史 璟

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)文化與傳媒學(xué)院，北京100081）

引 言

2020年是習(xí)近平總書(shū)記提出全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之年，更是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年。在深入學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“三農(nóng)”在全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要地位的同時(shí)，切實(shí)增強(qiáng)做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展工作的思想與行動(dòng)自覺(jué)。本文從調(diào)整和完善財(cái)政支農(nóng)事權(quán)入手，由中國(guó)一級(jí)政府負(fù)責(zé)，運(yùn)用財(cái)政資金提供促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，其中的支出責(zé)任是政府履行財(cái)政支農(nóng)事權(quán)的支出義務(wù)和保障。本文以習(xí)近平總書(shū)記脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興講話(huà)為指導(dǎo)，通過(guò)回顧中國(guó)支農(nóng)事權(quán)發(fā)展的歷史，從分析財(cái)政支農(nóng)事權(quán)的實(shí)質(zhì)是運(yùn)用一系列經(jīng)濟(jì)、法律和行政等政策解決好中國(guó)的“三農(nóng)問(wèn)題”入手，針對(duì)財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分中存在的主要問(wèn)題，給出財(cái)政支農(nóng)事權(quán)劃分過(guò)程中應(yīng)該遵循的基本原則和法律保障［1］。確保到2050年全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展。

一、中國(guó)財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的發(fā)展邏輯

改革開(kāi)放以來(lái)，中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系歷經(jīng)了不斷的演進(jìn)，由“統(tǒng)收統(tǒng)支”“分灶吃飯”到“包干制”再到“分稅制”等財(cái)政體制變化，財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分越來(lái)越明晰［2］。厘清以下三個(gè)階段在不同時(shí)期的工作重點(diǎn)以及它們之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，有助于分重點(diǎn)、合理地發(fā)展與調(diào)整中國(guó)財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

第一個(gè)階段：解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題。早在20世紀(jì)90年代之前，中國(guó)人民的糧食不夠吃，“三農(nóng)問(wèn)題”主要是集中解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題。隨著中國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金的增加，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與糧食增產(chǎn)、擺脫食品短缺現(xiàn)象成為這一時(shí)期的努力方向。90年代后期，中國(guó)以糧食為主的農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)相對(duì)過(guò)剩，認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)導(dǎo)致沒(méi)有及時(shí)地將財(cái)政支農(nóng)政策由以農(nóng)業(yè)為主調(diào)整為以農(nóng)民問(wèn)題為重點(diǎn)。除此之外，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)是買(mǎi)方市場(chǎng)，市場(chǎng)供大于求，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品采取增產(chǎn)與提價(jià)的措施幾乎無(wú)力增加農(nóng)民收入，也沒(méi)有較好地改善農(nóng)民的生活質(zhì)量。因此，和美國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)等全世界眾多國(guó)家一樣，中國(guó)應(yīng)該在糧食等供給出現(xiàn)過(guò)剩后，及時(shí)調(diào)整“三農(nóng)”政策、發(fā)展戰(zhàn)略和財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，將重點(diǎn)由農(nóng)業(yè)增產(chǎn)果斷地轉(zhuǎn)向提高農(nóng)民收入問(wèn)題上［3］。

第二個(gè)階段：解決農(nóng)民問(wèn)題。其標(biāo)志是糧食夠吃，城鄉(xiāng)差距加大。目前中國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)民問(wèn)題是中國(guó)“三農(nóng)問(wèn)題”的重點(diǎn)。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，中國(guó)財(cái)政支農(nóng)體制發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變，由提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量轉(zhuǎn)變?yōu)橐詼p輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入為中心，“三農(nóng)問(wèn)題”轉(zhuǎn)向農(nóng)民問(wèn)題，相關(guān)政策也集中體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收；二是農(nóng)民進(jìn)城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的務(wù)工增收；三是鼓勵(lì)農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)民轉(zhuǎn)移政策，它是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的根本性措施；四是給農(nóng)民發(fā)放教育補(bǔ)貼和糧食直補(bǔ)等補(bǔ)貼，提高和改善農(nóng)民的生活和生存困難［4］4。

第三個(gè)階段：解決農(nóng)村問(wèn)題。各級(jí)政府面對(duì)廣大農(nóng)民進(jìn)城大軍帶來(lái)的農(nóng)村無(wú)人荒廢的現(xiàn)狀，及時(shí)積極采取了建設(shè)新農(nóng)村和穩(wěn)定農(nóng)民住戶(hù)等政策，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生活環(huán)境、文化娛樂(lè)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村的居住和生活環(huán)境，加大力度進(jìn)行道路維修、學(xué)校修建等農(nóng)村基本建設(shè)，確保自來(lái)水飲用安全，逐漸縮小城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量差距，吸引城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村安居樂(lè)業(yè)。

從以上中國(guó)財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的發(fā)展來(lái)看“三農(nóng)問(wèn)題”，它是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民收入和農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題，具有公共性特征，它們之間的密切關(guān)系體現(xiàn)在以下三方面。首先，農(nóng)業(yè)具有基礎(chǔ)性和弱質(zhì)性特征，它是“三農(nóng)問(wèn)題”存在的根本原因；其次，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠得以存續(xù)和發(fā)展，而農(nóng)業(yè)在中國(guó)國(guó)民生產(chǎn)中的基礎(chǔ)性地位，決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須存續(xù)發(fā)展。最后，農(nóng)民是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)者，他們目前的生活水平較低［5］。

從邏輯的角度看，“三農(nóng)問(wèn)題”可以被看作是數(shù)理邏輯中的一個(gè)二元結(jié)構(gòu)。這里另T表示：三農(nóng)問(wèn)題，另A表示：一個(gè)非空集合，A中包含三個(gè)元素：農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村。另“小于符號(hào)＜”表示一種二元邏輯關(guān)系：落后于、低于。那么“三農(nóng)問(wèn)題”的二元邏輯模型可以形式化地表示為：T＝（A，＜）。由此，“三農(nóng)問(wèn)題”可以概括為：農(nóng)業(yè)＜落后于工商業(yè)，農(nóng)民收入 ＜低于非農(nóng)民收入，農(nóng)民生活水平 ＜低于非農(nóng)民生活水平，農(nóng)村＜落后于城市。

“三農(nóng)問(wèn)題”的“二元結(jié)構(gòu)”表明中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的“三農(nóng)”發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)，“三農(nóng)問(wèn)題”在中國(guó)的出現(xiàn)有一定的必然性。首先，“三農(nóng)問(wèn)題”非中國(guó)特有，它普遍存在于世界許多國(guó)家。那些唯有純城市而沒(méi)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的國(guó)家沒(méi)有“三農(nóng)問(wèn)題”。其次，中國(guó)“三農(nóng)”和“二元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題與農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性與弱質(zhì)性等特點(diǎn)相關(guān)。一是中國(guó)擁有14億人口。解決人民吃飯問(wèn)題需要自給自足，是保障國(guó)民生活安居樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。二是農(nóng)業(yè)是中國(guó)必不可少的公共產(chǎn)品，它的弱質(zhì)性體現(xiàn)在眾多方面。三是農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備和技術(shù)相對(duì)工業(yè)比較落后，農(nóng)民生活貧困。農(nóng)業(yè)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)高、周期長(zhǎng)、收益低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加劇了“三農(nóng)”的“二元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題。最后，我國(guó)相關(guān)政策偏差是造成“三農(nóng)問(wèn)題”、加劇城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”化的一個(gè)重要原因。其一，在中國(guó)，城市與農(nóng)村不同的戶(hù)籍制度使農(nóng)村居民享受不到城市的便捷公共服務(wù)。國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的投入較少，導(dǎo)致農(nóng)民生活水平較低，生活質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市居民。其二，農(nóng)業(yè)雖然一直是中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和命脈，但在新中國(guó)成立初期，中國(guó)采取了掠奪農(nóng)業(yè)的政策，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代化工業(yè)體系［4］6。

二、財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分問(wèn)題的邏輯考量

習(xí)近平總書(shū)記長(zhǎng)期親力親為地抓“三農(nóng)”工作，在實(shí)踐中深刻摸索出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展規(guī)律，始終從政治、戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)“三農(nóng)問(wèn)題”、謀劃“三農(nóng)”發(fā)展［6］。在實(shí)際工作中，財(cái)政支農(nóng)事權(quán)中一直普遍存在的一些問(wèn)題影響了中央與地方政府的財(cái)政支農(nóng)效率，削弱了中國(guó)“強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)”政策的實(shí)施效果［7］。下面具體解析中國(guó)各級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的主要問(wèn)題。

一是財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和財(cái)力不匹配。中國(guó)1994年的分稅制改革，較多地從財(cái)政收入的層級(jí)配置方面考慮。分稅制使財(cái)權(quán)向中央和省市集中，而財(cái)政支農(nóng)事權(quán)則下移到縣鄉(xiāng)，導(dǎo)致中央和地方財(cái)權(quán)關(guān)系的劃分在取得一定成效的同時(shí)發(fā)生了財(cái)權(quán)和事權(quán)之間的背離。在資金分配上，國(guó)家鼓勵(lì)對(duì)基層和貧困地區(qū)進(jìn)行資金傾斜，但仍與地方政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的事權(quán)不相匹配［8］，很多公益性的支農(nóng)項(xiàng)目得不到資金保障。

二是財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明晰，各級(jí)政府支出責(zé)任比較模糊。中國(guó)憲法和法律只是原則性地規(guī)定了中央與地方，以及地方各級(jí)政府之間的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分，具體如何劃分、怎樣劃分還不明確。中央與地方支農(nóng)支出責(zé)任劃分涉及各級(jí)政府職能的合理劃分和政府與市場(chǎng)邊界的界定等眾多方面。中央和地方支出責(zé)任也比較模糊，中國(guó)政府間的隸屬關(guān)系造成“上級(jí)政府決策、下級(jí)政府出錢(qián)”的現(xiàn)象。財(cái)政支農(nóng)支出責(zé)任下移到縣鄉(xiāng)政府，地方政府的財(cái)政壓力越來(lái)越大［9］。因此，縱然中央多次加大財(cái)政支農(nóng)的投入，但由于財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不明晰，地方財(cái)政支農(nóng)出現(xiàn)擠出效應(yīng)，財(cái)政支農(nóng)資金總量的增長(zhǎng)仍受影響。

三是支農(nóng)資金管理不規(guī)范，項(xiàng)目配套能力弱。首先，投入給地方的支農(nóng)資金無(wú)論從時(shí)間還是地域上都普遍分散，資金設(shè)置不夠科學(xué)，存在嚴(yán)重的交叉與重疊現(xiàn)象，很多支農(nóng)項(xiàng)目資金的用途大同小異，執(zhí)行困難容易出錯(cuò)。其次，地方和基層財(cái)政對(duì)支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)與投入能力力不從心。地方支農(nóng)資金投入不夠的現(xiàn)實(shí)與亟待解決的支農(nóng)事權(quán)之間產(chǎn)生了不宜調(diào)和的矛盾。最后，中央和省設(shè)立的許多支農(nóng)投資項(xiàng)目需要地方予以配套的，由于地方財(cái)力緊張，無(wú)力保證相應(yīng)的配套比例，致使一些支農(nóng)項(xiàng)目工程因投資不足而無(wú)法完成。

四是財(cái)政支農(nóng)資金難以整合，轉(zhuǎn)移支付資金的分配沒(méi)有體現(xiàn)地區(qū)差異性。在中國(guó)，支農(nóng)資金的管理與分配涉及眾多單位和部門(mén)，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生資金預(yù)算和使用難以統(tǒng)一、投放盲目、交叉重復(fù)、整合困難和管理分散等情況。中國(guó)的國(guó)土面積廣闊、地域差異大、自然條件復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、制度體制、交通設(shè)施、歷史人文和基礎(chǔ)條件等資源稟賦豐富，因此即便是相同的支農(nóng)事項(xiàng)在不同地區(qū)產(chǎn)生的行政成本和實(shí)施效益的差異較大。國(guó)家財(cái)政采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分配轉(zhuǎn)移支付資金，忽略了各地區(qū)之間的差異和特點(diǎn)，導(dǎo)致支農(nóng)資金的利用效率低下。

三、完善中國(guó)財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的對(duì)策建議

以習(xí)近平總書(shū)記宏遠(yuǎn)分析“三農(nóng)”工作重要論述為指導(dǎo)，正確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展大勢(shì)，科學(xué)理解新時(shí)代看“三農(nóng)”、謀“三農(nóng)”和興“三農(nóng)”的重大理論與實(shí)踐問(wèn)題。推進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收政策，書(shū)寫(xiě)好中華民族偉大復(fù)興的“三農(nóng)”新篇章。

（一）財(cái)政支持農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的政策

國(guó)家要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必強(qiáng)。農(nóng)業(yè)增產(chǎn)政策始終是中國(guó)財(cái)政支農(nóng)生產(chǎn)政策中的重中之重，相關(guān)政策主要圍繞著下列四個(gè)方面制定。

一是加大穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投入的農(nóng)用生產(chǎn)資料支持政策。一直以來(lái)，全方位多渠道地?cái)U(kuò)大農(nóng)業(yè)投資、實(shí)施農(nóng)業(yè)投資政策是發(fā)展農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)，政府可以采用直接投入、借助優(yōu)惠政策吸引民間信用資金投入、農(nóng)民資金投入等形式，集中財(cái)力、物力和人力加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)用機(jī)械裝備建設(shè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善建設(shè)和農(nóng)業(yè)抗災(zāi)防災(zāi)救災(zāi)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)及減輕農(nóng)民勞動(dòng)強(qiáng)度提供基本保障。除此之外，國(guó)家財(cái)政還要重視生產(chǎn)資料支持政策。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中盡可能多地投入一些高效能、低成本的農(nóng)用生產(chǎn)資料，有效降低生產(chǎn)成本，促進(jìn)農(nóng)民增收積極性。具體包括：生產(chǎn)資料的研發(fā)與生產(chǎn)政策、降低市場(chǎng)零售價(jià)格的價(jià)格優(yōu)惠補(bǔ)貼政策、研發(fā)推廣高效能肥料和防蟲(chóng)防災(zāi)害的農(nóng)藥政策、作物結(jié)構(gòu)調(diào)整政策等。

二是加強(qiáng)制定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持和價(jià)格穩(wěn)定政策。從促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)來(lái)看，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格政策可以借助增加政府財(cái)政支農(nóng)支出、控制農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，以及高價(jià)收購(gòu)等方法激勵(lì)農(nóng)民增產(chǎn)。當(dāng)無(wú)法順利抬高市場(chǎng)零售價(jià)時(shí)，政府會(huì)給予一定的價(jià)格差進(jìn)行補(bǔ)貼。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品抬高價(jià)格的政策受到國(guó)際農(nóng)價(jià)影響時(shí)，國(guó)家會(huì)介入禁止進(jìn)口，通過(guò)高關(guān)稅等措施保護(hù)國(guó)內(nèi)該產(chǎn)品的市場(chǎng)高價(jià)。當(dāng)產(chǎn)生農(nóng)產(chǎn)品的均衡需求和農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量不穩(wěn)定之間的矛盾時(shí)，會(huì)造成價(jià)格的較大波動(dòng)，政府應(yīng)采取穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的政策幫助農(nóng)民降低損失、保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性。具體包括：制定農(nóng)業(yè)種植收入保障制度、糧食定價(jià)收購(gòu)制度和農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)基金制度等［10］。

三是應(yīng)該實(shí)施農(nóng)業(yè)擴(kuò)大規(guī)模政策，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)優(yōu)化政策，以及加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技政策。擴(kuò)大規(guī)模政策是國(guó)家財(cái)政給予免征農(nóng)業(yè)稅等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)農(nóng)民拓荒，組織人力物力財(cái)力墾荒，開(kāi)發(fā)利用大片的荒山荒地。在市場(chǎng)需求的引導(dǎo)下，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整政策促使農(nóng)民調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品的種植結(jié)構(gòu)、作物結(jié)構(gòu)與品種結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)需要科技進(jìn)步來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。國(guó)家實(shí)施的農(nóng)業(yè)科技政策包括：政府大力支持和鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥、機(jī)械等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的開(kāi)發(fā)利用，新糧種的研制開(kāi)發(fā)和推廣，以及對(duì)農(nóng)業(yè)新技術(shù)使用的示范與推廣政策。

四是加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的基地建設(shè)，完善糧食儲(chǔ)備制度。對(duì)糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品采用在生產(chǎn)集中地統(tǒng)一加工生產(chǎn)的措施，既可以保證基地農(nóng)產(chǎn)品的增產(chǎn)、提高生產(chǎn)能力，又可以合理調(diào)整和優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，使基地成為城鄉(xiāng)工農(nóng)業(yè)原料的生產(chǎn)加工基礎(chǔ)，滿(mǎn)足城鎮(zhèn)居民的日常生活與消費(fèi)需求。由于糧食生產(chǎn)可被看作是經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)相結(jié)合的產(chǎn)物，因此糧食儲(chǔ)備具有特殊意義和必要性。通常糧食產(chǎn)量會(huì)隨著不同年份、不同季節(jié)、氣候和環(huán)境等自然條件的變化而變化，深受旱災(zāi)、水災(zāi)和蟲(chóng)災(zāi)等自然災(zāi)害影響。糧食供給的不穩(wěn)定性和糧食消費(fèi)的均衡性之間的矛盾為加大糧食儲(chǔ)備提出了較高要求，需要建立充足的食品儲(chǔ)備和防止災(zāi)害時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)防患儲(chǔ)備。建立健全完善的農(nóng)業(yè)糧食儲(chǔ)備制度，在政策的導(dǎo)引下加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備建設(shè)，確保糧食價(jià)格穩(wěn)定，保障城鎮(zhèn)居民基本生活水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。

（二）財(cái)政支持農(nóng)民增收的政策

正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作說(shuō)一千道一萬(wàn)，增加農(nóng)民收入是關(guān)鍵。國(guó)家要富，農(nóng)民必富?！叭r(nóng)問(wèn)題”的核心是農(nóng)民的收入問(wèn)題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施效果主要看農(nóng)民收入是否得到了真正的提高。下面列出統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)民持續(xù)較快增收的政策選擇，使脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興相銜接。

一是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加農(nóng)民收入的政策。土地是農(nóng)民生存的命脈，也是最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有賴(lài)于大面積優(yōu)質(zhì)土地，有地才能開(kāi)發(fā)播種實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)。農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收是對(duì)立而統(tǒng)一的兩個(gè)方面，二者的統(tǒng)一需要具備三個(gè)條件：其一，農(nóng)產(chǎn)品的供給相對(duì)短缺時(shí)的賣(mài)方市場(chǎng)；其二，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)符合市場(chǎng)和消費(fèi)者需求；其三，農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大。只有當(dāng)這三個(gè)條件具備時(shí)，才能保證農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收一致。否則二者不統(tǒng)一而出現(xiàn)對(duì)立時(shí)，則增產(chǎn)不增收。

二是發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)增加農(nóng)民收入的政策。發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)性生產(chǎn)也可以增加農(nóng)民的收入，其形式主要包括：第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到季節(jié)性影響嚴(yán)重，農(nóng)民農(nóng)閑時(shí)進(jìn)城打工，農(nóng)忙時(shí)回農(nóng)村務(wù)農(nóng)，農(nóng)民兼業(yè)已經(jīng)是一種普遍常見(jiàn)的現(xiàn)象。國(guó)家制定優(yōu)惠政策的同時(shí)也要規(guī)范相關(guān)政策制度，以保證農(nóng)民進(jìn)城不受歧視。第二，一些地少人多的農(nóng)村地區(qū)存在潛在的過(guò)剩勞動(dòng)力，政府鼓勵(lì)這些農(nóng)民進(jìn)入工商性農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)工作。國(guó)家財(cái)政給予農(nóng)民合作開(kāi)展的食品加工等一定稅收優(yōu)惠，把通過(guò)加工所得到的附加值直接返還給農(nóng)民。

三是采取非生產(chǎn)性措施增加農(nóng)民收入的政策。一方面，在中國(guó)城市和鄉(xiāng)村建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)稅制，廢除農(nóng)業(yè)稅是減輕農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的有效方法。與此同時(shí)，借鑒世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)城市稅制。除此之外，適時(shí)調(diào)整央地財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的分配關(guān)系，讓他們共同分擔(dān)減收帶來(lái)的壓力，保證農(nóng)民真正受益。另一方面，對(duì)農(nóng)民施行直接補(bǔ)貼的政策。該政策是把國(guó)家財(cái)政通過(guò)糧食收購(gòu)間接補(bǔ)給農(nóng)民的錢(qián)直接補(bǔ)給農(nóng)民，效果頗好。政府通過(guò)直接補(bǔ)助政策給農(nóng)民直接增收或直接為農(nóng)民發(fā)放實(shí)物援助，解決農(nóng)民日常生活開(kāi)支困難。補(bǔ)助形式分為兩種：其一，非生產(chǎn)性補(bǔ)助。根據(jù)城鄉(xiāng)收入高低和農(nóng)民生活水平差距，為農(nóng)民提供基本和最低生活保障、教育補(bǔ)助、農(nóng)村養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)政策。其二，生產(chǎn)性補(bǔ)助。引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)調(diào)整和制約生產(chǎn)時(shí)期的休耕補(bǔ)助。

四是制定促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移的配套政策。城市和農(nóng)村不同的戶(hù)籍制度遏制了農(nóng)民轉(zhuǎn)移，居民可享有的社會(huì)福利差別很大。在農(nóng)民轉(zhuǎn)移的大背景下，有的農(nóng)民進(jìn)城打工，有的農(nóng)民舉家進(jìn)城居住生活，無(wú)論他們的戶(hù)口是否發(fā)生變更，戶(hù)口遷至城市還是留在農(nóng)村，他們都會(huì)因?yàn)閷?duì)土地的特有情誼而選擇兼業(yè)。國(guó)家財(cái)政針對(duì)這一特征，制定了相關(guān)配套政策如下：第一，建設(shè)農(nóng)村小城鎮(zhèn)政策，根本改善和提高農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移，發(fā)展中國(guó)新農(nóng)村。第二，制定政策改革農(nóng)村戶(hù)籍制度，改革土地承包責(zé)任制。政府的財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)農(nóng)民承包的土地給予有償?shù)恼{(diào)整，促進(jìn)土地轉(zhuǎn)移與集中，幫助留在農(nóng)村的農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。第三，通過(guò)教育培訓(xùn)的形式提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，引導(dǎo)他們真正融入城市生活，滿(mǎn)足城市工商業(yè)生產(chǎn)的要求。

四、財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則與法律保障

（一）中央和地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的原則

中央和地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的原則很多，下面就主要原則詳細(xì)地加以闡述。

第一，外部性和受益原則。外部性是在政府為農(nóng)村提供公共服務(wù)時(shí)產(chǎn)生的，政府職責(zé)的劃分取決于該由哪級(jí)政府具體負(fù)責(zé)農(nóng)村公共服務(wù)的外部性。農(nóng)村的公共服務(wù)該由掌握著該服務(wù)帶來(lái)效益和成本內(nèi)部化的最小轄區(qū)提供［11］147，當(dāng)農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)生的服務(wù)成本和受益相一致時(shí)，公共服務(wù)應(yīng)該歸屬于最低層級(jí)的轄區(qū)。中央與地方政府財(cái)政支農(nóng)事權(quán)的劃分要按照農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的受益范圍核定其成本的轄區(qū)范圍。中央財(cái)政著重負(fù)責(zé)全國(guó)范圍、跨省區(qū)、跨流域和跨地域的農(nóng)業(yè)、糧棉油麻等大量農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)加工和流通、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利水電工程建設(shè)、公益事業(yè)及環(huán)保等農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的支農(nóng)支出，中央還對(duì)貧困與財(cái)政困難的區(qū)域給以一定的補(bǔ)貼。省級(jí)和區(qū)縣的財(cái)政支農(nóng)支出項(xiàng)目由各級(jí)地方政府根據(jù)受益范圍負(fù)責(zé)。

第二，信息的復(fù)雜性和重要性原則。中央與地方政府職責(zé)的劃分需要充分考慮信息處理過(guò)程和數(shù)據(jù)分析的復(fù)雜性。地方政府相對(duì)更透徹地了解基層基本事務(wù)，因此對(duì)于復(fù)雜程度高和不對(duì)稱(chēng)的信息應(yīng)交由地方負(fù)責(zé)。而對(duì)于一些全局性、簡(jiǎn)單易操作的事項(xiàng)應(yīng)交由國(guó)家管理。這些事務(wù)的外部性通常也具有全局性，符合外部性原則［11］148。中央與地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分需要上下保持一致，要求統(tǒng)一規(guī)劃的補(bǔ)貼項(xiàng)目，及關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目應(yīng)該歸屬于中央政府的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)，地方各級(jí)財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)。而需要因地制宜、具有區(qū)域特色、信息處理較復(fù)雜的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等事務(wù)的支出責(zé)任和政府職能應(yīng)交給地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，會(huì)取得較好的效果。

第三，激勵(lì)相容原則。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，激勵(lì)相容的體制是中央和地方政府按照職能劃分，順利完成各自職責(zé)范圍內(nèi)工作并達(dá)到整體利益最大化的原則。當(dāng)中央與地方政府的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分激勵(lì)相容時(shí)，各級(jí)政府能夠積極主動(dòng)地負(fù)責(zé)分內(nèi)工作，此時(shí)的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)應(yīng)歸屬于地方政府。當(dāng)支出責(zé)任的劃分不符合激勵(lì)相容原則時(shí)，局部利益會(huì)損害全局利益，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率低下，此時(shí)的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)應(yīng)歸屬于中央政府。

第四，區(qū)別對(duì)待原則。中國(guó)農(nóng)村面積廣大，分布比較分散，不同地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)差異較大，中央和地方政府支農(nóng)事權(quán)的財(cái)政支農(nóng)支出劃分標(biāo)準(zhǔn)各不相同，因地制宜地建立財(cái)政支農(nóng)資金分級(jí)投入和管理機(jī)制，同時(shí)下放支農(nóng)資金分配權(quán)，便于不同地域按照自己的財(cái)力情況統(tǒng)籌安排支農(nóng)支出。中央及省財(cái)政部門(mén)需要加大對(duì)西部與中部財(cái)政貧困縣鄉(xiāng)的財(cái)政支農(nóng)支出，省縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)責(zé)中國(guó)東部農(nóng)村的財(cái)政支出，財(cái)力相比較強(qiáng)。除此之外，中央財(cái)政給予東部農(nóng)村一些重要的農(nóng)業(yè)科技推廣、生產(chǎn)性救災(zāi)與動(dòng)植物防疫補(bǔ)貼。鑒于財(cái)政支農(nóng)事權(quán)涉及面廣、難于監(jiān)管的特點(diǎn)，適當(dāng)放寬地方對(duì)支農(nóng)事權(quán)的自主權(quán)使之具有決定權(quán)和資金分配權(quán)，多渠道吸納地方政府的稅源，整合財(cái)政支農(nóng)資金，加大地方支農(nóng)資金來(lái)源，確保因地制宜、統(tǒng)籌安排，提高支農(nóng)資金的使用效率。

（二）堅(jiān)持財(cái)政支農(nóng)投入依照法治化、規(guī)范化道路進(jìn)行

把中央和地方的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的要求用憲法、法律與行政法規(guī)等形式嚴(yán)格規(guī)定，把地方的相關(guān)制度用地方法規(guī)與政府規(guī)章制度等形式規(guī)定。財(cái)政支農(nóng)制度的制定需要合理劃分財(cái)權(quán)、事權(quán)與投入和支出責(zé)任之間的關(guān)系，使法治規(guī)范化，在法律與制度的框架內(nèi)合理有效地行使行政權(quán)力，努力推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政［12］。根據(jù)受益范圍與外部效益多少，以法律形式規(guī)定中央與地方政府的支農(nóng)職責(zé)劃分，形成規(guī)范化和法律化的財(cái)政支農(nóng)特色。目前中國(guó)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)與農(nóng)民增收還不統(tǒng)一，要根據(jù)法律規(guī)定的內(nèi)容和目標(biāo)有的放矢地制定這兩個(gè)有聯(lián)系但又不同的財(cái)政支農(nóng)政策［13］。借助法律的強(qiáng)制性、穩(wěn)定性和確定性，以國(guó)家強(qiáng)制力確保清晰地劃分財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任，落實(shí)財(cái)政支農(nóng)改革措施順利施行。

依據(jù)法律規(guī)定，中央的支農(nóng)事權(quán)應(yīng)由中央承擔(dān)支出責(zé)任；地方的支農(nóng)事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任；中央委托地方的支農(nóng)事權(quán)，中央相應(yīng)承擔(dān)支出責(zé)任；中央與地方共同的支農(nóng)事權(quán)各自明確區(qū)分各自的支出責(zé)任。在法律法規(guī)的保障下有效避免上級(jí)政府單方面變更下級(jí)政府的支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任，嚴(yán)格遵守權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，杜絕政府間支出責(zé)任層層下移以及支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任脫節(jié)等現(xiàn)象，明確政府與市場(chǎng)的邊界，使政府通過(guò)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策有效調(diào)控市場(chǎng)，促進(jìn)建立財(cái)力和事權(quán)匹配的財(cái)政體制。

綜上所述，在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，科學(xué)合理地劃分財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任，健全完善中央與地方財(cái)力和事權(quán)相匹配的制度，共同促進(jìn)和提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。準(zhǔn)確把握“三農(nóng)”工作科學(xué)方法論，不斷提高做好財(cái)政支持“三農(nóng)”工作的能力和水平，更好地發(fā)揮財(cái)政在新時(shí)代“三農(nóng)”工作中的職能作用，持續(xù)抓好農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供和農(nóng)民增收，推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，確保農(nóng)村同步全面建成小康社會(huì)。