土地增值收益分配監(jiān)管

現(xiàn)階段農村集體發(fā)展還有諸多不足，對于集體資產、收益分配等還缺少科學的監(jiān)管，監(jiān)管主體不明確，集體土地資產被侵吞或挪用的風險較高，而且目前農民對政策的認識和發(fā)展方向的選擇有不同的思路，加上各地法治環(huán)境和公平理念也存在一定的差異。因此，一是要成立專門負責管理農民集體資產的工作機構，監(jiān)督土地增值收益的分配情況，定期檢查收益資金流向；二是要完善村級財務公開制度，村集體應將提留部分資金的使用途徑及相關情況公開，防止村委會干部濫用職權，侵占資金。如果發(fā)現(xiàn)存在尋租行為的干部，必須增強懲戒力度，依法重處。

(四)構建合理的土地增值收益分配方式

地方政府可成立農村集體經營性建設用地入市管理中心，管理中心負責入市的申請、評估、審批、簽約、登記、監(jiān)管等工作，進行流程化和精細化管理，同時建立土地增值收益的資金庫，農民按持股比例分配。一方面可以改善當?shù)氐墓苍O施建設，另一方面可以實現(xiàn)集體資金的保值增值，還能避免出現(xiàn)大量農民“一夜暴富”的現(xiàn)象。探索農村集體經營性建設用地入市收入分配的長效機制，實施固定收益和長期分工相結合的土地增值收益分配模式，在分配方式上可增設貨幣基金分紅、實物折價等方式，使得收益分配多元化。