劉傳平 徐 鵬

自特朗普政府上臺以來，美國挑起了同中國、歐盟、加拿大、墨西哥、印度等國的貿(mào)易爭端，致使美國的農(nóng)產(chǎn)品遭受了高關(guān)稅報(bào)復(fù)和其他貿(mào)易壁壘的限制，出口形勢嚴(yán)峻。美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在一定程度上抵御了貿(mào)易爭端對農(nóng)業(yè)的沖擊。特朗普政府在既有的補(bǔ)貼工具基礎(chǔ)上，針對因外貿(mào)受損的農(nóng)戶啟動了新的補(bǔ)貼方式，且補(bǔ)貼額度龐大，補(bǔ)貼的具體內(nèi)容和影響效應(yīng)值得關(guān)注。

一、美國應(yīng)對貿(mào)易爭端的既有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要由聯(lián)邦政府承擔(dān)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了60多個細(xì)分領(lǐng)域的補(bǔ)貼項(xiàng)目。從內(nèi)容類別上可以分為兩大類：一類是根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價格進(jìn)行的產(chǎn)品補(bǔ)貼；另外一類是直接通過財(cái)政支出對農(nóng)業(yè)的科研、保護(hù)、救災(zāi)和營銷進(jìn)行的補(bǔ)貼。前者可以理解為間接補(bǔ)貼，主要包括農(nóng)作物保險(crop insurance)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)貼(agricultral risk coverage)、價格損失補(bǔ)貼(price loss coverage)、市場營銷貸款(marketing loans)；后者為直接補(bǔ)貼，包括保護(hù)計(jì)劃(conservation programs)、救災(zāi)援助(disaster aid)、研究和其他資助(research and other support)等，這些援助主要涉及土壤改善和休耕等農(nóng)田保護(hù)、自然災(zāi)害救助、農(nóng)業(yè)科研及信息服務(wù)，與對外貿(mào)易的直接關(guān)系不大。

在上述補(bǔ)貼中，與價格機(jī)制和市場形勢密切相關(guān)的是農(nóng)作物保險、農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)貼和價格損失補(bǔ)貼三類。因此，當(dāng)美國與其他國家發(fā)生貿(mào)易沖突，美國農(nóng)業(yè)出口受到外國高關(guān)稅影響時，農(nóng)產(chǎn)品價格波動將促發(fā)這三類補(bǔ)貼的啟動。補(bǔ)貼具體情況如下：① 農(nóng)作物保險是所有補(bǔ)貼中支出項(xiàng)目最大的一類，該項(xiàng)目由農(nóng)民自愿選擇參加，采取政府和農(nóng)民分?jǐn)偙ＹM(fèi)的政策。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國聯(lián)邦政府在2014年至2018年間平均每年支付67億美元的保費(fèi)，政府分?jǐn)偙ＹM(fèi)的62%左右，農(nóng)民承擔(dān)剩余部分。另外，聯(lián)邦政府還為16家提供保險的私營保險公司每年支付約15億美元的管理運(yùn)營費(fèi)用。農(nóng)作物保險涵蓋了100多種作物，但主要支付對象是玉米、棉花、大豆和小麥等大規(guī)模種植的作物?，F(xiàn)行保險產(chǎn)品中，大約有80%是基于收入的保險產(chǎn)品，另外20%是基于產(chǎn)量的保險產(chǎn)品。實(shí)際上農(nóng)民得到的索賠額度遠(yuǎn)多于其保費(fèi)支出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年至2018年之間，農(nóng)民通過理賠的方式獲利總額達(dá) 650億美元。② 農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)貼是在每英畝收入低于基準(zhǔn)或保證水平時給予農(nóng)民的補(bǔ)貼，因經(jīng)濟(jì)原因的價格下降和自然原因的單產(chǎn)下降都享有此項(xiàng)補(bǔ)貼。2017年聯(lián)邦政府的農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)貼支付額度是37億美元。③ 價格損失補(bǔ)貼是根據(jù)國會制定的參考價格與全國農(nóng)作物平均價格的差額進(jìn)行的補(bǔ)貼，由于參考價格被定得很高，因此補(bǔ)貼啟動的可能性較大。該項(xiàng)目覆蓋了20多種作物。2017年聯(lián)邦政府對價格損失補(bǔ)貼支付約32億美元。農(nóng)場在選擇農(nóng)作物保險后，可以在風(fēng)險補(bǔ)貼和價格損失補(bǔ)貼中再選擇一個保障措施，因此當(dāng)出現(xiàn)損失時可以獲得雙份補(bǔ)貼。

在理論上，市場營銷貸款的補(bǔ)貼模式也可能被貿(mào)易爭端導(dǎo)致的價格下跌激活。這一補(bǔ)貼模式始于羅斯福新政時期的“無追索權(quán)貸款”，農(nóng)民在播種后，以未來收獲的農(nóng)產(chǎn)品為抵押向聯(lián)邦信貸機(jī)構(gòu)貸款,如果收獲時農(nóng)產(chǎn)品的市場收益超過貸款利息,則賣掉農(nóng)產(chǎn)品歸還貸款,如果收益低于利息則將農(nóng)產(chǎn)品直接抵押給信貸機(jī)構(gòu)。由于貸款利率較高，農(nóng)民傾向于直接將農(nóng)產(chǎn)品交給信貸機(jī)構(gòu)，因此形成了高庫存，隨后美國將該政策逐步改變?yōu)槭袌鰻I銷貸款，并調(diào)低了信貸利率。這一政策一直延續(xù)至今。近些年抵押價格只有市場價格的40%～60%,因此只有因貿(mào)易爭端導(dǎo)致美國農(nóng)產(chǎn)品價格暴跌到原有價格的40%～60%時，補(bǔ)貼才會啟動。實(shí)際上從特朗普上臺到現(xiàn)在，貿(mào)易爭端并未導(dǎo)致美國農(nóng)產(chǎn)品價格暴跌一半的情況發(fā)生，因此該補(bǔ)貼未啟動且未來幾年內(nèi)啟動的可能性較小。2017年和2018年該項(xiàng)補(bǔ)貼近乎為0，2015年和2016年的年均支出也僅有1.6億美元。

二、特朗普政府的農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃

美國為了減輕貿(mào)易爭端對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，在正式對中國加征關(guān)稅的2018年7月，美國農(nóng)業(yè)部宣布啟動當(dāng)年120億美元的貿(mào)易援助計(jì)劃。該援助計(jì)劃包括三個項(xiàng)目：市場促進(jìn)項(xiàng)目(Market Facilitation Program)、食品采購和分配項(xiàng)目(Food Purchase and Distribution Program)、農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)項(xiàng)目(Agricultural Trade Promotion Program)。特朗普政府貿(mào)易補(bǔ)貼政策的出臺有著特定的背景，而且補(bǔ)貼的內(nèi)容和方式也體現(xiàn)了新的特點(diǎn)。

(一)政策背景

1.既有的政策補(bǔ)貼力度下降

特朗普政府在2018年通過了新的農(nóng)業(yè)法案，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式上基本延續(xù)了2014年農(nóng)業(yè)法的做法。但在減少財(cái)政赤字和縮減政府開支總原則指導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行了適當(dāng)壓縮和調(diào)整，補(bǔ)貼力度呈下降趨勢。2018年農(nóng)業(yè)法規(guī)定在2019—2024年五個財(cái)政年度期間農(nóng)作物保險項(xiàng)目支出為780億美元，略有降低；由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)貼更受歡迎，農(nóng)業(yè)部增加了該項(xiàng)補(bǔ)貼力度，預(yù)計(jì)未來五年支出210億美元；未來五年價格損失補(bǔ)貼則為60億美元，比之前的農(nóng)業(yè)法案大幅下降。從總體上看，這三項(xiàng)補(bǔ)貼的支出在將來會年均減少約19億美元，下降幅度在15%左右。當(dāng)貿(mào)易爭端引發(fā)美國農(nóng)產(chǎn)品外銷困難和價格下跌時，三類補(bǔ)貼機(jī)制會被觸發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼。但是上述補(bǔ)貼并非全額補(bǔ)貼，以價格損失補(bǔ)貼為例，補(bǔ)貼額的計(jì)算方法是目標(biāo)價格與市場價格之差，再乘以單產(chǎn)和面積，單產(chǎn)按該農(nóng)場5年均值的90%核算，面積按5年均值的85%核算，兩者相乘相當(dāng)于產(chǎn)值的76.5%。因此，在原有補(bǔ)貼的政策之下，遭受貿(mào)易爭端影響的美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者依然存在遭受損失的可能。

2.美國近幾年農(nóng)業(yè)盈利形勢嚴(yán)峻

農(nóng)業(yè)凈收入(net farm income)是衡量美國農(nóng)場所有作物和牲畜盈利能力的綜合指標(biāo)，是反映農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢的晴雨表。2013年，美國的農(nóng)業(yè)凈收入達(dá)到歷史高峰——1366億美元，隨后不斷下滑，到2017年下降到755億美元，下降幅度達(dá)到44.7%，這種斷崖式下跌表明了農(nóng)場盈利能力和農(nóng)民收入的嚴(yán)峻形勢。2018年年初，美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究服務(wù)中心(USDA Economic Research Service)曾警告指出，在不采取任何補(bǔ)貼政策的情況下，2018年美國農(nóng)業(yè)凈收入將降至595億美元，為12年來最低水平。與此同時，特朗普政府還在2018年農(nóng)業(yè)法中縮減了營養(yǎng)和食品援助(如食品券)項(xiàng)目的支出，預(yù)計(jì)未來五年該項(xiàng)目的支出為3260億美元，而2014年農(nóng)業(yè)法的預(yù)算則為4890億美元，這意味著美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門將會減少1600多億美元的政府采購需求。

3.中國的貿(mào)易反制措施精準(zhǔn)有效

美國政府于2018年7月6日起正式對價值340億美元的中國商品加征25%的進(jìn)口關(guān)稅，而中國隨即對同等規(guī)模的美國商品加征同比例關(guān)稅，其中大豆等美國輸華農(nóng)產(chǎn)品首當(dāng)其沖。2017年，中國自美國進(jìn)口約140億美元的大豆、30億美元的畜產(chǎn)品和15億美元的谷物。照此計(jì)算，2018年度美國約有近200億美元的出口農(nóng)產(chǎn)品會受到中國政府高關(guān)稅的影響，占據(jù)美國1400億美元農(nóng)業(yè)出口值的近1/7。在中國執(zhí)行新的進(jìn)口關(guān)稅之后，當(dāng)月美國農(nóng)產(chǎn)品出口價格指數(shù)環(huán)比下跌5.3%，創(chuàng)7年來的最低值，其中大豆下降幅度達(dá)到14.1%，到2018年年底，大豆價格累計(jì)下降20%，這說明中國貿(mào)易反制措施有效打擊了美國農(nóng)產(chǎn)品。從雙層博弈的角度分析，美國對華貿(mào)易談判面臨著美國國內(nèi)農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的壓力，而農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼使特朗普政府最大程度地滿足農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的需求，同時弱化中國報(bào)復(fù)性農(nóng)業(yè)關(guān)稅的不利影響。因此，美國的農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼具有很強(qiáng)的針對性和策略性，“攘外必先安內(nèi)”的意味十分濃重。正如美國農(nóng)業(yè)部長珀杜(Perdue)所稱：“如果中國和其他國家簡單地‘糾正’其行為，所有這些(補(bǔ)貼)明天都可能消失。但與此同時，我們今天宣布的計(jì)劃為總統(tǒng)贏得了時間，有利于達(dá)成長久的貿(mào)易協(xié)議，使我們整個國家的經(jīng)濟(jì)受益?！币虼?，出臺新形勢下有關(guān)美國農(nóng)業(yè)貿(mào)易的相關(guān)補(bǔ)貼政策成為擺在特朗普政府面前的必然選擇。

(二)貿(mào)易援助計(jì)劃內(nèi)容

2018年和2019年，美國農(nóng)業(yè)部連續(xù)制定并發(fā)布了農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃，以應(yīng)對外部貿(mào)易爭端對美國農(nóng)業(yè)的沖擊，涵蓋了市場促進(jìn)、食品采購和分配、農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)三大項(xiàng)目(見表1)。

表1 2018—2019 年美國農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃情況 單位：億美元

市場促進(jìn)項(xiàng)目補(bǔ)貼的目的是彌補(bǔ)關(guān)稅導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品價格下跌帶給農(nóng)場的損失，是一種直接補(bǔ)貼的模式。市場促進(jìn)項(xiàng)目的補(bǔ)貼分為三類農(nóng)產(chǎn)品:非特產(chǎn)類作物(包括玉米、大豆、小麥、棉花等大規(guī)模種植作物)、特產(chǎn)類作物(如堅(jiān)果、櫻桃等水果)，以及生豬和乳制品。2018年的補(bǔ)貼率計(jì)算方式如下：美國農(nóng)業(yè)部通過模擬征收報(bào)復(fù)性關(guān)稅和不征收報(bào)復(fù)性關(guān)稅的雙邊貿(mào)易量來預(yù)估貿(mào)易損失總額，然后用差額除以2017年作物總產(chǎn)量，確定某類農(nóng)產(chǎn)品每蒲式耳(水果是每磅)的全國統(tǒng)一補(bǔ)貼率。由于每種作物的補(bǔ)貼率是全國一致的，意味著單位產(chǎn)量較高的種植者將獲得更大的補(bǔ)償。另外，生豬的支付率是8美元/頭，每個農(nóng)場的支付數(shù)量是2018年7月15日至8月15日期間的存欄量。每個農(nóng)場有資格獲得每類最高25萬美元的補(bǔ)貼，如果該農(nóng)場生產(chǎn)多個類別的農(nóng)產(chǎn)品，所有類別相加獲得補(bǔ)助的上限是50萬美元。但是年收入在90萬美元以上的大型農(nóng)場不在支付行列。由于這些補(bǔ)貼的目的是補(bǔ)償農(nóng)民因貿(mào)易爭端導(dǎo)致價格下跌的損失，因此被視為生產(chǎn)者的貿(mào)易或業(yè)務(wù)的收入，所以他們需要繳納自營職業(yè)稅(self-employment tax)以及聯(lián)邦所得稅。美國農(nóng)業(yè)部從2018年9月4日起開始向農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商提供補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度為某類農(nóng)產(chǎn)品2018年總產(chǎn)量的50%乘以補(bǔ)貼率。2018年12月1日起，又啟動第二輪補(bǔ)貼，對剩余50%的總產(chǎn)量發(fā)放第二筆支付款，共有大豆、生豬、棉花、高粱、乳制品(牛奶)、小麥、玉米、新鮮甜櫻桃、去殼杏仁等9種農(nóng)產(chǎn)品得到補(bǔ)貼。截至2018年年底，該項(xiàng)目一共撥付資金95.674億美元，到2019年10月，共有86億美元的資金執(zhí)行到位。同時，農(nóng)業(yè)部撥付12億美元啟動食品采購和分配項(xiàng)目，使用該資金購買受貿(mào)易報(bào)復(fù)影響的其他農(nóng)業(yè)商品，如水果、蔬菜、加工食品、牛肉、羊肉等，農(nóng)業(yè)部的食品和營養(yǎng)服務(wù)中心將這些商品分發(fā)給食品銀行(food banks)、學(xué)校和其他為低收入人群服務(wù)的機(jī)構(gòu)；撥付2億美元啟動農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)項(xiàng)目，由農(nóng)業(yè)部對外農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)管理這一項(xiàng)目，為美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者開發(fā)新的出口市場提供資金援助。

由于中美兩國在2019年上半年未達(dá)成實(shí)質(zhì)性貿(mào)易爭端解決協(xié)議，高關(guān)稅對美國農(nóng)業(yè)出口的影響繼續(xù)存在，美國政府在2019年度提出了高達(dá)160億美元的貿(mào)易援助計(jì)劃，比2018年援助額度提升30%以上。2019年5月23日美國農(nóng)業(yè)部宣布該年度的市場促進(jìn)項(xiàng)目支付金額將達(dá)到145億美元，補(bǔ)貼的農(nóng)作物種類也從9種上升到41種。2019年補(bǔ)貼率的計(jì)算方式與2018年有所不同，更為復(fù)雜。非特產(chǎn)類作物的計(jì)算以每個縣為單位，以過去十年內(nèi)報(bào)復(fù)性關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘對該縣各類農(nóng)作物造成的經(jīng)濟(jì)影響為依據(jù)，計(jì)算出損失的總額度，然后統(tǒng)計(jì)該縣在過去3年間向農(nóng)業(yè)部匯報(bào)的種植面積平均數(shù)，用貿(mào)易損失總額度除以年均種植面積計(jì)算出每英畝土地應(yīng)當(dāng)補(bǔ)貼的費(fèi)用，即為補(bǔ)貼率。對于特產(chǎn)類作物，如果一個州有足夠的數(shù)據(jù)支撐，則可以根據(jù)該州生產(chǎn)者過往向農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)服務(wù)局報(bào)告的數(shù)據(jù)確定每個州每英畝的補(bǔ)貼率，或根據(jù)適用的作物保險政策計(jì)算特產(chǎn)作物的付款。如果沒有足夠的數(shù)據(jù)，將使用國家統(tǒng)一的補(bǔ)貼率。市場促進(jìn)的支付金額將根據(jù)市場情況和貿(mào)易情況分為三個輪次發(fā)放：第一輪是在8月中下旬，補(bǔ)貼額度按照2019年每個農(nóng)場實(shí)際耕種總面積的50%乘以適用補(bǔ)貼率來計(jì)算；第二個輪次是在11月，按照總面積的25%計(jì)算；第三個輪次是在2020年的1月(已宣布執(zhí)行)，按照總面積的25%計(jì)算。2019年的付款面積不能超過2018年的付款面積，這一限制是為了防止農(nóng)民通過開拓新的草地或不常耕種的土地增加獲益。截至2019年9月底，美國已經(jīng)執(zhí)行完52億美元的補(bǔ)貼資金。在其他兩個項(xiàng)目方面，食品采購和分配項(xiàng)目由2018年的12億美元撥款增加至14億美元，農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)項(xiàng)目的撥款由2億美元壓縮至1億美元。

三、特朗普政府農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼政策的影響分析

(一)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時扭曲了市場

特朗普政府頒布農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助政策的目的是穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)生產(chǎn)。在生產(chǎn)經(jīng)營方式上，美國多數(shù)農(nóng)場在播種時向金融機(jī)構(gòu)借貸，購買種子、化肥、農(nóng)藥、設(shè)備等生產(chǎn)資料，到收獲時賣出農(nóng)產(chǎn)品以歸還貸款。如果預(yù)估收獲時農(nóng)產(chǎn)品難以出售、價格低于貸款成本，那么農(nóng)民將選擇棄耕，這將影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性。美國的玉米、大豆、小麥、棉花、大米等作物的交易多以大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨的方式進(jìn)行，商品交易商在公開交易中承諾在特定日期以約定價格買進(jìn)或賣出農(nóng)產(chǎn)品。中美之間的貿(mào)易爭端勢必會降低期貨商對美國農(nóng)產(chǎn)品的估值，農(nóng)民的預(yù)期收入也會降低。因此，特朗普的農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼政策在一定程度上會穩(wěn)定美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如前文所述，2018年年初，美國農(nóng)業(yè)部曾預(yù)計(jì)當(dāng)年農(nóng)業(yè)凈收入為595億美元，但是經(jīng)過2018年的市場促進(jìn)項(xiàng)目補(bǔ)貼農(nóng)作物保險、農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)貼、價格損失補(bǔ)貼后，美國實(shí)際的農(nóng)業(yè)凈收入達(dá)到了840億美元，比2017年上升了41%。農(nóng)業(yè)凈收入的改善，主要是由聯(lián)邦政府增加的補(bǔ)貼所推動。如果繼續(xù)執(zhí)行當(dāng)前的補(bǔ)貼政策，2019年的農(nóng)業(yè)凈收入將增加85億美元，達(dá)到925億美元，增速達(dá)到10.2%。由此可見，在政府強(qiáng)力補(bǔ)貼的刺激下，農(nóng)民的預(yù)期收入將會持續(xù)上漲。因此，農(nóng)民將繼續(xù)選擇跟進(jìn)生產(chǎn)而非棄耕，對國際市場依賴程度較高的農(nóng)場也不會大面積破產(chǎn)，美國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將保持平穩(wěn)有序進(jìn)行。

但是行政手段調(diào)節(jié)生產(chǎn)過程的方式將會導(dǎo)致市場扭曲。2018年度的農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃發(fā)布于7月份，當(dāng)時春耕已經(jīng)結(jié)束，該政策不會影響當(dāng)年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃。而2019年的計(jì)劃是在5月份發(fā)布的，當(dāng)時春耕正在進(jìn)行，玉米種植僅完成了2018年面積的一半，大豆的播種面積甚至連2018年的1/5都未完成。由于規(guī)則規(guī)定農(nóng)場獲得2019年市場促進(jìn)項(xiàng)目的補(bǔ)貼額度取決于種植面積大小，這造成了生產(chǎn)者對未來貿(mào)易援助計(jì)劃形成一定程度的預(yù)期，他們可能會根據(jù)援助的情況而不是市場價格來決定種植作物及播種面積。補(bǔ)貼與生產(chǎn)掛鉤無疑將會扭曲生產(chǎn)決策和市場價格，這在本質(zhì)上是以行政手段推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助政策并不利于美國農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定和健康發(fā)展。

另外，當(dāng)前美國農(nóng)業(yè)的財(cái)務(wù)狀況不容樂觀，農(nóng)業(yè)債務(wù)達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的4150億美元，債務(wù)與資產(chǎn)的比率、負(fù)債股權(quán)比率(debt-to-equity ratio)已經(jīng)連續(xù)七年攀升。自2012年以來，美國農(nóng)業(yè)債務(wù)增長了近40%，而資產(chǎn)價值僅增加17%，農(nóng)業(yè)債務(wù)增速超過了農(nóng)業(yè)資產(chǎn)價值增速，這種失衡是金融狀況不斷惡化的另一個跡象。2018年9月至2019年9月間，美國農(nóng)場的破產(chǎn)率增加了13%。盡管2018年和2019年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼保證了農(nóng)業(yè)凈收入的增長，但是美國廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者更傾向于通過對外貿(mào)易來盈利，而不是依靠補(bǔ)貼來盈利。農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼是一項(xiàng)臨時性政策，支出力度與持續(xù)度主要取決于美國的財(cái)政情況。在美國財(cái)政赤字不斷增加的前提下，美國政府每年需額外支出動輒超過百億美元的龐大經(jīng)費(fèi)，其持續(xù)性存疑。而中國龐大的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場能夠?yàn)槊绹r(nóng)業(yè)提供持續(xù)、穩(wěn)定的貿(mào)易增幅，無疑更具有廣闊前景。因此，美國同中國就貿(mào)易爭端達(dá)成最終協(xié)議并穩(wěn)定市場，是符合美國農(nóng)業(yè)行業(yè)利益的選擇。

(二)存在違反世貿(mào)組織規(guī)則的可能

世貿(mào)組織規(guī)則規(guī)定，以是否會扭曲貿(mào)易為標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策分為“綠箱”政策、“黃箱”政策和“藍(lán)箱”政策三類?！熬G箱”政策是指農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策影響極低或無影響的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，如農(nóng)業(yè)科研補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)救災(zāi)補(bǔ)貼等。美國的農(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃、救災(zāi)援助、研究和其他資助等政策即屬于“綠箱”政策?！包S箱”政策是指根據(jù)產(chǎn)量和市場價格進(jìn)行，且容易引起貿(mào)易扭曲的補(bǔ)貼政策，如對農(nóng)產(chǎn)品的價格干預(yù)和補(bǔ)貼，對種子、農(nóng)藥、機(jī)械等生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼，對生產(chǎn)貸款的補(bǔ)貼等。美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中農(nóng)作物保險、農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)貼、價格損失補(bǔ)貼、市場營銷貸款都屬于“黃箱”政策?！八{(lán)箱”政策是價格補(bǔ)貼的特例，是指在限定生產(chǎn)面積和產(chǎn)量前提下進(jìn)行的補(bǔ)貼，且沒有規(guī)定的上額限制。上述三類補(bǔ)貼使用一套規(guī)定的會計(jì)規(guī)則轉(zhuǎn)換成綜合支持量 (aggregate measurement of support，AMS)，用以計(jì)算補(bǔ)貼的貨幣價值。為推動自由貿(mào)易的發(fā)展，世貿(mào)組織對各個國家扭曲貿(mào)易的“黃箱”政策設(shè)定了一個固定的綜合支持量，稱為“微量允許”(de minimis)，要求相應(yīng)補(bǔ)貼不得超過這個量，并逐步減少，其中發(fā)達(dá)國家設(shè)定為農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5%，發(fā)展中國家為10%。美國對世貿(mào)組織做出過承諾，其對“黃箱”政策年度補(bǔ)貼以191億美元為上限(承諾限額)。自從1995年世貿(mào)組織規(guī)則生效以來，美國所報(bào)告的補(bǔ)貼水平一直保持在這個范圍內(nèi)。

“黃箱”政策的補(bǔ)貼又分為特定產(chǎn)品(product-specific)補(bǔ)貼和非特定產(chǎn)品(non-product specific)補(bǔ)貼。前者是針對每種單獨(dú)的農(nóng)產(chǎn)品提供的補(bǔ)貼，如農(nóng)作物保險(因針對每種作物投保)；后者可被認(rèn)為是對所有農(nóng)作物給予的補(bǔ)貼，如價格損失補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)貼(不區(qū)分作物，出現(xiàn)損失則進(jìn)行補(bǔ)貼)。在2018年的市場促進(jìn)項(xiàng)目中，農(nóng)業(yè)部對每一類農(nóng)作物的補(bǔ)貼確定了相應(yīng)的單位補(bǔ)貼額度，可以被認(rèn)為是特定產(chǎn)品補(bǔ)貼。在2019年的項(xiàng)目中，對于特產(chǎn)類農(nóng)產(chǎn)品和豬肉、乳制品也規(guī)定了相應(yīng)的補(bǔ)貼額度，也可以被認(rèn)為是特定產(chǎn)品補(bǔ)貼。但是2019年對于玉米、大豆、小麥等非特產(chǎn)類作物的補(bǔ)貼則按照每個縣每英畝土地進(jìn)行補(bǔ)貼，而不限定種植的作物種類，因此可以被認(rèn)定為非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼。同時，世貿(mào)組織也規(guī)定了特定和非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼在一定情形下可以不被計(jì)入綜合支持量的豁免規(guī)則。對于特定產(chǎn)品補(bǔ)貼而言，如果對某一種農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼額度少于該產(chǎn)品總價值的5%，則此類支出可以從綜合支持量中排除，這是采取逐個商品排除的方法進(jìn)行豁免的；對于非特定產(chǎn)品而言，則是采取整體計(jì)算進(jìn)行豁免的方式，如果補(bǔ)貼總額小于全部農(nóng)產(chǎn)品總價值的5%，則可以不被計(jì)入綜合支持量，所以農(nóng)產(chǎn)品總價值的5%可以被視為一個豁免臨界值。

特朗普政府的農(nóng)業(yè)援助計(jì)劃中，食品采購和分配項(xiàng)目下的補(bǔ)貼歷來都是農(nóng)業(yè)部按照“綠箱”標(biāo)準(zhǔn)向世貿(mào)組織通報(bào)的，因此不受任何支出限制，而貿(mào)易促進(jìn)計(jì)劃不是直接補(bǔ)貼給生產(chǎn)者，只是對市場推廣的營銷費(fèi)用支出，也不納入“黃箱”計(jì)算。但是市場促進(jìn)項(xiàng)目涉及直接向農(nóng)民付款，增加了“黃箱”補(bǔ)貼額度，可能會超出美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“微量允許”的上限。這一問題也因關(guān)系到是否違背世貿(mào)組織規(guī)則而引起美國方面的高度關(guān)注。2019年10月，美國國會的官方智庫專門對該議題出臺了研究報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，特朗普政府貿(mào)易補(bǔ)貼政策中豁免額度的計(jì)算是一個核心問題。在2018年度的市場促進(jìn)項(xiàng)目中，補(bǔ)貼類型被定為特定產(chǎn)品補(bǔ)貼，因此每種產(chǎn)品補(bǔ)貼額度小于該產(chǎn)品總產(chǎn)值的5%就可以不被列入綜合支持量，但是大豆、小麥、棉花和花生的補(bǔ)貼額度超出了豁免額度，需要計(jì)入綜合支持量，再加上農(nóng)作物保險、農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)貼、價格損失補(bǔ)貼等，預(yù)計(jì)2018年度的“黃箱”補(bǔ)貼總額為140億美元，這是自2001年以來的最大補(bǔ)貼額，但也小于191億美元的承諾限額。因此，2018年度美國政府貿(mào)易促進(jìn)項(xiàng)目違反世貿(mào)組織規(guī)則的可能性較小，而2019年的農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃則具有較大的不確定性。美國農(nóng)業(yè)部的經(jīng)濟(jì)研究服務(wù)部門根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)測算，如果2019年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為3800億美元(適度增長)，那么適用于非特定產(chǎn)品的豁免額度是190億美元以內(nèi)。在農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃的補(bǔ)貼下，2019年非特定產(chǎn)品的補(bǔ)貼額度預(yù)計(jì)達(dá)到189.2億美元，特定產(chǎn)品補(bǔ)貼達(dá)到51.19億美元(1)這個數(shù)據(jù)的計(jì)算較為復(fù)雜，特定產(chǎn)品的補(bǔ)貼需要計(jì)算每一類農(nóng)產(chǎn)品獲得的補(bǔ)貼額與該項(xiàng)農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值之間的關(guān)系，由于牽涉到的農(nóng)產(chǎn)品種類繁多，因而統(tǒng)計(jì)量龐大。51.19億美元是農(nóng)業(yè)部在排除豁免額度后得出的補(bǔ)貼總額。。189.2億美元的非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼正好低于豁免臨界值，可以不被計(jì)入綜合支持量，因此，2019年度的綜合支持量就僅剩下特定產(chǎn)品補(bǔ)貼的51.19億美元，低于美國對世貿(mào)組織承諾的191億美元限額，不存在違反世貿(mào)組織的可能。在另外一種情形下，如果2019年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為3780億美元(近三年均值)，那么適用于非特定產(chǎn)品的豁免額度是189億美元以內(nèi)。189.2億美元的非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼超過了豁免臨界值，需要計(jì)入綜合支持量，再加上特定產(chǎn)品51.19億美元的補(bǔ)貼 ，2019年美國“黃箱”補(bǔ)貼總額預(yù)計(jì)為240.39億美元，超過191億美元的承諾限額，違反世貿(mào)規(guī)則(見表2)。

表2 2019年美國農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼情況及違規(guī)預(yù)測 單位：億美元

四、結(jié)論

鑒于美國農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼產(chǎn)生的負(fù)面效果和違反世貿(mào)規(guī)則的可能，美方將會采取改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場環(huán)境的舉措。同時，我國需要采取針對性措施加以應(yīng)對，以期在將來的中美貿(mào)易談判中取得先機(jī)。具體闡述如下:

一是美國有提升農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值的動力。2019年度的美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額度是根據(jù)已知數(shù)據(jù)做出的一個估算，存在較大變數(shù)的是2019年度的美國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值。中美之間貿(mào)易爭端的不確定性給大宗農(nóng)產(chǎn)品市場帶來了下行壓力，如果農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)場收益值低于目前的預(yù)測，那么農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)貼和價格損失補(bǔ)貼的額度可能會大于上文中的預(yù)估額度，從而使補(bǔ)貼總額增加。與此同時，如果出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場價格較低的情況，將導(dǎo)致美國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值下降，進(jìn)而導(dǎo)致非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼的豁免臨界值收窄，從而增加了2019年“黃箱”補(bǔ)貼超出承諾限額的可能性。因此，美國有提升農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值的動力，這樣既可以提升豁免的補(bǔ)貼額度，又可以降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)貼和價格損失補(bǔ)貼的支出，從而有效規(guī)避違背世貿(mào)組織規(guī)則的風(fēng)險，為農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃的實(shí)施提供較大的彈性操作空間。

二是在中美貿(mào)易爭端的背景下，美國有解決農(nóng)業(yè)問題的談判壓力。美國農(nóng)業(yè)對出口依賴較大，美國2018年農(nóng)業(yè)的出口值為1433億美元，占據(jù)總產(chǎn)值的1/3多，國際市場行情影響著國內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品價格，外部價格效應(yīng)顯著。中國是美國主要的農(nóng)產(chǎn)品出口國，中美穩(wěn)定的貿(mào)易關(guān)系有助于保持美國農(nóng)產(chǎn)品出口市場和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的穩(wěn)定。自2017年中美兩國發(fā)生貿(mào)易爭端后，中國對美國輸華農(nóng)產(chǎn)品征收高額關(guān)稅，給美國多個農(nóng)產(chǎn)品帶來價格下行壓力，長此以往，美國農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值將會出現(xiàn)大概率下降。所以為避免違反世貿(mào)組織規(guī)則的情形出現(xiàn)，推動農(nóng)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，未來可以預(yù)計(jì)美國政府必然會把農(nóng)業(yè)面臨的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q貿(mào)易爭端的動力。

三是在中美貿(mào)易談判中，針對美國農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼政策進(jìn)行施壓亦可成為我方貿(mào)易談判的一個手段。對于中國而言，應(yīng)繼續(xù)保持對美國農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼政策的關(guān)注。如果中美兩國在2020年未能達(dá)成第二階段貿(mào)易協(xié)定，且美國輸華農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議未有效落地，美國將有較大可能繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼政策。如此我方應(yīng)密切關(guān)注美國在2019年度的農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼是否超出了“黃箱”補(bǔ)貼上限，如是，我方可以向世貿(mào)組織提請審查美國違反世貿(mào)組織規(guī)則的行為。從歷史上看，美國對世貿(mào)組織涉農(nóng)領(lǐng)域的裁決表現(xiàn)出較好的服從性。一旦世貿(mào)組織支持我國的反補(bǔ)貼訴訟，將會有效制約美國在2021年繼續(xù)執(zhí)行補(bǔ)貼政策，美國聯(lián)邦政府不得不面臨來自農(nóng)業(yè)州和農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的壓力。所以，在未來中美貿(mào)易談判中，針對美國農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼政策進(jìn)行施壓應(yīng)成為我方貿(mào)易談判的一個工具選項(xiàng)。