梁紹紅/浙江省檔案局

高 樂(lè)/浙江省檔案館

最近，浙江省檔案局制定出臺(tái)了《浙江省黨政機(jī)關(guān)電子公文歸檔與電子檔案管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”），對(duì)全省黨政機(jī)關(guān)電子公文歸檔流程、歸檔要素、歸檔功能需求及技術(shù)實(shí)現(xiàn)路徑、電子化單套歸檔的基本條件等提出具體要求?！掇k法》的制定出臺(tái)，對(duì)于加強(qiáng)全省黨政機(jī)關(guān)非涉密電子公文歸檔與電子檔案保管、利用和移交等工作，具有重要指導(dǎo)意義。本文就《辦法》制定出臺(tái)的背景、特點(diǎn)和主要內(nèi)容等進(jìn)行解讀，并就如何貫徹執(zhí)行好《辦法》提出建議。

一、《辦法》制定出臺(tái)的背景

今年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第716號(hào)），其中第十二條規(guī)定：“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力。”這條規(guī)定明確了行政機(jī)關(guān)政務(wù)服務(wù)活動(dòng)中電子化單套歸檔與管理的路徑，同時(shí)明確了電子檔案的法律和行政效力?！饵h政機(jī)關(guān)電子公文處理工作辦法》規(guī)定了電子公文的要素、電子公文系統(tǒng)及歸檔處理工作要求，明確了電子公文同紙質(zhì)公文具有同等效力。從全省來(lái)看，隨著“最多跑一次”改革向部門間辦事延伸，以及政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型深入推進(jìn)，電子公文歸檔問(wèn)題日益突出，迫切需要加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，將檔案信息化建設(shè)融入黨政機(jī)關(guān)信息化建設(shè)總體要求，加快推進(jìn)以電子化為主的歸檔模式，加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)電子檔案安全、規(guī)范、高效管理。此外，近年來(lái)國(guó)家相繼出臺(tái)了《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》《國(guó)家檔案局關(guān)于修改〈電子公文歸檔管理暫行辦法〉的決定》等多個(gè)在電子公文和電子檔案管理工作領(lǐng)域具有重要意義的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和政策文件。

在這樣的背景下，2014年省檔案局出臺(tái)的《浙江省省直單位電子公文歸檔與電子檔案管理暫行辦法》已不能適應(yīng)新的管理理念和要求，在實(shí)際執(zhí)行中也發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題。為貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)新規(guī)定、新要求，進(jìn)一步加強(qiáng)電子公文歸檔與電子檔案管理工作，省檔案局結(jié)合全省實(shí)際制定了本《辦法》。

二、《辦法》的主要內(nèi)容與特色

《辦法》共五章三十條。第一章“總則”，闡明了《辦法》制定的依據(jù)、相關(guān)概念、適用范圍、遵循的原則，其中第五條和第六條明確了機(jī)關(guān)公文辦理部門、機(jī)關(guān)信息部門、機(jī)關(guān)檔案部門、檔案行政管理部門以及國(guó)家綜合檔案館在電子公文歸檔、電子檔案管理和移交接收中的職責(zé)分工。其中，《辦法》明確了如下重要概念的定義：一是電子公文，《辦法》所稱的電子公文指以電子數(shù)字形式擬制、辦理、管理的黨政機(jī)關(guān)公文；二是電子檔案，《辦法》所稱的電子檔案專指歸檔后的電子公文；三是元數(shù)據(jù)，《辦法》所稱的元數(shù)據(jù)指描述電子公文和電子檔案內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景和管理過(guò)程的數(shù)據(jù)?！掇k法》要求，電子公文歸檔與電子檔案管理過(guò)程中應(yīng)遵循其形成和利用規(guī)律，堅(jiān)持“統(tǒng)一管理、全程管理、準(zhǔn)確規(guī)范、便于利用、安全可靠”原則?！掇k法》強(qiáng)調(diào)，機(jī)關(guān)應(yīng)建立電子公文歸檔與電子檔案管理制度，明確職責(zé)分工，切實(shí)做好電子公文歸檔與電子檔案保管、利用和移交等工作；各級(jí)檔案行政管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)電子公文歸檔與電子檔案管理工作的監(jiān)督指導(dǎo)，負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)機(jī)關(guān)移交的重要電子檔案進(jìn)行接收和備份，并指導(dǎo)本級(jí)機(jī)關(guān)做好電子檔案移交進(jìn)館工作。

第二章為“電子公文歸檔”，基于以電子化單套歸檔為主和前端化、網(wǎng)絡(luò)化、自動(dòng)化的歸檔理念，對(duì)電子公文歸檔的流程、內(nèi)容要求、系統(tǒng)功能、辦理時(shí)間等提出具體要求。如第八條明確電子公文歸檔的初步整理與組件、數(shù)據(jù)交換、清點(diǎn)與數(shù)據(jù)檢測(cè)、數(shù)據(jù)導(dǎo)入、歸檔登記等流程，并將歸檔配置準(zhǔn)備納入電子化歸檔的重要一環(huán)，即在實(shí)施歸檔前，在電子公文系統(tǒng)預(yù)歸檔模塊中對(duì)檔案分類方案、文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表進(jìn)行預(yù)配置，實(shí)現(xiàn)電子文件組成材料及元數(shù)據(jù)自動(dòng)采集和存檔，形成規(guī)范的歸檔信息包并交換到電子檔案管理系統(tǒng)。第九條明確了電子公文系統(tǒng)預(yù)歸檔模塊的自動(dòng)采集、初步整理、技術(shù)檢測(cè)、歸檔交換、統(tǒng)計(jì)管理等基本功能需求，為各單位在電子公文系統(tǒng)建設(shè)時(shí)同步開(kāi)發(fā)歸檔功能提供了指引。為確保歸檔電子文件質(zhì)量，避免歸檔后出現(xiàn)大量不合格的歸檔信息包，《辦法》對(duì)預(yù)歸檔環(huán)節(jié)“四性”檢測(cè)功能提出要求。第十二條對(duì)電子公文內(nèi)容及組成要素提出要求。對(duì)于大家比較關(guān)注的電子印章，《辦法》從利于今后電子檔案長(zhǎng)久保存和利用角度，要求以圖像形式保留版式文件中電子印章，去除電子印章數(shù)字簽名信息；對(duì)于沒(méi)有配備電子印章的單位，規(guī)定可以暫用蓋章紙質(zhì)文件的數(shù)字化掃描件代替。第十五條從保障電子檔案內(nèi)容原始性的角度提出要求，如對(duì)歸檔后的歸檔信息包確需補(bǔ)充、更新材料，應(yīng)保留原歸檔信息包及技術(shù)驗(yàn)證文件，并按嵌套存儲(chǔ)結(jié)構(gòu)生成新的歸檔信息包，確保電子檔案內(nèi)容全程可追溯。第十六條明確電子公文以電子形式單套歸檔保存的四個(gè)基本條件，確保電子檔案來(lái)源的可靠安全及其形成、歸檔、管理的規(guī)范化。

第三章為“電子檔案保管與利用”，對(duì)機(jī)關(guān)檔案部門電子檔案管理制度、存儲(chǔ)設(shè)備、系統(tǒng)功能、備份檢測(cè)和檔案利用等提出要求，明確電子檔案管理系統(tǒng)（或數(shù)字檔案室）應(yīng)符合《電子檔案管理系統(tǒng)基本功能規(guī)定》，并參照數(shù)字檔案室建設(shè)相關(guān)要求執(zhí)行。

第四章為“電子檔案移交”，對(duì)電子檔案移交作了原則性要求，提出具體移交、接收細(xì)則由各級(jí)檔案館根據(jù)實(shí)際自行制定。

第五章為“附則”，對(duì)《辦法》未盡事宜作兜底性規(guī)定，并廢止了2014年出臺(tái)的《浙江省省直單位電子公文歸檔與電子檔案管理暫行辦法》。

《辦法》在貫徹落實(shí)國(guó)家電子文件、電子檔案管理原則要求的基礎(chǔ)上，突出了前瞻性、操作性、適用性，具有如下特色。

第一，強(qiáng)調(diào)電子公文的歸檔職能前移，厘清了歸檔管理職責(zé)?！掇k法》的執(zhí)行主體是黨政機(jī)關(guān)。《辦法》明確了機(jī)關(guān)公文處理部門、檔案室、信息化部門及綜合檔案館在電子檔案形成和管理各環(huán)節(jié)的職責(zé)，重點(diǎn)優(yōu)化、簡(jiǎn)化、細(xì)化了電子公文歸檔和電子檔案管理流程，解決了原辦法中機(jī)關(guān)內(nèi)部職能不清、館室職能定位模糊等問(wèn)題，盡量避免職能交叉和重復(fù)勞動(dòng)，做到各司其職、前后銜接、密切配合，并有利于規(guī)范電子檔案形成質(zhì)量、確保電子檔案安全。此外，《辦法》還順應(yīng)當(dāng)前信息系統(tǒng)建設(shè)集約化、一體化趨勢(shì)，按照“建用分開(kāi)”的思路，提出“有條件的地方可由國(guó)家綜合檔案館建設(shè)統(tǒng)一的電子公文歸檔、交換與電子檔案管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)館室一體化管理”。

第二，充分考慮機(jī)關(guān)檔案工作實(shí)際，具有較強(qiáng)的可操作性。《辦法》立足我省黨政機(jī)關(guān)檔案工作現(xiàn)狀，針對(duì)原辦法執(zhí)行中存在的一些問(wèn)題，充分借鑒和吸收了我省政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)歸檔中一些好的做法，強(qiáng)調(diào)電子化歸檔工作的便利性、可操作性，盡量減少電子公文歸檔中人工參與環(huán)節(jié)。如《辦法》按照“最簡(jiǎn)化、易實(shí)施”的思路，在歸檔元數(shù)據(jù)項(xiàng)目設(shè)置、文件存儲(chǔ)格式等方面，盡量“過(guò)濾”不常用、非必要的技術(shù)選擇路徑，并以示例方式予以指引。如《辦法》明確了電子公文系統(tǒng)具體歸檔功能需求，對(duì)歸檔流程、歸檔要素等作出詳細(xì)說(shuō)明，并在附錄中以技術(shù)規(guī)范的形式對(duì)歸檔信息包的組織結(jié)構(gòu)、元數(shù)據(jù)方案、技術(shù)檢測(cè)方案等進(jìn)行說(shuō)明和示例，具有很強(qiáng)的可操作性。

第三，注重借鑒和吸收新理念、新要求，具有一定的創(chuàng)新性。如，《辦法》借鑒我省政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的歸檔要求，提出了預(yù)歸檔和歸檔數(shù)據(jù)交換概念，以及以歸檔信息包為單位的組織管理對(duì)象、以歸檔前配置為核心的自動(dòng)化歸檔實(shí)施路徑等創(chuàng)新思路。又如，《辦法》針對(duì)電子公文形成、歸檔和電子檔案管理三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，首次提出了電子化單套歸檔和保存的四個(gè)基本條件，讓電子公文單套歸檔有了可實(shí)施、可操作的具體路徑。此外，《辦法》還針對(duì)電子公文歸檔后補(bǔ)充、替換文件材料等實(shí)際需求，創(chuàng)新性地提出了電子檔案的嵌套存儲(chǔ)結(jié)構(gòu)，既保證了電子公文歸檔的原始性，又具有較強(qiáng)的操作性。

三、對(duì)貫徹落實(shí)《辦法》的幾點(diǎn)建議

為做好電子公文歸檔和電子檔案管理工作，各黨政機(jī)關(guān)在貫徹落實(shí)《辦法》時(shí)，應(yīng)著重從以下四個(gè)方面著力。

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)分工。實(shí)施電子公文歸檔和電子檔案管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及的人員和信息系統(tǒng)較多，需要各部門的參與和配合。這就需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、轉(zhuǎn)變觀念，將此項(xiàng)工作融入黨政機(jī)關(guān)數(shù)字轉(zhuǎn)型總體要求，將職責(zé)落實(shí)到各部門和人員。

二是突出前端管理，優(yōu)化歸檔流程。要確保歸檔電子公文的規(guī)范性、可靠性，關(guān)鍵要抓好電子公文辦理的前端管理?！掇k法》將電子公文歸檔分為預(yù)歸檔、交換和正式歸檔三個(gè)階段，并明確了每個(gè)階段的具體任務(wù)和要求。各黨政機(jī)關(guān)在貫徹落實(shí)《辦法》時(shí)，既要執(zhí)行好規(guī)定動(dòng)作，又要結(jié)合本單位實(shí)際，進(jìn)一步優(yōu)化歸檔流程。

三是明確技術(shù)路線，完善系統(tǒng)功能。電子公文歸檔離不開(kāi)電子公文系統(tǒng)的軟件功能支撐。對(duì)于電子公文系統(tǒng)預(yù)歸檔模塊的開(kāi)發(fā)，應(yīng)重點(diǎn)把握好五個(gè)方面：其一，電子公文及其相關(guān)要素的自動(dòng)采集應(yīng)完整齊全，并符合規(guī)定的存儲(chǔ)格式，加密文件材料應(yīng)解密后歸檔；其二，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定的存儲(chǔ)結(jié)構(gòu)，對(duì)歸檔信息包進(jìn)行整理打包；其三，歸檔元數(shù)據(jù)應(yīng)盡量由軟件系統(tǒng)從公文辦理前端自動(dòng)采集，確保規(guī)范、完整，必要的字段不遺漏；其四，在正式歸檔前，應(yīng)能自動(dòng)對(duì)歸檔信息包的“四性”進(jìn)行自檢，盡量避免歸檔后出現(xiàn)退回、返工現(xiàn)象；其五，應(yīng)盡量采用在線歸檔與交換方式，實(shí)現(xiàn)文檔一體化管理。

四是統(tǒng)籌“兩種資源”，做到“兩個(gè)結(jié)合”。在開(kāi)展電子公文歸檔與電子檔案管理時(shí)，應(yīng)以數(shù)字檔案館室建設(shè)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌好傳統(tǒng)載體檔案和電子檔案“兩種資源”，在電子公文系統(tǒng)建設(shè)時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌考慮歸檔需求，并與數(shù)字檔案室、館室一體化系統(tǒng)做好技術(shù)銜接。要處理好電子公文系統(tǒng)建設(shè)與數(shù)字檔案室建設(shè)的關(guān)系，在數(shù)字檔案室建設(shè)中貫徹落實(shí)好《辦法》要求，把檔案數(shù)字化成果接收的重心轉(zhuǎn)移到“增量電子化”上來(lái)，把檔案數(shù)字化成果管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到電子檔案資源管理上來(lái)。