武漢海關(guān)（湖北，武漢，430040）

1 背景

中國科學(xué)院武漢分院病毒研究所（以下簡稱為病毒所）建設(shè)的我國第一個(gè)BSL-4生物安全實(shí)驗(yàn)室，2018年01月正式投入使用，是國家衛(wèi)生健康委員會(huì)正式指定的微生物菌（毒）種 “國家級保藏中心”，也是亞洲最大的病毒保藏中心。

2018年伊始，病毒所與中國疾病預(yù)防控制中心聯(lián)合計(jì)劃從JND、SNLA等國引入埃博拉病毒、尼巴病毒等資源進(jìn)行保藏、研究和積累，是BSL-4生物安全實(shí)驗(yàn)室正常運(yùn)營的迫切需要，也是滿足國家多項(xiàng)高致病性病原微生物重要科研課題的需求，對于我國儲(chǔ)備高致病性病原微生物戰(zhàn)略資源以應(yīng)對國際國內(nèi)公共衛(wèi)生突發(fā)疫情十分必要。此次引入得到JND公共衛(wèi)生署（PHAC）位于溫尼伯的國家生物實(shí)驗(yàn)室QKX教授的大力支持，將埃博拉病毒、尼巴病毒無償提供給病毒所研究。

作者全程參與了該計(jì)劃實(shí)施中入境海關(guān)監(jiān)管各環(huán)節(jié)。此次引入高致病性特殊物品在我國尚屬首次，海關(guān)監(jiān)管職責(zé)涉及風(fēng)險(xiǎn)管理、前置審批、口岸放行、目的地后續(xù)監(jiān)督等環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)大、要求高，且時(shí)間緊、責(zé)任重。本文旨在系統(tǒng)分析高致病性特殊物品海關(guān)監(jiān)管措施，為構(gòu)建相關(guān)工作機(jī)制提出改進(jìn)參考，確?！帮L(fēng)險(xiǎn)可控、安全有效”。

2 風(fēng)險(xiǎn)評估前相關(guān)過程

2.1 2018年7月11日，武漢

武漢海關(guān)收到病毒所提交的引入病毒申請，按照《出入境特殊物品風(fēng)險(xiǎn)評估操作規(guī)程（試行）》（國質(zhì)檢衛(wèi)〔2005〕270號(hào)）規(guī)定，本次引入需要進(jìn)行境外風(fēng)險(xiǎn)評估，應(yīng)由衛(wèi)生司組織實(shí)施。武漢海關(guān)立即將相關(guān)信息電話呈報(bào)總署衛(wèi)生司。

2.2 2018年7月20日，北京

病毒所領(lǐng)導(dǎo)及BSL-4生物安全實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人就引入事項(xiàng)在專題部際聯(lián)系會(huì)議上向國家衛(wèi)生健康委、海關(guān)總署提出報(bào)告。

2.3 2018年7月26日，武漢

武漢海關(guān)衛(wèi)生處向病毒所了解引入事項(xiàng)進(jìn)展情況，并明確海關(guān)監(jiān)管工作流程和要求。

2.4 2018年9月4日，北京

病毒所BSL-4生物安全實(shí)驗(yàn)室中心向海關(guān)總署衛(wèi)生檢疫司咨詢引入事項(xiàng)初步評審內(nèi)容和工作要求。

2.5 2018年9月25日，北京

中國疾病預(yù)防控制中心召開病原微生物管理聯(lián)席會(huì)議，海關(guān)總署、國家衛(wèi)健委、中國疾病預(yù)防控制中心和中科院共同就病原微生物引入已有基礎(chǔ)、入境程序、風(fēng)險(xiǎn)評估要求等進(jìn)行了研究并達(dá)成共識(shí)：海關(guān)總署擬定于10月上旬組織召開專家評估會(huì)及現(xiàn)場核查，在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，給予通關(guān)便利。

2.6 2018年9月27日，武漢

武漢海關(guān)接到總署指示函，明確該引入事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評估由武漢海關(guān)組織，要求武漢海關(guān)派員27-30日到衛(wèi)生司接受任務(wù)：聯(lián)系系統(tǒng)內(nèi)外專家，做好風(fēng)險(xiǎn)評估相關(guān)準(zhǔn)備工作。

2.7 2018年10月7-12日，北京

武漢海關(guān)派員到衛(wèi)生司集中工作，準(zhǔn)備風(fēng)險(xiǎn)評估相關(guān)事項(xiàng)，10月8日海關(guān)總署致函相關(guān)部委和病毒所，通知10月9日就引入事項(xiàng)再次召開部際聯(lián)席會(huì)，海關(guān)總署、衛(wèi)健委、中科院、中科院武漢分院及病毒所相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出席會(huì)議，就高致病性病原微生物入境監(jiān)管方案進(jìn)行了研究，會(huì)議主要提出了物流環(huán)節(jié)涉及的監(jiān)管部門及其工作職責(zé)、病原微生物引入運(yùn)輸方案和應(yīng)急預(yù)案等內(nèi)容；擬定于10月12日召開風(fēng)險(xiǎn)評估會(huì)。

3 風(fēng)險(xiǎn)評估

3.1 2018年10月12日，北京

武漢海關(guān)在北京組織系統(tǒng)內(nèi)外共11名專家進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，從境外-口岸-境內(nèi)全鏈條監(jiān)管進(jìn)行了評估。評估會(huì)先由武漢病毒所介紹引入病毒的背景和入境流程，每位專家從各自專業(yè)（或關(guān)注）方向及重點(diǎn)向病毒所進(jìn)行質(zhì)詢，包括引入項(xiàng)目的合法性、運(yùn)輸環(huán)節(jié)的安全保障、運(yùn)輸公司資質(zhì)、BSL-4生物安全實(shí)驗(yàn)室接運(yùn)人員資格、病毒的包裝、應(yīng)急處置等，病毒所一一進(jìn)行了回應(yīng)。專家們還就就某些細(xì)節(jié)進(jìn)行了深入交流和討論，最終形成評估報(bào)告。評估報(bào)告提出整改項(xiàng)，要求病毒所務(wù)必進(jìn)行整改，以完善全過程運(yùn)輸方案和應(yīng)急預(yù)案?？偸鹦l(wèi)生司主要領(lǐng)導(dǎo)主持了此次評估會(huì)。

3.2 2019年3月20日，北京

武漢海關(guān)派員參加中科院組織的高致病病原微生物入境運(yùn)輸方案論證會(huì)，會(huì)議邀請了入境運(yùn)輸環(huán)節(jié)涉及的所有單位和部門 （公安、武警部隊(duì)、民航、衛(wèi)生等）專家出席，專家們從各自監(jiān)管的環(huán)節(jié)進(jìn)行論證，達(dá)成一致意見。總署衛(wèi)生司和北京海關(guān)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)一同出席此次會(huì)議。

4 高致病病原微生物審批階段

4.1 2019年3月26日，武漢

病毒所在 “出入境特殊物品衛(wèi)生檢疫監(jiān)管系統(tǒng)”中提交審批，武漢海關(guān)于27日審批通過。

4.2 2019年3月27日，武漢

按照衛(wèi)生司要求，武漢海關(guān)起草《高致病性病原微生物后續(xù)監(jiān)管應(yīng)急預(yù)案》并報(bào)送衛(wèi)生司。

5 病毒入境后續(xù)監(jiān)管階段

入境的埃博拉病毒和尼巴病毒于北京2019年04月01日（當(dāng)?shù)貢r(shí)間）從JND起飛，04月01日下午運(yùn)抵首都機(jī)場入境，周轉(zhuǎn)至武漢天河機(jī)場，于4月2日凌晨2點(diǎn)多到達(dá)BSL-4生物安全實(shí)驗(yàn)室。武漢海關(guān)衛(wèi)生處和所屬武昌海關(guān)共4名同志提前就位，在BSL-4生物安全實(shí)驗(yàn)室的中控室執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)：按照《入境特殊物品后續(xù)監(jiān)管記錄表》內(nèi)容一一核查無誤。

6 過程反思及建議

回顧此次高致病性病原微生物入境過程，武漢海關(guān)在責(zé)任重，時(shí)間緊的情況下，尋找法律法規(guī)依據(jù)，研究制定工作流程，執(zhí)行總署工作指示，調(diào)動(dòng)了各部門的資源，咨詢各領(lǐng)域的專家權(quán)威，以期確保入境高致病性病原微生物全過程安全。

但是，作者注意到，此次引入的海關(guān)監(jiān)管流程長、效率低、成本高；無先例可循，涉及部門多、反復(fù)次數(shù)多、過程環(huán)節(jié)多；從支持國家核心實(shí)驗(yàn)室戰(zhàn)略性重點(diǎn)研究項(xiàng)目來看，如何優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管過程、提高監(jiān)管效能配合確保引入的高致病性病原微生物的生物活性也是值得思考的；高致病性病原微生物的風(fēng)險(xiǎn)評估遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了海關(guān)衛(wèi)生系統(tǒng)檢疫監(jiān)管能力，落實(shí)該環(huán)節(jié)應(yīng)該在入境審批之前完成，此項(xiàng)工作究竟由哪家政府監(jiān)管部門做，值得商榷。事發(fā)突然，事到臨頭，是總署衛(wèi)生司敢于擔(dān)當(dāng)，才促成了首例高致病性病原微生物引入通關(guān)及監(jiān)管任務(wù)的順利完成。

高致病性病原微生物作為特殊物品海關(guān)監(jiān)管的高等級特殊對象，專業(yè)性強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)性高、責(zé)任重大，不僅關(guān)乎引入項(xiàng)目的成敗，更關(guān)乎國門生物安全，人民生命健康，任何不縝密都可能造成不期的嚴(yán)重后果。因此，經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，教訓(xùn)需要吸取，工作有待改進(jìn)。作者認(rèn)為以下是我們應(yīng)該探討和研究的重點(diǎn)：

6.1 高致病性病原微生物的引進(jìn)，從監(jiān)管層面來說，毫無疑問是一項(xiàng)多部門協(xié)同性聯(lián)動(dòng)事項(xiàng)，理清工作職責(zé)是首要任務(wù)?，F(xiàn)行法規(guī)明確，類似于此次高致病性病原微生物引進(jìn)是政府許可事項(xiàng)，根據(jù)誰許可誰負(fù)責(zé)的原則，許可前應(yīng)該有風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告。事實(shí)上，海關(guān)是接到了入境“許可證”的，理所當(dāng)然的，風(fēng)險(xiǎn)評估已經(jīng)完成。

逐條查閱《國境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則，不難發(fā)現(xiàn)特殊物品風(fēng)險(xiǎn)評估和后續(xù)監(jiān)管依據(jù)不清邊界不明。好在總署衛(wèi)生司高度重視，在接到武漢海關(guān)的請示后，根《出入境特殊物品風(fēng)險(xiǎn)評估操作規(guī)程（試行）》，迅速組織廣東、上海海關(guān)和檢科院等單位專家，查找國內(nèi)外相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，形成我國首例高致病性病原微生物臨時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)。

由此，我們認(rèn)為調(diào)整《出入境特殊物品風(fēng)險(xiǎn)評估操作規(guī)程（試行）》，重新構(gòu)建入出境高致病性病原微生物海關(guān)監(jiān)管法定作業(yè)體系迫在眉睫。

6.2 工作實(shí)踐需要制定統(tǒng)一的高致病性特殊物品監(jiān)管流程和標(biāo)準(zhǔn)

由于是首次引入高致病性病原微生物，工作流程和監(jiān)管環(huán)節(jié)不能參考常規(guī)特殊物品，缺乏相關(guān)的作業(yè)指導(dǎo)程序，所以多次反復(fù)，海關(guān)工作成本高、效率低。還有，因涉及與各部委和部門之間的聯(lián)系，需要總署對外溝通協(xié)調(diào)事項(xiàng)很多，直屬關(guān)層面的確難以開展?？偨Y(jié)此次監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，使得研究制定統(tǒng)一的高致病性特殊物品監(jiān)管流程和標(biāo)準(zhǔn)成為可能。

6.3 高致病性特殊物品海關(guān)內(nèi)部監(jiān)管職能和流程需要進(jìn)一步厘清

此次高致病性病原微生物的引入，第一口岸是北京，北京海關(guān)配備有海關(guān)監(jiān)管倉庫，北京海關(guān)對其進(jìn)行了查驗(yàn)。設(shè)想武漢作為第一口岸入境，如果機(jī)場不具備低溫倉庫和海關(guān)監(jiān)管倉庫時(shí)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定《出入境特殊物品衛(wèi)生檢疫管理規(guī)定》，應(yīng)該直接轉(zhuǎn)到目的地（實(shí)驗(yàn)室）由屬地海關(guān)進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管。而現(xiàn)行的海關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)不予支持，因?yàn)樯婕暗娇诎逗蛯俚芈氊?zé)分工需要進(jìn)一步厘清。另外，高致病性病原微生物引入后，實(shí)驗(yàn)室并不一定立即使用并處置，海關(guān)后續(xù)監(jiān)管的界限是以時(shí)間還是空間為節(jié)點(diǎn)，何時(shí)結(jié)案報(bào)告，需要予以明確界定，確保海關(guān)監(jiān)管責(zé)任到位，形成完整的工作閉環(huán)。

7 特殊物品的出入境，是人類社會(huì)進(jìn)步的產(chǎn)物，是21世紀(jì)國家高科技生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人類生命健康質(zhì)量追求的必然要求

特殊物品衛(wèi)生檢疫監(jiān)管，是《國境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則賦予的職責(zé)，是國門生物安全和人民生命健康的重要保障措施，是“總體國家安全觀”不可或缺的組成，是“筑牢口岸檢疫防線”的主要陣地，也是世界各國強(qiáng)化“國門安全”的普遍做法。鑒于前文所述，作者認(rèn)為，明確特殊物品特別是高致病性特病原微生物海關(guān)監(jiān)管內(nèi)容、環(huán)節(jié)、邊界、標(biāo)準(zhǔn)，以及異常情況的處置和報(bào)告等要求，建立“總署主導(dǎo)、安全可靠、合規(guī)放行、部門聯(lián)動(dòng)、及時(shí)處置”的工作模式，方可實(shí)現(xiàn)“安全可控、精準(zhǔn)服務(wù)、有效監(jiān)管”。

7.1 總署主導(dǎo)

總署主導(dǎo)的涵義包括部委協(xié)調(diào)和系統(tǒng)指導(dǎo)兩個(gè)層面。

一般來說，高致病性病原微生物的引入，往往是一事一議、一事一批，因此，部委協(xié)調(diào)的工作難度很大，部委間的配合與協(xié)作就顯得異常重要。首例高致病性特病原微生物的引入，得益于衛(wèi)生健康委、中科院、科技部、公安部、交通部民航總局等快速聯(lián)動(dòng)，以此建立國家層面的高致病性病原微生物出入境工作原則就顯得非常必要。

總署指導(dǎo)的含義包括：（1）組織制定、完善、優(yōu)化特殊物品監(jiān)管部門責(zé)任、規(guī)章、特殊物品分級監(jiān)管指南、高致病性特殊物品監(jiān)管工作規(guī)范；（2）協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門，構(gòu)建橫向工作機(jī)制，推動(dòng)形成與政府相關(guān)部門自上而下的縱向聯(lián)動(dòng)機(jī)制；（3）建立特殊物品分級管理制度，實(shí)施“低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)申明、中風(fēng)險(xiǎn)三方認(rèn)證、高風(fēng)險(xiǎn)政府許可”的監(jiān)管制度，與此相應(yīng)的建立引進(jìn)單位“安全員”或“質(zhì)量安全員”行為規(guī)范，類似于“吹哨人”制度，提高監(jiān)管效果；（4）組織開展出入境實(shí)體、實(shí)驗(yàn)室和準(zhǔn)入特殊物品目錄備案，實(shí)施年度動(dòng)態(tài)調(diào)整，指導(dǎo)全國海關(guān)監(jiān)管工作；（5）組織召開專題會(huì)議和年度會(huì)議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)工作。

7.2 安全可靠、合規(guī)放行

這是直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，按章行事是海關(guān)一線關(guān)員的職業(yè)操守。

7.3 部門聯(lián)動(dòng)、及時(shí)處置

部門聯(lián)動(dòng)、及時(shí)處置表現(xiàn)在以下幾個(gè)層面：（1）信息共享，包括審核審批信息；主要環(huán)節(jié)交接信息；法定邊界轉(zhuǎn)移信息等。（2）工作配合，主要是工作交接制度的落實(shí)和處置時(shí)空的銜接；（3）異常情況的處置，相互配合、相互監(jiān)督、相互印證，確保萬無一失；（4）海關(guān)系統(tǒng)上對下指示指導(dǎo)，下對上報(bào)告請示需要及時(shí)準(zhǔn)確。海關(guān)執(zhí)行層面對外（聯(lián)動(dòng)部門）按規(guī)定函件銜接，建立起具有中國特色的特殊物品海關(guān)監(jiān)管體系。

海關(guān)特殊物品監(jiān)管是一項(xiàng)嚴(yán)格縝密的工作，依法監(jiān)管、有效監(jiān)管是根本遵循。作者借助首例高致病性特殊物品引入案例的分析，提出了粗淺看法，難免掛一漏萬。作為海關(guān)衛(wèi)生檢疫關(guān)員，深感特殊物品監(jiān)管任務(wù)艱巨、責(zé)任重大，理當(dāng)為確保國門生物安全力盡綿薄之力。

申明：基于某種原因，文中簡化了有關(guān)過程和人，特此聲明！