方 文

(浙江科技學(xué)院 馬克思主義學(xué)院,杭州 310023)

實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)、法律兜底是中國(guó)農(nóng)地制度變革的一般軌跡和路徑[1]。面對(duì)城市化工業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)中城市建設(shè)用地供需矛盾凸顯與農(nóng)村宅基地大量閑置和低效利用并存的現(xiàn)實(shí),2015年初中央授權(quán)15個(gè)(2017年擴(kuò)大到33個(gè))農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)開展宅基地制度改革試點(diǎn),各試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際開展了行之有效的實(shí)踐探索并形成了各具特色的典型模式,如江西余江模式,浙江義烏模式,四川廬江模式等,盡管具體做法各異,但目的都是為了有效盤活和利用閑置農(nóng)村宅基地資源。在總結(jié)提煉前期各試點(diǎn)地區(qū)典型做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,2018年《中共中央關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡(jiǎn)稱2018年中央一號(hào)文件)指出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置”,從而在黨的文獻(xiàn)中正式提出了宅基地“三權(quán)分置”這一概念并將“三權(quán)”設(shè)定為所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)。在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下這一政策必將對(duì)農(nóng)村乃至中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大的影響。作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新,也必然會(huì)在具體的實(shí)踐運(yùn)行中面臨與現(xiàn)有政策和相關(guān)法律的沖突和調(diào)適問(wèn)題。要確保該政策的有序運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo),首先需要在理論上明晰和解決以下幾個(gè)問(wèn)題,才能為在政策層面指導(dǎo)下的實(shí)踐操作提供更具普適性的依據(jù),并為最終上升為立法層面的權(quán)利結(jié)構(gòu)提供有針對(duì)性的方向。首先,宅基地“三權(quán)分置”政策提出的背景、目的及其所內(nèi)含的價(jià)值功能是什么；其次,作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新,其所要解決的核心問(wèn)題是什么,在實(shí)踐運(yùn)行中將會(huì)面臨怎樣的困惑和障礙；最后,應(yīng)如何構(gòu)建和尋求宅基地“三權(quán)分置”的制度框架和各項(xiàng)權(quán)能實(shí)現(xiàn)的路徑。對(duì)這些問(wèn)題的理論思考和探究必將成為確保該政策有序運(yùn)行及其政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本前提。基于此,本文試圖按照“是什么—為什么—怎么樣”的問(wèn)題思維邏輯,通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題的逐層梳理和分析,旨在為宅基地“三權(quán)分置”的制度構(gòu)建和實(shí)踐運(yùn)行提供相應(yīng)的對(duì)策建議。

1 宅基地“三權(quán)分置”政策推出的背景及其所內(nèi)含的價(jià)值功能

1.1 現(xiàn)有宅基地制度設(shè)計(jì)的功能及其現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的困境

諾斯[2]認(rèn)為“制度通常被定義為一組行事規(guī)則的集合,規(guī)定和約束人的行為,而人的行為又影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效,因此當(dāng)原有的制度安排和制度結(jié)構(gòu)影響到人們對(duì)額外利益的追求時(shí),就必然會(huì)產(chǎn)生變革原有制度的要求也即制度創(chuàng)新”。中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度形成于20世紀(jì)60年代初,是以“集體所有、無(wú)償分配、一戶一宅、限定面積和永久使用”為基本特點(diǎn)的。這一政策設(shè)置的初衷就在于保障農(nóng)民基本的居住功能,實(shí)現(xiàn)居有所屋。受傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割體制及國(guó)家財(cái)力的制約,這一制度在保障農(nóng)民的基本生活和維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面都曾有不可替代的地位和作用。但是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展,城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和遷徙的加速,農(nóng)村常住人口不斷減少,宅基地之對(duì)農(nóng)民的功能從更加偏重于居住保障逐漸轉(zhuǎn)向更加偏重于財(cái)產(chǎn)價(jià)值。而對(duì)一般性的財(cái)產(chǎn)而言,通過(guò)保障其自由交易即通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制就可實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。但對(duì)于農(nóng)村宅基地和農(nóng)房,由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制沿革的歷史承接性和“路徑依賴”,以及在現(xiàn)實(shí)中其仍然承擔(dān)著對(duì)農(nóng)民的基本居住保障性功能,因此現(xiàn)有政策和法律禁止其自由流轉(zhuǎn)(只限定在本集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)),從而使得市場(chǎng)配置宅基地資產(chǎn)的機(jī)制失靈?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)村宅基地的大量閑置和突破現(xiàn)有政策和法律限制的私下隱形交易成為現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度失靈的典型表現(xiàn)[3],因此是否應(yīng)該允許農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的自由流轉(zhuǎn)來(lái)有效盤活農(nóng)村宅基地這筆數(shù)量龐大的“沉睡”資產(chǎn),發(fā)揮其應(yīng)有的市場(chǎng)效用和價(jià)值,也成為近年來(lái)學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論和探討的熱門話題。在學(xué)術(shù)爭(zhēng)論和理論探究尚不見定論,相關(guān)政策法律也未見落地的背景下,如何在既存的法律和政策框架體系下，通過(guò)內(nèi)部的制度創(chuàng)設(shè)來(lái)及時(shí)回應(yīng)實(shí)踐的需求，成為宅基地“三權(quán)分置”政策推出的背景和目的。

1.2 宅基地“三權(quán)分置”政策所內(nèi)含的價(jià)值功能

如果說(shuō)如何有效盤活和優(yōu)化配置閑置宅基地資源及對(duì)此問(wèn)題的理論爭(zhēng)論和立法修改尚未見定論,成為“三權(quán)分置”政策推出的主要目的和背景,那么這一政策本身所具有的價(jià)值功能就成為該政策能夠存在和發(fā)揮作用的內(nèi)在基礎(chǔ)。宅基地“三權(quán)分置”這一政策的具體內(nèi)涵就是在堅(jiān)持宅基地集體所有權(quán)不變的前提下,把現(xiàn)有的宅基地資格權(quán)和使用權(quán)合一的狀態(tài)分割為“農(nóng)戶資格權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”。正如前所述,這一政策的推出是為了突破現(xiàn)有政策和法律對(duì)閑置宅基地和農(nóng)房資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑的封閉性,把不具有身份屬性的社會(huì)其他主體引入到對(duì)宅基地的利用中來(lái),從而增加宅基地和農(nóng)房資產(chǎn)的市場(chǎng)流動(dòng)性和開放性,為有效盤活和優(yōu)化配置這一資源開辟新的渠道和途徑。那么是否可以通過(guò)修改法律和相關(guān)的政策規(guī)定即允許農(nóng)村宅基地和農(nóng)房直接對(duì)外轉(zhuǎn)讓從而實(shí)現(xiàn)這一目的？對(duì)此問(wèn)題,學(xué)術(shù)界有過(guò)眾多的爭(zhēng)論和探討,贊成派和反對(duì)派各自都提出了他們的理由。而時(shí)至今日,法律之所以不做類似修改的主要癥結(jié)在哪里,這就需要從源頭上去追尋法律調(diào)整所存在的障礙。事實(shí)上，學(xué)術(shù)界對(duì)此問(wèn)題的爭(zhēng)論忽略了一個(gè)基本的前提,即關(guān)于“是否應(yīng)該允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)直接對(duì)外轉(zhuǎn)讓”這一問(wèn)題的爭(zhēng)論需要區(qū)分“存量宅基地”和“增量宅基地”?！按媪空亍笔侵阜险厣暾?qǐng)條件的農(nóng)戶已經(jīng)獲得的宅基地和村集體所有的廢棄閑置宅基地?！霸隽空亍笔侵父鶕?jù)村莊規(guī)劃和用地指標(biāo)新增的用于農(nóng)戶建房的那部分建設(shè)用地。對(duì)“存量宅基地”的使用權(quán),應(yīng)該允許農(nóng)戶直接對(duì)外轉(zhuǎn)讓而不應(yīng)將其只限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)。因?yàn)檫@部分宅基地對(duì)村集體而言并沒(méi)有增加宅基地的供應(yīng)，只是使用主體的變換,而對(duì)轉(zhuǎn)讓宅基地的農(nóng)戶而言卻可以有效盤活其資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入。對(duì)于“增量宅基地”使用權(quán)的對(duì)象只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)符合條件的農(nóng)戶。對(duì)此問(wèn)題筆者曾在文獻(xiàn)[4]進(jìn)行過(guò)詳細(xì)的闡述。如今推出的宅基地“三權(quán)分置”政策可以視為對(duì)這一制度設(shè)想的規(guī)范化政策表述。其創(chuàng)新之處就在于，在堅(jiān)持宅基地集體所有制的前提下,通過(guò)設(shè)定“宅基地的資格權(quán)”,既維護(hù)了宅基地集體所有制的制度實(shí)現(xiàn)(即生產(chǎn)資料和勞動(dòng)成果歸部分勞動(dòng)群眾集體共同占有,是一定范圍的成員公有制),也保障了農(nóng)民的基本生活需要(現(xiàn)階段對(duì)農(nóng)戶而言顯然不具備像城市住房那樣以市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的方式通過(guò)繳納土地出讓金而獲得宅基地使用權(quán)的社會(huì)條件)?！叭龣?quán)分置”后的宅基地使用權(quán)是一個(gè)去身份化的權(quán)利,是在剝離了“農(nóng)戶資格權(quán)”之后的單純的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利[5],突破了宅基地利用主體身份的專屬性限制,形成農(nóng)民集體、農(nóng)戶、其他社會(huì)主體三方共享宅基地權(quán)利的格局,實(shí)現(xiàn)了宅基地之對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障和實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)性價(jià)值要求的有機(jī)統(tǒng)一。這一政策所內(nèi)含的這種價(jià)值功能,既有效破解了宅基地作為承載農(nóng)民社會(huì)保障功能的制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)背景下實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)性價(jià)值要求之間的矛盾這一難題,也遵循了制度演進(jìn)的慣性,保障了政策和法律的延續(xù)性和穩(wěn)定性。

2 “三權(quán)分置”政策所要解決的核心問(wèn)題及實(shí)踐運(yùn)行的障礙

宅基地“三權(quán)分置”破解了其他社會(huì)主體對(duì)宅基地利用的制度障礙。那么，作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新在實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的過(guò)程中要解決的核心問(wèn)題是什么？因?yàn)閮H就“讓其他社會(huì)主體參與到對(duì)宅基地的利用中來(lái)”這一目的而言,社會(huì)主體通過(guò)租賃農(nóng)房的方式(現(xiàn)有法律和政策禁止宅基地單獨(dú)對(duì)外出租)也可享有對(duì)宅基地的使用權(quán),而且這種方式,不管是作為居住還是經(jīng)營(yíng)均以不影響周邊農(nóng)戶的生活居住為前提,不為現(xiàn)有政策和法律所禁止。農(nóng)房出租方(農(nóng)戶)與租賃方(社會(huì)主體)雙方的權(quán)利義務(wù)通過(guò)租賃合同得以明確。那么應(yīng)該如何界定“三權(quán)分置”下社會(huì)主體所獲得的宅基地使用權(quán)的權(quán)能性質(zhì)和邊界,它與因租賃農(nóng)房而獲得的宅基地使用權(quán)權(quán)能又有著怎樣的關(guān)系,這是宅基地“三權(quán)分置”政策所內(nèi)含的意蘊(yùn)及其確保這一政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所必須明確的問(wèn)題。

2.1 “三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)權(quán)能性質(zhì)

現(xiàn)有政策將社會(huì)主體通過(guò)租賃農(nóng)房方式而享有的對(duì)宅基地的使用權(quán)設(shè)定為債權(quán),這是一種獨(dú)立性相對(duì)較弱的權(quán)利,既不能為土地的抵押、出租和再流轉(zhuǎn)提供法律上的支持,也難以抑制交易的機(jī)會(huì)主義行為(北京宋莊畫家村農(nóng)宅交易案的終審宣判就是一個(gè)典型的案例)。宅基地“三權(quán)分置”政策的推出就是要將社會(huì)主體對(duì)宅基地的使用權(quán)設(shè)定為物權(quán),從而為宅基地的抵押、擔(dān)保和再流轉(zhuǎn)提供法律保障,也可為社會(huì)主體提供更強(qiáng)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和穩(wěn)定的行為預(yù)期。雖然有研究者認(rèn)為,在中國(guó)《物權(quán)法》已經(jīng)將農(nóng)村宅基地使用權(quán)設(shè)定為用益物權(quán)的情況下按照物權(quán)法“一物一權(quán)”的原則,無(wú)法在宅基地使用權(quán)上再設(shè)定一個(gè)物權(quán)。對(duì)此陶鐘太朗[6]在分析農(nóng)地“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)塑造的理論自洽問(wèn)題時(shí),借用德國(guó)《住宅所有權(quán)法》和《歐盟分時(shí)度假合同法》中的分時(shí)段居住權(quán)制度,認(rèn)為不同主體在不同的時(shí)間段可以享有對(duì)同一物的居住權(quán)或使用權(quán),而該使用權(quán)可以是物權(quán)形態(tài)的權(quán)利。孫憲忠[7]根據(jù)對(duì)德國(guó)物權(quán)法的研究提出,在德國(guó)的物權(quán)中所有權(quán)可以創(chuàng)設(shè)地上權(quán),地上權(quán)是用益物權(quán),在地上權(quán)之上還可以設(shè)置“次地上權(quán)”,或稱為“下級(jí)地上權(quán)”?！按蔚厣蠙?quán)”或“下級(jí)地上權(quán)”就是設(shè)置在地上權(quán)之上的另一種用益物權(quán)。筆者認(rèn)為,對(duì)中國(guó)“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)可以借鑒德國(guó)“次地上權(quán)”和歐盟“分時(shí)段居住”制度確立其物權(quán)的性質(zhì),從而可為社會(huì)主體提供更強(qiáng)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。這種保護(hù)既有利于穩(wěn)定其行為預(yù)期,又有利于以農(nóng)村閑置宅基地和房屋為載體,吸引更多的社會(huì)資本和要素進(jìn)入鄉(xiāng)村,為鄉(xiāng)村振興注入新的活力。因?yàn)樵卩l(xiāng)村振興的背景下,社會(huì)主體參與對(duì)農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的利用并不僅僅局限于作為居住用房,更多的是用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、開辦民宿等經(jīng)營(yíng)活動(dòng),其為此所投入的成本更大,對(duì)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)預(yù)期的保護(hù)需求更為強(qiáng)烈。因此,農(nóng)村宅基地和承包地“三權(quán)分置”的物權(quán)化建構(gòu)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇,無(wú)非是在立法技術(shù)上如何進(jìn)行法律表述的問(wèn)題[8]。賦予“三權(quán)分置”下社會(huì)主體所取得的宅基地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)的權(quán)能也就成為這一政策實(shí)踐運(yùn)行所要解決的核心問(wèn)題。

2.2 宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐運(yùn)行可能面臨的問(wèn)題和困惑

如同農(nóng)地“三權(quán)分置”一樣,宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì)并不是三種具體權(quán)利的并立和對(duì)抗,而是三種權(quán)利所對(duì)應(yīng)的三類主體所享有的權(quán)利的并立和對(duì)抗[6]。在宅基地“三權(quán)分置”的制度框架下,農(nóng)民集體享有對(duì)宅基地的所有權(quán)，具有集體成員身份的農(nóng)戶享有對(duì)宅基地申請(qǐng)和使用的資格權(quán)，其他社會(huì)主體享有對(duì)宅基地的使用權(quán)。要實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的制度功能關(guān)鍵就在于塑造三類主體各自的權(quán)利邊界和具體實(shí)現(xiàn)形式。雖然2018年中央一號(hào)文件將“三權(quán)分置”的具體要求表述為“落實(shí)宅基地的集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán),并要求實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制,不得違規(guī)買賣宅基地,嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建造別墅大院和私人會(huì)館”。但是在現(xiàn)實(shí)中,宅基地“三權(quán)分置”卻面臨一系列具體操作的困惑和問(wèn)題。

首先,就“落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)”而言,權(quán)且不論學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制存在所有者主體的地位“虛化”和權(quán)利“弱化”問(wèn)題的爭(zhēng)論[9-11],在現(xiàn)實(shí)中作為土地所有者代表的村集體對(duì)宅基地的所有權(quán)權(quán)能更多地體現(xiàn)在農(nóng)戶對(duì)宅基地的申請(qǐng)審批環(huán)節(jié),而對(duì)農(nóng)戶申請(qǐng)成功后即存量宅基地的所有權(quán)權(quán)能卻是嚴(yán)重弱化。其原因就在于在中國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的制度框架下,宅基地是村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給具有該組織成員身份符合條件的農(nóng)戶無(wú)償且無(wú)限期使用的專屬福利,雖然中國(guó)的物權(quán)法將其定義為是用益物權(quán),但在現(xiàn)實(shí)中尤其是在農(nóng)民的主觀認(rèn)識(shí)中其效力已十分類似于所有權(quán)。這可能是因?yàn)檎氐乃袡?quán)雖然為集體所有,但地上的房屋是屬于農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn),農(nóng)民對(duì)此擁有完全的產(chǎn)權(quán),而房地又是不可分的。因此農(nóng)民往往將房屋連同宅基地都視同為其個(gè)人所有的財(cái)產(chǎn),這也成為在征地拆遷中,對(duì)農(nóng)民宅基地和房屋的征收拆遷相比于承包地的征收所引發(fā)的矛盾要突出和復(fù)雜得多的根本原因。作為宅基地所有權(quán)人代表的村集體在農(nóng)戶宅基地和房屋征收過(guò)程中往往無(wú)法參與利益的分配。那么在宅基地“三權(quán)分置”的政策實(shí)踐中究竟應(yīng)該如何塑造和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體對(duì)宅基地所有權(quán)的權(quán)能,尤其是對(duì)宅基地的處分權(quán)和收益權(quán)(處分權(quán)和收益權(quán)是最能體現(xiàn)所有權(quán)的權(quán)能價(jià)值的),這是宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐運(yùn)行中面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。

其次,就“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”而言,宅基地的資格權(quán)是作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“人役權(quán)”,是與成員權(quán)相伴相生的。長(zhǎng)期以來(lái),“戶籍”一直是作為劃分城鄉(xiāng)居民身份的主要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。但隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展和戶籍制度的改革,在現(xiàn)實(shí)中因外出經(jīng)商務(wù)工、參軍當(dāng)兵、高考升學(xué)甚至就業(yè)工作等常年生活在城市而戶籍仍在原地,或因婚喪嫁娶但原有戶籍并未相應(yīng)遷移的村民,是否仍該享有宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)資格,成為困擾宅基地制度改革的一個(gè)現(xiàn)實(shí)矛盾,尤其是在各地的城郊結(jié)合部及具有優(yōu)勢(shì)資源的地區(qū)(如旅游熱點(diǎn)地區(qū)、商貿(mào)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū))。究竟該如何確立宅基地資格權(quán)的范圍和認(rèn)定依據(jù)等也成為現(xiàn)行制度破題的關(guān)鍵。

最后,就“適度放活宅基地使用權(quán)”而言,放活使用權(quán)是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的核心,也是盤活農(nóng)村閑置宅基地資源的關(guān)鍵。從前期宅基地制度改革的試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看,為突破現(xiàn)有法律“宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)”這一限制,部分試點(diǎn)擴(kuò)展了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍,例如云南大理市將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍擴(kuò)展至同一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、辦事處轄區(qū)內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)資格條件的農(nóng)村村民;湖南瀏陽(yáng)市、青海湟源縣、新疆伊寧市等則將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍擴(kuò)展至縣(市)域范圍內(nèi)的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。義烏作為中國(guó)最早推出宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)的地區(qū),不僅允許農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)在義烏市行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓,同時(shí)對(duì)農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓出去的部分宅基地在登記時(shí)將整宗地界定為綜合類集體建設(shè)用地,對(duì)應(yīng)的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)也轉(zhuǎn)變成了社會(huì)主體的集體建設(shè)用地使用權(quán)。地方政府為受讓方頒發(fā)以房屋所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)為內(nèi)容的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證,轉(zhuǎn)讓后使用最高年限為70年,并要求受讓人與村級(jí)組織簽訂宅基地有償使用合同并一次性繳納土地所有權(quán)收益金等。通過(guò)這種權(quán)利形態(tài)轉(zhuǎn)換后再轉(zhuǎn)讓的方式,不僅突破了宅基地使用權(quán)主體的封閉性,同時(shí)賦予了“三權(quán)分置”改革下的宅基地使用權(quán)具有可抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利；那么，這與現(xiàn)有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)相比又有著怎樣的關(guān)系,該如何實(shí)現(xiàn)所有權(quán)對(duì)使用權(quán)權(quán)能的制衡以及所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)之間的權(quán)能制衡,應(yīng)如何完善不動(dòng)產(chǎn)登記和發(fā)證制度等都是在實(shí)踐中將要面臨的困惑和問(wèn)題。農(nóng)村土地制度改革一直是三農(nóng)問(wèn)題的焦點(diǎn),宅基地制度改革是農(nóng)村土地制改革的重要內(nèi)容。2019年2月19日由新華社受權(quán)發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》(簡(jiǎn)稱2019年中央一號(hào)文件)，尤其是2019年8月26日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案等都對(duì)農(nóng)村土地制度改革提出了目標(biāo)和要求。為此,宅基地“三權(quán)分置”作為農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)制度創(chuàng)新,既要立足既存的法律體系(因?yàn)樵谌匀槐Ａ粽丶w所有制和農(nóng)戶宅基地資格權(quán)專屬性的制度前提下,“三權(quán)分置”并沒(méi)有完全顛覆現(xiàn)有的宅基地兩權(quán)分置制度框架,而是在既存制度和法律體系下的適度創(chuàng)新或變革),又要根據(jù)制度變革的目標(biāo)和要求尋求宅基地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的制度供給和妥適的法律表達(dá)。

3 宅基地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)及權(quán)能實(shí)現(xiàn)的路徑選擇

3.1 明確所有權(quán)主體并賦予其完整的所有權(quán)權(quán)能

針對(duì)《土地管理法》第八條和第十條的相關(guān)內(nèi)容對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體的具體規(guī)定存在著主體指代不明、權(quán)屬模糊的問(wèn)題,“三權(quán)分置”的宅基地制度改革首先需要在法律上明確宅基地所有權(quán)主體及其法律地位,通過(guò)立法或修改相關(guān)法律等方式確定宅基地所有者主體及其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。其次應(yīng)結(jié)合宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì),賦予所有權(quán)主體完整的所有權(quán)權(quán)能。隨著城市化和工業(yè)化的推進(jìn),農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化流動(dòng)和配置的機(jī)會(huì)增多,村集體對(duì)宅基地所有權(quán)權(quán)能的行使也開始由村內(nèi)向村外延伸,即由原來(lái)主要體現(xiàn)在對(duì)村內(nèi)農(nóng)戶宅基地的申請(qǐng)審批、調(diào)換和監(jiān)督等延伸到因宅基地入股、聯(lián)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓和宅基地復(fù)墾的土地指標(biāo)置換等而引起的村集體之外。為此,應(yīng)賦予宅基地所有權(quán)主體對(duì)宅基地的處分權(quán)和收益權(quán),強(qiáng)化所有權(quán)對(duì)使用權(quán)的統(tǒng)轄作用,加強(qiáng)對(duì)土地的用途管制和宅基地使用者的監(jiān)管,切實(shí)保障宅基地所有權(quán)主體在宅基地資產(chǎn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和配置中的收益權(quán),允許集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)參與宅基地征收過(guò)程中一定比例的收益分享,從而既有利于增加村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源,也有利于更好地體現(xiàn)和行使所有權(quán)權(quán)能。

3.2 堅(jiān)持集體自治與國(guó)家立法相結(jié)合,嚴(yán)格落實(shí)資格權(quán)

宅基地“資格權(quán)”既是農(nóng)民作為宅基地所有權(quán)人——“農(nóng)民集體”的一份子而享有的“自物權(quán)”,也是農(nóng)村宅基地區(qū)別于城市商品房權(quán)利主體的一個(gè)前提條件。針對(duì)目前以“戶籍”作為成員身份確定和變動(dòng)的傳統(tǒng)依據(jù)受到加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求的挑戰(zhàn)這一客觀現(xiàn)實(shí),需要重新完善集體成員權(quán)的確定和變動(dòng)規(guī)則。第一,堅(jiān)持集體自治與國(guó)家立法相結(jié)合的原則,嚴(yán)格落實(shí)宅基地的資格權(quán)。一是要通過(guò)立法層面的原則性規(guī)則設(shè)立資格權(quán)取得的一般標(biāo)準(zhǔn)[5](如立法規(guī)定具有相同條件的集體組織男女成員應(yīng)具有平等的宅基地申請(qǐng)資格權(quán),例如入贅女);二是要尊重各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際而做出的自治性規(guī)定(例如有些地方規(guī)定,外嫁女如果丈夫是農(nóng)村戶籍,就沒(méi)有在本集體組織申請(qǐng)宅基地的權(quán)利)。對(duì)成員資格取得的一般原則應(yīng)考慮戶籍、基本生存保障和自然人身份三個(gè)事實(shí)要素[12]。第二,通過(guò)建立戶籍與社會(huì)保障號(hào)相結(jié)合的方式來(lái)確定宅基地使用權(quán)申請(qǐng)的資格權(quán)。中國(guó)現(xiàn)有宅基地制度設(shè)計(jì)的主要功能就在于對(duì)農(nóng)民的基本保障,那么當(dāng)以戶籍為依據(jù)的本集體組織成員已經(jīng)享受城市社會(huì)保障待遇時(shí)也就喪失了宅基地申請(qǐng)的資格權(quán)。做出這一制度設(shè)想的法理和現(xiàn)實(shí)根據(jù)在于一方面隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展和農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度的建立,農(nóng)村居民也大多享有醫(yī)療、養(yǎng)老等相關(guān)的社會(huì)保障。但另一方面,中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村與其所在地區(qū)的城鎮(zhèn)居民在社會(huì)保障上享有的標(biāo)準(zhǔn)還存在一定的差別(某種程度上可能正是基于農(nóng)民享有無(wú)償?shù)耐恋厥褂脵?quán))。因此通過(guò)戶籍與社會(huì)保障號(hào)相結(jié)合的方式作為判定是否享有宅基地使用權(quán)申請(qǐng)資格權(quán)的依據(jù),就可以較好地杜絕各種在宅基地申請(qǐng)和利用權(quán)利中的投機(jī)性行為[13]。

3.3 借鑒城市房產(chǎn)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)設(shè)置宅基地使用權(quán)權(quán)能規(guī)則

將“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)設(shè)定為物權(quán),并賦予其可抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能,對(duì)參與分享宅基地使用權(quán)的社會(huì)主體而言,其所享有的權(quán)益也已經(jīng)十分類似于城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)。例如四川瀘縣的共建共享模式,其具體做法是:在符合規(guī)劃和總量管控的前提下,由社會(huì)資本一方提供資金,由農(nóng)戶一方提供宅基地,雙方合作共建共享居住、商住或經(jīng)營(yíng)用房;對(duì)出資方按照雙方協(xié)議獲得的那部分房產(chǎn),地方政府為其進(jìn)行房屋所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記,在使用期內(nèi)(商業(yè)40年,住宅70年)允許抵押、轉(zhuǎn)讓和租賃。在這種方式下出資方取得的那部分房產(chǎn)其權(quán)益已經(jīng)類似于城市房產(chǎn)。此外,各地推行的宅基地?fù)Q房,對(duì)農(nóng)戶在退出原有宅基地后所獲得的城鎮(zhèn)房產(chǎn)在達(dá)到一定年限(一般為5年)和補(bǔ)繳相關(guān)的稅費(fèi)后允許其自由轉(zhuǎn)讓和交易。這一做法也類似于城市經(jīng)濟(jì)適用房的運(yùn)作規(guī)則?？梢?“三權(quán)分置”下作為“次級(jí)用益物權(quán)”的宅基地使用權(quán)更多地有著類似于城市住房建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能特點(diǎn)。因此,在現(xiàn)有城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度已較為成熟的背景下,可以通過(guò)與城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的比較,并結(jié)合中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的特殊性來(lái)設(shè)計(jì)“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)權(quán)能規(guī)則。

第一,以確權(quán)登記為基礎(chǔ),明確對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體及其性質(zhì)。活權(quán)必須先確權(quán)。為區(qū)別資格權(quán)人與非資格權(quán)人的宅基地使用權(quán),在宅基地確權(quán)登記時(shí),可以為非資格權(quán)人頒發(fā)以集體建設(shè)用地使用權(quán)連同地上房產(chǎn)為內(nèi)容的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證,并規(guī)定自該宅基地首次流轉(zhuǎn)始70年的使用期。對(duì)于資格權(quán)人的宅基地使用權(quán)則沒(méi)有使用期限,可以為其頒發(fā)宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證。

第二,當(dāng)社會(huì)主體所獲得的宅基地使用權(quán)和農(nóng)房在宅基地使用權(quán)存續(xù)期內(nèi)發(fā)生再次流轉(zhuǎn),就可以借鑒城市商品房交易的規(guī)則辦理相應(yīng)的過(guò)戶轉(zhuǎn)讓手續(xù)并繳納相關(guān)的稅費(fèi)。同時(shí)應(yīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納土地出讓金。因?yàn)榫驼亍叭龣?quán)分置”政策推出的初衷而言,是以閑置的農(nóng)村宅基地和農(nóng)房為載體,為鄉(xiāng)村振興注入資本、人才等要素并給予其相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)保護(hù),而不是為了給社會(huì)資本提供借此炒房的機(jī)會(huì)。如果在宅基地使用權(quán)存續(xù)期內(nèi)發(fā)生房屋拆遷和征收,拆遷征收款的歸屬和分配往往成為在現(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶和社會(huì)主體交易雙方矛盾爭(zhēng)議的焦點(diǎn)甚至引發(fā)相關(guān)的法律訴訟,也成為社會(huì)主體所取得的宅基地和農(nóng)房權(quán)益保護(hù)的最大障礙。對(duì)此,筆者認(rèn)為土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸集體和農(nóng)戶,以體現(xiàn)宅基地所有權(quán)和資格權(quán)權(quán)益,但同時(shí)農(nóng)戶也因綜合農(nóng)房轉(zhuǎn)讓的價(jià)格或雙方對(duì)此的協(xié)議給予社會(huì)主體適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,地上建筑物的補(bǔ)償應(yīng)歸社會(huì)主體所有以切實(shí)保障其權(quán)益。

3.4 建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制

農(nóng)村宅基地供應(yīng)的有限性與資格權(quán)人增長(zhǎng)性的矛盾必將影響農(nóng)村宅基地資格權(quán)人在宅基地使用上的公平性。在目前對(duì)農(nóng)村居民尚不具備像城市居民那樣建立住房公積金的條件下,通過(guò)建立存量宅基地轉(zhuǎn)讓收益專戶,對(duì)具有宅基地使用權(quán)資格權(quán)而又沒(méi)有申請(qǐng)到或自愿放棄宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶以一定的補(bǔ)貼,類似于城市住房公積金和貨幣補(bǔ)貼,這樣既有利于節(jié)約集約利用農(nóng)村宅基地,又有利于為在城市落戶的農(nóng)戶提供一定的購(gòu)房補(bǔ)助以加速其市民化的進(jìn)程,同時(shí)這也是農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的具體體現(xiàn)。當(dāng)然,對(duì)這部分用于對(duì)享有資格權(quán)而沒(méi)有實(shí)際占有使用權(quán)的農(nóng)戶補(bǔ)貼的專項(xiàng)基金,其具體標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍需要根據(jù)專戶資金的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)并經(jīng)三分之二以上村民代表會(huì)議通過(guò)。

4 結(jié) 語(yǔ)

宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)的目的就是要突破現(xiàn)有法律對(duì)宅基地使用權(quán)人的封閉性,將其他社會(huì)主體引入到對(duì)宅基地的利用中來(lái)以有效盤活閑置宅基地,同時(shí)要保障“三權(quán)分置”中各權(quán)利主體權(quán)能的完整性和獨(dú)立性。為此,一是通過(guò)立法和修改相關(guān)法律明確宅基地所有權(quán)主體及其法律地位,賦予其完整的所有權(quán)權(quán)能;二是堅(jiān)持集體自治與國(guó)家立法相結(jié)合的原則,嚴(yán)格落實(shí)宅基地的資格權(quán);三是需在立法上將社會(huì)主體對(duì)宅基地的使用權(quán)設(shè)置為“次級(jí)用益物權(quán)”,并且在結(jié)合農(nóng)村宅基地制度歷史和現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上,借鑒城市商品房運(yùn)作的規(guī)則和經(jīng)驗(yàn),合理設(shè)置“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)權(quán)能規(guī)則,同時(shí)建立合理的存量宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制以體現(xiàn)宅基地資格權(quán)和所有權(quán)的權(quán)能價(jià)值。