張玉婷

[摘 要] 隨著“營(yíng)改增”新一輪“減稅降費(fèi)”政策的力度不斷加大，各級(jí)地方政府收支矛盾也在不斷顯現(xiàn)，地方政府的財(cái)政壓力不斷增大。非稅收入的征收與管理更有靈活性，地方政府可能會(huì)增加對(duì)非稅收入規(guī)模，造成非稅收入規(guī)模不合理的增長(zhǎng)。文章分析了非稅收入的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題等，并進(jìn)一步提出相關(guān)的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 減稅降費(fèi)；非稅收入；地方稅；分稅制

中圖分類號(hào)：F812.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，2019年累計(jì)減稅降費(fèi)達(dá)到2.36萬(wàn)億元，我國(guó)實(shí)施了對(duì)多方面的全面減負(fù)。2016年“營(yíng)改增”政策在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，起到了明顯的減稅效應(yīng)，增稅率逐步下降。非稅收入是我國(guó)財(cái)政收入的重要組成部分，隨著我國(guó)稅制改革和減費(fèi)降稅進(jìn)程的推進(jìn)，對(duì)于地方政府收入規(guī)模尤其是稅收收入規(guī)模影響較大，地方財(cái)政壓力不斷增大。地方政府為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府會(huì)有較大動(dòng)機(jī)增加非稅收入規(guī)模[1]。

關(guān)于非稅收入的增長(zhǎng)原因，一些學(xué)者從不同的角度進(jìn)行分析：首先從財(cái)政分權(quán)的角度，席鵬輝、梁若冰（2014）從縣級(jí)層面研究1998-2007年福建、浙江和江西非稅收入與財(cái)政分權(quán)的關(guān)系，研究表明，基層政府的非稅收入與財(cái)政分權(quán)程度成反比，與財(cái)政壓力成正比：即財(cái)政分權(quán)程度越顯著，財(cái)政壓力越小，非稅收入越少[2]。其次從地方政府競(jìng)爭(zhēng)的角度，孟天廣、蘇政（2015）認(rèn)為地方政府間政治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)非稅收入的規(guī)模變化有重要作用：非稅收入規(guī)模受“同儕效應(yīng)”和“鄰居效應(yīng)”的影響，非稅收入的增長(zhǎng)規(guī)模與該省內(nèi)地級(jí)市的數(shù)量成正比；“鄰居效應(yīng)”是由地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的[3]。最后，還有部分學(xué)者從其他角度分析影響非稅收入規(guī)模的因素，郭月梅、歐陽(yáng)潔（2017）研究發(fā)現(xiàn)，非稅收入規(guī)模與地方政府財(cái)政透明度成反比，與地方政府預(yù)算軟約束成正比[4]。

關(guān)于非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，首先是非稅收入對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，劉江浩（2017）研究非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)收入競(jìng)爭(zhēng)不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，罰沒收入競(jìng)爭(zhēng)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次是非稅收入與經(jīng)濟(jì)存在協(xié)整關(guān)系，劉寒波、李晶（2008）建立向量自回歸模型，研究發(fā)現(xiàn)稅收收入、非稅收入和GDP存在長(zhǎng)期穩(wěn)定的關(guān)系，稅收收入和非稅收入不存在明顯的替代關(guān)系；運(yùn)用相同方法的還有白彥鋒、王婕（2013），研究發(fā)現(xiàn)非稅收入對(duì)經(jīng)濟(jì)不存在擠出效應(yīng)；程曉麗（2015）研究政府非稅收入同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)非稅收入有著決定作用，同時(shí)非稅收入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也有反作用。

一、非稅收入的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀分析

（一）非稅收入發(fā)展及現(xiàn)狀

非稅收入是除稅收收入以外的財(cái)政收入，全部納入了預(yù)算內(nèi)管理。按照全口徑統(tǒng)計(jì)，非稅收入包括一般公共預(yù)算中的非稅收入、政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入，土地出讓金是政府性基金的主要組成部分。進(jìn)一步分析一般公共預(yù)算收入中的非稅收入，從結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和專項(xiàng)收入占比較大，2011年我國(guó)預(yù)算外收入全部納入預(yù)算內(nèi)管理，非稅收入的比例呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，表1列示了2011年-2019年稅收收入和非稅收入的絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模變化，稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比例在2019年為82.99%，相比于2018年下降了2.31%。

（二）非稅收入發(fā)展過程中存在的問題

相對(duì)于稅收收入而言，地方政府對(duì)非稅收入的征稅征繳和管理方面具有較大的控制權(quán)，也比較廣泛。當(dāng)減稅政策的實(shí)施引起稅收規(guī)模的減少，增速下降，地方政府財(cái)政缺口的時(shí)候，為了滿足地方經(jīng)濟(jì)保持高水平增長(zhǎng)，滿足地方發(fā)展的需要，地方政府更傾向于增加非稅收入的規(guī)模來彌補(bǔ)財(cái)政缺口。非稅不斷增長(zhǎng)的同時(shí)也存在一些問題。

1.地方非稅收入規(guī)模較大。2011年非稅收入納入預(yù)算管理以來，規(guī)模在不斷增大，2011年非稅收入14136.04億元，2019年32390.02億元，增長(zhǎng)2.3倍，2011-2019非稅收入平均增速15%。在京津冀地區(qū)，2019年北京市非稅收入994.52億元，占一般公共預(yù)算收入17.1%；天津市非稅收入1634.2億元，占一般公共預(yù)算收入32.3%；河北省非稅收入2630.4億元，占一般公共預(yù)算收入29.72%。在減稅降費(fèi)政策的影響下，地方政府更依賴于非稅收入。但是非稅收入征管不規(guī)范，征管范圍較廣泛，征管主體也較多。近些年來，非稅收入快速增長(zhǎng)是一種不合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)象。我國(guó)地方政府非稅收入非合理化增長(zhǎng)會(huì)帶來一些問題。

2.非稅收入征管主體較多、收繳行為不規(guī)范。非稅收入種類較多，征收不規(guī)范，票據(jù)管理存在一定的缺陷，比如罰沒收入和行政事業(yè)型，其收繳單位較多而且比較分散，難以有效管理。非稅收入存在多部門征收、多部門管理、各項(xiàng)收入邊界不清等問題，同時(shí)部分收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置不合理缺乏一個(gè)總體的監(jiān)管部門，會(huì)造成非稅收入管理成本較高，各地政府非稅收入征收標(biāo)準(zhǔn)和管理模式不同，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)制，地方政府可能根據(jù)支出的需要靈活地征收專項(xiàng)收入來彌補(bǔ)財(cái)政資金的缺口，罰沒收入不合理的征收也可能加大繳納主體的負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生不利的社會(huì)影響。

二、相關(guān)政策建議

（一）合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，完善地方稅體系

1994年分稅制改革后，我國(guó)中央政府和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行了重新劃分，財(cái)權(quán)不斷上移，事權(quán)不斷下降，“營(yíng)改增”之后，地方主體稅種缺失，為了滿足地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府面臨較大的財(cái)政壓力。因此，應(yīng)當(dāng)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在實(shí)施減稅降費(fèi)政策的同時(shí)，合理分配中央、地方政府、各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，積極推進(jìn)中央和地方政府財(cái)權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，理順中央和地方的關(guān)系，規(guī)范中央政府和地方政府的職權(quán)和社會(huì)責(zé)任。中央政府承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出，地方政府主要提供更有效率的地方公共品。加快建設(shè)地方稅體系的進(jìn)程，增加地方財(cái)政收入，緩解地方政府的財(cái)政壓力，使非稅收入保持合理的增長(zhǎng)。

（二）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的公開透明程度

建立一套非稅收入的公開制度，加大非稅收入信息的公開程度，加快非稅收入的法律體制建設(shè)歷程，為加強(qiáng)非稅收入管理提供法律依據(jù)，提高對(duì)非稅收入的征收、管理的透明度。提高財(cái)政收支的透明度有助于社會(huì)成員了解資金的使用情況，非稅收入征收的過程，每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)讓社會(huì)成員參與進(jìn)來，對(duì)各類非稅收入的征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)信息都應(yīng)向社會(huì)公開，減少亂收費(fèi)的行為。改進(jìn)預(yù)算編制方法，提高資金使用效率，減少地方政府的財(cái)政壓力。

參考文獻(xiàn)：

[1]賈康.非稅收入規(guī)范化管理研究[J].財(cái)政監(jiān)督，2006（19）：4-9.

[2]席鵬輝，梁若冰.省以下財(cái)政分權(quán)、地方政府行為與非稅收入——來自閩、浙、贛三省的實(shí)證證據(jù)[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，36（07）：15-24.

[3]孟天廣，蘇政.“同儕效應(yīng)”與“鄰居效應(yīng)”：地級(jí)市非稅收入規(guī)模膨脹的政治邏輯[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2015（02）：165-176.？

[4]郭月梅，歐陽(yáng)潔.地方政府財(cái)政透明、預(yù)算軟約束與非稅收入增長(zhǎng)[J].財(cái)政研究，2017（07）：73-88.？