鄭文明

20世紀(jì)80年代，“互聯(lián)網(wǎng)治理”(Internet Governance)這一概念首次進(jìn)入人們的視野，主要用以描述互聯(lián)網(wǎng)核心資源的特定技術(shù)管理類型，[1]90年代中葉，迅速成為學(xué)術(shù)界一個(gè)極具爭(zhēng)議性的概念或流行語(yǔ)。[2]信息社會(huì)世界峰會(huì)于2003年和2005年兩階段會(huì)議分別通過(guò)的《日內(nèi)瓦原則宣言》和《信息社會(huì)突尼斯議程》都強(qiáng)調(diào)，“互聯(lián)網(wǎng)已發(fā)展成為面向公眾的全球性設(shè)施，其治理應(yīng)成為信息社會(huì)日程的核心議題”。2011年，互聯(lián)網(wǎng)治理成為與氣候變遷、移民、食品安全同等重要的外交議題。[3]時(shí)至今日，人們對(duì)互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題的關(guān)注熱度依然不減，美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)(Internet Society，ISOC)就將互聯(lián)網(wǎng)治理列為其2017—2018年度互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域關(guān)注的四個(gè)核心主題之一。[4]筆者試圖就全球互聯(lián)網(wǎng)治理的發(fā)展歷程、模式爭(zhēng)議以及未來(lái)走向進(jìn)行研究，以期對(duì)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理政策的完善提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、全球互聯(lián)網(wǎng)治理的演進(jìn)

互聯(lián)網(wǎng)治理是指“由政府、私營(yíng)部門和民間團(tuán)體通過(guò)發(fā)揮各自的作用制定和應(yīng)用的，它們秉承統(tǒng)一的原則、規(guī)范、規(guī)則、決策程序和計(jì)劃，為互聯(lián)網(wǎng)確定了演進(jìn)和使用形式”[5]。西方學(xué)者對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程的研究較為深入，不少互聯(lián)網(wǎng)治理專家對(duì)此都有所觸及。Diplo基金會(huì)和日內(nèi)瓦互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)主席Kurbalija在2016年《互聯(lián)網(wǎng)治理入門》一書(shū)中，按年代順序梳理了互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域發(fā)生的重大事件。[3]瑞士洛桑大學(xué)學(xué)者Jean-Marie等在2014年《全球互聯(lián)網(wǎng)治理的演進(jìn)：正在形成中的原則和政策》一書(shū)中，將互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程分為三個(gè)階段：互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)時(shí)期、信息社會(huì)世界高峰會(huì)議時(shí)期以及國(guó)際電信世界大會(huì)時(shí)期。[6]德國(guó)柏林自由大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)政治學(xué)教授Hofmann則將互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程劃分為：1960年末至1990年中葉的技術(shù)治理時(shí)期、自治時(shí)期、多利益攸關(guān)方時(shí)期。[2]丹麥奧爾胡斯大學(xué)教授Kleinw?chter將互聯(lián)網(wǎng)治理劃分為：無(wú)政府參與時(shí)期、互聯(lián)網(wǎng)治理的制度化時(shí)期、互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)時(shí)期、聯(lián)合國(guó)信息社會(huì)世界峰會(huì)時(shí)期。[1]

互聯(lián)網(wǎng)治理大致包括互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化、互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的分配和互聯(lián)網(wǎng)公共政策的制定三個(gè)部分，與此相對(duì)應(yīng)的互聯(lián)網(wǎng)治理主體包括非制度化的私人組織(如IETF)、制度化的私人組織(如ICANN)、地區(qū)性國(guó)際組織(如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織OECD)、國(guó)際組織(如聯(lián)合國(guó)、ITU)。[7]互聯(lián)網(wǎng)一經(jīng)發(fā)明就一直伴隨著治理，[8]互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展史也是一部互聯(lián)網(wǎng)治理史。在互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程中，由于參與互聯(lián)網(wǎng)治理的主體或治理參與者的不同使得互聯(lián)網(wǎng)治理呈現(xiàn)出階段性的特征。筆者根據(jù)參與互聯(lián)網(wǎng)治理主體的不同將互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程劃分為四個(gè)階段。

(一)20世紀(jì)60年代末至1998年IETF技術(shù)治理時(shí)期

1969年11月，美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃管理局(Advanced Research Projects Agency)投資建立用于軍事用途的阿帕網(wǎng)(ARPAnet)。為了保障阿帕網(wǎng)項(xiàng)目研發(fā)工作的順利進(jìn)行，研究人員于1979年成立了“互聯(lián)網(wǎng)配置控制委員會(huì)”(Internet Configuration Control Board，ICCB)，主要負(fù)責(zé)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議的設(shè)計(jì)和部署進(jìn)行監(jiān)管，這正是IETF的前身。1983年ICCB演變?yōu)椤盎ヂ?lián)網(wǎng)咨詢委員會(huì)”(Internet Advisory Board)，1986年互聯(lián)網(wǎng)咨詢委員會(huì)被“互聯(lián)網(wǎng)活動(dòng)委員會(huì)”(Internet Activities Board，IAB)取代，同年，IAB創(chuàng)立了IETF(Internet Engineering Task Force)，即“互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組”。[1，8]

互聯(lián)網(wǎng)IETF治理時(shí)期是指20世紀(jì)60年代末至1998年由IETF主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)治理期間(這一時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)另一個(gè)地位僅次于IETF的治理主體為“萬(wàn)維網(wǎng)聯(lián)盟”，英文為World Wide Web，即W3C)。IETF成為該時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)最主要的治理主體原因大致有兩個(gè)：其一，早期互聯(lián)網(wǎng)設(shè)計(jì)的基本理念是實(shí)現(xiàn)端到端和去中心化的信息傳播，以維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)信息傳播的安全穩(wěn)定性，同時(shí)可以減少不必要的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管者(如政府這一傳統(tǒng)信息傳播時(shí)代最重要的監(jiān)管者)的數(shù)量。[2]IETF的座右銘是：“我們拒絕國(guó)王、總統(tǒng)和投票”，我們信奉“大致共識(shí)”和“運(yùn)行的代碼”。[9]其二，作為眾多數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)之一，處于研發(fā)階段的互聯(lián)網(wǎng)，其商業(yè)前景與社會(huì)價(jià)值并不被看好，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來(lái)的如數(shù)字鴻溝、網(wǎng)絡(luò)安全、個(gè)人隱私等諸多難題，在彼時(shí)并沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)，很少引起世界各國(guó)政府或國(guó)際社會(huì)對(duì)其進(jìn)行控制或監(jiān)管的興趣，也不可能使其成為各國(guó)政府治理的對(duì)象。歐洲許多國(guó)家就曾經(jīng)拒絕發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，原因是他們更偏愛(ài)類似于電話網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)體系結(jié)構(gòu)。甚至到20世紀(jì)90年代早期，互聯(lián)網(wǎng)仍然被來(lái)自電話領(lǐng)域的專家們看作是一種學(xué)術(shù)玩具(academic toy)，不久就會(huì)從世界上消失。[2]歐洲各國(guó)當(dāng)時(shí)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的漠視和美國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域?qū)嵭凶杂墒袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)政策，導(dǎo)致了互聯(lián)網(wǎng)初期監(jiān)管被交給了工程師社團(tuán)的局面，[2]標(biāo)志互聯(lián)網(wǎng)IETF治理時(shí)期的開(kāi)始。隨著IETF在20世紀(jì)80年代成為互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域最重要的標(biāo)準(zhǔn)化組織，其也成為1998年之前最主要的互聯(lián)網(wǎng)治理主體。

IETF時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)治理具有如下主要特征：

1.治理主體IETF是一個(gè)非正式或非制度化的私人組織

傳統(tǒng)信息傳播技術(shù)(如電話)的監(jiān)管由政府或國(guó)際組織(如ITU)通過(guò)國(guó)內(nèi)法或國(guó)際法授權(quán)進(jìn)行，與此不同，IETF既非政府機(jī)構(gòu)，也非國(guó)際組織，僅是一個(gè)為解決互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域技術(shù)問(wèn)題而存在的，由致力于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)工程和進(jìn)步人員組成的自發(fā)型松散群體。[9]IETF也不是一個(gè)具有獨(dú)立法律人格的法人組織，它不設(shè)立董事會(huì)，沒(méi)有公司章程、財(cái)務(wù)主管等等；[10]其也沒(méi)有固定會(huì)員，不收取會(huì)費(fèi)；IETF對(duì)于隨意加入本組織的成員資格沒(méi)有任何要求，加入IETF的每個(gè)成員都是自愿的，且只代表自己，不代表任何國(guó)家或組織。IETF成員通過(guò)工作組郵件列表和每年三次會(huì)議參與IETF的所有活動(dòng)，而郵件列表“通常意味著在郵件組成員與列表的管理者之間無(wú)需正式的法律與層級(jí)關(guān)系”[11]。IETF的決策通常是在一種公開(kāi)透明環(huán)境下，經(jīng)由參與者之間充分交流和相互妥協(xié)，采用廣泛多數(shù)制達(dá)成。從國(guó)際法的角度來(lái)說(shuō)，IETF既非國(guó)際法層面上的法律實(shí)體，其制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范也沒(méi)有任何法定的約束力。[12]

2.IETF治理時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)治理的對(duì)象為以互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)為核心的各種技術(shù)問(wèn)題

互聯(lián)網(wǎng)之所以能正常運(yùn)行，原因在于其基于通用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)語(yǔ)言?；ヂ?lián)網(wǎng)日常運(yùn)行需要上百種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支撐，如Wi-Fi標(biāo)準(zhǔn)、用于編碼和壓縮音頻文件的MP3格式、用于網(wǎng)頁(yè)瀏覽器和服務(wù)器之間信息交換的HTTP協(xié)議、VoIP協(xié)議，以及基礎(chǔ)性的TCP/IP協(xié)議等等?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展的歷史顯示，早期互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，其安全穩(wěn)定運(yùn)行是頭等大事。此時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)治理面臨的核心問(wèn)題為盡快制定保障互聯(lián)網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如IETF前身ICCB的成立就是為了解決互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議在設(shè)計(jì)和部署過(guò)程中的監(jiān)管問(wèn)題。Hofmann認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的早期階段，互聯(lián)網(wǎng)治理等同于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定。[2]穆勒認(rèn)為，IETF是一個(gè)為技術(shù)專家提供溝通場(chǎng)所的私營(yíng)部門平臺(tái)，這些專家專注于如何制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)這一界限清晰、范圍較窄的問(wèn)題。[11]2004年，ISOC發(fā)布第3935號(hào)請(qǐng)求評(píng)議書(shū)(Request for Comments，RFC)，將IETF的任務(wù)歸納為：制作可以影響人們?cè)O(shè)計(jì)、使用和管理互聯(lián)網(wǎng)方式的高質(zhì)量的技術(shù)與工程文件，使互聯(lián)網(wǎng)能夠更好地運(yùn)行。這些文件包括各種互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)、最新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和信息資料。

3.IETF治理時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)治理手段的技術(shù)性與自治性

IETF的治理對(duì)象為以互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)為核心的各種技術(shù)問(wèn)題，主要由其內(nèi)部設(shè)立的各類工作組協(xié)作完成。這些工作組根據(jù)主題的不同對(duì)應(yīng)于不同的技術(shù)領(lǐng)域，如路由、傳輸和網(wǎng)絡(luò)安全等。工作組成員通過(guò)郵件列表的方式參與各類互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)問(wèn)題的協(xié)商，最后制定出各種RFC。RFC是系列文檔，記錄了IETF的各類互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)。并非所有的RFC都成為了互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)，但時(shí)至今日所有重要的互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)都是以RFC的形式出現(xiàn)的，如RFC 791規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議(Internet Protocol)，RFC 793規(guī)定了傳輸控制協(xié)議(Transmission Control Protocol)，RFC 1034—1035規(guī)定了域名(Domain Name)，RFC 1591規(guī)定了域名系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與授權(quán)(Domain Name System Structure and Delegation)等。顯然，離開(kāi)了這些互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，互聯(lián)網(wǎng)將無(wú)法正常運(yùn)行。因此，包含著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)規(guī)范的RFC對(duì)早期互聯(lián)網(wǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行與發(fā)展，實(shí)際上起到了引導(dǎo)與規(guī)范的作用。Kleinw?chter將RFC稱為一種新類型“法律”[1]，只不過(guò)這些新法律都是由IETF臨時(shí)成員采用自下而上的(bottom-up)方式，自發(fā)協(xié)商制定的技術(shù)規(guī)范，它們沒(méi)有法律授權(quán)，對(duì)其規(guī)范的對(duì)象也沒(méi)有任何的法律約束力[13]，體現(xiàn)了其自身的技術(shù)性和自治性。

IETF是制定互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)，而這些標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)全球互聯(lián)網(wǎng)設(shè)備間互操作性的協(xié)議，是實(shí)現(xiàn)全球互聯(lián)的基礎(chǔ)性規(guī)則[8]，由此決定了IETF在當(dāng)時(shí)互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域中具有無(wú)可替代的權(quán)威性和影響力。同時(shí)，IETF在制定互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)使用的諸如開(kāi)放性、透明性、包容性、自下而上協(xié)商一致的方式，對(duì)后來(lái)的互聯(lián)網(wǎng)治理主體ICANN、IGF等產(chǎn)生了直接影響。IETF的特征不僅包括其擁有豐富的技術(shù)知識(shí)、樂(lè)于創(chuàng)新，而且包括創(chuàng)立了一種可以替代國(guó)家或政府間標(biāo)準(zhǔn)組織的學(xué)術(shù)結(jié)構(gòu)模式。據(jù)此，國(guó)際電信聯(lián)盟將其看作是“后工業(yè)時(shí)代最成功的(標(biāo)準(zhǔn)化組織)范例之一”[2]。

(二)1998年至2003年的ICANN治理時(shí)期

1989年，英國(guó)計(jì)算機(jī)科學(xué)家Tim Berners-Lee發(fā)明了萬(wàn)維網(wǎng)。萬(wàn)維網(wǎng)的發(fā)明使得公眾使用互聯(lián)網(wǎng)變得簡(jiǎn)單易行，增加了公眾使用互聯(lián)網(wǎng)的可能性，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)用戶激增[2]，為互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)化奠定了技術(shù)基礎(chǔ)，也使得歐美各國(guó)政府和企業(yè)開(kāi)始意識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)的重要性。當(dāng)然，萬(wàn)維網(wǎng)的發(fā)明也使互聯(lián)網(wǎng)治理的重心發(fā)生了轉(zhuǎn)變：這一發(fā)明引發(fā)的互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量激增，使得互聯(lián)網(wǎng)IP地址和域名(domain name)成為稀缺資源。IP地址、域名以及作為“互聯(lián)網(wǎng)地址書(shū)”(Internet address book)的域名系統(tǒng)(Domain Name System，DNS)，這些互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的管理開(kāi)始替代互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)管理成為互聯(lián)網(wǎng)治理的重點(diǎn)。

ICANN產(chǎn)生之前，DNS的早期管理由個(gè)人或私人組織實(shí)施，最早由美國(guó)南加州大學(xué)信息科學(xué)研究所Jon Postel一人負(fù)責(zé)。1988年，在美國(guó)政府的建議和資助下，Postel成立“互聯(lián)網(wǎng)號(hào)碼分配機(jī)構(gòu)”(Internet Assigned Numbers Authority，IANA)用來(lái)管理互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源。但好景不長(zhǎng)，DNS的管理權(quán)隨后落入美國(guó)商務(wù)部手中。1992年，美國(guó)商務(wù)部就曾與網(wǎng)絡(luò)解決方案(Network Solutions Inc.，NSI)這一私人公司簽訂合同，將.com，.net and.org這三個(gè)通用頂級(jí)域名的管理權(quán)交給該公司。由此，圍繞IP地址和域名的分配，或者DNS的管理問(wèn)題，Postel與美國(guó)政府發(fā)生激烈沖突，這就是所謂的域名系統(tǒng)之戰(zhàn)(DNS war)。[1，3，14]在本次管理權(quán)之爭(zhēng)中，Postel始終反對(duì)美國(guó)政府干預(yù)域名系統(tǒng)的管理，主張將域名系統(tǒng)管理權(quán)交給諸如ISOC這樣的非政府組織。這一主張?jiān)谠獾矫绹?guó)政府的強(qiáng)烈反對(duì)后，Postel轉(zhuǎn)向游說(shuō)國(guó)際電信聯(lián)盟，主張建立一個(gè)由技術(shù)組織、私人企業(yè)、政府間組織組成的公私合營(yíng)性質(zhì)的、采取自下而上政策制定方式的、擁有獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)構(gòu)。1996年夏季，在Postel的領(lǐng)導(dǎo)下，域名系統(tǒng)管理臨時(shí)特別委員會(huì)(Interim Ad Hoc Committee)成立。作為應(yīng)對(duì)與妥協(xié)，美國(guó)商務(wù)部分別出臺(tái)了“互聯(lián)網(wǎng)名稱和地址管理綠皮書(shū)”和“互聯(lián)網(wǎng)名稱和地址管理白皮書(shū)”[15]。在1998年6月5日出臺(tái)的白皮書(shū)中，美國(guó)政府宣布，建立一個(gè)由私營(yíng)企業(yè)性質(zhì)互聯(lián)網(wǎng)利益攸關(guān)方構(gòu)成的新型非營(yíng)利企業(yè)來(lái)管理互聯(lián)網(wǎng)名稱與地址系統(tǒng)。1998年9月30日，互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)(Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN)這一互聯(lián)網(wǎng)新型管理機(jī)構(gòu)在美國(guó)加利福尼亞州注冊(cè)成立。[16]從而開(kāi)啟了ICANN治理時(shí)代。

ICANN時(shí)期的互聯(lián)網(wǎng)治理具有如下一些特征：

1.治理主體ICANN的多方參與性、私人性與制度化

ICANN的多方參與性是指ICANN政策制定流程是一種“由企業(yè)利益相關(guān)者、公民社會(huì)、技術(shù)社團(tuán)、學(xué)術(shù)界、網(wǎng)絡(luò)終端用戶和政府”共同參與的“多利益攸關(guān)方模式”。[17]有學(xué)者認(rèn)為ICANN是所有互聯(lián)網(wǎng)治理組織中多利益攸關(guān)方治理模式最強(qiáng)大的支持者。[18]只不過(guò)此時(shí)ICANN倡導(dǎo)的多利益攸關(guān)方治理模式是將主權(quán)國(guó)家或政府間組織排除在外的。ICANN的私人性是指ICANN屬于一家由多利益攸關(guān)方共同參與的非營(yíng)利性私人組織，主要依照ICANN與美國(guó)商務(wù)部、南加州大學(xué)、IANA、IETF以及與域名注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)簽訂的合約運(yùn)行。ICANN成立期間，互聯(lián)網(wǎng)已成為全球性信息傳播工具，其用戶已不再局限于美國(guó)，因而管理互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有全球代表性，而排除掉政府和政府間組織參與的私人組織似乎可以滿足這一基本要求，這一觀點(diǎn)已成為美國(guó)政府、歐盟和互聯(lián)網(wǎng)專家們的共識(shí)，也在ICANN最早公司章程之公司董事會(huì)成員構(gòu)成中得到體現(xiàn)。作為最高決策機(jī)構(gòu)，ICANN董事會(huì)成員包括9名來(lái)自私人企業(yè)和技術(shù)社團(tuán)的代表，9名來(lái)自互聯(lián)網(wǎng)用戶和公民社會(huì)的一般會(huì)員代表，排除了來(lái)自政府的代表。政府只能通過(guò)ICANN內(nèi)設(shè)的“政府咨詢委員會(huì)”(Governmental Advisory Committee，GAC)發(fā)揮對(duì)董事會(huì)的非約束力作用。[1]2018年6月18日修訂的ICANN公司章程第7條明確規(guī)定，董事會(huì)由16名具有表決權(quán)的成員和5名不具表決權(quán)的聯(lián)絡(luò)人代表組成，GAC在5名不具表決權(quán)成員之列。從民法的角度來(lái)看，ICANN作為私主體，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)該享有更多的自主權(quán)，但實(shí)際情況并非如此。ICANN是一家在美國(guó)注冊(cè)的公司，理應(yīng)受到美國(guó)法律的限制，美國(guó)政府對(duì)ICANN出臺(tái)的政策還擁有潛在的否決權(quán)。[19]ICANN的制度化是指與IETF治理的非正式性、非制度化相比，ICANN是依照法定程序建立的、具有法人性質(zhì)的私營(yíng)企業(yè)，因而顯得更加制度化。

2.和IETF的治理對(duì)象為互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)不同，ICANN的治理對(duì)象主要涉及關(guān)鍵互聯(lián)網(wǎng)資源(Critical Internet Resources，CIRs)

CIRs是虛擬的、互聯(lián)網(wǎng)特有的、全球唯一資源，它是全球性的唯一標(biāo)識(shí)符，需要集中協(xié)調(diào)。這些唯一標(biāo)識(shí)符包括：互聯(lián)網(wǎng)地址，計(jì)算機(jī)用這些互聯(lián)網(wǎng)地址來(lái)定位某一個(gè)在線的虛擬資源；數(shù)字IP地址，這些數(shù)字能唯一識(shí)別網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商；字母數(shù)字形式的域名，人們通過(guò)域名能定位特定的網(wǎng)站。[8]ICANN的治理對(duì)象可以地簡(jiǎn)單概括為域名系統(tǒng)(DNS)，事實(shí)上包括以下五個(gè)方面內(nèi)容：IP地址空間的管理、分配IP地址給區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)注冊(cè)機(jī)構(gòu)、頂級(jí)域(TLDs)創(chuàng)立與分配、維護(hù)根域名服務(wù)器、維護(hù)IP標(biāo)識(shí)符的注冊(cè)、批準(zhǔn)互聯(lián)網(wǎng)政策。[20]ICANN對(duì)互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的壟斷決定了其在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域中擁有極其重要的地位。

3.治理手段的自治性

網(wǎng)絡(luò)自治是指政府不直接干預(yù)網(wǎng)絡(luò)空間，由網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)通過(guò)自己制定的行為規(guī)范、契約法和技術(shù)架構(gòu)以維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間秩序的一種網(wǎng)絡(luò)治理方式。按照這一解釋，ICANN的治理手段，包括為管理互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)而制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、ICANN與美國(guó)商務(wù)部、南加州大學(xué)、IANA、IETF以及與域名注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)簽訂的合同皆屬于這一范圍。對(duì)于ICANN治理手段的自治性，亦有學(xué)者提出不同觀點(diǎn)。穆勒認(rèn)為，雖然ICANN的管理人員與來(lái)自商界和美國(guó)政府的支持者們，將其描繪為一種“自下而上”制定政策的非政府機(jī)構(gòu)，但就其上層而言，ICANN無(wú)論是在合約規(guī)定還是政治上都需對(duì)美國(guó)政府負(fù)責(zé)。[11]這實(shí)際上等于否認(rèn)了ICANN治理手段自治性。另一名學(xué)者指出，ICANN可以被看作是一家自治機(jī)構(gòu)，但有一個(gè)例外——有一個(gè)國(guó)家(指美國(guó))干預(yù)其事務(wù)——在這種情況下，將其認(rèn)定為自治機(jī)構(gòu)是不合適的。[20]

雖然美國(guó)政府在1998年《互聯(lián)網(wǎng)名稱和地址管理白皮書(shū)》中，明確提出將退出對(duì)ICANN的管理，僅保留咨詢身份，但其仍然通過(guò)三份合同實(shí)現(xiàn)其對(duì)ICANN的監(jiān)管，這三份合同分別是：《IANA運(yùn)行合同》《聯(lián)合項(xiàng)目協(xié)議》《美國(guó)商務(wù)部與威瑞信有限公司合同》。[11]2016年10月1日，ICANN和美國(guó)商務(wù)部國(guó)家電信和信息管理局(United States Department of Commerce National Telecommunications and Information Administration，NTIA)之間訂立的執(zhí)行IANA職能的合同正式到期，不再延續(xù)。[21]這一事件至少?gòu)男问缴弦馕吨绹?guó)希望把對(duì)互聯(lián)網(wǎng)域名管理權(quán)完全交給ICANN，這一舉措對(duì)于ICANN和IANA接受國(guó)際化管理將會(huì)產(chǎn)生重大影響。

ICANN在互聯(lián)網(wǎng)治理歷史上具有非常重要的歷史地位。穆勒將其成立看作是互聯(lián)網(wǎng)治理歷史上兩個(gè)里程碑式的事件之一(另一個(gè)是聯(lián)合國(guó)信息社會(huì)世界峰會(huì)的成立)。[11]ICANN創(chuàng)立的通過(guò)私營(yíng)企業(yè)，利用技術(shù)規(guī)范和契約手段，排除政府或政府間組織參與，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的治理模式雖然有成功之處，但這種自治模式未能解決諸如其自身合法性(legitimacy)、問(wèn)責(zé)制(accountability)、政府參與等諸多互聯(lián)網(wǎng)治理核心問(wèn)題。雖然ICANN試圖通過(guò)不斷改革來(lái)解決上述難題，但仍然無(wú)法平息那些被邊緣化的互聯(lián)網(wǎng)后發(fā)國(guó)家政府和其他利益攸關(guān)方的質(zhì)疑。許多國(guó)家政府批評(píng)ICANN長(zhǎng)期受美國(guó)政府控制，呼吁應(yīng)吸納更多的國(guó)家參與互聯(lián)網(wǎng)治理的決策。[1]隨著互聯(lián)網(wǎng)安全和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)重要性的凸顯，人們對(duì)于ICANN主導(dǎo)的私人企業(yè)自治這一互聯(lián)網(wǎng)治理模式的信心被徹底顛覆。[6]2001年年末，在聯(lián)合國(guó)大會(huì)宣布召開(kāi)信息世界峰會(huì)之際，ICANN曾準(zhǔn)備放棄該自治模式。[2]

(三)2003—2012年聯(lián)合國(guó)參與的互聯(lián)網(wǎng)治理時(shí)期

在1998年ICANN成立的同時(shí)，聯(lián)合國(guó)的專門機(jī)構(gòu)國(guó)際電信聯(lián)盟(International Telecommunication union，ITU)在美國(guó)明尼阿波里斯市召開(kāi)國(guó)際電信聯(lián)盟全權(quán)代表大會(huì)，會(huì)議通過(guò)一項(xiàng)旨在召開(kāi)信息社會(huì)世界峰會(huì)(World Summit on the Information Society，WSIS)的決議。2001年12月21日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第56/183號(hào)決議，批準(zhǔn)召開(kāi)WSIS并指定ITU為WSIS的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。WSIS的原定主題是如何將互聯(lián)網(wǎng)和信息傳播技術(shù)的福利帶給發(fā)展中國(guó)家，并消除發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間的數(shù)字鴻溝。[22-23]2003年2月，WSIS日內(nèi)瓦會(huì)議前期籌備會(huì)議之西亞(中東)地區(qū)會(huì)議在黎巴嫩貝魯特召開(kāi)，會(huì)后發(fā)表的《貝魯特宣言》第二部分明確提出了互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題。至突尼斯會(huì)議期間，WSIS已經(jīng)演變成互聯(lián)網(wǎng)治理世界峰會(huì)。[22，24]兩階段會(huì)議的最后成果《日內(nèi)瓦原則宣言》和《信息社會(huì)突尼斯議程》分別在第48條和第29條明確了“互聯(lián)網(wǎng)已發(fā)展成為面向公眾的全球性設(shè)施，其治理應(yīng)成為信息社會(huì)日程的核心議題”。[5]WSIS的召開(kāi)為聯(lián)合國(guó)參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理提供了機(jī)會(huì)，標(biāo)志聯(lián)合國(guó)介入全球互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的開(kāi)始。

聯(lián)合國(guó)正式的WSIS包括2003年12月的日內(nèi)瓦會(huì)議和2005年11月的突尼斯會(huì)議兩個(gè)階段。WSIS時(shí)期的互聯(lián)網(wǎng)治理具有如下特征：

1.互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)方治理模式正式確立

聯(lián)合國(guó)是由主權(quán)國(guó)家組成的政府間組織，聯(lián)合國(guó)參與互聯(lián)網(wǎng)治理等同于政府間組織參與到互聯(lián)網(wǎng)治理過(guò)程中，成員國(guó)理應(yīng)成為互聯(lián)網(wǎng)治理程序中最重要甚至是唯一的主體，這與傳統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)治理主體IETF和ICANN有著本質(zhì)的區(qū)別，因?yàn)樗鼈兓蛘呤莻€(gè)人、個(gè)人組成的非正式組織，或者是私人企業(yè)。WSIS是由聯(lián)合國(guó)授權(quán)ITU組織的會(huì)議，理應(yīng)體現(xiàn)聯(lián)合國(guó)政府間組織的性質(zhì)，因此，聯(lián)合國(guó)在2001年第56/183號(hào)決議中即建議WSIS為政府間組織會(huì)議，強(qiáng)調(diào)主權(quán)國(guó)家在互聯(lián)網(wǎng)治理中的主導(dǎo)作用，當(dāng)然這一建議是由發(fā)展中國(guó)家積極推進(jìn)并促成。同時(shí)，為了緩解來(lái)自以美國(guó)為代表的主張互聯(lián)網(wǎng)治理應(yīng)該以私人企業(yè)為主體的各國(guó)政府的壓力，在該決議中增加了“鼓勵(lì)其他政府間組織、非政府組織、公民社會(huì)和私人企業(yè)積極參與該峰會(huì)的籌備以及大會(huì)本身”的內(nèi)容。兩大陣營(yíng)經(jīng)過(guò)激烈的交鋒，最終在兩次會(huì)后分別通過(guò)的《日內(nèi)瓦原則宣言》第48條和《信息社會(huì)突尼斯議程》第29條，確立了多利益攸關(guān)方的治理模式，即“互聯(lián)網(wǎng)的國(guó)際管理應(yīng)是多邊、透明和民主的，并有政府、私營(yíng)部門、民間團(tuán)體和國(guó)際組織等多利益攸關(guān)方的全面參與”[6]。由于在WSIS兩次會(huì)議期間，與會(huì)方在是否維持ICANN管理互聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)狀問(wèn)題上無(wú)法形成共識(shí)，于是《日內(nèi)瓦原則宣言》在第50條確認(rèn)成立互聯(lián)網(wǎng)治理工作組(Working Group on Internet Governance，簡(jiǎn)稱WGIG)，《信息社會(huì)突尼斯議程》在第72條建議成立互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(Internet Governance Forum，簡(jiǎn)稱IGF)，在WSIS會(huì)議結(jié)束后繼續(xù)就互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題進(jìn)行磋商。通常認(rèn)為，WGIG和IGF為聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)下的互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)方模式的實(shí)踐平臺(tái)。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)指出的是，上述兩份文件在列舉互聯(lián)網(wǎng)治理所涉及的多利益攸關(guān)方時(shí)，雖然始終把政府排在第一位(在WGIG成員構(gòu)成上，政府代表也最多)，但并沒(méi)有明確政府在互聯(lián)網(wǎng)治理中的主導(dǎo)地位，相反，在互聯(lián)網(wǎng)治理實(shí)踐中，公民社會(huì)和私人企業(yè)(ICANN)實(shí)際上比政府更重要。[25]這實(shí)際上說(shuō)明WSIS期間兩種治理模式交鋒中多利益攸關(guān)方治理模式占了上風(fēng)。

2.明確互聯(lián)網(wǎng)治理內(nèi)容既包括技術(shù)問(wèn)題又包括政策問(wèn)題

WSIS之前，互聯(lián)網(wǎng)治理往往被看作僅僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，并不包括公共政策問(wèn)題。WSIS兩個(gè)階段通過(guò)的兩份決議，即《日內(nèi)瓦原則宣言》(第49條)和《信息社會(huì)突尼斯議程》(第35條)均承認(rèn)“互聯(lián)網(wǎng)的管理包含技術(shù)和公共政策兩個(gè)方面的問(wèn)題”，并將“涉及互聯(lián)網(wǎng)的公共政策問(wèn)題的決策權(quán)屬”納入“國(guó)家主權(quán)”范圍，認(rèn)為“各國(guó)有權(quán)利和責(zé)任處理與國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的公共政策問(wèn)題”。

3.治理手段的非強(qiáng)制性

緩沖孔：孔徑90mm、間排距2.3m×2.0m，單耗0.3g/m3，堵塞長(zhǎng)度 3m，單孔裝藥量 22.4kg。

聯(lián)合國(guó)并不是一個(gè)意圖管理整個(gè)世界日常事務(wù)的機(jī)構(gòu)，其制定的規(guī)則對(duì)其成員國(guó)也不具有強(qiáng)制約束力，如《聯(lián)合國(guó)憲章》第10—13條規(guī)定了聯(lián)合國(guó)大會(huì)僅討論憲章范圍內(nèi)的問(wèn)題和事務(wù)，并提出非約束力的建議。[26]同樣，WSIS是在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)，由ITU領(lǐng)導(dǎo)的組織，其制定與發(fā)布的《日內(nèi)瓦原則宣言》和《信息社會(huì)突尼斯議程》對(duì)成員國(guó)僅有建議的作用，并不具有強(qiáng)制約束力。

WSIS日內(nèi)瓦會(huì)議和突尼斯會(huì)議因其使互聯(lián)網(wǎng)治理成為信息社會(huì)急需解決的核心問(wèn)題之一，并創(chuàng)立了多利益攸關(guān)方的互聯(lián)網(wǎng)治理模式，而成為互聯(lián)網(wǎng)治理歷史上具有里程碑式的事件。自此至今，多利益攸關(guān)方治理模式已經(jīng)成為全球互聯(lián)網(wǎng)治理的主流模式與全球互聯(lián)網(wǎng)治理政策制定的指導(dǎo)性原則，每一個(gè)與互聯(lián)網(wǎng)治理有關(guān)的組織都聲稱將踐行多利益攸關(guān)方治理模式。[6]

除了WSIS外，聯(lián)合國(guó)參與互聯(lián)網(wǎng)治理還有另外一個(gè)重要平臺(tái)——國(guó)際電信聯(lián)盟世界大會(huì)(World Conference on International Telecommunications，WCIT)。2012年12月，WCIT在阿聯(lián)酋迪拜召開(kāi)。大會(huì)的主題是修訂1988年《國(guó)際電信規(guī)則》(International Telecommunication Regulations，ITRs)，使其能適應(yīng)20多年來(lái)信息通信技術(shù)發(fā)生的巨大變革，促進(jìn)信息通信服務(wù)的全球互聯(lián)互通及有效運(yùn)行。大會(huì)期間，ITU秘書(shū)長(zhǎng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)本屆大會(huì)將不會(huì)討論互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)問(wèn)題，但實(shí)際上在大會(huì)收到的1 275份來(lái)自成員國(guó)提交的ITRs修改建議稿中，大部分都直指互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題，其中，由俄羅斯、阿聯(lián)酋、中國(guó)、沙特阿拉伯等國(guó)提交的建議稿最具爭(zhēng)議。[6]該建議稿提議將互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題納入會(huì)議議程，明確要求ITU擴(kuò)大對(duì)互聯(lián)網(wǎng)流量、基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)網(wǎng)治理的管轄權(quán)。建議稿特別指出，ITU成員國(guó)在制定和實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)治理公共政策，包括國(guó)際政策時(shí)應(yīng)享有主權(quán)。[27]該建議雖然最終被大會(huì)否決，但作為折中，大會(huì)將其作為非約束力決議3附在大會(huì)最后文件后交由大會(huì)討論。

WCIT時(shí)期的互聯(lián)網(wǎng)治理特征主要體現(xiàn)在WCIT《最后文件》中。第一，WCIT時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)治理最顯著的特征在于部分國(guó)家試圖通過(guò)該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)各國(guó)政府在互聯(lián)網(wǎng)治理中的主導(dǎo)地位?！蹲詈笪募犯戒?提出，“在國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)治理和確?；ヂ?lián)網(wǎng)的穩(wěn)定性、安全性和連貫性以及未來(lái)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展方面，各國(guó)政府應(yīng)平等發(fā)揮作用并履行職責(zé)。[28]第二，ITU試圖通過(guò)WCIT平臺(tái)實(shí)現(xiàn)將互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題納入自己管轄范圍的目標(biāo)，這主要體現(xiàn)在《最后文件》5A對(duì)互聯(lián)網(wǎng)安全和5B對(duì)垃圾郵件的規(guī)定中。[28]

對(duì)于WCIT時(shí)期的互聯(lián)網(wǎng)治理，Kleinw?chter認(rèn)為，新ITRs意圖創(chuàng)造一個(gè)“新的”互聯(lián)網(wǎng)利益攸關(guān)方治理體系，以取代現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)治理體系。這意味著以倡導(dǎo)政府、私人企業(yè)和公民社會(huì)同等參與互聯(lián)網(wǎng)治理為特征(至少?gòu)睦碚撋蟻?lái)說(shuō))的互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)方治理模式，也許會(huì)被以國(guó)家為主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)治理模式取代。[25]Weber等則將WCIT的結(jié)果看作是互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)方治理模式遭受的一次挫折。[6]針對(duì)俄羅斯等國(guó)家以及ITU的做法，美國(guó)表示堅(jiān)決反對(duì)。美國(guó)認(rèn)為，在過(guò)去的24年里，在沒(méi)有聯(lián)合國(guó)干預(yù)的情況下，互聯(lián)網(wǎng)為全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大利益。美國(guó)政府繼續(xù)支持多利益攸關(guān)方治理模式，認(rèn)為關(guān)涉互聯(lián)網(wǎng)的政策不能由各國(guó)政府，而只能由私人企業(yè)和公民社會(huì)來(lái)制定。[29]由于美國(guó)的反對(duì)，144個(gè)有投票權(quán)的代表中55人未在最后條約中簽字，導(dǎo)致本次會(huì)議最終未能達(dá)成一致性決議。

WCIT明確倡導(dǎo)國(guó)家應(yīng)該在互聯(lián)網(wǎng)公共政策制定方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，這似乎標(biāo)志著一種新的互聯(lián)網(wǎng)治理模式——多邊治理模式——的誕生[30]，從而引發(fā)多利益攸關(guān)方和多邊兩種互聯(lián)網(wǎng)治理模式之間的沖突。Muller認(rèn)為，2012年的WCIT呈現(xiàn)了古老的電信世界和嶄新的互聯(lián)網(wǎng)世界一次最激烈的沖突[31]，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》撰文將WCIT帶來(lái)的兩種互聯(lián)網(wǎng)模式之間的沖突看作是“數(shù)字冷戰(zhàn)”的開(kāi)始。[6，32]

(四)后WSIS和后WCIT并存的互聯(lián)網(wǎng)治理時(shí)期

2012年WCIT之后，全球互聯(lián)網(wǎng)治理的發(fā)展主要表現(xiàn)為如何落實(shí)WSIS和WCIT兩個(gè)會(huì)議通過(guò)的和互聯(lián)網(wǎng)治理有關(guān)的決議，多利益攸關(guān)方和多邊兩種互聯(lián)網(wǎng)治理模式之間的沖突繼續(xù)延續(xù)。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，后WSIS互聯(lián)網(wǎng)治理應(yīng)包括2005年突尼斯會(huì)議至今，受《日內(nèi)瓦原則宣言》和《信息社會(huì)突尼斯議程》影響的所有互聯(lián)網(wǎng)治理實(shí)踐。2005年突尼斯會(huì)議之后，為了推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)治理的進(jìn)程，聯(lián)合國(guó)多個(gè)組織開(kāi)始介入互聯(lián)網(wǎng)治理工作，主要有ITU、聯(lián)合國(guó)信息社會(huì)小組(United Nations Group on the Information Society)、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署(United Nations Development Programme)、聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部(United Nations Department of Economic and Social Affairs)、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展峰會(huì)(United Nations Conference on Trade and Development)、聯(lián)合國(guó)教科文組織(UNESCO)和IGF。IGF無(wú)疑是聯(lián)合國(guó)參與互聯(lián)網(wǎng)治理最重要的組織或平臺(tái)，當(dāng)然也是落實(shí)WSIS相關(guān)決議的平臺(tái)。IGF由聯(lián)合國(guó)大會(huì)授權(quán)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)于2006年7月在希臘雅典成立，已經(jīng)歷三次授權(quán)(2006、2011、2015)運(yùn)行至今。[33]全球性的IGF每年召開(kāi)一次會(huì)議，2006年至今共舉辦了13屆，每年都有不同的主題(如2018年的主題是“信任的互聯(lián)網(wǎng)”)。對(duì)于IGF存在的價(jià)值，各方對(duì)此褒貶不易。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，IGF以及由此演繹出來(lái)的許多國(guó)家和地區(qū)的IGF，是繼WSIS兩次會(huì)議之后利益攸關(guān)方之間圍繞互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題，尤其是互聯(lián)網(wǎng)公共政策問(wèn)題進(jìn)行對(duì)話，以及讓世界各國(guó)政府熟悉互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題最重要的平臺(tái)。[34]亦有學(xué)者基于IGF做出的決定對(duì)于與會(huì)各方?jīng)]有任何約束力，將其看作是“空談俱樂(lè)部”或“紙上談兵”。[6，18]

受WSIS的影響，許多國(guó)家、互聯(lián)網(wǎng)組織、國(guó)際和多邊組織亦在踐行多利益攸關(guān)方治理理念。如2013年10月，ICANN主席和其他全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)組織負(fù)責(zé)人在烏拉圭首都蒙得維的亞舉行會(huì)議，會(huì)議主題是加強(qiáng)全球多利益攸關(guān)方互聯(lián)網(wǎng)合作機(jī)制建設(shè)。[35]2014年4月23—24日，巴西在圣保羅召開(kāi)“互聯(lián)網(wǎng)治理未來(lái)全球多利益攸關(guān)方會(huì)議”(Global Multistakeholder Meeting on the Future of Internet Governance，簡(jiǎn)稱NETmundial)。本次會(huì)議有兩項(xiàng)任務(wù)：制定互聯(lián)網(wǎng)治理的原則；勾畫(huà)互聯(lián)網(wǎng)治理生態(tài)系統(tǒng)未來(lái)發(fā)展的路線圖。會(huì)后公布的《NETmundial多利益攸關(guān)方聲明》重申了互聯(lián)網(wǎng)治理的多利益攸關(guān)方原則，即互聯(lián)網(wǎng)治理必須建立在民主的多利益攸關(guān)方流程之上，確保所有利益攸關(guān)方，包括各國(guó)政府、私營(yíng)部門、公民社會(huì)、技術(shù)社群、學(xué)術(shù)社群和用戶都能秉著負(fù)責(zé)的態(tài)度，有益地參與進(jìn)來(lái)。利益攸關(guān)方們各自扮演的角色和所需承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)在討論話題之下采取靈活的方式加以解釋。[36]NETmundial是繼WSIS之后踐行互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)方治理模式最重要的平臺(tái)之一。受WSIS影響踐行多利益攸關(guān)方治理理念的國(guó)際和多邊組織包括2008、2011年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、2014年被授權(quán)從事WSIS+10審查活動(dòng)的聯(lián)合國(guó)教科文組織、2009年的歐洲委員會(huì)、2011年的G8會(huì)議、2014年的非洲聯(lián)盟等。[37]

二、互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程中的治理模式爭(zhēng)議

全球互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程的考察顯示，互聯(lián)網(wǎng)治理大致經(jīng)歷了從非組織化的技術(shù)治理(IETF)，到自下而上的私人組織(ICANN)治理，再到聯(lián)合國(guó)介入治理的階段。這一進(jìn)程不僅反映了互聯(lián)網(wǎng)治理參與者越來(lái)越多元化、復(fù)雜化以及互聯(lián)網(wǎng)治理越來(lái)越制度化的趨勢(shì)，也體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)治理模式的變遷：IETF階段呈現(xiàn)的是技術(shù)治理模式，ICANN階段呈現(xiàn)的是自我治理模式，聯(lián)合國(guó)參與階段呈現(xiàn)的是多利益攸關(guān)方和多邊兩種并存的治理模式。萌芽于WSIS時(shí)期，在2012年WCIT期間成為全球互聯(lián)網(wǎng)治理爭(zhēng)議焦點(diǎn)的多利益攸關(guān)方和多邊兩種互聯(lián)網(wǎng)治理模式之間的沖突，至今仍然是全球互聯(lián)網(wǎng)治理，甚至全球治理理論與實(shí)踐中需要解決的最核心議題之一。2012年WCIT之后，互聯(lián)網(wǎng)治理的實(shí)踐基本上圍繞著以美國(guó)為代表的多利益攸關(guān)方模式的支持者和以俄羅斯、中國(guó)為代表的多邊模式支持者兩大陣營(yíng)之間，在互聯(lián)網(wǎng)治理模式選擇問(wèn)題上的對(duì)立展開(kāi)。從互聯(lián)網(wǎng)治理理論研究來(lái)說(shuō)，laura DeNardis在《互聯(lián)網(wǎng)治理的全球戰(zhàn)爭(zhēng)》一書(shū)中，從工程師的視角將“多利益攸關(guān)方治理和加大政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)控制之間的廣泛沖突”當(dāng)作是未決的互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題之一。[8]Dutton則認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)治理已來(lái)到必須對(duì)多利益攸關(guān)方和多邊治理模式進(jìn)行選擇的十字路口。[39]全球互聯(lián)網(wǎng)治理委員會(huì)(Global Commission on Internet Governance，GCIG)在2016年的報(bào)告中，將互聯(lián)網(wǎng)治理模式的正確選擇作為全球互聯(lián)網(wǎng)治理爭(zhēng)議的三大焦點(diǎn)之一[40]，其2017年報(bào)告則認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)治理爭(zhēng)議長(zhǎng)期體現(xiàn)在以政府為主導(dǎo)的多邊治理模式和以私人企業(yè)為主導(dǎo)的多利益攸關(guān)方治理模式之間的沖突中。[41]

(一)多利益攸關(guān)方治理模式

多利益攸關(guān)方參與和治理機(jī)制大約產(chǎn)生于20多年前，但作為一種組織原則和政治實(shí)踐擁有較長(zhǎng)的歷史，如誕生于1919年的國(guó)際勞工組織。[37]那時(shí)的多利益攸關(guān)方理念主要用來(lái)解決一些國(guó)際或跨國(guó)界問(wèn)題，如勞資關(guān)系、環(huán)境保護(hù)、金融、人權(quán)和可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題。由此可見(jiàn)，多利益攸關(guān)方思想并非互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域所特有。

有學(xué)者認(rèn)為，“多利益攸關(guān)方”(multistakeholder)這一術(shù)語(yǔ)來(lái)源于“利益攸關(guān)者理論”(stakeholder theory)。該理論主要強(qiáng)調(diào)，任何一個(gè)企業(yè)的發(fā)展都離不開(kāi)各種利益攸關(guān)者的投入或參與，企業(yè)追求的是利益攸關(guān)者的整體利益，而不僅僅是某個(gè)主體的利益，因而企業(yè)管理應(yīng)綜合平衡各個(gè)利益攸關(guān)者的利益要求。[42]1984年，F(xiàn)reeman在其《戰(zhàn)略管理：一種利益攸關(guān)者的方法》一書(shū)中給利益攸關(guān)者下了一個(gè)定義，認(rèn)為利益攸關(guān)者是指“在一個(gè)組織中會(huì)影響組織目標(biāo)或被組織影響的任何團(tuán)體或個(gè)人”。[43]該定義從戰(zhàn)略管理的角度，提出了一個(gè)普遍的利益攸關(guān)者概念，不僅將影響企業(yè)目標(biāo)的個(gè)人和群體視為利益攸關(guān)者，同時(shí)還將企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中受其影響的個(gè)人和群體也看作利益攸關(guān)者，正式將社區(qū)、政府、環(huán)境保護(hù)組織等實(shí)體納入利益攸關(guān)者的研究范疇，大大拓展了利益攸關(guān)者的內(nèi)涵。[44]Calton等在批評(píng)Freeman強(qiáng)調(diào)企業(yè)管理人員在利益攸關(guān)者之間相互關(guān)系中的主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，指出應(yīng)該用“多邊利益攸關(guān)者”(multiple stakeholders)之間的對(duì)話來(lái)替代享有特權(quán)的管理人員的獨(dú)白。[43]這或許是“多利益攸關(guān)者”這一概念最早的出處。20世紀(jì)90年代，該理論被延展至跨國(guó)政策制定領(lǐng)域，不久之后，該理論又被應(yīng)用于全球治理、參與式民主實(shí)踐中。[43]亦有學(xué)者認(rèn)為，除了Freeman的利益攸關(guān)者理論外，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的多利益攸關(guān)方治理理論來(lái)源還包括“多頭政治”(polyarchy)、“協(xié)商民主”(Deliberative democracy)、“公共領(lǐng)域”(public sphere)理論。[18]

互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的“多利益攸關(guān)方”一詞最早出現(xiàn)在2003年WSIS《日內(nèi)瓦行動(dòng)計(jì)劃》書(shū)中，[45]該詞的出現(xiàn)多少受到了已實(shí)行多利益攸關(guān)方治理方式的互聯(lián)網(wǎng)私人企業(yè)ICANN的影響。[22]但在2005年WGIG確立之前，在互聯(lián)網(wǎng)語(yǔ)境下該詞很少出現(xiàn)，WGIG的確立促進(jìn)了該詞的使用，在自己的兩份報(bào)告中WGIG曾分別11次使用該詞，并直接促成聯(lián)合國(guó)大會(huì)將該詞寫(xiě)入2005年《信息社會(huì)突尼斯議程》(該文件18次提及該詞)。自此，“多利益攸關(guān)方”迅速成為互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域和政府間組織的流行語(yǔ)，作為一種治理模式被廣泛地認(rèn)為是過(guò)往20年來(lái)最有效的互聯(lián)網(wǎng)治理模式，幾乎成為互聯(lián)網(wǎng)治理的代名詞。[46]即便如此，多利益攸關(guān)方治理模式至今仍缺乏統(tǒng)一的定義，有學(xué)者指出，作為一種治理模式，多利益攸關(guān)方給人的感覺(jué)是相對(duì)新穎、令人困惑、完全沒(méi)有定形的。[18]有學(xué)者從參與主體的角度將其界定為“技術(shù)人員、私營(yíng)部門和民間團(tuán)隊(duì)通過(guò)自下而上、合意驅(qū)動(dòng)的方式，參與互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、發(fā)展和管理”[47]。有學(xué)者從參與主體權(quán)力的角度將其界定為“私人企業(yè)、國(guó)際技術(shù)治理機(jī)構(gòu)、政府和民間團(tuán)隊(duì)之間權(quán)力的持續(xù)不斷地動(dòng)態(tài)平衡”[8]。有學(xué)者從參與手段的角度把其概括為“所有利益攸關(guān)方通過(guò)開(kāi)放、包容和透明的程序，平等參與政策對(duì)話的一種手段”[48]。亦有學(xué)者對(duì)多利益攸關(guān)方治理模式的特征進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為其是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，核心特征包括：治理主體的包容性、自下而上的決策程序、治理主體參與的平等性、組織的開(kāi)放性和透明性以及決策的高度一致性。[49]有學(xué)者認(rèn)為，“正宗的”多利益攸關(guān)方治理程序包括利益攸關(guān)者驅(qū)動(dòng)、開(kāi)放、透明和基于共識(shí)。[50]綜合學(xué)者和互聯(lián)網(wǎng)治理的實(shí)踐，筆者認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)方治理模式是指由兩類或兩類以上既獨(dú)立又相互依賴的參與互聯(lián)網(wǎng)治理的群體，通過(guò)自下而上、民主、平等、公開(kāi)透明的程序規(guī)則，就互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化、關(guān)鍵資源的分配和公共政策等互聯(lián)網(wǎng)議題制定互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則、原則和政策的方式。

互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域適用多利益攸關(guān)方治理模式主要由以下原因造成：其一，互聯(lián)網(wǎng)與生俱來(lái)就是一個(gè)由多方利益攸關(guān)者組成的群體，而互聯(lián)網(wǎng)治理則是從互聯(lián)網(wǎng)自身的DNA中發(fā)展起來(lái)的，[51]決定了互聯(lián)網(wǎng)治理離不開(kāi)多方利益攸關(guān)者的共同參與。互聯(lián)網(wǎng)本質(zhì)上是全球性的跨國(guó)界的“網(wǎng)中網(wǎng)”(network of networks)，是由眾多相對(duì)獨(dú)立自治且遵守共同網(wǎng)絡(luò)協(xié)議的小型網(wǎng)絡(luò)相互連接而成。這些成千上萬(wàn)的小型網(wǎng)絡(luò)由不同的個(gè)人或公私組織所擁有，因而，互聯(lián)網(wǎng)治理不可能由單一的國(guó)家、個(gè)人或各類組織完成。另外，互聯(lián)網(wǎng)的研發(fā)和進(jìn)一步擴(kuò)展是由既獨(dú)立又相互聯(lián)系的眾多參與者(學(xué)者、工程師、電信公司、軟件開(kāi)發(fā)者、政府機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織等)集體完成的，即使它還是大學(xué)的一個(gè)研究項(xiàng)目的時(shí)候也是如此。[50]有學(xué)者指出，互聯(lián)網(wǎng)并非是一個(gè)龐大的不可分割的系統(tǒng)，而是由既獨(dú)立又相互聯(lián)系的人工制造物、技術(shù)和眾多參與者組成的，具有全球性、多層次、去中心和分布式特征的馬賽克拼圖(mosaic)，由此決定互聯(lián)網(wǎng)治理就是眾多參與者圍繞各自負(fù)責(zé)的互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域(技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)、域名的命名、內(nèi)容的制作等)做出的眾多分布式?jīng)Q策的結(jié)果。[39]這些分布式的決策包括維持互聯(lián)網(wǎng)正常運(yùn)行和發(fā)展的核心原則、規(guī)范和價(jià)值準(zhǔn)則，它們是由眾多的利益相關(guān)者經(jīng)過(guò)協(xié)商制定出來(lái)的。

其二，互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)方治理模式是對(duì)1648年威斯特伐利亞(Westphalian)條約帶來(lái)的傳統(tǒng)多邊主義治理機(jī)制的揚(yáng)棄。1648年，經(jīng)歷了30年戰(zhàn)爭(zhēng)的歐洲各國(guó)簽訂了威斯特伐利亞條約，劃定歐洲各國(guó)的國(guó)界，承認(rèn)歐洲各國(guó)的獨(dú)立和主權(quán)。從此，國(guó)際關(guān)系進(jìn)入了以主權(quán)國(guó)家為基本行為主體的時(shí)代，也就是進(jìn)入了主權(quán)國(guó)家成為處理國(guó)際問(wèn)題的主要行為體的傳統(tǒng)多邊主義治理機(jī)制時(shí)代。隨著互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)并成為一種給全球經(jīng)濟(jì)、政治、文化帶來(lái)前所未有影響的戰(zhàn)略資源，互聯(lián)網(wǎng)治理已被納入全球政策議程，但互聯(lián)網(wǎng)具有的全球性或跨國(guó)界特征創(chuàng)造了一個(gè)沒(méi)有國(guó)界的虛擬公共空間，再加上私人主體已成為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和治理中的重要要素，使得適用以主權(quán)國(guó)家為中心、自上而下的傳統(tǒng)多邊主義治理機(jī)制治理互聯(lián)網(wǎng)變得效率低下或不可能。[52]

(二)多邊治理模式

和互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)方治理模式不同，互聯(lián)網(wǎng)多邊治理模式是將多邊主義理念和機(jī)制應(yīng)用于互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的產(chǎn)物。多邊主義(multilateralism)有多種含義，但大致包括“主權(quán)國(guó)家的外交行為取向”意義上的戰(zhàn)略性多邊主義和“國(guó)家之間的互動(dòng)方式”意義上的制度性多邊主義。[53]學(xué)界公認(rèn)的多邊主義定義來(lái)自于美國(guó)學(xué)者John Gerard Ruggie，他將多邊主義界定為“依據(jù)普遍的行為準(zhǔn)則，協(xié)調(diào)三個(gè)或三個(gè)以上國(guó)家的制度形式”。該定義明確了只有主權(quán)國(guó)家才是多邊主義的基本行為體，協(xié)調(diào)國(guó)家間利益是制度性多邊主義的基本功能，尋求國(guó)家間合作是多邊主義的主要目的。為了使政府間合作制度化和取代國(guó)際無(wú)政府狀態(tài)，多邊主義作為一種國(guó)家間合作的形式被正式創(chuàng)立。多邊主義實(shí)踐萌芽于歐洲1648年威斯特伐利亞條約的簽署和1815年維也納會(huì)議，杰出的代表為美國(guó)總統(tǒng)威爾遜倡導(dǎo)的國(guó)際聯(lián)盟、羅斯福倡導(dǎo)的聯(lián)合國(guó)，以及國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等。[54]多邊主義主要是二戰(zhàn)后世界各國(guó)處理國(guó)際問(wèn)題應(yīng)該遵守的基本原則，是維持世界秩序和平與穩(wěn)定的基石。

互聯(lián)網(wǎng)多邊治理模式是指由三個(gè)或三個(gè)以上主權(quán)國(guó)家，為了各自國(guó)家利益構(gòu)建政府間組織，通過(guò)自上而下、平等協(xié)商合作的方式，就互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化、關(guān)鍵資源的分配和公共政策等互聯(lián)網(wǎng)議題制定互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則、原則和政策的方式。互聯(lián)網(wǎng)多邊治理模式始于WSIS期間，因?yàn)榇藭r(shí)互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)化和全球化使很多互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)后發(fā)國(guó)家開(kāi)始意識(shí)到了互聯(lián)網(wǎng)的重要性，紛紛要求干預(yù)不受本國(guó)控制的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。[22]作為WSIS的親歷者以及時(shí)任WGIG和IGF秘書(shū)處主任的Markus Kummer在《WGIG：十周年反思》一書(shū)中指出，WSIS原初是一個(gè)經(jīng)典的主權(quán)國(guó)家政府之間的會(huì)議，之后才向其他非主權(quán)國(guó)家利益攸關(guān)方開(kāi)放。[22]聯(lián)合國(guó)在2002年第56/183號(hào)決議中建議WSIS為政府間組織會(huì)議，強(qiáng)調(diào)民族國(guó)家在互聯(lián)網(wǎng)治理中的主導(dǎo)作用。[55]2012年WCIT期間，多邊治理模式成為與多利益攸關(guān)方這一主流治理模式相抗衡的互聯(lián)網(wǎng)治理模式。“斯諾登事件”的發(fā)生使互聯(lián)網(wǎng)多邊治理模式受到更多國(guó)家的重視，甚至作為多利益攸關(guān)方治理模式主要支持者的歐盟也認(rèn)為，為了保護(hù)成員國(guó)免于美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)控，應(yīng)將制定互聯(lián)網(wǎng)公共政策的權(quán)力納入國(guó)家主權(quán)范圍之內(nèi)。[56]值得一提的是，和互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)方治理模式的自然形成相比，多邊治理模式的產(chǎn)生多少帶有被動(dòng)應(yīng)對(duì)的特征，即互聯(lián)網(wǎng)多邊治理模式是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)后發(fā)國(guó)家在面對(duì)早期美國(guó)單邊主義互聯(lián)網(wǎng)治理模式，以及后期美國(guó)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家提出多利益攸關(guān)方治理模式的情況下被動(dòng)提出的。

(三)兩種治理模式的根本沖突

互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)方和多邊兩種治理模式在指導(dǎo)原則、治理動(dòng)機(jī)、治理目標(biāo)、合法性來(lái)源、利益相關(guān)者代表、政府角色、治理功能、權(quán)力、政策制定程序、程序透明度、治理帶來(lái)的影響等方面均存在較大沖突。[39]因篇幅限制，筆者僅就兩者之間的根本沖突做一個(gè)簡(jiǎn)要分析。

筆者認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)方和多邊兩種互聯(lián)網(wǎng)治理模式的根本沖突表現(xiàn)為互聯(lián)網(wǎng)治理權(quán)力歸屬問(wèn)題上的爭(zhēng)論。該問(wèn)題實(shí)際上要解決的是誰(shuí)應(yīng)該擁有治理互聯(lián)網(wǎng)的權(quán)力，是主權(quán)國(guó)家以及其組成的政府間組織，還是多利益攸關(guān)方群體？簡(jiǎn)單地說(shuō)，典型的互聯(lián)網(wǎng)多邊治理模式強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)治理權(quán)力歸屬于主權(quán)國(guó)家或政府間組織。該模式在尊重威斯特伐利亞條約中國(guó)家主權(quán)概念的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家主權(quán)原則以及解決網(wǎng)絡(luò)空間無(wú)序問(wèn)題應(yīng)該以民族國(guó)家為中心；主權(quán)國(guó)家有權(quán)力優(yōu)先保障本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)數(shù)字財(cái)產(chǎn)、信息和互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全；應(yīng)該在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)建立以國(guó)家為治理主體的政府間合作實(shí)體組織以協(xié)調(diào)處理網(wǎng)絡(luò)治理議題。[56]例如，在俄羅斯威斯特伐利亞世界觀中，主權(quán)國(guó)家應(yīng)該是唯一重要的互聯(lián)網(wǎng)治理參與者，其他所有參與者(無(wú)論他們是個(gè)人、公民社會(huì)組織或企業(yè))的行為都可以歸咎于權(quán)力集中的政府。[57]再如，2016年中國(guó)《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》明確提出：“網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)不容侵犯，尊重各國(guó)自主選擇發(fā)展道路、網(wǎng)絡(luò)管理模式、互聯(lián)網(wǎng)公共政策和平等參與國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間治理的權(quán)利。”該模式之所以強(qiáng)調(diào)確保(主權(quán)國(guó)家)政府采用科層制的方式對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的控制，其背后的動(dòng)機(jī)在于，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域應(yīng)該優(yōu)先保護(hù)國(guó)家利益而非全球公益。

和擁有成熟的制度性傳統(tǒng)的多邊治理模式相比，互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)方治理模式至今還沒(méi)有形成一個(gè)具有共識(shí)性的、可辨識(shí)的組織機(jī)構(gòu)。[58]但在互聯(lián)網(wǎng)治理權(quán)力歸屬問(wèn)題上，多利益攸關(guān)方治理模式態(tài)度明確：互聯(lián)網(wǎng)治理權(quán)力歸屬于參與互聯(lián)網(wǎng)治理的所有利益相關(guān)者，包括主權(quán)國(guó)家和非主權(quán)國(guó)家主體；包容性和代表性是該治理模式的核心原則；該治理模式不否認(rèn)主權(quán)國(guó)家在互聯(lián)網(wǎng)治理中的作用，政府和其他利益攸關(guān)方在互聯(lián)網(wǎng)治理中分工不同，各司其職，但主體地位平等。[59]正如穆勒所說(shuō)，多利益攸關(guān)方治理模式應(yīng)該“將現(xiàn)有的政府間機(jī)構(gòu)向參與者而不是國(guó)家開(kāi)放”；[11]《信息社會(huì)突尼斯議程》第29段也指出：“互聯(lián)網(wǎng)的國(guó)際管理必須是多邊的、透明和民主的，并有政府、私營(yíng)部門、民間團(tuán)體和國(guó)際組織的充分參與”；2018年美國(guó)《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》同樣認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關(guān)方治理模式由政府、私人企業(yè)、公民社會(huì)、學(xué)術(shù)界和技術(shù)社團(tuán)共同平等參與[60]。該模式主張應(yīng)該保障互聯(lián)網(wǎng)的持續(xù)開(kāi)放、安全和全球互聯(lián)，使之成為社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，背后的動(dòng)機(jī)在于，保障參與互聯(lián)網(wǎng)活動(dòng)或其應(yīng)用中的所有利益攸關(guān)者的利益，如跨國(guó)公司、非政府組織、互聯(lián)網(wǎng)用戶的利益，而非與國(guó)家利益保持一致。

兩種互聯(lián)網(wǎng)治理模式的根本沖突問(wèn)題，本質(zhì)上是兩種不同互聯(lián)網(wǎng)治理模式的支持者們爭(zhēng)奪全球互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與支配權(quán)的問(wèn)題，體現(xiàn)的是利益、體制、價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)的沖突。穆勒就認(rèn)為，在網(wǎng)絡(luò)治理的演化過(guò)程中，我們也能看到類似的思想、利益、體制上的沖突和競(jìng)爭(zhēng)。信息與通信的全球變革正在催生一系列它獨(dú)有的、競(jìng)爭(zhēng)性的意識(shí)形態(tài)。[11]因而，對(duì)這兩種互聯(lián)網(wǎng)治理模式之間沖突的平衡顯得更加重要，將直接決定互聯(lián)網(wǎng)的存廢和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

三、全球互聯(lián)網(wǎng)治理的未來(lái)走向

在人類歷史上，很少出現(xiàn)一種技術(shù)像互聯(lián)網(wǎng)一樣，在短時(shí)間內(nèi)會(huì)給全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)如此前所未有的變化與影響：互聯(lián)網(wǎng)用戶的數(shù)量從2000年的4億增長(zhǎng)到2019的40多億[61]，增長(zhǎng)了將近900%。[62]另一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，目前全球所有發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都存在著對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的多重依賴。世界上使用互聯(lián)網(wǎng)的人越多，人類對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的依賴就越嚴(yán)重，互聯(lián)網(wǎng)就越容易遭到破壞[40]，未來(lái)治理互聯(lián)網(wǎng)以保障其正常運(yùn)行與發(fā)展就越顯重要。

全球互聯(lián)網(wǎng)治理的未來(lái)走向問(wèn)題實(shí)際上等于“未來(lái)互聯(lián)網(wǎng)該如何治理”的問(wèn)題，這涉及互聯(lián)網(wǎng)治理模式的選擇問(wèn)題。目前互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域只存在兩種重要的可供選擇的治理模式：多利益攸關(guān)方和多邊治理模式。這兩種治理模式之間的博弈構(gòu)成了目前全球互聯(lián)網(wǎng)治理的基本現(xiàn)狀，而未來(lái)互聯(lián)網(wǎng)治理模式的選擇則與全球互聯(lián)網(wǎng)治理目標(biāo)的設(shè)定密切相關(guān)。

互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)前主席和首席執(zhí)行官Brown曾指出，當(dāng)今的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展已來(lái)到我們必須對(duì)此做出選擇的十字路口，是選擇繼續(xù)開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)讓每個(gè)人都能從中受益，還是由于洞察了互聯(lián)網(wǎng)給人類生活帶來(lái)的負(fù)面影響而選擇敬而遠(yuǎn)之。[63]此處，Brown實(shí)際上指出了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的本質(zhì)，即互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)是一把雙刃劍，正當(dāng)行使網(wǎng)絡(luò)自由和濫用權(quán)利并存，網(wǎng)絡(luò)犯罪、侵權(quán)、背德事件就像互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來(lái)的福祉一樣成為生活的常態(tài)?；ヂ?lián)網(wǎng)治理的未來(lái)走向就取決于世界各國(guó)能否在上述Brown提出的問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)，即通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)治理使互聯(lián)網(wǎng)變得更加開(kāi)放、安全、包容、可信，各國(guó)共同受益，還是為了本國(guó)的利益分割它，分而治之，使其變成一個(gè)碎片化(fragmentation)和巴爾干化(Balkanization)[64]的虛擬空間？從全球互聯(lián)網(wǎng)人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)以及對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的高度依賴程度來(lái)看，似乎已經(jīng)達(dá)成共識(shí)：大多數(shù)國(guó)家都愿意看到一個(gè)更加開(kāi)放、安全、包容、可信的互聯(lián)網(wǎng)。例如，2015年11月，聯(lián)合國(guó)教科文組織在第38屆大會(huì)通過(guò)一項(xiàng)名為《連點(diǎn)成線：未來(lái)行動(dòng)選項(xiàng)》(CONNECTing the Dots：Options for Future Action)的決議。該決議由195個(gè)成員國(guó)簽字，承認(rèn)“互聯(lián)網(wǎng)普遍性”(Internet Universality)的重要性?；ヂ?lián)網(wǎng)普遍性包含了互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展立根之本的4項(xiàng)基本原則，分別為：基于人權(quán)、開(kāi)放性、人人都可接入、多利益攸關(guān)方參與。[37]再如，世界互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)將構(gòu)成互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)的特征稱為互聯(lián)網(wǎng)“不變量”(invariants)，包括全球性完整覆蓋、通用、無(wú)需許可地支持創(chuàng)新、人人都可接入、基于互操作性和雙方協(xié)議、合作等。[62]此處的互聯(lián)網(wǎng)普遍性和互聯(lián)網(wǎng)不變量都體現(xiàn)了未來(lái)互聯(lián)網(wǎng)治理的目標(biāo)。大多數(shù)主權(quán)國(guó)家通常也支持這種觀點(diǎn)，如中國(guó)《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》就提出“共同構(gòu)建和平、安全、開(kāi)放、合作、有序的網(wǎng)絡(luò)空間”。

有了明確的治理目標(biāo)，下一步就需要選擇保障該治理目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的治理模式。現(xiàn)有的兩種治理模式都有自己的優(yōu)勢(shì)，或多或少都存在著某些問(wèn)題，亦有自己堅(jiān)守的底線。多利益攸關(guān)方模式的優(yōu)勢(shì)主要在于能讓更多的利益攸關(guān)者平等地參與互聯(lián)網(wǎng)政策的制定，充分體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)治理的廣泛民主參與性與包容性，有利于調(diào)動(dòng)各利益攸關(guān)者的創(chuàng)新積極性；其不足之處在于缺乏成熟的保障該模式有效實(shí)施的理論體系和制度架構(gòu)，就像穆勒描述的那樣，不是所有的政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)爭(zhēng)端可以如此輕易地得到解決，只要所有參與者坐在一起商量商量就可以了。[11]多利益攸關(guān)方治理模式的底線在于保障所有利益攸關(guān)者平等參與互聯(lián)網(wǎng)治理。

相對(duì)于多利益攸關(guān)方治理模式，互聯(lián)網(wǎng)多邊治理模式無(wú)論在理論體系構(gòu)建，還是在治理制度實(shí)踐中，都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，最重要的是該治理模式中包含的國(guó)家中心主義的治理理念以及科層制的權(quán)力結(jié)構(gòu)可以確?；ヂ?lián)網(wǎng)領(lǐng)域中國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)；該模式的最大不足之處在于國(guó)家中心主義的治理理念會(huì)導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)的碎片化和巴爾干化。多邊治理模式的底線在于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中的國(guó)家主權(quán)原則。

互聯(lián)網(wǎng)治理的未來(lái)走向應(yīng)該是在借鑒聯(lián)合國(guó)教科文組織提出的“互聯(lián)網(wǎng)普遍性”理念和其涵蓋的4項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，承認(rèn)多利益攸關(guān)方和多邊兩種治理模式的底線，促進(jìn)現(xiàn)有兩種治理模式之間的妥協(xié)和融合，構(gòu)建各方都能接受的新型互聯(lián)網(wǎng)治理模式，即構(gòu)建多方平等治理模式。為了保障多方平等治理模式的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)盡快制定具有國(guó)際法效力的《互聯(lián)網(wǎng)治理國(guó)際條約》。該條約應(yīng)包括或反映如下核心內(nèi)容：

第一，修改《信息社會(huì)突尼斯議程》等互聯(lián)網(wǎng)治理綱領(lǐng)性文件中提出的“多利益攸關(guān)方治理模式”為“多方平等治理模式”；重申《信息社會(huì)突尼斯議程》第29條的內(nèi)容，確認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)這種全球設(shè)施的管理包含多邊、透明、民主和多方參與進(jìn)程。

第二，確認(rèn)“互聯(lián)網(wǎng)治理需要由各國(guó)政府、國(guó)際組織、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、技術(shù)社群、民間機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人等各方參與者共同完成”；明確各國(guó)政府、國(guó)際組織、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、技術(shù)社群、民間機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人等各方參與者在互聯(lián)網(wǎng)治理過(guò)程中的權(quán)利(力)義務(wù)、參與方式。

第三，保障網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家主權(quán)原則。強(qiáng)調(diào)處理互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題各國(guó)主權(quán)平等，以和平、平等、協(xié)商方式解決互聯(lián)網(wǎng)治理爭(zhēng)議。強(qiáng)調(diào)政府在互聯(lián)網(wǎng)公共政策中發(fā)揮關(guān)鍵主導(dǎo)作用，但需將自己的行為納入法律框架內(nèi)。

第四，明確ICANN、IANA、IETF、W3C等互聯(lián)網(wǎng)組織在互聯(lián)網(wǎng)治理過(guò)程中的權(quán)利(力)義務(wù)；重新定位IGF，將其由單純的討論互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題的平臺(tái)變?yōu)橛懻摬⒅贫ɑヂ?lián)網(wǎng)治理政策的平臺(tái)。

第五，明確發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家一樣平等參與互聯(lián)網(wǎng)治理事務(wù)；加強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)治理能力建設(shè)。

互聯(lián)網(wǎng)治理的歷史表明，互聯(lián)網(wǎng)的良性發(fā)展離不開(kāi)先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)治理理念的培育和制度構(gòu)建，重中之重取決于適當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ降倪x擇。目前，全球互聯(lián)網(wǎng)治理情勢(shì)已來(lái)到多利益攸關(guān)方和多邊兩種治理模式之間沖突愈演愈烈的十字路口。為了平衡兩種互聯(lián)網(wǎng)治理之間的沖突，促進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)治理朝著更加合理的方向邁進(jìn)，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間實(shí)現(xiàn)平等尊重、創(chuàng)新發(fā)展、開(kāi)放共享、安全有序的目標(biāo)，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)和后發(fā)國(guó)家需要通過(guò)平等協(xié)商的方式，在相互承認(rèn)兩種治理模式底線的基礎(chǔ)上，構(gòu)建各方都能接受的新型互聯(lián)網(wǎng)治理模式，即構(gòu)建多方平等治理模式。