景曉鋒

河南是中華文明的發(fā)祥地，山川秀美，歷史悠久，文化厚重，交通便利，資源豐富，發(fā)展迅速。1949年新中國成立以來，河南省的行政區(qū)劃經(jīng)過多次調(diào)整，逐步形成了目前的格局，未來將隨著形勢的發(fā)展繼續(xù)調(diào)整。

一、1949—1952年的河南省和平原省行政區(qū)劃

（一）新中國成立初期的河南省

1949年3月1日，中共河南省委在開封正式成立。3月7日，中國人民解放軍河南省軍區(qū)在開封成立。5月10日，河南省人民政府在省會開封宣告成立。5月12日，中共中央決定成立華中局，河南省委歸華中局（后改為中南局）領(lǐng)導(dǎo)。

1949年10月1日中華人民共和國成立后，當(dāng)時的河南省管轄范圍只限于今河南省黃河以南地區(qū)，共有鄭州專區(qū)、洛陽專區(qū)、陜州專區(qū)、陳留專區(qū)、商丘專區(qū)、淮陽專區(qū)、許昌專區(qū)、南陽專區(qū)、信陽專區(qū)、潢川專區(qū)等10個專區(qū)和開封市、鄭州市2個省轄市，管轄8個專區(qū)轄市、86個縣，省會設(shè)在開封市。

（二）新中國成立初期的平原省

1949年8月1日，華北人民政府發(fā)出通令，正式宣布建立平原省。平原省由豫北、魯西和冀南3部分組成。8月20日，平原省正式成立，省會設(shè)在新鄉(xiāng)市。

1949年10月1日中華人民共和國成立后，平原省由中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)。共有新鄉(xiāng)專區(qū)、安陽專區(qū)、濮陽專區(qū)、聊城專區(qū)、菏澤專區(qū)、湖西專區(qū)（專署駐單縣）等6個專區(qū)和新鄉(xiāng)市、安陽市2個省轄市，管轄56個縣、1個礦區(qū)（焦作礦區(qū)）、5個城關(guān)鎮(zhèn)。

二、1952—1965年的河南省行政區(qū)劃

（一）平原省撤銷

1952年11月30日，平原省正式被撤銷。原平原省的聊城專區(qū)、湖西專區(qū)和濮陽專區(qū)的濮縣、范縣、朝城縣、觀城縣4個縣，菏澤專區(qū)的荷澤縣、定陶縣、曹縣、鄄城縣、鄆城縣、梁山縣、南旺縣7個縣劃分給山東省;新鄉(xiāng)市、安陽市，新鄉(xiāng)專區(qū)、安陽專區(qū)和濮陽專區(qū)的濮陽縣、滑縣、長垣縣、封丘縣、內(nèi)黃縣、清豐縣、南樂縣7個縣，菏澤專區(qū)的東明縣劃歸河南省;原平原省劃入河南省的六河溝煤礦區(qū)（9個村）劃歸河北省峰峰礦區(qū)。

平原省的撤銷，其原因不是單一的。這其中，既有國家宏觀行政區(qū)劃理念的因素，也有平原省自身的原因;既有政治與經(jīng)濟(jì)的考量，也不乏文化認(rèn)同與群眾情緒等方面的因素。新中國成立后平原省委工作的一些失誤和影響較大的公眾事件也是因素之一。

（二）部分工業(yè)城市的出現(xiàn)

河南省礦產(chǎn)資源豐富，煤炭、石油和鋼鐵儲量都較為豐富，尤其是煤炭資源。隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的開展，一大批工業(yè)城市如雨后春筍般地出現(xiàn)在中原大地，極大地改變了河南城市布局。如煤城焦作、鶴壁、平頂山等等。伴隨著三門峽水庫的修建，興起了三門峽市。

國務(wù)院1956年7月批準(zhǔn)將焦作礦區(qū)撤銷，設(shè)立地級焦作市，下設(shè)焦作區(qū)、李封區(qū)、馬村區(qū)3個區(qū)。1957年3月，批準(zhǔn)設(shè)立地級三門峽市，以陜縣部分地區(qū)為其行政區(qū)域，市人民委員會駐會興鎮(zhèn);批準(zhǔn)設(shè)立地級鶴壁市，以安陽縣、湯陰縣2個縣的部分地區(qū)為其行政區(qū)域，市人民委員會駐鶴壁集;批準(zhǔn)設(shè)立地級平頂山市，以寶豐縣、葉縣2個縣各一部分地區(qū)為其行政區(qū)域，市人民委員會駐諸葛廟。

（三）專區(qū)的撤并與部分恢復(fù)

中南軍政委員會1952年4月批準(zhǔn)將陜州專區(qū)撤銷，并入到洛陽專區(qū);1952年6月批準(zhǔn)將陳留專區(qū)撤銷，并入到鄭州專區(qū)。中央人民政府政務(wù)院1952年11月批準(zhǔn)將潢川專區(qū)撤銷，并入到信陽專區(qū)。中央人民政府政務(wù)院1953年3月批準(zhǔn)將淮陽專區(qū)撤銷，所屬的周口鎮(zhèn)和扶溝縣、商水縣、西華縣3個縣劃歸到許昌專區(qū)，淮陽縣、鹿邑縣、太康縣、項城縣、沈丘縣、鄲城縣6個縣劃歸到商丘專區(qū)。中央人民政府政務(wù)院1954年6月批準(zhǔn)將濮陽專區(qū)撤銷，所屬的長垣縣、封丘縣2個縣劃歸到新鄉(xiāng)專區(qū)，濮陽縣、滑縣、內(nèi)黃縣、清豐縣、南樂縣5個縣劃歸到安陽專區(qū)。

國務(wù)院1955年1月批準(zhǔn)將鄭州專區(qū)更名為開封專區(qū)，專署駐地由滎陽縣遷到開封市。

20世紀(jì)60年代中后期，國家逐步恢復(fù)一些歷史上被撤銷的專區(qū)，以便把較大的專區(qū)分為幾個規(guī)模適當(dāng)?shù)膶^(qū)。1965年河南省的周口專區(qū)、駐馬店專區(qū)便在此背景下成立。國務(wù)院1965年6月批準(zhǔn)設(shè)立周口專區(qū)，管轄商丘專區(qū)的太康縣、淮陽縣、鹿邑縣、鄲城縣、沈丘縣、項城縣6個縣和許昌專區(qū)的商水縣、西華縣、扶溝縣3個縣，專署駐在周口鎮(zhèn)。批準(zhǔn)設(shè)立駐馬店專區(qū)，管轄信陽專區(qū)的確山縣、汝南縣、平輿縣、新蔡縣、上蔡縣、西平縣、遂平縣、正陽縣8個縣和南陽專區(qū)的泌陽縣，專署駐在駐馬店鎮(zhèn)。

（四）河南省和山東省換縣

1963年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)將河南省開封專區(qū)的東明縣劃歸到山東省菏澤專區(qū)。

1964年6月16日，國務(wù)院批準(zhǔn)將山東省范縣、壽張2縣金堤河以南和范縣城附近地區(qū)劃入河南省，具體省界劃法：山東省壽張縣所屬跨金堤河兩側(cè)的斗虎店、子路堤、侯李莊、明堤、臨河、大寺、關(guān)門口、趙臺、李堤、孟樓、同堤、南臺、劉海等13村仍留歸山東省;范縣所屬的金堤以北的范縣縣城及金村、張夫2村劃入河南省，此外的地區(qū)劃入山東省聊城專區(qū)的莘縣，山東省聊城專區(qū)的范縣建制劃歸河南省。國務(wù)院1964年10月31日批準(zhǔn)撤銷壽張縣，分別并入山東省陽谷縣和河南省范縣。

至此，河南省的省界基本定型。

三、1965—1986年的河南省行政區(qū)劃

（一）1983年初步市管縣

1983年9月國務(wù)院批準(zhǔn)：撤銷開封地區(qū)行政公署，將鞏縣、新鄭縣、密縣、登封縣、中牟縣5個縣劃歸到鄭州市管轄;將蘭考縣、尉氏縣、通許縣、杞縣、開封縣5個縣劃歸開封市管轄。

撤銷安陽地區(qū)行政公署，將安陽縣、浚縣、淇縣、林縣、湯陰縣5個縣劃歸安陽市管轄;撤銷濮陽縣，設(shè)立濮陽市，由省直接領(lǐng)導(dǎo)，并將安陽地區(qū)的內(nèi)黃縣、滑縣、清豐縣、南樂縣、長垣縣、范縣、臺前縣7個縣劃歸濮陽市管轄。

將新鄉(xiāng)地區(qū)的汲縣、新鄉(xiāng)縣2個縣劃歸新鄉(xiāng)市管轄;將新鄉(xiāng)地區(qū)的修武縣、博愛縣2個縣劃歸焦作市管轄;將許昌地區(qū)的寶豐縣、魯山縣、葉縣3個縣劃歸平頂山市管轄;將洛陽地區(qū)的新安縣、偃師縣、孟津縣3個縣劃歸洛陽市管轄。

（二）1986年擴大市管縣

1986年1月國務(wù)院批準(zhǔn)：撤銷新鄉(xiāng)地區(qū)，將輝縣、獲嘉縣、原陽縣、延津縣、封丘縣5個縣劃歸新鄉(xiāng)市管轄;將武陟縣、溫縣、沁陽縣、孟縣、濟(jì)源縣5個縣劃歸焦作市管轄。

撤銷許昌地區(qū)，許昌市、漯河市2個縣級市升格為地級市。將禹縣、長葛縣、許昌縣、鄢陵縣4個縣劃歸許昌市管轄;將舞陽縣、臨潁縣、郾城縣3個縣劃歸漯河市管轄;將郟縣、襄城縣2縣劃歸平頂山市管轄。

撤銷洛陽地區(qū)，縣級三門峽市升格為地級市，將澠池縣、陜縣、靈寶縣、盧氏縣4個縣劃歸三門峽市管轄，縣級義馬市由三門峽市代管，將欒川縣、嵩縣、汝陽縣、宜陽縣、伊川縣、洛寧縣6個縣劃歸洛陽市管轄，將臨汝縣劃歸平頂山市管轄。

將安陽市的浚縣、淇縣劃歸鶴壁市管轄。

將濮陽市的滑縣、內(nèi)黃縣2個縣劃歸安陽市管轄，將長垣縣劃歸新鄉(xiāng)市管轄。

1986年5月國務(wù)院批準(zhǔn)地級許昌市設(shè)立魏都區(qū)，地級漯河市設(shè)立源匯區(qū)，地級三門峽市設(shè)立湖濱區(qū)。

四、1986—2000年的河南省行政區(qū)劃

（一）1994年撤地設(shè)市

1994年7月國務(wù)院批準(zhǔn)將南陽地區(qū)和縣級南陽市、南陽縣撤銷，設(shè)立地級南陽市，新設(shè)臥龍區(qū)和宛城區(qū)。南陽市管轄原南陽地區(qū)的桐柏縣、方城縣、淅川縣、鎮(zhèn)平縣、唐河縣、南召縣、內(nèi)鄉(xiāng)縣、新野縣、社旗縣、西峽縣和新設(shè)的臥龍區(qū)、宛城區(qū)，代管鄧州市。

至此，河南省面積最大、人口最多的地區(qū)終于實現(xiàn)了撤地設(shè)市，為接下來的撤地設(shè)市工作積累了寶貴經(jīng)驗，奠定了堅實基礎(chǔ)。

（二）1997年、1998年、2000年撤地設(shè)市

1997年6月國務(wù)院批準(zhǔn)將商丘地區(qū)和縣級商丘市、商丘縣撤銷，設(shè)立地級商丘市，新設(shè)梁園區(qū)和睢陽區(qū)。商丘市管轄原商丘地區(qū)的夏邑縣、寧陵縣、虞城縣、柘城縣、民權(quán)縣、睢縣和新設(shè)立的梁園區(qū)、睢陽區(qū)，代管永城市。

1998年6月國務(wù)院批準(zhǔn)將信陽地區(qū)和縣級信陽市、信陽縣撤銷，設(shè)立地級信陽市，新設(shè)浉河區(qū)、平橋區(qū)。信陽市管轄原信陽地區(qū)的羅山縣、光山縣、新縣、商城縣、固始縣、潢川縣、淮濱縣、息縣和新設(shè)立的浉河區(qū)、平橋區(qū)。

2000年6月國務(wù)院批準(zhǔn)將周口地區(qū)和縣級周口市撤銷，設(shè)立地級周口市，新設(shè)川匯區(qū)。周口市管轄原周口地區(qū)的商水縣、淮陽縣、太康縣、鹿邑縣、西華縣、扶溝縣、沈丘縣、鄲城縣和新設(shè)立的川匯區(qū)，代管項城市。

2000年6月國務(wù)院批準(zhǔn)將駐馬店地區(qū)和縣級駐馬店市撤銷，設(shè)立地級駐馬店市，新設(shè)驛城區(qū)。駐馬店市管轄原駐馬店地區(qū)的確山縣、新蔡縣、上蔡縣、西平縣、泌陽縣、平輿縣、汝南縣、遂平縣、正陽縣和新設(shè)立的驛城區(qū)。

至此，河南省已經(jīng)撤銷了所有的地區(qū)，除濟(jì)源市由省直接管轄外，其余縣市均由地級市管理，市管縣體制改革全面完成。

（三）撤縣設(shè)市

改革開放以來，河南的縣級市也不斷增加，通常是由原來的縣通過撤縣設(shè)市以整縣設(shè)市的方式來完成的。如登封縣改為登封市，新鄭縣改為新鄭市，滎陽縣改為滎陽市，偃師縣改為偃師市，輝縣改為輝縣市，沁陽縣改為沁陽市，長葛縣改為長葛市，靈寶縣改為靈寶市，永城縣改為永城市，項城縣改為項城市，濟(jì)源縣改為濟(jì)源市。這種市通常都是縣級市。

也有部分縣整縣改市時市的名稱有所變化，如密縣改為新密市，鞏縣改為鞏義市，臨汝縣改為汝州市，林縣改為林州市，汲縣改為衛(wèi)輝市，孟縣改為孟州市，禹縣改為禹州市，鄧縣改為鄧州市。

加上通過切塊設(shè)市而來的“煤城”——義馬市（切澠池縣）、“鋼城”——舞鋼市（切舞陽縣），河南省的縣級市總量也越來越多，但與發(fā)達(dá)省份相比仍有較大的差距。

五、2000年以來的河南省行政區(qū)劃和今后的發(fā)展建議

2000年以來，河南省的行政區(qū)劃總體保持穩(wěn)定，其間開封縣、陜縣、許昌縣和淮陽縣撤縣設(shè)區(qū)，長垣縣撤縣設(shè)市，個別省轄市市轄區(qū)面積有所擴大，個別省轄市市轄區(qū)名稱和管轄區(qū)域有所變化。如前所述，河南省現(xiàn)轄18個省轄市（17個地級市、1個省直轄縣級行政單位），83個縣、21縣級市、53個市轄區(qū)。和發(fā)達(dá)地區(qū)相比，河南省的縣過多，縣級市偏少，同時，還存在一些單區(qū)市即一市只設(shè)一區(qū)，個別縣有縣無城。河南省要立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，今后可在以下三個方面著力。

（一）有序推進(jìn)部分縣“撤縣設(shè)市”

就全國來看，在我國的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)中，縣級市的數(shù)量較少，且分布不均，是城鎮(zhèn)體系當(dāng)中最薄弱的部分。我國自從1997年開始凍結(jié)了撤縣設(shè)市工作，此后近20年只是少量審批了幾個。隨著縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，大縣、強縣、特色縣的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求越來越迫切。連續(xù)多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使許多縣城及一些建制鎮(zhèn)都得到了較快的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實力較強，已經(jīng)達(dá)到了設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，傳統(tǒng)的農(nóng)村型行政區(qū)劃體制已經(jīng)不能適應(yīng)城鎮(zhèn)型經(jīng)濟(jì)社會管理的需要。

黨的十八大以來，黨中央將行政區(qū)劃作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，高度重視。習(xí)近平總書記強調(diào)，行政區(qū)劃本身也是一種重要資源。黨的十八屆三中全會將優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置作為全面深化改革的重要工作部署推動，對行政區(qū)劃工作提出了新的更高要求。2017年3月李克強總理在《政府工作報告》中提出，要支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動作用。2018年3月，《國家發(fā)展改革委關(guān)于實施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》提出，2018年要加快培育新生中小城市，“穩(wěn)妥有序增設(shè)一批中小城市，繼續(xù)開展撤縣設(shè)市、撤地設(shè)市，推動城市群及國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)范圍內(nèi)符合條件的縣和非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)率先設(shè)市”。這為地方縣級行政區(qū)劃的調(diào)整提供了難得的機遇。

無論是發(fā)展比較好的東部地區(qū)，還是開發(fā)建設(shè)中的中西部地區(qū)，全國縣級市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的平均值約為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的2倍，這在一定程度上顯示了城市型政區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力及市制所蘊涵的制度生產(chǎn)力。因此，當(dāng)縣域及其某些鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度初步具備城市的基本特征時，適時地通過撤縣設(shè)市改革，是促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的好辦法。

在河南省，一些交通便利、區(qū)位優(yōu)越、具有發(fā)展?jié)摿Φ目h應(yīng)該有所作為，盡早跨入縣級市行列，并逐步成為區(qū)域性中心城市，如潢川縣和滑縣、蘭考縣、鹿邑縣、新蔡縣、固始縣等省直管縣。

（二）推進(jìn)地級市近郊縣（市）“撤縣（市）設(shè)區(qū)”，重點解決“一市只設(shè)一區(qū)”問題

撤縣設(shè)區(qū)可以增強中心城市發(fā)展空間。黨的十九屆四中全會提出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系?！睆母鞯貋砜?，有些中心城市發(fā)展基礎(chǔ)較好，與周邊的縣關(guān)聯(lián)度較高，這樣的近郊縣撤縣設(shè)區(qū)是一種必然的選擇。從區(qū)與縣的差別上來講，市轄區(qū)才是中心城市的組成部分，而縣是城市周邊的輔助地區(qū);市轄區(qū)以城市人口為主、城市經(jīng)濟(jì)為主，縣以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主;市轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)量比較大，縣的經(jīng)濟(jì)量比較小;市轄區(qū)的行政執(zhí)法管理權(quán)是直接由市一級政府和相關(guān)職能部門行使的，而縣的行政執(zhí)法管理權(quán)相對獨立?，F(xiàn)階段尤其是應(yīng)該重點解決一市只設(shè)一區(qū)問題，目前河南省還有濮陽、駐馬店仍然只有一個市轄區(qū)。

近郊縣撤縣設(shè)區(qū)可以分為兩種情況：

第一，強市和弱縣，即中心城市的城鎮(zhèn)化水平、非農(nóng)就業(yè)比重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)總量、財政收入都已經(jīng)達(dá)到大城市標(biāo)準(zhǔn)，而周邊的縣域規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)實力比較弱，市對縣能輻射帶動強，可以考慮撤縣設(shè)區(qū)。如新鄉(xiāng)市的新鄉(xiāng)縣、焦作市的修武縣等等。

第二，強市和強縣，中心城市的城鎮(zhèn)化水平、非農(nóng)就業(yè)比重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)總量、財政收入達(dá)到大城市標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)行行政區(qū)劃制約了自身的進(jìn)一步發(fā)展。周邊的縣域經(jīng)濟(jì)實力也較強，市與縣之間的資源、產(chǎn)業(yè)和市場關(guān)聯(lián)度比較高的，也可考慮撤縣設(shè)區(qū)。這項改革對城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量至關(guān)重要。

當(dāng)然，這里區(qū)分的強縣和弱縣都是相對的和暫時的，不是絕對的和一成不變的。

（三）解決某些縣“有縣無城”即“市縣同城”問題

目前我國的設(shè)市模式為整縣設(shè)市，但歷史上由于實行切塊設(shè)市的設(shè)市模式，很多市都是在原縣城附近建立的，即在縣城周邊劃出若干區(qū)域給新建的市，等市發(fā)展多年有一定規(guī)模以后，尤其是實行市管縣體制以后，在市區(qū)又劃分為許多的市轄區(qū)，但原縣城仍在市區(qū)內(nèi)沒有搬出，這就形成了許多市縣同城的局面。而原來的縣城也只是有自己的管轄區(qū)域，卻沒有自己實際意義上的縣城，這就形成了有縣無城局面。

目前在河南省主要是安陽縣，政府駐地在安陽市北關(guān)區(qū)?？h政府駐地游離于縣域之外的狀況，不利于縣的發(fā)展?？h城遷出市區(qū)，另建新城既可以使縣能夠進(jìn)行城市建設(shè)，又可以在條件成熟時通過撤縣設(shè)區(qū)擴大地級市建成區(qū)面積，一舉兩得。

總之，目前河南省的行政區(qū)劃調(diào)整面臨著前所未有的機遇。2019年1月1日起，《行政區(qū)劃管理條例》施行，我們要認(rèn)真貫徹、抓住機遇，提前謀劃、積極運作，量力而行、盡力而為，調(diào)整好縣級行政區(qū)劃，在中部地區(qū)崛起中奮勇爭先，譜寫新時代中原更加出彩的絢麗篇章。

（作者單位：中共信陽市委黨校）