2020.9.17

《落實(shí)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任三年行動(dòng)專題實(shí)施方案》印發(fā)

為推動(dòng)落實(shí)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，根據(jù)《全國安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動(dòng)計(jì)劃》《落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任三年行動(dòng)專題實(shí)施方案》（安委〔2020〕3 號(hào)），結(jié)合《關(guān)于落實(shí)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的指導(dǎo)意見》（煤安監(jiān)行管〔2020〕30號(hào)）有關(guān)要求，制定本實(shí)施方案。

一、工作目標(biāo)

通過開展三年行動(dòng)，完善和落實(shí)煤礦從根本上消除事故隱患的工作機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)煤礦企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，扎實(shí)推進(jìn)安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。構(gòu)建以煤礦企業(yè)及煤礦主要負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)、覆蓋各層級(jí)各崗位的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，建立完善覆蓋各部門、各系統(tǒng)、各環(huán)節(jié)的安全管理制度體系。以煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系建設(shè)為載體，深入推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理安全預(yù)防控制機(jī)制建設(shè)。構(gòu)建以引入專業(yè)化支撐機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)的煤礦安全生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系。推動(dòng)煤礦企業(yè)由被動(dòng)接受監(jiān)管向主動(dòng)加強(qiáng)管理轉(zhuǎn)變，安全風(fēng)險(xiǎn)管控由政府推動(dòng)為主向企業(yè)自主開展為主轉(zhuǎn)變，隱患排查治理由監(jiān)管執(zhí)法為主向企業(yè)日常自查自糾為主轉(zhuǎn)變。推動(dòng)煤礦企業(yè)提升煤礦本質(zhì)安全水平，有效化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制重特大事故，確保從業(yè)人員生命安全和身體健康，實(shí)現(xiàn)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

二、重點(diǎn)任務(wù)

（一）建立健全煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任體系

1.健全安全生產(chǎn)責(zé)任制。煤礦企業(yè)及煤礦要按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”要求，建立健全從主要負(fù)責(zé)人到一線崗位人員，覆蓋煤礦企業(yè)集團(tuán)和所屬各級(jí)企業(yè)、煤礦的各層級(jí)、各部門、各崗位的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。要明確從黨政主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人到一線員工所有人員所承擔(dān)的安全生產(chǎn)責(zé)任，建立人人有責(zé)、層層負(fù)責(zé)、各負(fù)其責(zé)的安全生產(chǎn)責(zé)任體系。安全生產(chǎn)職責(zé)應(yīng)清晰明了、可操作、能落實(shí)，并對(duì)照安全職責(zé)建立崗位安全生產(chǎn)責(zé)任清單并公示公告，實(shí)現(xiàn)“一崗一清單”。

2.落實(shí)主要負(fù)責(zé)人責(zé)任。煤礦企業(yè)及煤礦的法定代表人、實(shí)際控制人等主要負(fù)責(zé)人要強(qiáng)化安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的責(zé)任，履行《安全生產(chǎn)法》的法定職責(zé)，帶頭執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)和規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格兌現(xiàn)安全承諾。要明確煤礦企業(yè)及煤礦的主要技術(shù)負(fù)責(zé)人負(fù)有的安全生產(chǎn)技術(shù)決策和指揮權(quán)，督促其嚴(yán)格落實(shí)崗位職責(zé)。煤礦企業(yè)主要負(fù)責(zé)人要認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)重要指示批示精神和黨中央、國務(wù)院關(guān)于安全生產(chǎn)的重大決策部署，組織研究本企業(yè)安全生產(chǎn)重大問題。要堅(jiān)持安全發(fā)展理念，保障煤礦具備法律法規(guī)要求的安全生產(chǎn)條件，科學(xué)合理向所屬各級(jí)企業(yè)、煤礦下達(dá)產(chǎn)量計(jì)劃和生產(chǎn)經(jīng)營指標(biāo)，保證煤礦按照生產(chǎn)能力合法有序組織生產(chǎn)；保障安全生產(chǎn)、技術(shù)改造、設(shè)備更新等所需要的安全生產(chǎn)投入，促進(jìn)煤礦技術(shù)裝備改造升級(jí)；保障所屬煤礦的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，確保煤礦合理用工；強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控和重大災(zāi)害治理，每年不少于1 次向煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門報(bào)告重大風(fēng)險(xiǎn)管控、重大災(zāi)害治理情況。煤礦主要負(fù)責(zé)人應(yīng)建立健全并落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，做到安全投入、安全培訓(xùn)、基礎(chǔ)管理、應(yīng)急救援、安全責(zé)任“五到位”，安全生產(chǎn)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)要在崗在位、盯守現(xiàn)場，確保安全。

3.落實(shí)全員安全生產(chǎn)責(zé)任。煤礦企業(yè)要加強(qiáng)安全生產(chǎn)法治教育，提高全員守法自覺性，建立自我約束、持續(xù)改進(jìn)的安全生產(chǎn)內(nèi)生機(jī)制。要嚴(yán)格落實(shí)“以師帶徒”制度，強(qiáng)化新招員工安全行為規(guī)范。煤礦安全管理人員、重點(diǎn)崗位、班組和一線從業(yè)人員要嚴(yán)格履行自身安全生產(chǎn)職責(zé)，嚴(yán)格遵守崗位安全操作規(guī)程，確保安全生產(chǎn)。煤礦要建立崗位安全生產(chǎn)責(zé)任考核監(jiān)督機(jī)制，對(duì)照責(zé)任清單定期考核安全生產(chǎn)履職情況，并將考核結(jié)果納入績效管理。

（二）健全完善煤礦安全生產(chǎn)管理制度

1.建立完善安全生產(chǎn)管理團(tuán)隊(duì)。煤礦企業(yè)及煤礦要建立安全管理和技術(shù)團(tuán)隊(duì)，持續(xù)提升安全管理科學(xué)化、專業(yè)化、規(guī)范化水平。煤礦企業(yè)要結(jié)合所屬煤礦災(zāi)害特點(diǎn)，建立健全相應(yīng)的管理、技術(shù)、監(jiān)督等職能部門，配齊配強(qiáng)治理各類災(zāi)害的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員。要針對(duì)所屬煤礦實(shí)際情況，特別是風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害情況，選優(yōu)配強(qiáng)礦長和總工程師，并督促煤礦健全災(zāi)害治理機(jī)構(gòu)、配備施工裝備、嚴(yán)禁違規(guī)勞務(wù)承包。井工煤礦要設(shè)置負(fù)責(zé)安全、采煤、掘進(jìn)、通風(fēng)、機(jī)電、運(yùn)輸、地測、防治水、安全培訓(xùn)、調(diào)度、應(yīng)急管理、職業(yè)病危害防治等工作的管理部門，露天煤礦要設(shè)置負(fù)責(zé)安全、鉆孔、爆破、采裝、運(yùn)輸、排土、邊坡、機(jī)電、地測、防治水、防滅火、安全培訓(xùn)、調(diào)度、應(yīng)急管理、職業(yè)病危害防治等工作的管理部門，配齊配強(qiáng)管理人員。煤（巖）與瓦斯（二氧化碳）突出礦井、水文地質(zhì)類型復(fù)雜和極復(fù)雜礦井、沖擊地壓礦井要按規(guī)定設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍。

2.強(qiáng)化煤礦安全投入。煤礦企業(yè)要保證所屬煤礦安全生產(chǎn)所必需的資金投入，建立健全安全投入保障機(jī)制，落實(shí)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，分管經(jīng)營、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和經(jīng)營、財(cái)務(wù)等職能部門的安全投入責(zé)任，保證足額提取、按規(guī)定使用安全生產(chǎn)費(fèi)用，保證災(zāi)害治理、裝備升級(jí)、人員培訓(xùn)等工作所需資金，建立健全煤礦安全投入內(nèi)部監(jiān)督和考核制度，確保安全投入取得實(shí)效。煤礦要嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)費(fèi)用提取管理使用制度，確保足額提取、使用到位，嚴(yán)禁違規(guī)挪作他用，對(duì)安全生產(chǎn)所必需的資金投入不足導(dǎo)致的后果要承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。煤礦必須確保重大隱患治理和重大安全風(fēng)險(xiǎn)管控所需安全投入；嚴(yán)格落實(shí)安全技術(shù)、設(shè)備設(shè)施改造等政策措施，加大淘汰落后工藝、技術(shù)、裝備力度，及時(shí)更新推廣應(yīng)用先進(jìn)適用安全生產(chǎn)工藝和技術(shù)裝備，提高安全生產(chǎn)保障能力。

3.強(qiáng)化安全教育培訓(xùn)。煤礦企業(yè)及煤礦要制定職工素質(zhì)提升中長期規(guī)劃（3～5 年）和年度計(jì)劃，完善培訓(xùn)組織機(jī)構(gòu)，配齊培訓(xùn)管理人員，保障培訓(xùn)投入，保證培訓(xùn)時(shí)間，開展分層次、分專業(yè)、分崗位的精準(zhǔn)培訓(xùn)。要充分利用高危行業(yè)安全技能提升行動(dòng)支持政策，實(shí)現(xiàn)“入企即入?！薄白冋泄檎猩保瑥?qiáng)化煤礦“三項(xiàng)崗位人員”和班組長、新上崗員工等重點(diǎn)人員的培訓(xùn)，確保在2021 年底前全員輪訓(xùn)一遍。要嚴(yán)格準(zhǔn)入和勞動(dòng)用工管理，煤礦礦長、副礦長、總工程師、副總工程師必須具備大專及以上學(xué)歷，新上崗的特種作業(yè)人員必須具備高中及以上文化程度，普通從業(yè)人員至少具備初中學(xué)歷。2021年底前要逐步取消井下勞務(wù)派遣工。

4.持續(xù)推進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。煤礦企業(yè)要高度重視安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系建設(shè)，制定年度創(chuàng)建目標(biāo)，建立激勵(lì)約束機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，定期組織現(xiàn)場檢查、動(dòng)態(tài)抽查，嚴(yán)格考核兌現(xiàn)。煤礦要按照《煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系基本要求及評(píng)分方法（試行）》開展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，從理念目標(biāo)和礦長安全承諾、組織機(jī)構(gòu)、安全生產(chǎn)責(zé)任制及安全管理制度、從業(yè)人員素質(zhì)、安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控、事故隱患排查治理、質(zhì)量控制和持續(xù)改進(jìn)等8個(gè)方面，建立與企業(yè)日常安全管理相適應(yīng)、以安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化為重點(diǎn)的企業(yè)自主安全生產(chǎn)管理體系，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)現(xiàn)場管理、操作行為、設(shè)備設(shè)施和作業(yè)環(huán)境規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)達(dá)標(biāo)與動(dòng)態(tài)達(dá)標(biāo)有機(jī)統(tǒng)一、硬件達(dá)標(biāo)和軟件達(dá)標(biāo)有機(jī)統(tǒng)一、過程達(dá)標(biāo)和結(jié)果達(dá)標(biāo)有機(jī)統(tǒng)一。所有生產(chǎn)煤礦必須達(dá)到三級(jí)以上標(biāo)準(zhǔn)化等級(jí)，2022 年底前，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系二級(jí)及以上煤礦要達(dá)到70%。

5.強(qiáng)化煤礦重大災(zāi)害治理。煤礦企業(yè)及煤礦要建立由主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)的煤礦重大災(zāi)害治理管理體系和以主要技術(shù)負(fù)責(zé)人（總工程師）為首的災(zāi)害治理技術(shù)保障體系?？茖W(xué)制定治災(zāi)計(jì)劃，合理安排災(zāi)害治理工程，保障治理資金。要牢固樹立區(qū)域治理、綜合治理、超前治理的治災(zāi)理念，煤與瓦斯突出礦井必須堅(jiān)持區(qū)域綜合防突措施先行，合理配置開拓區(qū)、抽采區(qū)、保護(hù)層開采區(qū)和被保護(hù)層有效區(qū)，做到抽掘采平衡。重點(diǎn)地區(qū)礦井要開展老空水探查工程，兼并重組煤礦要查明礦井及周邊老空積水等情況，推行老空水防治“四步工作法”，嚴(yán)格落實(shí)“三專兩探一撤”措施，推廣水患區(qū)域“四線”（積水線、警戒線、探水線、停采線）管理。受承壓水威脅的礦井要裝備微震監(jiān)測系統(tǒng)，開展底板注漿加固工程；水文地質(zhì)條件復(fù)雜、極復(fù)雜的礦井要裝備應(yīng)急救援的潛水泵排水系統(tǒng)。沖擊地壓礦井要提高沖擊傾向性鑒定和沖擊危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)的科學(xué)性，提升沖擊地壓監(jiān)測預(yù)警能力，落實(shí)核減產(chǎn)能、“三限三強(qiáng)”等防沖措施。煤礦企業(yè)要加強(qiáng)所屬煤礦災(zāi)害治理調(diào)度，合理調(diào)整煤礦生產(chǎn)經(jīng)營指標(biāo)，防止生產(chǎn)系統(tǒng)不健全、災(zāi)害治理不到位，盲目組織生產(chǎn)。鼓勵(lì)煤礦企業(yè)建立專業(yè)化的災(zāi)害治理隊(duì)伍，為煤礦提供服務(wù)。

（三）健全完善企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

1.建立完善企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估制度。煤礦企業(yè)要建立完善安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估、管控和警示報(bào)告機(jī)制，科學(xué)制定風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)程序和方法，定期組織開展重大風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)。煤礦要按照《煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系基本要求及評(píng)分方法（試行）》，針對(duì)本礦類型和特點(diǎn)，科學(xué)制定安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)程序和方法，每年組織專業(yè)力量和全體員工全方位、全過程對(duì)生產(chǎn)工藝、設(shè)備設(shè)施、作業(yè)環(huán)境、人員行為和管理體系等方面存在的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行年度辨識(shí)評(píng)估和專項(xiàng)辨識(shí)評(píng)估，做到系統(tǒng)、全面、無遺漏，持續(xù)更新完善。對(duì)辨識(shí)出的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類、梳理、評(píng)估，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)分級(jí)管理，科學(xué)確定安全風(fēng)險(xiǎn)類別和等級(jí)，建立重大安全風(fēng)險(xiǎn)清單，實(shí)現(xiàn)“一礦一清單”。

2.建立完善安全風(fēng)險(xiǎn)管控制度。煤礦要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、分類進(jìn)行管理，以管控重大安全風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，制定《煤礦重大安全風(fēng)險(xiǎn)管控方案》，逐一落實(shí)煤礦、部門、區(qū)隊(duì)、班組和崗位的管控責(zé)任，從組織、制度、技術(shù)、應(yīng)急等方面對(duì)重大安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控；區(qū)隊(duì)、班組作業(yè)人員要在作業(yè)過程中隨時(shí)進(jìn)行崗位安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估及安全確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)知預(yù)判和有效管控。要建立在新水平、新采（盤）區(qū)、新工作面設(shè)計(jì)前，生產(chǎn)系統(tǒng)、生產(chǎn)工藝、主要設(shè)施設(shè)備、重大災(zāi)害因素（露天煤礦爆破參數(shù)、邊坡參數(shù)）等發(fā)生重大變化時(shí)，高危作業(yè)及新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料試驗(yàn)或推廣應(yīng)用前，以及發(fā)生事故后的專項(xiàng)辨識(shí)評(píng)估機(jī)制，動(dòng)態(tài)評(píng)估、調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和管控措施，確保安全風(fēng)險(xiǎn)始終處于受控范圍內(nèi)。

3.建立完善安全風(fēng)險(xiǎn)警示報(bào)告制度。煤礦要在醒目位置和重點(diǎn)區(qū)域分別設(shè)置重大安全風(fēng)險(xiǎn)公告欄，制作崗位重大安全風(fēng)險(xiǎn)告知卡，確保每名員工都能掌握重大安全風(fēng)險(xiǎn)的基本情況及防范、應(yīng)急措施。要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)要求，明確風(fēng)險(xiǎn)管控和報(bào)告流程，建立健全重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度，接受政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。煤礦主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位安全風(fēng)險(xiǎn)管控和報(bào)告工作全面負(fù)責(zé)，按照重大安全風(fēng)險(xiǎn)管控制度的要求，對(duì)辨識(shí)出的重大安全風(fēng)險(xiǎn)，于每年1月31日前，向煤礦安全監(jiān)管部門和駐地煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)報(bào)送年度重大安全風(fēng)險(xiǎn)清單，并及時(shí)報(bào)送專項(xiàng)辨識(shí)評(píng)估出的新的重大安全風(fēng)險(xiǎn)清單。

（四）健全完善企業(yè)事故隱患排查治理機(jī)制

1.加強(qiáng)事故隱患排查。煤礦企業(yè)及煤礦要建立健全以風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)管控為基礎(chǔ)的隱患排查治理制度。煤礦企業(yè)要定期對(duì)所屬煤礦存在重大風(fēng)險(xiǎn)的場所、環(huán)節(jié)、崗位開展隱患排查。煤礦要制定符合本礦實(shí)際的隱患排查治理清單，完善隱患排查、登記、治理、督辦、驗(yàn)收、銷號(hào)、分析總結(jié)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)，明確和細(xì)化隱患排查的事項(xiàng)、內(nèi)容和頻次，并將責(zé)任逐一分解落實(shí)，推動(dòng)全員參與排查隱患，并在排查隱患的同時(shí)檢查重大安全風(fēng)險(xiǎn)管控措施落實(shí)情況。煤礦要按照有關(guān)規(guī)定和要求，通過與政府部門互聯(lián)互通的隱患排查治理信息系統(tǒng)等方式，及時(shí)向監(jiān)管部門和企業(yè)職代會(huì)“雙報(bào)告”風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查治理情況。

2.嚴(yán)格落實(shí)治理措施。煤礦企業(yè)及煤礦要定期分析隱患成因、制定消除措施，著力從根本上消除事故隱患。煤礦要按照《煤礦重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》，加強(qiáng)重大事故隱患治理，并向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門報(bào)告；制定并實(shí)施嚴(yán)格的隱患治理方案，做到責(zé)任、措施、資金、時(shí)限和預(yù)案“五到位”，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。2020年底前，煤礦要建立完善的隱患排查治理制度。2021年底前，各產(chǎn)煤地區(qū)和所有煤礦要建立完善互聯(lián)互通的隱患排查治理“一張網(wǎng)”信息化管理系統(tǒng)，做到自查自改自報(bào)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)分析、全過程記錄管理和評(píng)價(jià)，防止失控漏管。2022年底前，煤礦隱患排查治理全面實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、信息化。

（五）推動(dòng)企業(yè)安全生產(chǎn)社會(huì)治理

1.推行主要負(fù)責(zé)人安全承諾。煤礦企業(yè)及煤礦主要負(fù)責(zé)人要結(jié)合本企業(yè)實(shí)際，在進(jìn)行全面安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研判的基礎(chǔ)上，通過各種方式途徑，向社會(huì)和全體員工公開承諾落實(shí)主體責(zé)任、依法依規(guī)組織生產(chǎn)、健全管理體系、加大安全投入、嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)管控、強(qiáng)化隱患治理、保障職工權(quán)益等情況。煤礦企業(yè)及煤礦要將安全承諾兌現(xiàn)情況納入主要負(fù)責(zé)人年度述職內(nèi)容和工作報(bào)告。要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，完善和落實(shí)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，督促企業(yè)嚴(yán)守承諾、執(zhí)行到位。2020 年底前，煤礦企業(yè)及煤礦主要負(fù)責(zé)人要實(shí)施安全生產(chǎn)承諾。

2.完善落實(shí)安全生產(chǎn)誠信制度。各省級(jí)煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門要健全完善安全生產(chǎn)失信行為聯(lián)合懲戒制度，對(duì)存在以隱蔽、欺騙或阻礙等方式逃避、對(duì)抗安全生產(chǎn)監(jiān)管，違章指揮、違章作業(yè)造成重大隱患，違規(guī)更改工藝流程，破壞監(jiān)測監(jiān)控設(shè)施，以及瞞報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)事故等嚴(yán)重危害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的主觀故意行為的煤礦及其主要責(zé)任人，依法依規(guī)將其納入信用記錄，加強(qiáng)失信懲戒，從嚴(yán)監(jiān)管。被列入安全生產(chǎn)“黑名單”或在安全生產(chǎn)聯(lián)合懲戒期內(nèi)的煤礦，不得被確認(rèn)為安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系二級(jí)及以上等級(jí)、不得核增生產(chǎn)能力，存在失信行為且在安全生產(chǎn)聯(lián)合懲戒期內(nèi)的單位不得整體承包（托管）煤礦。要建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)群眾舉報(bào)重大隱患和違法違規(guī)行為核查屬實(shí)的，及時(shí)兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，更好發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。要加大對(duì)煤礦企業(yè)及煤礦負(fù)責(zé)人失信行為的約談曝光力度，對(duì)發(fā)生事故、存在重大安全隱患不整改，以及重大風(fēng)險(xiǎn)管控不到位的，要約談煤礦企業(yè)及煤礦負(fù)責(zé)人。對(duì)存在情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣違法違規(guī)行為的煤礦企業(yè)及煤礦予以通報(bào)曝光，并對(duì)其主要負(fù)責(zé)人實(shí)施聯(lián)合懲戒。2020年底前，要建立加強(qiáng)煤礦企業(yè)誠信體系建設(shè)的制度。

3.提升專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)水平。各省級(jí)煤礦安全監(jiān)管部門要篩選一批煤與瓦斯突出防治、沖擊地壓防治、水害防治、煤層自然發(fā)火防治、頂板治理等專業(yè)化安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為企業(yè)提供高水平安全技術(shù)和管理服務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理。2021年底前，要制定出臺(tái)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)結(jié)果公開和第三方評(píng)估制度，確保規(guī)范運(yùn)作，切實(shí)為企業(yè)提供有效技術(shù)支撐。

4.充分發(fā)揮安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和事故預(yù)防功能。推動(dòng)落實(shí)《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)規(guī)范》（AQ9010—2019），通過實(shí)施安責(zé)險(xiǎn)，推動(dòng)建立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和煤礦專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等廣泛參與的安全生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系。2021 年底前，所有煤礦應(yīng)納入各地應(yīng)急管理部門建立的安責(zé)險(xiǎn)信息化管理平臺(tái)。2022年底前，對(duì)所有承保安責(zé)險(xiǎn)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展預(yù)防技術(shù)服務(wù)情況實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)測。對(duì)預(yù)防服務(wù)沒有達(dá)到規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求、只收費(fèi)不服務(wù)或少服務(wù)的責(zé)任單位和負(fù)責(zé)人予以警示，督促整改，情節(jié)嚴(yán)重的按照《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》有關(guān)規(guī)定，納入安全生產(chǎn)領(lǐng)域聯(lián)合懲戒“黑名單”管理，并向社會(huì)公布。

三、保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各省級(jí)“三年行動(dòng)”牽頭部門和涉煤中央企業(yè)要將本實(shí)施方案與煤礦安全專項(xiàng)整治三年行動(dòng)方案有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)。要緊密結(jié)合實(shí)際，制定具體實(shí)施方案，明確工作目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，抓好組織實(shí)施和督促落實(shí)，力戒形式主義、官僚主義，務(wù)求取得實(shí)效。要推動(dòng)煤礦企業(yè)和煤礦充分發(fā)揮在安全生產(chǎn)工作中的主體作用，有效落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，不斷提升企業(yè)自主管理安全生產(chǎn)的能力水平。

（二）強(qiáng)化制度保障。認(rèn)真貫徹落實(shí)國家煤礦安監(jiān)局印發(fā)的《關(guān)于落實(shí)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的指導(dǎo)意見》，推動(dòng)煤礦企業(yè)建立健全安全生產(chǎn)管理體系，提升自主管理安全生產(chǎn)的主動(dòng)性、自覺性。在完善和落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)各項(xiàng)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各地區(qū)和企業(yè)積極探索，創(chuàng)新建立各具特色、扎實(shí)有效的安全生產(chǎn)管理制度，形成標(biāo)本兼治、重在治本的治理成果。

（三）嚴(yán)格監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法。各省級(jí)煤礦安全監(jiān)管部門和煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)要將煤礦企業(yè)和煤礦建立并落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制情況、完善安全管理制度情況和開展風(fēng)險(xiǎn)管控與隱患排查治理工作情況納入年度檢查計(jì)劃，加大日常執(zhí)法檢查力度。對(duì)未按規(guī)定建立安生產(chǎn)責(zé)任體系或未建立實(shí)施主要負(fù)責(zé)人安全承諾的煤礦企業(yè)及煤礦，以及未建立重大安全風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度或未按規(guī)定報(bào)告重大風(fēng)險(xiǎn)、開展安全風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查治理工作不到位的煤礦，要依法查處，并開展責(zé)任倒查，依法對(duì)責(zé)任人員嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)。要探索對(duì)重大隱患進(jìn)行原因調(diào)查，合理界定煤礦、上級(jí)公司及其職能部門的責(zé)任，實(shí)行精準(zhǔn)追責(zé)問責(zé)。對(duì)于違法違規(guī)行為，要嚴(yán)格追究責(zé)任，堅(jiān)決依法懲處。各產(chǎn)煤地區(qū)要建立與煤礦企業(yè)及煤礦聯(lián)網(wǎng)的安全生產(chǎn)信息化系統(tǒng)，通過大數(shù)據(jù)分析評(píng)估，加強(qiáng)線上線下監(jiān)管。要堅(jiān)持寓執(zhí)法于服務(wù)之中，既要嚴(yán)格執(zhí)法檢查，又要避免簡單化、“一刀切”，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)要組織專家開展精準(zhǔn)指導(dǎo)服務(wù)。各省級(jí)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)要會(huì)同省級(jí)煤礦安全監(jiān)管部門，每年至少對(duì)煤礦上級(jí)公司落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任情況監(jiān)察1次。建立煤礦事故調(diào)查評(píng)估制度，按照“誰調(diào)查、誰評(píng)估”的原則，對(duì)發(fā)生重大及以上煤礦事故要在結(jié)案一年內(nèi)組織開展評(píng)估，對(duì)整改措施不落實(shí)和落實(shí)不力的，要依法依規(guī)嚴(yán)肅追究有關(guān)單位和人員責(zé)任。

（四）注重典型引路。各省級(jí)“三年行動(dòng)”牽頭部門要采取多種有效形式，細(xì)化貫徹落實(shí)措施，強(qiáng)化分類指導(dǎo)，鼓勵(lì)相關(guān)煤礦企業(yè)先行先試，及時(shí)總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)，廣泛宣傳報(bào)道，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)煤礦企業(yè)和煤礦切實(shí)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，促進(jìn)煤礦進(jìn)一步強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理，完善安全生產(chǎn)條件，持續(xù)提升企業(yè)安全管理水平。

各省級(jí)“三年行動(dòng)”牽頭部門和涉煤中央企業(yè)要制定相關(guān)實(shí)施方案及措施，并將實(shí)施情況和年度工作報(bào)告報(bào)送國家煤礦安監(jiān)局。

（來源：國家煤礦安監(jiān)局）

煤企整合重組提速，未來應(yīng)做好存量優(yōu)化

產(chǎn)業(yè)集中度偏低是我國煤炭產(chǎn)業(yè)長期存在的主要問題之一，企業(yè)整合是提高產(chǎn)業(yè)集中度的有效途徑。近年來，我國煤炭企業(yè)整合速度明顯加快，今年山西焦煤集團(tuán)與山煤集團(tuán)、山東能源集團(tuán)與兗礦集團(tuán)相繼整合重組，成為繼國家能源集團(tuán)重組成立之后煤炭企業(yè)兼并重組的重大標(biāo)志性事件，這意味著我國煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了以“煤企整合”為主要特征的加速期。

◆煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化

多年來，在煤企整合和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的推動(dòng)下，我國煤炭產(chǎn)業(yè)集中度得到大幅提升，CR4（行業(yè)前4名份額集中度指標(biāo)）由2000年的12%升至2019年的25%，CR8（行業(yè)前8名份額集中度指標(biāo)）則由17%升至37%。若按新山能集團(tuán)和新山西焦煤集團(tuán)重組進(jìn)行測算，我國煤炭產(chǎn)業(yè)CR4和CR8可達(dá)到28%和40%。

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，在市場化改革和產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下，我國煤炭產(chǎn)業(yè)以大基地建設(shè)、大企業(yè)培育為引領(lǐng)，開啟了煤企壯大和整合之路。2001 年后，山西焦煤集團(tuán)、寧夏煤業(yè)集團(tuán)、陜西煤業(yè)化工集團(tuán)率先以聯(lián)合組建方式成立。四川、云南、重慶、黑龍江、河北、河南、吉林、山東等地相繼組建區(qū)域性煤炭企業(yè)集團(tuán)。煤企“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”的特征愈加明顯。國家發(fā)改委等12 部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)煤炭企業(yè)兼并重組轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》，更加強(qiáng)化了這一特征。2017 年底，神華集團(tuán)與國電集團(tuán)合并重組為國家能源集團(tuán)。2020 年，新山西焦煤集團(tuán)和新山東能源集團(tuán)的組建，成為新一輪煤企整合重組的開端。

產(chǎn)業(yè)集中度僅僅是代表企業(yè)產(chǎn)品或市場規(guī)模占比的一個(gè)結(jié)構(gòu)比率指標(biāo)，難以真正從質(zhì)上體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化則彌補(bǔ)了這一缺點(diǎn)。

我國自2004 年以來，通過“上大壓小”“產(chǎn)能置換”等政策措施，鼓勵(lì)大型煤礦和先進(jìn)產(chǎn)能建設(shè)。一是全國煤礦數(shù)量大幅減少，從2000 年的3.7 萬處減少到2010 年的1.4 萬處、2019 年的5268 處。二是產(chǎn)能結(jié)構(gòu)大為改觀。到2019年，大型煤礦產(chǎn)量占全國的80%左右、全國煤礦平均產(chǎn)能達(dá)到98 萬t/a。三是安全高效煤礦建設(shè)催生了一批大型特大型煤炭企業(yè)。億噸級(jí)、5000 萬噸級(jí)煤炭企業(yè)從無到有，2019 年分別達(dá)到7 家、17 家。以原神華集團(tuán)為例，煤炭產(chǎn)量從2000 年的3000 萬t 左右增長至2010 年的3.6億t、2019年的4.6億t左右（未含原國電集團(tuán)煤炭產(chǎn)量），增長了10余倍。

◆當(dāng)前有必要繼續(xù)提升集中度

盡管一段時(shí)間以來“去煤化”呼聲不斷，但基于國情和資源稟賦，煤炭在我國的主體能源地位長期難以改變，特別是在國際關(guān)系日趨復(fù)雜、能源安全威脅加大的背景下，煤炭的重要性不言而喻。從政府層面，并未減少對(duì)煤炭能源安全兜底保障作用的重視。

提升煤炭產(chǎn)業(yè)集中度對(duì)煤炭工業(yè)健康穩(wěn)定運(yùn)行有積極影響。

一是對(duì)煤炭企業(yè)做強(qiáng)做大起到推動(dòng)作用。在產(chǎn)業(yè)集中度的提升過程中，在業(yè)內(nèi)造就了一批資本實(shí)力強(qiáng)的大型煤炭企業(yè)集團(tuán)。有12 家煤企入選2020 年《財(cái)富》世界500 強(qiáng)，2019 年?duì)I收總額達(dá)到4309億美元，成為行業(yè)的穩(wěn)定器和壓艙石。

二是從整體上提升了煤炭產(chǎn)業(yè)的競爭力。煤炭產(chǎn)業(yè)具有明顯的規(guī)模效益特征。煤炭企業(yè)集團(tuán)的發(fā)展壯大對(duì)提高產(chǎn)業(yè)投資能力、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、發(fā)展安全綠色開采都有顯著的促進(jìn)作用。2019年，大型煤炭企業(yè)回采工作面單產(chǎn)達(dá)到7.99 萬t/月、原煤生產(chǎn)人員效率達(dá)到8.39t/工、采煤機(jī)械化程度達(dá)到98.03%，全國煤礦百萬噸死亡率降至0.083，這些進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)集中度的提升不無關(guān)系。

三是有利于宏觀調(diào)控并極大改善煤炭市場競爭秩序。過去很長時(shí)間我國煤炭企業(yè)“多”“散”特征明顯，大型煤炭企業(yè)的市場影響力不足，市場大幅波動(dòng)、局部階段性供需矛盾很難避免。最典型的就是“十二五”時(shí)期，煤炭產(chǎn)業(yè)在以量換價(jià)乃至低于成本銷售等“價(jià)格戰(zhàn)”下出現(xiàn)煤價(jià)“腰斬”，大多煤企煤炭出廠價(jià)跌至2004年的水平，幾乎全行業(yè)陷入虧損。伴隨淘汰落后產(chǎn)能、減量化生產(chǎn)、“基準(zhǔn)價(jià)+浮動(dòng)價(jià)”等政策措施的落實(shí)，煤炭市場才逐步恢復(fù)平穩(wěn)。同時(shí)，我國大型煤炭企業(yè)對(duì)市場的影響力得到了提升，對(duì)下游的議價(jià)能力有所增強(qiáng)，市場競爭秩序明顯改善。2017-2019 年，我國煤炭市場平穩(wěn)，盡管2020 年上半年受新冠肺炎疫情影響出現(xiàn)了煤價(jià)的大幅波動(dòng)，但很快價(jià)格恢復(fù)至綠色區(qū)間。因此，為進(jìn)一步提高我國煤炭供應(yīng)質(zhì)量、促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、提升能源安全保障總體水平，有必要繼續(xù)提升我國煤炭產(chǎn)業(yè)集中度。

◆可參考3個(gè)方面定目標(biāo)

目前，我國煤炭產(chǎn)業(yè)集中度仍然偏低，按貝恩分類法依然屬典型的競爭型產(chǎn)業(yè)，而且由于企業(yè)數(shù)量眾多，容易陷入過度競爭狀態(tài)，具體可參考3個(gè)方面。

一是看國外煤炭產(chǎn)業(yè)集中度。主要產(chǎn)煤國CR4，美國52%、澳大利亞40%、俄羅斯46%、印尼42%、德國93%、印度89%、南非66%，大多在50%以上，有的處于寡頭壟斷狀態(tài)。

二是看主要下游產(chǎn)業(yè)集中度。上下游產(chǎn)業(yè)集中度趨近可促進(jìn)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。電力是我國煤炭最主要的下游產(chǎn)業(yè)，耗煤占比長期在50%以上，目前我國火電產(chǎn)業(yè)CR4為42%，可作為煤炭產(chǎn)業(yè)提升產(chǎn)業(yè)集中度的一個(gè)參考。

三是基于資源配置效率和社會(huì)福利效率最大化目標(biāo)，前者要求產(chǎn)業(yè)邊際收益等于邊際成本，后者要求產(chǎn)品價(jià)格等于邊際成本。按照SCP 范式“市場結(jié)構(gòu)決定市場行為進(jìn)而影響市場績效”的理論，滿足以上兩個(gè)最大化目標(biāo)要求的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)組織需要以適量的企業(yè)數(shù)量為特征。一般而言，市場容量大、規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求高、市場敏感度高、產(chǎn)業(yè)成熟度高的產(chǎn)業(yè)，要求具備較高的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)集中度，進(jìn)而在產(chǎn)品價(jià)格、邊際收益和邊際成本之間找到最佳的契合點(diǎn)。我國煤炭產(chǎn)業(yè)具有以上“一大三高”的特征，“寡占型”的市場結(jié)構(gòu)較為有效。

綜上所述，宜將CR4達(dá)到50%左右作為我國煤炭產(chǎn)業(yè)集中度的合理水平和參考目標(biāo)，“十四五”期間可將產(chǎn)業(yè)集中度的提升目標(biāo)定為CR8 達(dá)到50%左右或CR4達(dá)到40%左右。

◆下一階段整合方向及關(guān)注重點(diǎn)

未來一個(gè)時(shí)期，我國煤炭產(chǎn)業(yè)更多的是要做好存量的優(yōu)化，即更多地通過大型煤企間的整合或煤炭企業(yè)間的兼并重組等途徑進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)集中度。在此過程中，要做好以下三“堅(jiān)持”和兩“著重”。

堅(jiān)持市場導(dǎo)向與政府支持相結(jié)合。從我國煤炭企業(yè)整合實(shí)踐來看，政府支持至關(guān)重要，不僅是因?yàn)檎鳛槌鲑Y人推動(dòng)國有煤企整合順理成章，更是因?yàn)檎趨f(xié)調(diào)各方利益、處理債務(wù)和人員安置等方面的作用難以替代。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，單純依靠行政力量實(shí)施煤炭企業(yè)整合已不能滿足形勢發(fā)展的需要，而是要更多地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向、企業(yè)為行為主體、資本運(yùn)作為主要手段，推動(dòng)下一階段煤炭企業(yè)整合和產(chǎn)業(yè)集中度的提升，同時(shí)發(fā)揮好政府的服務(wù)功能和保障作用，實(shí)現(xiàn)煤企整合的動(dòng)力由政府、政策推動(dòng)為主向市場力量為主、企業(yè)自主實(shí)施、政府提供保障轉(zhuǎn)變。

堅(jiān)持三個(gè)打破，即打破所有制、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)界限。過去一個(gè)時(shí)期的煤炭企業(yè)整合，打破所有制和地區(qū)界限的很少，打破產(chǎn)業(yè)界限的也有限。下一階段，應(yīng)進(jìn)一步引導(dǎo)煤炭企業(yè)進(jìn)行跨所有制、跨區(qū)域、跨產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。應(yīng)加快混合所有制改革，完善和發(fā)展多種形式的股份制，鼓勵(lì)煤炭企業(yè)之間或與相關(guān)產(chǎn)業(yè)企業(yè)之間實(shí)施限制表決權(quán)的相互持股；加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)外煤炭企業(yè)的聯(lián)合，積極推動(dòng)區(qū)域性乃至跨區(qū)域煤炭企業(yè)大集團(tuán)的組建；注重產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)，鼓勵(lì)煤炭企業(yè)實(shí)施煤、電、路、港、化等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)聯(lián)營或一體化發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與產(chǎn)業(yè)鏈的取長補(bǔ)短。

堅(jiān)持提升產(chǎn)業(yè)集中度的同時(shí)進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)壁壘。產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展并非簡單地要求提高帶頭企業(yè)的市場占有率，更重要的是要同時(shí)提高企業(yè)和煤礦的平均生產(chǎn)規(guī)模。因此，仍需“提高規(guī)?！迸c“減少數(shù)量”并重，既要通過強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、以大并小的方式壯大帶頭企業(yè)，又要繼續(xù)通過淘汰落后產(chǎn)能進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。應(yīng)在投資主體資產(chǎn)規(guī)模、設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力、技術(shù)水平、勞動(dòng)保護(hù)以及職工待遇、資源、安全、環(huán)保等方面設(shè)置較高的準(zhǔn)入門檻，并進(jìn)一步完善以安全、資源、環(huán)保、能耗、工藝、技術(shù)、產(chǎn)品等為主要標(biāo)準(zhǔn)的煤炭產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)體系。

著重避免“混業(yè)整合”和“合而不融”?！盎鞓I(yè)整合”是指企業(yè)重組整合沒有向主業(yè)聚焦。一些煤炭企業(yè)在整合過程中，偏離以煤為主、煤炭相關(guān)的多元化發(fā)展主線，吸收進(jìn)了不少與煤無關(guān)的資產(chǎn)，這種“混業(yè)經(jīng)營”的模式增加了企業(yè)經(jīng)營管理難度，有些企業(yè)還因非煤業(yè)務(wù)經(jīng)營不善，嚴(yán)重影響了主業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)大而不強(qiáng)、大而虛的問題?！昂隙蝗凇笔侵钙髽I(yè)重組整合后難以實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。一些煤炭企業(yè)集團(tuán)重組后“合而不融”，不能形成一盤棋，無法發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同作用和加法乘法效應(yīng)。這些問題需要在下一階段煤企整合工作中引起重視并加以避免。

著重解決好人員與債務(wù)問題。在企業(yè)整合過程中，往往面臨難度較大的人員精簡與安置以及債務(wù)處置問題。煤礦職工人數(shù)多、技能相對(duì)單一，有的還存在年齡結(jié)構(gòu)失衡等問題，要通過企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗、內(nèi)部退養(yǎng)、補(bǔ)償下崗、幫扶再就業(yè)等多種渠道妥善解決企業(yè)整合引起的職工分流問題。大多數(shù)煤炭企業(yè)負(fù)債率偏高，要特別注重企業(yè)在整合過程中的債務(wù)清理和整合工作，通過資本結(jié)構(gòu)、償債期限結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及債轉(zhuǎn)股等負(fù)債與權(quán)益轉(zhuǎn)換等方式，降低債務(wù)成本、減輕償債壓力，控制整體的資產(chǎn)負(fù)債率，提高營運(yùn)能力與管理效益。

（來源：中國煤炭報(bào)）

建立新時(shí)期能源領(lǐng)域國有資本投資體制

國企改革是我國能源管理體制變革中的重要一環(huán)。本輪改革是在我國經(jīng)濟(jì)增速換擋、環(huán)保壓力加大、能源革命的大背景下，以及國企改革總體思路的大框架下進(jìn)行的。改革的核心是要優(yōu)化布局、提升效率、激發(fā)活力，改革的重點(diǎn)是建立起新時(shí)期能源領(lǐng)域國有資本投資體制。

◆穩(wěn)步推進(jìn)的新一輪能源國企改革

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，翻開了本輪能源國企改革的嶄新一頁。2015年8月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。在《指導(dǎo)意見》的大頂層框架下，關(guān)于國企改革的相關(guān)政策密集出臺(tái)，形成了較為完整的新一輪國企改革“1+N”政策體系?！?”是指《指導(dǎo)意見》，是總體思路?！癗”項(xiàng)政策主要包含黨的領(lǐng)導(dǎo)、國資管理體制、混合所有制、國企分類、現(xiàn)代企業(yè)制度、監(jiān)督、歷史遺留問題等幾大重點(diǎn)領(lǐng)域。能源國企改革在此框架下穩(wěn)步推進(jìn)。

一是重點(diǎn)實(shí)施“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”。十項(xiàng)試點(diǎn)工作力爭通過試點(diǎn)形成好的經(jīng)驗(yàn)，起到“以點(diǎn)帶面、以點(diǎn)串線”的作用。二是聚焦主業(yè)。能源國企在明確主營業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，不同程度地開展了非主業(yè)剝離工作。三是推動(dòng)總部職能改革。央屬能源國企總部職能改革目前已基本完成。地方能源國企的相關(guān)改革工作也已相繼展開。四是推進(jìn)合并重組。神華集團(tuán)與國電集團(tuán)重組為國家能源投資集團(tuán)，多個(gè)地方能源國企也開展了實(shí)質(zhì)性的合并重組工作。五是化解煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能。目前，煤炭央企均已完成2016年和2017年的“去產(chǎn)能”目標(biāo)，國投和保利集團(tuán)已將煤炭業(yè)務(wù)劃撥中煤集團(tuán)。除了中央煤炭企業(yè)外，地方國有煤炭企業(yè)也積極落實(shí)“去產(chǎn)能”工作，均完成了2016年和2017年的“去產(chǎn)能”目標(biāo)。

◆重點(diǎn)是提升投資效率，關(guān)鍵是做強(qiáng)國企

一是新一輪能源國企改革的重點(diǎn)是提升國有資本在能源領(lǐng)域的投資效率。改革的內(nèi)容包括3個(gè)層面：第一個(gè)層面是相關(guān)政府部門的國企監(jiān)管職責(zé)和相互關(guān)系將會(huì)優(yōu)化設(shè)計(jì)；第二個(gè)層面是與之相適應(yīng)的國企內(nèi)部改革將會(huì)深化推進(jìn)；第三個(gè)層面是政府將向國企授予一定的管理和投資權(quán)力，即相應(yīng)的“授權(quán)”和“放權(quán)”。具體到能源國企就是要通過國有資本在重要領(lǐng)域、優(yōu)勢領(lǐng)域、特殊領(lǐng)域的“進(jìn)”和“保”，以及在低效領(lǐng)域的“退”，優(yōu)化國有資本在能源行業(yè)的布局，提高對(duì)出資人的資本回報(bào)。

在國有資本管理體制改革的大制度框架下，能源國企開展了改組國有資本投資公司、建立與新的管理體制相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度和內(nèi)部機(jī)制、開展混合所有制改革等一系列的內(nèi)部改革。能源國企是否改組為國有資本投資公司，需要根據(jù)具體情況而定。不論是定位為國有資本投資公司，還是定位為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，能源國企的內(nèi)部體制和機(jī)制都要根據(jù)新的國資管理體制進(jìn)行相應(yīng)改革。原因就在于，國有資本管理體制改革的目標(biāo)是提高國有資本的投資回報(bào)。

二是能源國企做強(qiáng)做優(yōu)做大的關(guān)鍵是做強(qiáng)。一方面，能源國企肩負(fù)著保供的社會(huì)責(zé)任。另一方面，能源國企由于員工總數(shù)龐大，所在地區(qū)往往是“因能源而生”，因此還肩負(fù)著穩(wěn)定員工就業(yè)和促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的社會(huì)責(zé)任。而且經(jīng)過多年的發(fā)展，能源國企擁有較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，具備了做強(qiáng)做優(yōu)做大的基本條件。

能源國企歷史負(fù)擔(dān)重、債務(wù)利息偏高、資源運(yùn)營能力不強(qiáng)、利潤率較低等問題普遍存在。因此，本輪能源國企改革的關(guān)鍵是要在做大的基礎(chǔ)上，優(yōu)化業(yè)務(wù)、人員、資產(chǎn)、資本等內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化管理、運(yùn)營、投資等內(nèi)部能力。能源國企通過優(yōu)化和強(qiáng)化，可以充分發(fā)揮規(guī)模和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，逐步發(fā)展成為具有國際競爭力的一流能源企業(yè)。

◆未來攻堅(jiān)需要制度性創(chuàng)新與突破

一是突破國有資本退出無效、低效能源資產(chǎn)的制度障礙。能源國企大多開展了多元化經(jīng)營，不同程度存在無效、低效資產(chǎn)。對(duì)于這部分資產(chǎn)，能源國企可以通過國有資本退出的方式“止損”。但是，此項(xiàng)工作難度較大，主要是“人向何處去”“債該如何還”和“資產(chǎn)難保值”。目前看，員工分流和安置問題可以通過多種渠道解決，但債務(wù)處置很難實(shí)質(zhì)性解決，或是長期擱置，或是轉(zhuǎn)為了無效、低效資產(chǎn)運(yùn)營主體母公司的債務(wù)負(fù)擔(dān)。這其中涉及銀行的債務(wù)結(jié)構(gòu)，而且關(guān)于資產(chǎn)的市場化估值也很難實(shí)現(xiàn)。相關(guān)制度障礙長期存在，亟需突破。

二是加速電力體制改革和石油天然氣體制改革進(jìn)程。兩項(xiàng)改革與能源國企改革密不可分，涉及部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域的放開。進(jìn)展緩慢主要源于3 個(gè)方面：一是市場放開后對(duì)能源安全供應(yīng)的影響；二是打破現(xiàn)有利益格局對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)的影響；三是我國市場體系仍需要不斷健全。相關(guān)改革需要政府的決心，同樣需要頂層方案。

三是提升能源國企投資管理能力。能源國企不僅僅是缺少資本投資的人力資源和經(jīng)驗(yàn)積累，相應(yīng)的內(nèi)部管理體系也不到位。組織架構(gòu)可以逐步建立和優(yōu)化，難度大的是機(jī)制改革。釋放能源國企的活力是提升運(yùn)營效率的重要保障。內(nèi)部的機(jī)制改革與大的體制改革相輔相成，在國有資本管理體制改革還沒有完全到位的情況下，包括能源國企在內(nèi)的國企機(jī)制改革也很難到位。這其中涉及國資管理部門的職責(zé)界定、相關(guān)政府部門的分工設(shè)置以及政府對(duì)國企的授權(quán)與放權(quán)等問題，需要開展創(chuàng)新性突破。

四是深化混合所有制改革。能源國企的混合所有制改革試點(diǎn)主要是二級(jí)、三級(jí)的非核心業(yè)務(wù)的子公司，在更大范圍內(nèi)鋪開的難度很大。這次的混合所有制改革主要是指國有資本向社會(huì)資本開放，強(qiáng)調(diào)的是國有與民營的混合。這類混合不是簡單的股權(quán)加減，需要不同的治理機(jī)制相互融合。民企不一定能夠接受國企的國有資本管理體制和機(jī)制，國企也不一定能夠適應(yīng)民企的管理方式，體制的融合是最大的障礙。此外，混合所有制改革存在向民營資本開放什么業(yè)務(wù)和國有資產(chǎn)如何評(píng)估定價(jià)的難題。民企看中的業(yè)務(wù)未必開放，需要引入民資的業(yè)務(wù)未必具有吸引力，基于國有資產(chǎn)保值增值而定的資產(chǎn)價(jià)格很可能會(huì)高于民資的預(yù)期。這些都是現(xiàn)實(shí)難題。能源國企在混合所有制改革過程中也在不斷探索，取得了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但仍然需要進(jìn)一步深化。

（來源：中國煤炭報(bào)）