李云端

[摘 要] 國(guó)家治理體系和治理能力是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的有機(jī)整體治理架構(gòu)，是基于黨領(lǐng)導(dǎo)下有效運(yùn)作完善的制度體系和有效實(shí)施的機(jī)制，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)、法律規(guī)定等要素，公共服務(wù)作為國(guó)家治理龐雜體系的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要抓手和動(dòng)力機(jī)制。對(duì)接公共服務(wù)需求精準(zhǔn)發(fā)力，準(zhǔn)確界定政府、市場(chǎng)的公共供給邊界和方式，重新定位公共服務(wù)有助于理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，明晰政府、市場(chǎng)、社會(huì)在公共服務(wù)供給與分配中的權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)人的治理理念與行為與組織制度體系、法治、大數(shù)據(jù)的有效協(xié)同是提升有效供給、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)改革聯(lián)動(dòng)和集成的重要方式。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)家治理；公共服務(wù)供給改革；協(xié)同性

中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化離不開一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng)，全面深化改革是一場(chǎng)革故鼎新的深刻實(shí)踐，隨著政府一元供給向“多中心”治理格局轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)供給主體的增加、供給方式的多樣化、以及供給目標(biāo)的擴(kuò)展，使得公共服務(wù)供給碎片化越來越突出。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并將完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)注重“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。與公共服務(wù)體系中的多元供給體系應(yīng)運(yùn)而生的是協(xié)同機(jī)制建設(shè)的有效性，及公共服務(wù)供給改革的協(xié)同性探討問題。

一、在國(guó)家治理視域下公共服務(wù)供給改革的協(xié)同性涵義

20世紀(jì)90年代以來受全球化浪潮推動(dòng)下用市場(chǎng)力量“再造政府”呼聲越來越強(qiáng)烈，新公共管理主張將公眾視為顧客，將公共部門競(jìng)爭(zhēng)引入市場(chǎng)機(jī)制，打破政府提供公共物品的壟斷地位，使得公共部門和私人部門、公共部門機(jī)構(gòu)之間在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上彼此競(jìng)爭(zhēng)，通過引競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制入以此達(dá)到公共服務(wù)供給效率提升的目的；以“顧客滿意”度作為測(cè)評(píng)政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。公共管理學(xué)術(shù)界對(duì)“新公共管理運(yùn)動(dòng)”進(jìn)行了全面反思，“協(xié)作政府”（collabortive government）成為西方研究和實(shí)踐的熱點(diǎn)。中國(guó)政府改革提出了一種有別于西方“協(xié)作型政府”，將物理學(xué)家哈肯的協(xié)同概念引入，且符合當(dāng)前中國(guó)政府改革現(xiàn)實(shí)和未來政府發(fā)展形態(tài)的協(xié)同型政府（Synergetic Government） 。

合作是縱向與水平方向雙向高度整合，常基于科層制管理中不同組織間非正式的互動(dòng)接觸、自愿達(dá)成協(xié)議的互動(dòng)過程；協(xié)作是一種簡(jiǎn)單集合、機(jī)械的配合；協(xié)同與協(xié)作相關(guān)，但是又不僅僅限于協(xié)調(diào)和合作的范疇?！掇o源》中將協(xié)同解釋為和合、一致，反映的是事物之間、系統(tǒng)或要素之間保持合作性、集體性的狀態(tài)和趨勢(shì)。哈肯認(rèn)為，協(xié)同不僅強(qiáng)調(diào)各個(gè)部門之間互相協(xié)作而產(chǎn)生的整體效應(yīng)，而且注重各個(gè)子系統(tǒng)間有序結(jié)構(gòu)產(chǎn)生，不僅是各子系統(tǒng)的量的疊加更是各個(gè)環(huán)節(jié)系統(tǒng)彼此配合產(chǎn)生的質(zhì)的飛躍。基于這樣的定義，協(xié)同體系不僅包括協(xié)同治理體系中各參與主體間的橫向協(xié)同與合作，也包括各主體的不同層級(jí)之間垂直的縱向跨部門互動(dòng)合作關(guān)系，是一個(gè)立體、全方位、多角度的充分互動(dòng)的縱橫聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由于受外界各種復(fù)雜因素和環(huán)境的影響，各個(gè)主體間深度互動(dòng)、集體行動(dòng)的效果達(dá)不到協(xié)同不但不會(huì)彼此促進(jìn)、反而會(huì)彼此消耗，相互掣肘，產(chǎn)生1+1<2的效果。

動(dòng)力齒輪效應(yīng)指出每一個(gè)小齒輪廓曲線是彼此共軛的，相互影響，因此最關(guān)鍵的是做到和諧、協(xié)調(diào)、有效運(yùn)轉(zhuǎn)，各個(gè)公共服務(wù)治理主體齒輪彼此兩兩嚙合才能實(shí)現(xiàn)最佳效果。因此協(xié)同強(qiáng)調(diào)在相關(guān)主體有意愿的情況下，彼此同心合力，以高度的融合度和復(fù)雜性，將各個(gè)協(xié)同主體作用效果發(fā)揮到最大。一是以資源協(xié)同、服務(wù)效能協(xié)同實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的最佳利用和公共利益的做大化。二是各個(gè)子系統(tǒng)錯(cuò)綜復(fù)雜卻井然有序、密切配合，達(dá)到相互嚙合運(yùn)動(dòng)效果最佳狀態(tài)。政府內(nèi)部層級(jí)之間，部門企業(yè)總分公司之間、地方政府與上級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)、中介評(píng)估機(jī)構(gòu)條塊之間的權(quán)責(zé)清晰科學(xué)、政府與市場(chǎng)社會(huì)各個(gè)子系統(tǒng)之間是相互影響、利益兼容。

國(guó)家治理視域改革呈現(xiàn)出全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、點(diǎn)面結(jié)合、縱深推進(jìn)的新局面，公共服務(wù)作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要指標(biāo)和微觀路徑，須以公共服務(wù)供給作為重要指標(biāo)、以公共服務(wù)供給改革為有效動(dòng)力，充分挖掘和利用各種資源和各個(gè)子系統(tǒng)的關(guān)系，使國(guó)家治理體系中一系列制度安排、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等方面的系統(tǒng)工程集成有效、鏈合聯(lián)動(dòng)、達(dá)到總體效應(yīng)、總體效果最大化?；诖耍卜?wù)供給改革是一個(gè)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的系統(tǒng)工程，要求在多元主體平等、分工合作的治理多元聯(lián)動(dòng)治理模式中，每個(gè)子系統(tǒng)要考慮自己和其他改革的關(guān)聯(lián)性，達(dá)到系統(tǒng)集成、協(xié)同配合，形成合力。

二、國(guó)家治理視域下公共服務(wù)供給改革的協(xié)同性的必要性分析

世界正處于百年一遇的大變革之中。經(jīng)濟(jì)全球化、互聯(lián)網(wǎng)的破壁效應(yīng)打破了傳統(tǒng)空間治理疆界、使全球面臨全新的政治生態(tài)，在政府向開放、包容、有限的漸進(jìn)化文明轉(zhuǎn)型中，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化未完成、市場(chǎng)化水平不高、社會(huì)發(fā)育不成熟以及固有的落后體制機(jī)制沉珂給公共服務(wù)供給改革提出新的挑戰(zhàn)，避免碎片化、增強(qiáng)整體性顯得尤為緊迫。

（一）經(jīng)濟(jì)全球化和互聯(lián)網(wǎng)破壁效應(yīng)帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變革增加了行政生態(tài)的復(fù)雜性和不確定性，是協(xié)同治理發(fā)展的客觀背景

俞可平教授曾指出：“導(dǎo)致人類政治生活從統(tǒng)治走向治理的因素?zé)o疑是多種多樣的，經(jīng)濟(jì)全球化是其中最重要的因素之一”。全球化使得原本屬于單一國(guó)家的問題延展到世界各國(guó)面臨的共同問題，環(huán)境、糧食、人口等問題成為全球各國(guó)共同面臨的問題。經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的密切性增強(qiáng)，使得各國(guó)之間既有合作又有矛盾，既有競(jìng)爭(zhēng)又充滿沖突，傳統(tǒng)的空間治理疆界被打破，使得資源要素流動(dòng)性增強(qiáng)，各國(guó)合作更加緊密彼此依存度增高，形成“你中有我、我中有你”的利益交融局面。正如，吉登斯指出：全球化不是一個(gè)單一的過程，而且是各種過程的復(fù)合。這些過程經(jīng)常相互矛盾，產(chǎn)生了沖突、不和諧以及新的分層形式。在這種背景下，為適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，公共服務(wù)發(fā)生深刻變革，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的破壁效應(yīng)使信息層級(jí)流動(dòng)為網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，將管理層層節(jié)制模式變?yōu)閰⑴c協(xié)作模式，顛覆既有的政策和管制壁壘，開拓性開創(chuàng)了新的治理時(shí)代的新篇章：政府從過去無處不在、無所不能的全能性管制型、管理型政府，走向開放包容的有限型、治理型政府。

（二）公共服務(wù)供給碎片化現(xiàn)實(shí)困境與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的差距是協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)需要

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)對(duì)改革提出了更高目標(biāo)和要求。然而正如亨廷頓所說，“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂”。作為全面深化改革的總目標(biāo)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)在建構(gòu)的過程中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)經(jīng)歷深刻的調(diào)整和重構(gòu)，需要化解失衡、整合條塊、克服阻力、提高動(dòng)力、增強(qiáng)活力并參與全球治理一系列“牽一發(fā)而動(dòng)全身”改革來推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)，需要一系列治理理念、法規(guī)體系、政策制度、技術(shù)方法、外部環(huán)境的共契、協(xié)調(diào)、配合。然而在利益格局調(diào)整、權(quán)力重新配置、資源重新劃分的多中心治理過程中公共服務(wù)供給碎片化使公共供給顯得孱弱無力、帶來成本的巨大浪費(fèi)甚至是改革的潰敗。在我國(guó)破舊立新的過程中長(zhǎng)期以來以政府為主導(dǎo)的供給模式的官僚化困境舊體制尚未完全打破，新體制沒有完全建立起來，舊體制于新體制共存加劇了行政組織間的關(guān)系矛盾。在這種雙重體制的交互作下，公共服務(wù)供給在中央和地方間相互博弈，地方政府間爭(zhēng)奪資源、權(quán)責(zé)不清、各自為政等問題，導(dǎo)致著彼此間不協(xié)調(diào)、互相掣肘的矛盾和問題；政治執(zhí)行不注重基層的創(chuàng)新性、靈活性與頂層設(shè)計(jì)有效銜接，導(dǎo)致政策被曲解、政策截流、機(jī)械執(zhí)行等亂象，影響供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；部門法規(guī)和地方政府流程再造的政策相互打架、彼此矛盾。

（三）治理時(shí)代多中心參與的公共行動(dòng)機(jī)制是協(xié)同合作的基礎(chǔ)

管制時(shí)代下政府統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)各種職能于一身成為唯一的公共服務(wù)主體，“千手觀音”式過度控制性行政干預(yù)引發(fā)各個(gè)部門間互相爭(zhēng)奪資源和汲取利益造成高昂的行政成本，并且使權(quán)力尋租和腐敗成為可能，治理時(shí)代下政府從高高在上的神壇上走下來，與各個(gè)治理主體平等對(duì)話、共同參與公共服務(wù)供給的提供，此時(shí)公共服務(wù)的主體不再是政府唯一的主體而是由多個(gè)主體共同治理格局，政府、市場(chǎng)、社會(huì)各就其位、各司其職、相得益彰，共同適應(yīng)和滿足。有別于臣民意識(shí)為主的管制時(shí)代，治理時(shí)代多中心參與給予公民更多利益訴求表達(dá)機(jī)制、監(jiān)督政府機(jī)制和參與政府績(jī)效評(píng)估的途徑，這些公共行動(dòng)機(jī)制是公民有序政治參與政府治理，形成共建共治共享治理格局的基礎(chǔ)，在新時(shí)代治理理念和治理格局下傳統(tǒng)單一管制、管理模式向合作和集體行動(dòng)機(jī)制轉(zhuǎn)換，協(xié)同型政府應(yīng)運(yùn)而生。