張碧天,閔慶文,焦雯珺,劉某承,何思源,劉顯洋,姚帥臣,3,李禾堯

1 中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所,北京 100101 2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué),北京 100049 3 中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 100872

我國(guó)的自然保護(hù)地建設(shè)已歷經(jīng)60余年,在管理模式探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累上均取得一定進(jìn)展,形成了以自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)為核心的保護(hù)地體系,總面積已達(dá)國(guó)土面積的18%[1]。盡管如此,我國(guó)的自然保護(hù)地建設(shè)依然面臨諸多問(wèn)題,如缺乏頂層設(shè)計(jì)、立法嚴(yán)重滯后、保護(hù)對(duì)象和目標(biāo)定位不清晰等[2-3]。為了解決積弊,2017年十九大報(bào)告指出要“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。這標(biāo)志著我國(guó)的自然保護(hù)地建設(shè)已進(jìn)入新階段,國(guó)家公園成為健全自然保護(hù)地體系的重要抓手。

建立國(guó)家公園體制是在2013年的十八屆三中全會(huì)上首次確立的。2015年《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》印發(fā),三江源等十個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案陸續(xù)獲批。建立國(guó)家公園體制成為“我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容,對(duì)于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用,促進(jìn)人與自然和諧共生,推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè),具有極其重要的意義”。盡管如此,我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)仍面臨著一系列難題,如管理體制不健全、資源本底不清、執(zhí)法能力薄弱等[4-6]。如何在較短的時(shí)間內(nèi)探索出適合我國(guó)國(guó)情的建設(shè)路徑和管理模式是目前的關(guān)鍵所在,這也是建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)的主要目的。

韓國(guó)與我國(guó)一衣帶水,在以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)中與我國(guó)有很多相似之處。自1967年韓國(guó)《公園法》頒布并實(shí)施、智異山被認(rèn)定為首個(gè)國(guó)家公園以來(lái),韓國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)與管理幾經(jīng)曲折。為解決多頭管理、效率低下的難題,韓國(guó)國(guó)家公園管理公團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生,成為韓國(guó)國(guó)家公園的唯一管理主體。韓國(guó)國(guó)家公園的管理思路也經(jīng)歷了由旅游增收到自然資源保全再到全民生態(tài)福利與自然資源保全兼顧的轉(zhuǎn)變。在五十年的發(fā)展歷程中,韓國(guó)在國(guó)家公園的建設(shè)中積累了大量經(jīng)驗(yàn)[7-11],十分值得我國(guó)借鑒。

為此,本文選取我國(guó)首個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)——三江源國(guó)家公園和韓國(guó)首個(gè)國(guó)家公園——智異山國(guó)家公園為研究對(duì)象,從體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理、科普教育五個(gè)方面對(duì)二者的管理現(xiàn)狀進(jìn)行了定性分析,并運(yùn)用基于最優(yōu)實(shí)踐的國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)方法對(duì)二者的管理能力進(jìn)行了定量評(píng)價(jià),以期識(shí)別出三江源國(guó)家公園與智異山國(guó)家公園的管理差距并制定相關(guān)政策建議,借鑒韓國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園建設(shè)路徑與管理模式的探索。

1 研究區(qū)概況

1.1 三江源國(guó)家公園

三江源國(guó)家公園位于世界屋脊青藏高原的腹地、青海省的南部,于2016年3月獲批成為我國(guó)首個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)(圖1)?？偯娣e12.31萬(wàn)km2,由長(zhǎng)江源、黃河源和瀾滄江源三個(gè)園區(qū)組成,三者在空間上不完全鄰接,涉及到治多、曲麻萊、雜多和瑪多四縣和可可西里自然保護(hù)區(qū),共12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、53個(gè)行政村。

園內(nèi)屬高原大陸性氣候,跨越溫帶和暖溫帶[12],平均海拔4500 m以上且垂直地帶性分異明顯[13],地貌類(lèi)型以山原和高山峽谷為主[14]。生態(tài)系統(tǒng)具有青藏高原地區(qū)的典型性和代表性,有草地、濕地、森林、河流、湖泊等多樣類(lèi)型,有高寒生物種質(zhì)資源庫(kù)的美稱。園區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),四縣均屬國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)工作縣,產(chǎn)業(yè)單一,以傳統(tǒng)畜牧業(yè)為主,牧民約6萬(wàn)人。

圖1 中國(guó)三江源國(guó)家公園地理位置Fig.1 Location of Three-Source-River National Park in China

1.2 智異山國(guó)家公園

智異山國(guó)家公園位于韓國(guó)南部,跨三道五郡,即慶尚南道的河?xùn)|郡、咸陽(yáng)郡、山清郡,全羅南道求禮郡以及全羅北道的南原市(圖2),總面積達(dá)483 km2,于1967年被認(rèn)定為首個(gè)韓國(guó)國(guó)家公園,并于2007年在IUCN框架下發(fā)生類(lèi)型變更,由V類(lèi)景觀保護(hù)區(qū)變?yōu)镮I類(lèi)國(guó)家公園,保護(hù)目標(biāo)由景觀保護(hù)目標(biāo)上升為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。

園內(nèi)以山地為主,十余座山峰連亙而成,最高峰天王峰海拔1915 m,屬溫帶季風(fēng)氣候。其間溪谷密布、植被多樣,從溫帶林到中溫帶林、寒帶林均有分布,野生動(dòng)植物豐富,旗艦物種為月亮黑熊。智異山是古時(shí)韓國(guó)道士修行之處,是現(xiàn)代韓國(guó)人民重要的精神寄托,位列韓國(guó)三大神山。園內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),社區(qū)居民以從事生態(tài)農(nóng)業(yè)及生態(tài)旅游業(yè)為主,人口約300人。

圖2 韓國(guó)智異山國(guó)家公園地理位置Fig.2 Location of Jiri National Park in Korea

圖3 國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Fig.3 An Indicator System for the Evaluation of Management Capacity of National Parks

2 研究方法

2.1 分析方法

本文采用定性與定量相結(jié)合的方法,對(duì)三江源國(guó)家公園與智異山國(guó)家公園的管理現(xiàn)狀與管理能力進(jìn)行對(duì)比分析。定性分析圍繞體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理和科普教育五個(gè)方面對(duì)比分析兩個(gè)國(guó)家公園的管理現(xiàn)狀。定量分析則采用基于最優(yōu)實(shí)踐的國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)方法,對(duì)兩個(gè)國(guó)家公園的管理能力進(jìn)行定量評(píng)價(jià)。

基于最優(yōu)實(shí)踐的國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)方法提出了由體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理、科普教育5個(gè)管理準(zhǔn)則共18個(gè)管理指標(biāo)構(gòu)成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(圖3),基于國(guó)際上國(guó)家公園管理的最優(yōu)實(shí)踐對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了界定,并利用層次分析法和專(zhuān)家打分法確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重(表1)[15]。該方法采用五檔分級(jí)的方法對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分,打分依據(jù)為與最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)的符合程度,5—1檔依次代表完全符合、比較符合、基本符合、不太符合、不符合,分別計(jì)為百分制的100分、75分、50分、25分、0分,通過(guò)加權(quán)求和計(jì)算得到國(guó)家公園管理能力的綜合評(píng)分。

本文采取問(wèn)卷的形式,邀請(qǐng)國(guó)家公園的管理人員對(duì)所在國(guó)家公園的實(shí)際管理情況進(jìn)行打分,同時(shí)也邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)該國(guó)家公園的實(shí)際管理情況進(jìn)行打分,以便得到更客觀、更公正的打分結(jié)果。在計(jì)算過(guò)程中,本文首先計(jì)算每項(xiàng)管理指標(biāo)的得分,其中管理人員打分的平均值占比40%,專(zhuān)業(yè)人員打分的平均值占比60%,然后再對(duì)每項(xiàng)管理指標(biāo)的得分進(jìn)行加權(quán)求和,最終得到三江源國(guó)家公園和智異山國(guó)家公園的管理能力綜合得分。

(1)

式中,S為國(guó)家公園管理能力的綜合得分,Pi為第i項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重,Si為第i項(xiàng)管理指標(biāo)的得分。

Si=0.4×SGi+0.6×SEi

(2)

式中,Si為第i項(xiàng)管理指標(biāo)的得分；SGi為第i項(xiàng)管理指標(biāo)的管理人員打分平均值；SEi為第i項(xiàng)管理指標(biāo)的專(zhuān)業(yè)人員打分平均值。

表1 國(guó)家公園管理指標(biāo)的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)重Table 1 Optimizing standards and weights of evaluation indicators of management capacity of national parks

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

研究數(shù)據(jù)主要通過(guò)資料收集、文獻(xiàn)查閱、深度訪談、問(wèn)卷打分等方式獲得。

2018年5月19日至23日,在韓國(guó)開(kāi)展為期5天的實(shí)地調(diào)研,就韓國(guó)國(guó)家公園的管理體制、保障機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)了解,對(duì)智異山國(guó)家公園的自然資源保全工作及生態(tài)福利共享工作進(jìn)行了重點(diǎn)調(diào)研。與國(guó)家公園管理局、智異山國(guó)家公園事務(wù)所開(kāi)展座談活動(dòng)3次,訪談人數(shù)共18人。共回收智異山國(guó)家公園管理人員打分問(wèn)卷15份、專(zhuān)家打分問(wèn)卷8份。

2018年8月18日—29日,在三江源國(guó)家公園開(kāi)展為期12天的實(shí)地調(diào)研,調(diào)研線路自西寧經(jīng)興海、瑪多、玉樹(shù)至雜多,橫跨整個(gè)三江源地區(qū)。與三江源國(guó)家公園管理局及下轄三個(gè)園區(qū)管委會(huì)、基層管理監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的管理人員圍繞國(guó)家公園管理開(kāi)展座談活動(dòng)6次、訪談20余人次。共回收三江源國(guó)家公園管理人員打分問(wèn)卷30份、專(zhuān)家打分問(wèn)卷10份。

3 管理現(xiàn)狀對(duì)比分析

本文從體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理和科普教育五個(gè)方面對(duì)三江源國(guó)家公園和智異山國(guó)家公園的管理現(xiàn)狀進(jìn)行了定性分析,對(duì)管理機(jī)構(gòu)、科研支撐、法制建設(shè)、資源本底調(diào)查、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境教育等11個(gè)管理內(nèi)容進(jìn)行了重點(diǎn)闡述,進(jìn)而揭示出三江源國(guó)家公園和智異山國(guó)家公園在這些管理內(nèi)容上的具體差異(表2)。

表2 三江源國(guó)家公園與智異山國(guó)家公園管理差異Table 2 Differences in management situation of Three-Source-River National Park and Jiri National Park

3.1 體制建設(shè)

3.1.1管理機(jī)構(gòu)

圖4 智異山國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)Fig.4 Structure of the management agency of Jiri National Park

智異山國(guó)家公園采取扁平分權(quán)的管理方式[16],僅設(shè)置了單級(jí)管理機(jī)構(gòu),即智異山事務(wù)所、南部事務(wù)所和北部事務(wù)所(圖4)。事務(wù)所下設(shè)資源保全部、探訪管理部和經(jīng)營(yíng)企劃部,分別負(fù)責(zé)智異山國(guó)家公園內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、游憩管理和行政管理。智異山國(guó)家公園的三個(gè)事務(wù)所歸韓國(guó)國(guó)家公園管理公團(tuán)直管,與地方政府屬平級(jí)單位,相互獨(dú)立且沒(méi)有人員上的重疊。這種扁平分權(quán)的管理方式使得國(guó)家公園管理公團(tuán)的管理主體地位得到充分保證,管理職能得到有效發(fā)揮。

不同于智異山國(guó)家公園,三江源國(guó)家公園自上而下設(shè)置了四級(jí)管理機(jī)構(gòu),屬垂直統(tǒng)一管理(圖5)。最上層的是三江源國(guó)家公園管理局,統(tǒng)籌指導(dǎo)和監(jiān)督三江源國(guó)家公園內(nèi)三個(gè)園區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)；第二層是三個(gè)園區(qū)的管理委員會(huì),分別負(fù)責(zé)各自園區(qū)的統(tǒng)籌管理和監(jiān)督；第三層為園區(qū)管理處,由縣一級(jí)政府部門(mén)職員組成,具體承擔(dān)縣一級(jí)的管理工作；第四層的管轄范圍是鄉(xiāng)鎮(zhèn),為保護(hù)管理處和生態(tài)保護(hù)站,分別負(fù)責(zé)具體落實(shí)保護(hù)監(jiān)察和監(jiān)測(cè)工作。

三江源國(guó)家公園的四級(jí)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與其自然社會(huì)特征是分不開(kāi)的。三江源國(guó)家公園的面積約為254個(gè)智異山國(guó)家公園的面積,園內(nèi)地形地貌復(fù)雜[14,17],這不僅為因地制宜的差異化管理增加了難度,而且提高了對(duì)管理的穩(wěn)定性和紀(jì)律性的要求,因此需要更多的人力及物力資源。相較智異山扁平化的管理模式,三江源垂直化的管理模式能使權(quán)力更為集中,增加上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性,從而保證了管理的穩(wěn)定性和紀(jì)律性。

圖5 三江源國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)Fig.5 Management Structure of Three-River-Source National Park

雖然三江源國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置更加細(xì)化,但其機(jī)構(gòu)職能的有效性有待商榷。三定方案確定易,職能落實(shí)難,國(guó)家公園管理局空有職責(zé)卻無(wú)人力?！耙惶装嘧?兩塊牌子”是改革過(guò)渡階段的無(wú)奈之舉,但絕非長(zhǎng)久之策,一則會(huì)在保護(hù)目標(biāo)更加嚴(yán)格的背景下造成人力資源不充足,二則會(huì)因地方政府“權(quán)、責(zé)、利”復(fù)雜導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)不徹底?？偟膩?lái)說(shuō),三江源國(guó)家公園很大程度上仍在延用自然保護(hù)區(qū)的管理思路,尚沒(méi)有形成有效的國(guó)家公園管理機(jī)制。

3.1.2管理規(guī)劃

韓國(guó)國(guó)家公園的規(guī)劃是一個(gè)由自然公園基本規(guī)劃、國(guó)家公園規(guī)劃和國(guó)家公園事業(yè)規(guī)劃組成的三級(jí)體系,分別為大尺度長(zhǎng)周期、中尺度長(zhǎng)周期和小尺度短周期的規(guī)劃,自上而下地引導(dǎo)著國(guó)家公園的發(fā)展方向[18]。自然公園基本規(guī)劃是建立在韓國(guó)相對(duì)成熟的自然保護(hù)地體系之上的頂層規(guī)劃,有利于分級(jí)統(tǒng)一地實(shí)現(xiàn)各類(lèi)保護(hù)地的保護(hù)目標(biāo)。具體到智異山國(guó)家公園,其規(guī)劃由國(guó)家公園規(guī)劃和國(guó)家公園事業(yè)規(guī)劃組成。

與智異山國(guó)家公園相似,三江源國(guó)家公園的規(guī)劃是由《三江源國(guó)家公園總體規(guī)劃》和若干專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃組成的二級(jí)體系,《三江源國(guó)家公園總體規(guī)劃》引導(dǎo)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。然而,我國(guó)并沒(méi)有韓國(guó)自然公園基本規(guī)劃那樣的頂層規(guī)劃,現(xiàn)有規(guī)劃多從單個(gè)國(guó)家公園出發(fā),缺乏從生態(tài)系統(tǒng)完整保護(hù)與保護(hù)地合理布局出發(fā)的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)。

合理地劃定邊界是兩個(gè)國(guó)家公園面臨的共性難題。三江源國(guó)家公園的分區(qū)和邊界劃定存在爭(zhēng)議,現(xiàn)行的邊界存在整體性、連通性和協(xié)調(diào)性不足等問(wèn)題,如黃河源頭甚至未被劃入黃河源園區(qū),并且調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)存在周邊社區(qū)因政策補(bǔ)助而入園意愿強(qiáng)烈的現(xiàn)象。智異山國(guó)家公園也曾因邊界劃定過(guò)小、生態(tài)完整性不足導(dǎo)致月亮黑熊因人為活動(dòng)而數(shù)量減少[19],故近年來(lái)事務(wù)所也在不斷的調(diào)整并試圖擴(kuò)大公園的邊界。

3.2 保障機(jī)制

3.2.1法制建設(shè)

智異山國(guó)家公園主要依賴《自然公園法》進(jìn)行規(guī)范管理。《自然公園法》是韓國(guó)國(guó)家公園認(rèn)定、管理和保護(hù)的主要法律依據(jù)[20]。雖然具體到某一國(guó)家公園,《自然公園法》的針對(duì)性略顯不足,但由于其法律位階高于其他相關(guān)類(lèi)型的專(zhuān)門(mén)法,因此能夠保證各國(guó)家公園管理工作的順利開(kāi)展。此外,韓國(guó)還頒布了《自然公園法實(shí)施令》《自然公園法實(shí)施細(xì)則》《國(guó)家公園管理公團(tuán)法》等法律法規(guī),以確?！蹲匀还珗@法》有效實(shí)施。例如,《自然公園法》明確了國(guó)家公園管理公團(tuán)的管理主體地位,《國(guó)家公園管理公團(tuán)法》的頒布又提高了其自主地位,這使得國(guó)家公園的保護(hù)與管理工作更加高效。為加強(qiáng)執(zhí)法力度,韓國(guó)還賦予國(guó)家公園特別司法警察權(quán),國(guó)家公園管理公團(tuán)可行使執(zhí)法權(quán)對(duì)違法犯法者進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和嚴(yán)厲的處罰[21]。

為加強(qiáng)國(guó)家公園管理的法律保障,三江源國(guó)家公園采取了一系列措施、出臺(tái)了一系列政策并完成了相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)。為了制定科學(xué)有效的管理辦法,三江源國(guó)家公園管理局成立了“三江源國(guó)家公園法制研究會(huì)”,并建立了“三江源國(guó)家公園法律顧問(wèn)制度”?？紤]到園區(qū)內(nèi)破碎化的管理現(xiàn)狀,三江源國(guó)家公園管理局整合原有的各類(lèi)自然保護(hù)地管理?xiàng)l例,制定并出臺(tái)了《三江源國(guó)家公園管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指南》。并從管理體制、規(guī)劃建設(shè)、資源保護(hù)、社會(huì)參與及法律責(zé)任等國(guó)家公園管理的關(guān)鍵項(xiàng)目出發(fā),制定并出臺(tái)了《三江源國(guó)家公園條例(試行)》等11個(gè)管理辦法。為了有效執(zhí)法,三江源國(guó)家公園管理局建立了生態(tài)保護(hù)司法合作機(jī)制并成立了“玉樹(shù)市三江源生態(tài)法庭”。為了加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度,三江源國(guó)家公園管理局下設(shè)執(zhí)法監(jiān)督處并組建了園區(qū)管委會(huì)資源環(huán)境執(zhí)法局,以便開(kāi)展綜合執(zhí)法。

雖然三江源國(guó)家公園管理局積極探索國(guó)家公園管理的法律保障措施,為三江源國(guó)家公園搭建了完善的法律保障框架,然而我國(guó)在國(guó)家層面尚未出臺(tái)針對(duì)國(guó)家公園的高階法規(guī),現(xiàn)行條例的法律位階不足以保證國(guó)家公園管理局的主體權(quán)力地位和人事配置。舉例來(lái)說(shuō),《中華人民共和國(guó)草原法》為經(jīng)濟(jì)法,其中規(guī)定的草地的管理主體及對(duì)違規(guī)行為的處罰措施都與《三江源國(guó)家公園條例(實(shí)行)》有所出入,加之經(jīng)濟(jì)法的法律位階遠(yuǎn)高于地方條例,使得三江源國(guó)家公園的條例和規(guī)范的有效執(zhí)行困難重重。

3.2.3科研支撐

智異山國(guó)家公園的技術(shù)支撐主要來(lái)自幾個(gè)國(guó)家級(jí)科研機(jī)構(gòu)。韓國(guó)環(huán)境部的國(guó)家公園專(zhuān)家委員會(huì)指導(dǎo)國(guó)家公園總體管理。國(guó)家公園管理公團(tuán)下設(shè)瀕危物種復(fù)原中心,其主要任務(wù)是典型物種、瀕危物種的監(jiān)測(cè)及恢復(fù),遺傳資源的保護(hù)以及藥用植物資源增值技術(shù)的開(kāi)發(fā)[10]。國(guó)家公園管理公團(tuán)還成立了國(guó)家公園研究院,創(chuàng)辦了韓文期刊《韓國(guó)國(guó)家公園》,并建立了國(guó)家公園圖書(shū)館,系統(tǒng)收集梳理了近二十余年來(lái)國(guó)家公園相關(guān)的科研成果,為國(guó)家公園的科研提供了共享平臺(tái)。

三江源國(guó)家公園位于是世界上海拔最高,高原生物多樣性最集中和生態(tài)系統(tǒng)最敏感、脆弱的地區(qū)[22],數(shù)十年來(lái)吸引了國(guó)內(nèi)外大量研究人員在此開(kāi)展科研工作,并形成了豐碩的科研成果[23-30]。雖然這些科研成果為三江源的保護(hù)與管理奠定了基礎(chǔ),但是很多成果由于缺乏系統(tǒng)的歸納整理尚無(wú)法充分發(fā)揮其科研支撐價(jià)值。為此,在成為國(guó)家公園體制試點(diǎn)之后,三江源國(guó)家公園成立了三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)咨詢專(zhuān)家組,并與中國(guó)科學(xué)院組建了三江源國(guó)家公園研究院,打造其專(zhuān)屬科研支撐團(tuán)隊(duì),加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有科研成果的梳理與應(yīng)用,提高后續(xù)科研成果的針對(duì)性和適用性,以促進(jìn)三江源國(guó)家公園的科學(xué)管理。

3.2.4多方參與

智異山國(guó)家公園的管理形成了以事務(wù)所為主導(dǎo),社區(qū)居民、社會(huì)組織、科研團(tuán)隊(duì)和地方政府共同協(xié)作的多方參與模式。來(lái)自園外的社會(huì)組織和地方政府為智異山國(guó)家公園的管理提供了穩(wěn)定的支撐作用。紅十字會(huì)等社會(huì)組織會(huì)定期在園內(nèi)野營(yíng)場(chǎng)志愿開(kāi)展安全教育,專(zhuān)業(yè)護(hù)林人士也會(huì)自發(fā)來(lái)到公園協(xié)助事務(wù)所工作。國(guó)家公園所在行政區(qū)內(nèi)的政府部門(mén)試行區(qū)域責(zé)任制,即每一個(gè)部門(mén)長(zhǎng)期承擔(dān)一個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,加深地方政府對(duì)國(guó)家公園管理的參與感與使命感。

三江源國(guó)家公園的管理初步形成了以管理局為主導(dǎo)、科研團(tuán)隊(duì)作支撐、社區(qū)居民協(xié)作、企業(yè)和志愿者團(tuán)體資助的多方參與模式。然而,企業(yè)和志愿者團(tuán)體的參與是不穩(wěn)定的,雖偶有捐贈(zèng)但并未形成長(zhǎng)效機(jī)制,雖能自發(fā)參與但尚未形成規(guī)范的組織。

相較三江源國(guó)家公園,智異山國(guó)家公園的多方參與行為更穩(wěn)定、形式更多元。為了鼓勵(lì)這樣的多方參與模式,韓國(guó)國(guó)家公園管理公團(tuán)也會(huì)用多種形式的生態(tài)福利回饋參與者,如建立志愿者綠色積分制度、文化祭祀、音樂(lè)會(huì)等活動(dòng),讓公益參與在一來(lái)一往間得到正向的促進(jìn)和良性的循環(huán)。

3.3 資源環(huán)境管理

3.3.1資源本底調(diào)查

智異山國(guó)家公園事務(wù)所對(duì)園內(nèi)生態(tài)環(huán)境要素開(kāi)展了全面的監(jiān)測(cè)研究,逐月進(jìn)行自然資源更新調(diào)查工作,對(duì)旗艦物種月亮黑熊甚至做到了逐只追蹤保護(hù),建立了公開(kāi)的自然資源數(shù)據(jù)庫(kù)和園內(nèi)水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。

三江源國(guó)家公園現(xiàn)有的環(huán)境本底調(diào)查數(shù)據(jù)是以第二次全國(guó)土地調(diào)查及年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)為主,并輔以地理國(guó)情普查等調(diào)查數(shù)據(jù),以及多年來(lái)各類(lèi)自然保護(hù)地的常規(guī)性監(jiān)測(cè)管理記錄數(shù)據(jù)。成為國(guó)家公園體制試點(diǎn)以來(lái),三江源國(guó)家公園雖已初步建立了園內(nèi)野生動(dòng)物本底數(shù)據(jù)庫(kù),但尚未形成面向國(guó)家公園管理目標(biāo)和需求的全面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系。

3.3.2生態(tài)環(huán)境修復(fù)

三江源國(guó)家公園的生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和保育。受氣候異常和過(guò)度放牧的影響,三江源國(guó)家公園內(nèi)的草地退化問(wèn)題嚴(yán)重,因此草地初級(jí)生產(chǎn)力的恢復(fù)是其生態(tài)修復(fù)工作的重中之重,現(xiàn)已實(shí)行了禁牧和草畜平衡政策以及水土保持、退化草場(chǎng)治理等工程措施。打擊盜獵偷獵、減控環(huán)境威脅同樣是三江源國(guó)家公園拯救瀕危動(dòng)物、進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。此外,作為重要的水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū),三江源國(guó)家公園還開(kāi)展了濕地退牧、沙化土地封沙種草的生態(tài)保育措施[31]。但是,三江源國(guó)家公園內(nèi)早年礦產(chǎn)資源盜采遺留的環(huán)境問(wèn)題仍觸目驚心,裸露的礦坑遺址仍未得到有效治理[32]。

智異山國(guó)家公園的生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)是瀕危物種復(fù)原和入侵物種清除。韓國(guó)在2006年制定了《瀕危野生動(dòng)植物繁育與恢復(fù)計(jì)劃》,次年國(guó)家公園管理公團(tuán)成立了瀕危物種復(fù)原中心,現(xiàn)已成功在韓國(guó)白頭山(即我國(guó)長(zhǎng)白山)生態(tài)軸上實(shí)現(xiàn)了十余種瀕危物種的復(fù)原。國(guó)家公園內(nèi)的入侵物種清除也被納入事務(wù)所的常規(guī)工作,已經(jīng)成為了一項(xiàng)國(guó)民參與程度很高的公益項(xiàng)目。

3.4 社區(qū)管理

3.4.1社區(qū)居民參與

社區(qū)參與對(duì)國(guó)家公園管理起到重要的支撐作用。為此,管理部門(mén)往往需要通過(guò)管制或引導(dǎo)對(duì)社區(qū)行為進(jìn)行規(guī)范,使更多的社區(qū)行為納入社區(qū)參與的范疇。

三江源國(guó)家公園主要通過(guò)引導(dǎo)的方式規(guī)范社區(qū)行為。當(dāng)下園內(nèi)社區(qū)經(jīng)濟(jì)來(lái)源較為單一,主要為放牧或挖蟲(chóng)草,鮮有經(jīng)營(yíng)性收入[33]。管理局號(hào)召農(nóng)戶休牧或進(jìn)行草畜平衡放牧,同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)戶由草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)向特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變,努力推進(jìn)牧民轉(zhuǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)產(chǎn),從而實(shí)現(xiàn)減人減畜的草地保護(hù)目標(biāo)。目前草畜平衡放牧得到了廣泛的推廣,但是特許經(jīng)營(yíng)制度尚未有效實(shí)踐,生態(tài)管護(hù)員成為現(xiàn)階段牧民通過(guò)轉(zhuǎn)業(yè)參與國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)的主要方式。

智異山國(guó)家公園則采用管制與引導(dǎo)相結(jié)合的方式規(guī)范社區(qū)行為。在管制方面,智異山國(guó)家公園對(duì)居民的生產(chǎn)和生活行為設(shè)立了嚴(yán)格的規(guī)定,明確了諸多禁止項(xiàng)目,迫使園內(nèi)居民的生計(jì)方式逐步實(shí)現(xiàn)了向擔(dān)任生態(tài)管護(hù)員、從事生態(tài)農(nóng)業(yè)或從事生態(tài)旅游業(yè)的轉(zhuǎn)變。在引導(dǎo)方面,公園事務(wù)所會(huì)周期性地號(hào)召社區(qū)群眾進(jìn)行入侵物種清除和垃圾撿拾,對(duì)社區(qū)居民的日常行為習(xí)慣產(chǎn)生了潛移默化的影響。故相較三江源國(guó)家公園,智異山國(guó)家公園的社區(qū)參與模式更加多元。

3.4.2生態(tài)補(bǔ)償

國(guó)家公園的建設(shè)會(huì)給社區(qū)居民帶來(lái)一定的損失,這種損失不僅來(lái)自居民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變,還來(lái)自日益加劇的人獸沖突,而與社區(qū)利益嚴(yán)重沖突的生態(tài)保護(hù)將阻力重重,故對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償是保證社區(qū)參與積極性的必要措施。

設(shè)立“生態(tài)管護(hù)員”崗位是兩個(gè)國(guó)家公園采取的共同手段,讓一部分社區(qū)居民直接成為“領(lǐng)工資”的生態(tài)保護(hù)專(zhuān)職人員,是對(duì)社區(qū)居民行為規(guī)范的有效補(bǔ)償方式。此外,韓國(guó)國(guó)家公園還借助品牌增值效應(yīng)進(jìn)行間接而多元的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,如宣傳“名品村莊”、促進(jìn)國(guó)家公園內(nèi)的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)、建立國(guó)家公園居民向?qū)е贫取⑻嵘鐓^(qū)居民的生態(tài)旅游業(yè)收入；又如建立國(guó)家公園農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證及銷(xiāo)售體系、舉辦國(guó)家公園集市、宣傳推廣國(guó)家公園特色農(nóng)產(chǎn)品品牌、提升社區(qū)居民生態(tài)農(nóng)業(yè)收入。相比之下,我國(guó)的國(guó)家公園品牌尚未打響,國(guó)家公園的品牌增值效應(yīng)尚待開(kāi)發(fā),因此三江源國(guó)家公園目前對(duì)社區(qū)居民禁牧休牧、草畜平衡等生態(tài)友好的行為進(jìn)行直接的政策性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

面對(duì)頻發(fā)的野生動(dòng)物傷人事件,三江源國(guó)家公園管理局為全體生態(tài)管護(hù)員購(gòu)買(mǎi)了包含“動(dòng)物傷害”在內(nèi)的人身意外傷害保險(xiǎn),保護(hù)社區(qū)居民生命財(cái)產(chǎn)權(quán)益。而在智異山國(guó)家公園,園內(nèi)月亮黑熊常偷食農(nóng)戶蜂蜜、破壞蜂箱造成農(nóng)戶直接的經(jīng)濟(jì)損失,但管理局對(duì)此并未設(shè)置相應(yīng)的補(bǔ)償[34]。

3.5 科普教育

3.5.1環(huán)境教育

三江源國(guó)家公園和智異山國(guó)家公園都開(kāi)展了大量的環(huán)境教育工作,都充分考量了受眾群體組成的多元性,針對(duì)不同受眾群體的特點(diǎn)展開(kāi)不同的解說(shuō)內(nèi)容。差別之處在于,三江源國(guó)家公園的環(huán)境教育主要面向社區(qū),而智異山國(guó)家公園的環(huán)境教育主要面向游客。三江源國(guó)家公園目前在園區(qū)內(nèi)定制開(kāi)展了環(huán)保進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)寺院、進(jìn)機(jī)關(guān)的系列活動(dòng)。智異山國(guó)家公園根據(jù)年齡為不同年齡段的游憩探訪者設(shè)計(jì)面向未來(lái)的環(huán)境教育項(xiàng)目,由專(zhuān)業(yè)人士引導(dǎo)探訪者進(jìn)行生態(tài)觀光,增強(qiáng)探訪者對(duì)自然的認(rèn)識(shí),形成健康的公園探訪文化,實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園景觀的可持續(xù)利用[34]。

3.5.2游憩管理

全民共享是國(guó)家公園建設(shè)的重要目標(biāo),實(shí)現(xiàn)全民共享的主要途徑就是提供好的生態(tài)體驗(yàn)服務(wù)。智異山國(guó)家公園通過(guò)免收公園門(mén)票、修建無(wú)障礙探訪路等措施降低了國(guó)民進(jìn)行景觀體驗(yàn)的門(mén)檻,很好地實(shí)現(xiàn)了全民生態(tài)福利共享。相比之下,三江源國(guó)家公園的生態(tài)體驗(yàn)服務(wù)正面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。一方面,三江源國(guó)家公園位于高寒地區(qū),園內(nèi)易發(fā)高原缺氧,基建難度大,游憩風(fēng)險(xiǎn)高,因此生態(tài)體驗(yàn)的門(mén)檻很高。另一方面,三江源國(guó)家公園在游憩管理方面的部門(mén)和人力設(shè)置也相對(duì)不足,不利于游憩規(guī)劃的制定和落實(shí)。

游憩管理是可持續(xù)的生態(tài)體驗(yàn)重要保證,不合理的游憩活動(dòng)是造成自然生態(tài)系統(tǒng)破壞的重要因素。2007年韓國(guó)國(guó)家公園免收門(mén)票、游客數(shù)倍增,加之游憩管理力度不足,導(dǎo)致園內(nèi)探訪設(shè)施快速折損,探訪路周邊的自然生態(tài)環(huán)境遭到破壞,游憩管理問(wèn)題得到公團(tuán)的重視和強(qiáng)化[34]。同時(shí),游憩管理不僅要依托嚴(yán)格的游憩規(guī)范,還需要健全的探訪文化。韓國(guó)為此成立了生態(tài)探訪研修院,提升環(huán)境教育水平,并日常舉行各類(lèi)具有宣教意義的活動(dòng),如韓國(guó)國(guó)家公園管理公團(tuán)舉辦的“全民環(huán)保志愿簽名活動(dòng)”和旨在從源頭減少游憩垃圾的“減輕背囊活動(dòng)”。

4 管理能力評(píng)價(jià)分析

在對(duì)三江源國(guó)家公園和智異山國(guó)家公園管理現(xiàn)狀進(jìn)行定性分析的基礎(chǔ)上,本文利用基于最優(yōu)實(shí)踐的國(guó)家公園管理能力評(píng)價(jià)方法對(duì)兩個(gè)國(guó)家公園的管理能力進(jìn)行定量評(píng)價(jià),通過(guò)管理人員和專(zhuān)業(yè)人員的打分得到兩個(gè)國(guó)家公園18項(xiàng)管理指標(biāo)的得分(表3),并在此基礎(chǔ)上通過(guò)加權(quán)求和得到兩個(gè)國(guó)家公園管理能力的綜合得分(表4)。

表3 三江源國(guó)家公園與智異山國(guó)家公園管理能力單項(xiàng)得分Table 3 Individual scores of management capacity of Three-Source-River and Jiri National Parks

表4 三江源國(guó)家公園與智異山國(guó)家公園管理能力綜合得分Table 4 Comprehensive scores of management capacity of Three-Source-River and Jiri National Parks

4.1 單項(xiàng)能力分析

三江源國(guó)家公園各項(xiàng)管理能力較為均衡(圖6)。就單項(xiàng)能力來(lái)說(shuō),三江源國(guó)家公園管理最突出的薄弱環(huán)節(jié)體現(xiàn)在自然資源權(quán)屬確定、資源本底調(diào)查、社區(qū)組織建設(shè)和游憩管理,這些應(yīng)成為三江源國(guó)家公園提升管理能力的重點(diǎn)方向。自然資源權(quán)屬確定和資源本底調(diào)查的方法未成體系,因此推進(jìn)難度大、進(jìn)展緩慢；科普教育仍處于初期對(duì)外宣傳階段,生態(tài)體驗(yàn)尚未全面啟動(dòng),游憩管理尚未進(jìn)一步細(xì)化；社區(qū)居民參與的公益性差,缺乏結(jié)構(gòu)完整、機(jī)制合理的社區(qū)組織。

圖6 三江源國(guó)家公園管理能力分布圖Fig.6 Distribution diagram of scores of individual scores of management capacity of Three-Source-River National Park

在智異山國(guó)家公園的各項(xiàng)管理能力值中,優(yōu)劣勢(shì)相對(duì)明顯(圖7),其中社區(qū)管理的能力是相對(duì)最薄弱的,管理機(jī)構(gòu)、法制建設(shè)、科研支撐、多方參與、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、科普宣傳和環(huán)境教育的得分相對(duì)較高。扁平化、獨(dú)立于地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置保證了智異山國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)的有效性；高位階專(zhuān)門(mén)法《自然公園法》的制定使得智異山國(guó)家公園的保護(hù)和發(fā)展規(guī)劃實(shí)施得到了保障；國(guó)家公園研究院的成立和相關(guān)成果的梳理為公園的管理提供了有力的科研支撐；國(guó)家主導(dǎo)的瀕危物種復(fù)原和社會(huì)參與的入侵物種清除令智異山國(guó)家公園的生態(tài)修復(fù)工作取得了良好的效果；多元、穩(wěn)定且注重福利反饋的多方參與制度保障了智異山國(guó)家公園能夠真正借助各界的力量共同實(shí)現(xiàn)園區(qū)保護(hù)與良性發(fā)展；面向各類(lèi)探訪人群的環(huán)境教育課程和生態(tài)探訪研修院的設(shè)立實(shí)現(xiàn)了寓教于游和培育健康探訪文化的雙重教育目標(biāo)；游憩探訪文化的健全和游憩探訪設(shè)施的建設(shè)使得智異山國(guó)家公園在游憩管理難度降低的同時(shí)還給予了訪客更好的游憩體驗(yàn)。

圖7 智異山國(guó)家公園管理能力得分分布圖Fig.7 Distribution diagram of scores of individual scores of management capacity of Jiri National Park

4.2 單項(xiàng)能力對(duì)比

兩者相比可以看出,智異山國(guó)家公園最為突出的幾項(xiàng)管理能力分別是自然資源權(quán)屬、資源本底調(diào)查、管理機(jī)構(gòu)、法制建設(shè)、多方參與、環(huán)境教育和游憩管理,其得分遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于三江源國(guó)家公園(表3)。

盡管智異山國(guó)家公園的這些高分管理經(jīng)驗(yàn)可以為三江源國(guó)家公園管理能力的提升提供不少有益借鑒,但是照搬移用絕不可取。例如自然資源確權(quán)。韓國(guó)與我國(guó)的土地制度有著根本的差別,韓國(guó)實(shí)行土地私有制,國(guó)家土地收購(gòu)直接簡(jiǎn)化了土地的所有權(quán)、邊界和代表行使主體的確認(rèn)過(guò)程。再如管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。三江源國(guó)家公園地廣人稀且生態(tài)環(huán)境復(fù)雜,更加適合垂向的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置而不是智異山扁平化的機(jī)構(gòu)設(shè)置。盡管如此,三江源國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置則可以借鑒智異山國(guó)家公園以及美國(guó)等其他國(guó)家的國(guó)家公園,增設(shè)與游憩管理、多方參與等密切相關(guān)的職能部門(mén)[35-36]。社區(qū)組織缺失是兩個(gè)國(guó)家公園面臨的共性問(wèn)題。除了生態(tài)管護(hù)員的工作網(wǎng)絡(luò),兩個(gè)國(guó)家公園都沒(méi)有形成其他可以自發(fā)開(kāi)展活動(dòng)的社區(qū)組織(如國(guó)家公園社區(qū)委員會(huì))。因此,智異山國(guó)家公園主要依靠事務(wù)所定期組織社區(qū)居民開(kāi)展活動(dòng),而三江源國(guó)家公園則基本沒(méi)有開(kāi)展其他形式的社區(qū)活動(dòng)。與智異山國(guó)家公園相比,三江源國(guó)家公園的社區(qū)人口更稀疏,因此社區(qū)組織營(yíng)造難度更大、社區(qū)管理收益更難保障,可以預(yù)見(jiàn)這項(xiàng)工作的推進(jìn)將是十分緩慢的。

三江源國(guó)家公園管理能力的單項(xiàng)得分大部分低于智異山國(guó)家公園,但唯有制度約束和生態(tài)補(bǔ)償?shù)梅致愿哂谥钱惿絿?guó)家公園(表3)。這是因?yàn)轫n國(guó)國(guó)家公園的管理并沒(méi)有建立相關(guān)約束制度,而我國(guó)針對(duì)國(guó)家公園的管理已制定了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等制度。雖然這些約束制度在三江源國(guó)家公園還沒(méi)有得到有效實(shí)施,但制度約束的雛形已經(jīng)具備,故在制度約束力指標(biāo)上三江源國(guó)家公園得分略高。

在生態(tài)補(bǔ)償方面,智異山國(guó)家公園雖然開(kāi)展了多樣的補(bǔ)償方式,但其補(bǔ)償效果有待商榷；三江源國(guó)家公園的生態(tài)補(bǔ)償雖然屬于輸血型生態(tài)扶貧,但是補(bǔ)償投入和力度相較智異山更高,社區(qū)收入有明顯改善[37],故在現(xiàn)階段仍是穩(wěn)定有效的生態(tài)補(bǔ)償措施。與智異山國(guó)家公園相比,三江源國(guó)家公園的社區(qū)人口密度更低、生態(tài)系統(tǒng)多樣性更高、游憩服務(wù)的供給更難達(dá)到飽和狀態(tài),故實(shí)現(xiàn)如同智異山國(guó)家公園一樣依賴特許經(jīng)營(yíng)滿足社區(qū)人口生計(jì)需求的生態(tài)補(bǔ)償模式也并非空想。

4.3 綜合能力對(duì)比

圖8 三江源國(guó)家公園與智異山國(guó)家公園綜合管理能力比較Fig.8 Comparison of comprehensive management capacity between Three-Source-River and Jiri national parks

根據(jù)國(guó)家公園管理能力的綜合評(píng)分,可將國(guó)家公園的管理能力劃分為優(yōu)秀(90分～100分)、良好(75分～90分)、一般(60分～75分)、較差(0分～60分)4個(gè)等級(jí)[15]。從表4中可以看出,三江源國(guó)家公園的管理能力綜合得分為68.03,屬于一般；智異山國(guó)家公園的管理綜合得分86.59,屬于良好。

智異山國(guó)家公園5個(gè)方面的得分均高于三江源國(guó)家公園(圖8)。在資源環(huán)境管理和科普教育兩方面智異山國(guó)家公園得分超出三江源國(guó)家公園的42%,在體制建設(shè)和保障機(jī)制方面的得分超出三江源國(guó)家公園的24%,在社區(qū)管理方面超出三江源國(guó)家公園的15%。綜合管理能力的得分結(jié)果和單項(xiàng)對(duì)比的結(jié)果相符,三江源國(guó)家公園處于建設(shè)初期,體制及制度建設(shè)相對(duì)其他方面較為完善,而資源環(huán)境管理、社區(qū)管理和科教方面仍待具體措施逐步落地。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

為了借鑒韓國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)從而我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的探索,本文選擇了中韓兩國(guó)首個(gè)國(guó)家公園——三江源國(guó)家公園和智異山國(guó)家公園,采用定性與定量相結(jié)合的方法,對(duì)兩個(gè)國(guó)家公園的管理能力進(jìn)行了對(duì)比分析。盡管在定量評(píng)價(jià)中管理指標(biāo)的權(quán)重確定主要來(lái)自國(guó)內(nèi)專(zhuān)家打分,更多的是對(duì)我國(guó)國(guó)家公園各項(xiàng)管理指標(biāo)重要性的判斷,這在一定程度上對(duì)智異山國(guó)家公園管理能力的評(píng)價(jià)會(huì)產(chǎn)生誤差,然而總體上來(lái)說(shuō),兩個(gè)國(guó)家公園的定量評(píng)價(jià)結(jié)果與定性分析結(jié)果相吻合,比較好地揭示了兩個(gè)國(guó)家公園在管理能力上的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)及差異。分析得到以下三點(diǎn)主要結(jié)論：

(1)三江源國(guó)家公園和智異山國(guó)家公園的管理能力綜合得分分別為68.03和86.59。在體制建設(shè)、保障機(jī)制、資源環(huán)境管理、社區(qū)管理和科普教育五個(gè)方面,三江源國(guó)家公園的管理能力均與智異山國(guó)家公園存在一定差距。

(2)智異山國(guó)家公園在資源本底調(diào)查、法制建設(shè)、多方參與、環(huán)境教育和游憩管理方面的管理能力十分突出,其管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槿磭?guó)家公園管理能力的提升提供有益借鑒。

(3)三江源國(guó)家公園在生態(tài)補(bǔ)償和制度約束力方面具有比較優(yōu)勢(shì),而在自然資源權(quán)屬、資源本底調(diào)查、社區(qū)組織建設(shè)和游憩管理方面則十分薄弱,成為其未來(lái)提升管理能力的重點(diǎn)方向。

5.2 面向三江源國(guó)家公園建設(shè)的建議

結(jié)合智異山國(guó)家公園的管理經(jīng)驗(yàn)以及三江源國(guó)家公園的管理實(shí)際,本文為三江源國(guó)家公園管理能力的提升提出以下幾點(diǎn)建議。

(1)強(qiáng)化科研支撐,推進(jìn)三江源國(guó)家公園自然資產(chǎn)確權(quán)及資源本底調(diào)查。

加強(qiáng)與企業(yè)、高校、科研院所的合作,增加專(zhuān)項(xiàng)科研財(cái)政投入,吸引科研力量,壯大三江源國(guó)家公園研究院,創(chuàng)辦學(xué)術(shù)期刊,促進(jìn)相關(guān)研究學(xué)者的碰撞交流；引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人員,開(kāi)設(shè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn),增強(qiáng)三江源國(guó)家公園管理團(tuán)隊(duì)自身的專(zhuān)業(yè)性；注重對(duì)已有研究成果的收集和整合,加強(qiáng)科研成果轉(zhuǎn)化,推進(jìn)三江源國(guó)家公園自然資產(chǎn)確權(quán)和資源本底調(diào)查。

(2)建立志愿者參與制度,提高三江源國(guó)家公園多方參與機(jī)制的穩(wěn)定性和多元性。

成立三江源國(guó)家公園志愿者服務(wù)委員會(huì)和志愿者之家,根據(jù)國(guó)家公園不同分區(qū)內(nèi)的具體需求組織豐富多樣、具有特色的志愿活動(dòng),并通過(guò)紙媒、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)進(jìn)行多渠道宣傳；獲得志愿協(xié)作服務(wù)的同時(shí),合理利用三江源藏區(qū)獨(dú)特的文化、景觀價(jià)值來(lái)實(shí)行生態(tài)福利反饋機(jī)制,讓志愿活動(dòng)在一來(lái)一往之間得到良性地循環(huán)往復(fù)。

(3)將全民福利共享作為三江源國(guó)家公園下一階段游憩管理的重要任務(wù)。

結(jié)合環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果謹(jǐn)慎地推進(jìn)生態(tài)探訪和游憩場(chǎng)所的基礎(chǔ)建設(shè),降低三江源高寒地區(qū)游憩風(fēng)險(xiǎn),降低生態(tài)體驗(yàn)的門(mén)檻；加強(qiáng)環(huán)境教育及生態(tài)解說(shuō),將受眾由社區(qū)拓展至訪客,豐富國(guó)家公園內(nèi)涵及外延價(jià)值,轉(zhuǎn)變游客意識(shí),形成健全的探訪文化；邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜议_(kāi)展培訓(xùn),提升三江源國(guó)家公園環(huán)境教育和生態(tài)體驗(yàn)的能力。

5.3 面向我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的建議

通過(guò)研究發(fā)現(xiàn),雖然三江源國(guó)家公園的管理體制框架已初步形成,但是與智異山國(guó)家公園的管理體制相比,我國(guó)國(guó)家公園的管理缺乏上位政策的有力支持,如缺乏頂層規(guī)劃和高階法規(guī)。智異山國(guó)家公園在體制建設(shè)和保障機(jī)制方面的成功,很大程度上依賴于有頂層設(shè)計(jì)的三級(jí)規(guī)劃和《自然公園法》的保障。為此,本文認(rèn)為應(yīng)增設(shè)上位政策,即設(shè)置高階法規(guī)《國(guó)家公園法》和頂層規(guī)劃,來(lái)提高我國(guó)國(guó)家公園的管理能力。

(1)制定《國(guó)家公園法》,明確國(guó)家公園管理局的管理主體地位。

我國(guó)國(guó)家公園現(xiàn)行管理體制的“人、權(quán)”設(shè)置亟需調(diào)整,最直接有效的方式就是通過(guò)人大確立高階法規(guī),可借鑒韓國(guó)等國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),制定符合中國(guó)國(guó)情的《國(guó)家公園法》。《國(guó)家公園法》應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家公園管理局的管理主體地位,確保其管理有效性,且其法律位階至少要高于《森林法》《草原法》等經(jīng)濟(jì)法?！秶?guó)家公園法》應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)行各類(lèi)保護(hù)地既有的法規(guī)及管理辦法統(tǒng)籌考慮,從國(guó)家公園出發(fā)提升既有的管理法規(guī)條例的協(xié)調(diào)性與連貫性,并通過(guò)《試行令》不斷針對(duì)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整?！秶?guó)家公園法》還應(yīng)明確國(guó)家公園地區(qū)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核方式,將生態(tài)保護(hù)成效列為不低于甚至優(yōu)先于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的考核標(biāo)準(zhǔn),簡(jiǎn)化地方政府的“權(quán)、責(zé)、利”,為公園建設(shè)保駕護(hù)航。

(2)設(shè)置自然保護(hù)地頂層規(guī)劃,擺正國(guó)家公園目標(biāo)功能定位。

同三江源國(guó)家公園一樣,其他國(guó)家公園體制試點(diǎn)也僅設(shè)置了二級(jí)規(guī)劃體系。然而這種規(guī)劃體系從單個(gè)國(guó)家公園出發(fā),缺乏整體的頂層設(shè)計(jì),不利于分級(jí)統(tǒng)一地實(shí)現(xiàn)各類(lèi)保護(hù)地的保護(hù)目標(biāo)。要從自然保護(hù)地和國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)出發(fā),針對(duì)不同的管理項(xiàng)目、結(jié)合不同保護(hù)地的管理目標(biāo)進(jìn)行整體規(guī)劃,只有這樣,承擔(dān)著保護(hù)和管理具有國(guó)家代表性的生態(tài)系統(tǒng)重任的國(guó)家公園才能夠真正的擺正定位,免走彎路。