顏昌輝

[摘 要] PPP后清單模式下的工程造價(jià)管理不同于傳統(tǒng)單一的工程量清單計(jì)價(jià)，其牽涉到地方政府、社會(huì)資本方、項(xiàng)目總承包方以及在過(guò)程中介入的財(cái)政監(jiān)管部門，因此，PPP后清單模式下的工程造價(jià)所出現(xiàn)的問(wèn)題較多，且各個(gè)階段的管理側(cè)重點(diǎn)亦存有諸多不同之處。文章結(jié)合筆者既往PPP項(xiàng)目造價(jià)管理實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，列舉了PPP后清單模式下工程造價(jià)管理所普遍存在的問(wèn)題，并提出了PPP后清單模式下的工程造價(jià)全過(guò)程動(dòng)態(tài)管控舉措，以期可為廣大工程造價(jià)管理同仁在開(kāi)展PPP項(xiàng)目的造價(jià)管理時(shí)有所裨益。

[關(guān)鍵詞] PPP項(xiàng)目；后清單模式；工程造價(jià)管理；全過(guò)程動(dòng)態(tài)管理

中圖分類號(hào)：G221 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、PPP后清單模式下的工程造價(jià)管理

（一）何為PPP后清單工程造價(jià)管理模式

PPP后清單的工程造價(jià)管理模式，是指成立的PPP項(xiàng)目公司在施工招標(biāo)時(shí)，沒(méi)有提供工程量清單，在入庫(kù)審批的項(xiàng)目概算范圍內(nèi)，投標(biāo)人按招標(biāo)文件約定的計(jì)價(jià)方式并根據(jù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)和管理水平計(jì)提優(yōu)惠率，以競(jìng)標(biāo)綜合評(píng)比方式獲得項(xiàng)目后，再以技術(shù)圖紙、施工方案和措施作為項(xiàng)目實(shí)施的依據(jù)，以合同約定的定額做施工圖預(yù)算，按技術(shù)竣工圖紙計(jì)算發(fā)生的工程量，按技術(shù)方案、施工措施和相關(guān)計(jì)價(jià)規(guī)定，定額套價(jià)、相關(guān)取費(fèi)和法律法規(guī)等文件規(guī)定的其他費(fèi)用，計(jì)算總價(jià)或單價(jià)措施費(fèi)，是合同約定的各個(gè)專業(yè)內(nèi)作為統(tǒng)一的計(jì)量和計(jì)價(jià)依據(jù)強(qiáng)制執(zhí)行，承包人按合同約定辦理結(jié)算。而傳統(tǒng)的總價(jià)承包或施工專業(yè)承包、或勞務(wù)承包，是招標(biāo)人委托設(shè)計(jì)或咨詢公司確定工程量清單基礎(chǔ)上，由投標(biāo)人參考專業(yè)定額并結(jié)合企業(yè)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力，結(jié)合市場(chǎng)營(yíng)銷策略自主擇優(yōu)報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)。由此可見(jiàn)，PPP后清單工程造價(jià)模式比傳統(tǒng)的計(jì)價(jià)工程量清單模式，承包方更能發(fā)揮主動(dòng)權(quán)，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目造價(jià)不突破政府對(duì)PPP項(xiàng)目的融資額，達(dá)到運(yùn)行要求，承包方或合作方對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工措施的自主控制能力更能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，更能掌控施工現(xiàn)場(chǎng)資源的靈活調(diào)配，充分優(yōu)化施工，以企業(yè)的最高技術(shù)和施工水平體現(xiàn)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)上，又能將企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、施工水平以及經(jīng)營(yíng)效益等綜合反映在PPP后清單模式下的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理上[1]。

（二）PPP后清單模式下的造價(jià)管理原則

鑒于PPP項(xiàng)目參與的主體有政府職能部門、社會(huì)資本方即融資企業(yè)，既是經(jīng)濟(jì)利益共同體，又是項(xiàng)目的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系，相較于單一的業(yè)主與承包企業(yè)對(duì)工程造價(jià)的管理要復(fù)雜。因此，在開(kāi)展工程造價(jià)管理工作時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持如下原則：

首先，要在工程造價(jià)開(kāi)展工作中，全面梳理利益相關(guān)各方之間的關(guān)系，制定既合作又相互制約的聯(lián)營(yíng)機(jī)制，構(gòu)建在信任基礎(chǔ)上的監(jiān)督管理關(guān)系，從而強(qiáng)化工程造價(jià)的程序化管理。一是，確定政府職能部門是PPP項(xiàng)目主導(dǎo)者的理念，充分發(fā)揮全面管控職責(zé)，結(jié)合項(xiàng)目特征定性安排造價(jià)管理流程，達(dá)到工程造價(jià)在既定的融資目標(biāo)之內(nèi)；二是，強(qiáng)化社會(huì)資本方或參與承建方與政府職能部門的融合關(guān)系，防止出現(xiàn)各自為政，或出現(xiàn)企業(yè)干擾項(xiàng)目成本影響工作質(zhì)量、甚至出現(xiàn)較大變更達(dá)不到項(xiàng)目預(yù)期收益，以此妨礙工程造價(jià)的正常管控。

其次，應(yīng)避免工程造價(jià)管控監(jiān)督方或項(xiàng)目投資方的雙重身份影響政府工作的正常開(kāi)展，例如在同一個(gè)PPP項(xiàng)目，委托的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得同時(shí)為政府職能部門和企業(yè)提供工程造價(jià)咨詢服務(wù)，以確保PPP后清單模式下工程造價(jià)的獨(dú)立性和公平公正性[2]。

二、PPP后清單模式下關(guān)于工程造價(jià)管理存在的普遍問(wèn)題

（一）項(xiàng)目前期對(duì)工程造價(jià)成本難以定量準(zhǔn)確把握

相對(duì)于傳統(tǒng)的工程量清單項(xiàng)目，在項(xiàng)目勘察和設(shè)計(jì)階段的PPP模式不確定性因素更多。一方面，對(duì)工程造價(jià)成本計(jì)算資料和信息的收集，由于在勘察測(cè)量時(shí)儀器設(shè)備精度不達(dá)標(biāo)或操作使用時(shí)的偏差、或操作人員職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力的參差不齊、或地形地質(zhì)的復(fù)雜多變等等因素影響，都可能引起資料和信息的不準(zhǔn)確，造成造價(jià)管理人員無(wú)法精確計(jì)算工程造價(jià)成本；另一方面，項(xiàng)目管理者或造價(jià)人員對(duì)前期造價(jià)概算不夠重視，重心往往放在施工階段的造價(jià)管理，在可行性研究階段或者設(shè)計(jì)階段對(duì)項(xiàng)目可行性研究不夠透徹、邏輯性不強(qiáng)，對(duì)工程量有意放大，造成工程造價(jià)缺乏科學(xué)依據(jù)，對(duì)施工階段的預(yù)算成本引起誤導(dǎo)。

（二）施工階段成本異常變動(dòng)使造價(jià)管理難度增加

施工階段是項(xiàng)目建設(shè)成本的實(shí)施時(shí)期，能否順利開(kāi)展工程造價(jià)管理直接影響到整個(gè)項(xiàng)目的造價(jià)真實(shí)水平，承包人基本是在本階段消耗工、料、機(jī)，其投入不僅與技術(shù)、質(zhì)量以及工期要求有直接關(guān)聯(lián)，跟企業(yè)的管理水平以及各參建方的溝通協(xié)調(diào)也息息相關(guān)。一方面，是直接成本的投入，涉及到人力資源、施工材料以及設(shè)備購(gòu)置或租賃成本，施工組織設(shè)計(jì)是否科學(xué)、以及施工管理水平是否合理，決定資源投入是否有額外的增加，否則無(wú)形中增加了成本費(fèi)用投入，承包企業(yè)在施工過(guò)程中沒(méi)能定期核算也是造成成本失控的主要原因。另一方面，是施工承包企業(yè)在正常的PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，資源的投入如人工、施工材料和設(shè)備租賃隨著國(guó)家或地方宏觀政策以及市場(chǎng)波動(dòng)變化而變化，增加了工程造價(jià)的不確定性和管理難度，對(duì)直接成本和間接費(fèi)用的管理控制缺少預(yù)案和全面分析研究，遇到異常情況不能有效控制，導(dǎo)致工程造價(jià)很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（三）預(yù)算定額制定或評(píng)估欠妥引起工程造價(jià)偏差

PPP后清單模式的工程造價(jià)管理與傳統(tǒng)工程造價(jià)比較，靈活性更強(qiáng)，不是清單項(xiàng)目一成不變的固定綜合預(yù)算價(jià)格，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況出現(xiàn)變動(dòng)變通的幾率相對(duì)較大。而按照定額報(bào)價(jià)，通常只能代表定額測(cè)算期最先進(jìn)的造價(jià)水平，對(duì)于PPP項(xiàng)目造價(jià)一般都是按照項(xiàng)目的市場(chǎng)價(jià)格做評(píng)估，又因?yàn)槎~的更新時(shí)間延遲關(guān)系，導(dǎo)致按定額計(jì)算的造價(jià)高于現(xiàn)階段實(shí)際造價(jià)，而且新技術(shù)、新工藝、新材料的使用加大了造價(jià)成本差距，若是使用企業(yè)自編定額，沒(méi)有獲得國(guó)家或相關(guān)部門的審批是不認(rèn)可的。因此，在固定定額基礎(chǔ)上，PPP后清單模式很難保證工程造價(jià)與實(shí)際成本的一致，乃至可能造成評(píng)估利益得不到保證，直接影響項(xiàng)目公司或承包人經(jīng)濟(jì)效益。

（四）工程造價(jià)財(cái)政監(jiān)管審計(jì)未能履行好責(zé)任義務(wù)

PPP模式下的工程項(xiàng)目管理，對(duì)項(xiàng)目的施工進(jìn)度關(guān)注度相對(duì)較高，往往忽視了工程造價(jià)的財(cái)政監(jiān)管和過(guò)程審計(jì)與工程建設(shè)相輔相成的作用，只有在科學(xué)合理的技術(shù)方案下，才能有利于工程造價(jià)的較好管理，而工程項(xiàng)目的承包企業(yè)基本沒(méi)有結(jié)合技術(shù)方案和施工措施來(lái)做好工程造價(jià)分析和過(guò)程監(jiān)督管理，而大多通過(guò)采取“投機(jī)取巧”試圖蒙混政府的財(cái)評(píng)，承包企業(yè)的財(cái)政監(jiān)管發(fā)揮不了工程造價(jià)管理與當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)水平的適配作用，更不能用工程造價(jià)管理的過(guò)程監(jiān)督來(lái)指導(dǎo)和保障工程施工質(zhì)量、施工進(jìn)度和成本控制，非常不利于PPP項(xiàng)目的建設(shè)。

三、PPP后清單模式下的工程造價(jià)全過(guò)程動(dòng)態(tài)管控

（一）重視工程設(shè)計(jì)質(zhì)量對(duì)項(xiàng)目造價(jià)的影響

實(shí)踐分析證明，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段影響工程造價(jià)是最大的，工程設(shè)計(jì)質(zhì)量決定工程的成敗，主要是工程造價(jià)對(duì)項(xiàng)目收益率的整體影響，這個(gè)影響程度非常大，可達(dá)到75%及以上，因此重視設(shè)計(jì)質(zhì)量并從設(shè)計(jì)開(kāi)始對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行管理，有利于PPP模式下對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的工程造價(jià)控制。對(duì)此，可從以下幾點(diǎn)予以重點(diǎn)管控：一是，確保工程設(shè)計(jì)方案的可行性，要結(jié)合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，結(jié)合政府需求和PPP立項(xiàng)的原則，結(jié)合工地地形、勘探、現(xiàn)有建筑物等實(shí)際情況，對(duì)設(shè)計(jì)方案認(rèn)證檢驗(yàn)，并對(duì)建設(shè)過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題以及相對(duì)應(yīng)的解決方案做出評(píng)估。二是，確保工程設(shè)計(jì)方案的科學(xué)合理性，既要遵循規(guī)范規(guī)程設(shè)計(jì)原則，又要研究考慮方案的適應(yīng)性，如對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的影響、對(duì)施工是否有利。三是，推行限額設(shè)計(jì)，做多方案的技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，并對(duì)預(yù)設(shè)計(jì)方案作資金流分析，從源頭開(kāi)始對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行管理。限額設(shè)計(jì)是對(duì)工程使用功能、工程規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、投資額度有保證的前提下，確定造價(jià)、進(jìn)度、質(zhì)量、安全以及環(huán)境等5個(gè)設(shè)計(jì)目標(biāo)，綜合統(tǒng)籌各個(gè)目標(biāo)的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)是否合理，再將限額分解到各個(gè)單項(xiàng)、單位、分部分項(xiàng)工程中，同時(shí)，對(duì)各個(gè)專業(yè)進(jìn)行造價(jià)限額，審查在施工圖預(yù)算中限額和施工圖設(shè)計(jì)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，若超出限額則須按要求進(jìn)行重新修改[3]。

（二）合理控制工程招投標(biāo)階段的工程造價(jià)

PPP后清單模式的工程招投標(biāo)有其特殊性，項(xiàng)目公司對(duì)承包企業(yè)的招投標(biāo)需要做到科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，既要保證工程項(xiàng)目的投資效益，同時(shí)也要為建設(shè)企業(yè)獲得正當(dāng)?shù)睦麧?rùn)空間，具體來(lái)說(shuō)包括以下幾點(diǎn)：一是，要保證招投標(biāo)文件編制的規(guī)范性，對(duì)編制文件予以嚴(yán)格審核把關(guān)，尤其是招標(biāo)文件中對(duì)特定項(xiàng)目特征的規(guī)定，如項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的規(guī)定、安全文件的要求、工期延誤的處罰等等，作為合同簽約的一部分將對(duì)工程造價(jià)產(chǎn)生潛在影響。二是，明確招標(biāo)限價(jià)，選出最優(yōu)方案，評(píng)估價(jià)格水平，對(duì)后清單模式諸多不確定性因素的工程造價(jià)控制非常重要，控制建設(shè)成本才能有效確保項(xiàng)目的投資收益。三是，嚴(yán)格招投標(biāo)程序和工作紀(jì)律，避免暗箱操作、圍標(biāo)、串標(biāo)的行為出現(xiàn)，確保招投標(biāo)工作的有效有序進(jìn)展，保證投標(biāo)人的公平公正競(jìng)爭(zhēng)，才能有效控制招投標(biāo)階段的工程造價(jià)。

（三）嚴(yán)加把控施工階段的投資成本實(shí)施情況

建筑項(xiàng)目在施工階段的工程造價(jià)控制最為關(guān)鍵，是建筑工程投資成本發(fā)生的實(shí)質(zhì)性階段，在這個(gè)階段有效控制工程造價(jià)將體現(xiàn)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目管理的核心價(jià)值。一是，建筑施工企業(yè)對(duì)直接成本的控制，即發(fā)生耗費(fèi)的人工、材料、機(jī)械設(shè)備都發(fā)生在施工階段，PPP后清單模式不同于工程量清單模式的根本也在于在施工階段不可控因素的出現(xiàn)，比如受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，人工材料費(fèi)用不斷上漲，引起直接費(fèi)成本增加；或在施工階段出現(xiàn)與預(yù)測(cè)不同的地質(zhì)情況、突發(fā)性事件影響，引起設(shè)計(jì)圖紙的變更或施工進(jìn)度的變化，都可能對(duì)工程造價(jià)直接費(fèi)用產(chǎn)生巨大影響。二是，在施工階段各個(gè)環(huán)節(jié)工程造價(jià)工作的跟蹤落實(shí)是必要的，要配備極具專業(yè)性的造價(jià)管理人員，懂技術(shù)、懂造價(jià)、懂經(jīng)營(yíng)、懂管理，能把握好施工技術(shù)圖紙與施工方案、熟悉造價(jià)包含的工序內(nèi)取費(fèi)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、清楚施工結(jié)算的程序和需要準(zhǔn)備的資料，能隨著施工進(jìn)展對(duì)項(xiàng)目做經(jīng)濟(jì)分析比較，能對(duì)施工過(guò)程工程造價(jià)的增減調(diào)整，做到工程項(xiàng)目在施工階段的投資實(shí)施可控[4]。

（四）切實(shí)做好項(xiàng)目竣工階段的結(jié)算審核工作

PPP后清單竣工階段工程造價(jià)管理的重點(diǎn)工作在竣工結(jié)算審核，竣工階段項(xiàng)目的實(shí)物工程量基本完成，要根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況整理好竣工資料，按照國(guó)家和地方政府規(guī)定結(jié)合竣工圖配合審計(jì)公司進(jìn)行審核，主要是對(duì)施工企業(yè)提供的材料設(shè)備以及施工工藝措施引起的預(yù)算成本變動(dòng)作審核分析，特別要重視變更項(xiàng)目的結(jié)算審核，盡可能減少項(xiàng)目建設(shè)損失，切實(shí)做好PPP模式下后清單項(xiàng)目尾工的工程造價(jià)管理，以保證投資人的權(quán)益和投資收益。

（五）把握好各個(gè)階段的工程造價(jià)管理要點(diǎn)

PPP后清單模式各個(gè)階段對(duì)工程造價(jià)管理都有側(cè)重點(diǎn)，隨著項(xiàng)目的逐漸實(shí)施，各階段的目標(biāo)任務(wù)也不斷深化，比如可研決策階段的投資估算是設(shè)計(jì)概算的限額目標(biāo)、設(shè)計(jì)階段確定概算是施工階段的限額目標(biāo)、施工圖預(yù)算指標(biāo)又是承發(fā)包的限額目標(biāo)，上一階段對(duì)下一階段做目標(biāo)限制，各階段之間又相互影響與相互制約，環(huán)環(huán)相扣，并逐步實(shí)現(xiàn)工程造價(jià)的目標(biāo)管理。

（六）強(qiáng)化項(xiàng)目各方的職業(yè)素養(yǎng)與綜合能力

PPP后清單模式是一種全新的項(xiàng)目融資和經(jīng)營(yíng)管理模式，從項(xiàng)目審批入庫(kù)落地到工程履約的推廣過(guò)程，都會(huì)遇到許多新問(wèn)題、面臨各種新挑戰(zhàn)。PPP模式下政府部門和社會(huì)資本方需要精誠(chéng)合作，基于各方共同的利益，但也會(huì)因各自管理者身份的不同而激化矛盾。政府是PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)者，但政府部門由于多方面原因又不能完全操控項(xiàng)目，如對(duì)項(xiàng)目管理的專業(yè)能力、工程造價(jià)管控水平等等，其在項(xiàng)目中的職責(zé)定位很難把握，因此，需要嚴(yán)格遵循合作協(xié)議明確各方職責(zé)，特別是要提升政府部門的服務(wù)職能意識(shí)，拓寬社會(huì)資本方的融資渠道，加速提升PPP后清單模式下工程造價(jià)管理專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)和人才培養(yǎng)，打造綜合素質(zhì)高、技能水平強(qiáng)的PPP管理團(tuán)隊(duì)，切實(shí)為工程造價(jià)各個(gè)階段管理水平的提升保駕護(hù)航。

四、結(jié)語(yǔ)

PPP后清單模式的實(shí)施難度相對(duì)較大，大多項(xiàng)目現(xiàn)還處于嘗試、摸索階段，政府方與社會(huì)資本方各自的出發(fā)點(diǎn)亦不盡相同，前者是為解決基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)而后者則更多在乎資本逐利，也就存在風(fēng)險(xiǎn)分配、利益沖突等諸多問(wèn)題。因此，PPP后清單模式下的工程造價(jià)管理不可一蹴而就，需政府加大推介力度、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、完善PPP相關(guān)法律法規(guī)、加大人才培養(yǎng)力度、提升計(jì)算機(jī)軟件程序化管理水平，唯有完善PPP后清單模式下的全過(guò)程造價(jià)管理體系、加強(qiáng)政府決策能力、提升專業(yè)水準(zhǔn)、強(qiáng)化管控力度，才能切實(shí)保證PPP模式下工程造價(jià)管理的工作質(zhì)量，推進(jìn)PPP項(xiàng)目順利運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目各方的“共贏”“互利”。

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