劉國洪

生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。黨中央、國務(wù)院高度重視三條控制線劃定工作，習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次作出重要指示和批示。為貫徹落實黨中央的要求，統(tǒng)籌劃定并嚴(yán)格落實三條控制線，解決過去三條控制線多頭管理、交叉重疊、規(guī)則沖突等突出問題，自然資源部會同有關(guān)部門研究起草了《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》，經(jīng)中央深改委審議通過后，近日由中辦和國辦印發(fā)。簡要介紹三個方面的情況：

起草背景

黨的十八屆三中全會明確提出："通過建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制"。黨的十九大報告再次強調(diào)："完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作"。2019年3月5日，習(xí)近平總書記參加十三屆人大二次會議內(nèi)蒙古代表團審議時提出："要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。"李克強總理明確要求：加強生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)，全面劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線;加強耕地保護，全面完成永久基本農(nóng)田劃定并實行特殊保護;制定城市建設(shè)約束性指標(biāo)，劃定城市開發(fā)邊界。韓正副總理對三條控制線劃定工作也多次提出具體要求。為此，中央全面深化改革委員會將"推進生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作"列為2019年重要改革任務(wù)。

機構(gòu)改革前，按照黨中央、國務(wù)院要求，發(fā)展改革委、原國土資源部、原環(huán)境保護部、原農(nóng)業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，推進三條控制線劃定工作，取得了階段性成果。截至目前，京津冀、長江經(jīng)濟帶11省市和寧夏回族自治區(qū)共15?。▍^(qū)、市）生態(tài)保護紅線劃定方案已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。全國劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝，已完成上圖入庫、落地到戶。北京等14個城市的開發(fā)邊界劃定已完成，其他部分城市形成了初步成果。由于生態(tài)保護紅線還停留在方案階段，尚未真正落地;三條控制線分頭劃定，在劃定規(guī)程、技術(shù)規(guī)范和管理規(guī)定上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，劃定工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也不夠，出現(xiàn)了交叉重疊難落地等情況，對后續(xù)規(guī)范管理和嚴(yán)格監(jiān)管造成不少矛盾和沖突;對落實國家重大戰(zhàn)略的相關(guān)建設(shè)難以避讓占用生態(tài)紅線，缺乏明確的管控規(guī)則，不利于維護三條控制線的嚴(yán)肅性。

國家機構(gòu)改革后，新組建的自然資源部承擔(dān)了"多規(guī)合一"、建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的職責(zé)，原來分散在相關(guān)部門的三條控制線劃定管理職責(zé)，也由自然資源部統(tǒng)一履行。為更好地貫徹落實黨中央精神，自然資源部著眼于優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局頂層設(shè)計，堅持多規(guī)合一、強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、堅持底線思維、突出解決問題，研究起草了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，為統(tǒng)籌劃定三條控制線提供了制度保障;開展第三次全國國土調(diào)查，為統(tǒng)籌劃定三條控制線提供了基礎(chǔ)支撐;印發(fā)《指導(dǎo)意見》，進一步明確劃定的基本原則、具體要求和管制規(guī)則，為統(tǒng)籌劃定三條控制線提供了政策依據(jù)。制度上的保證和基礎(chǔ)支撐以及政策依據(jù)這三個方面。可以看出，隨著國土空間規(guī)劃體系的逐步建立，三條控制線劃定工作逐漸深入，三條控制線作為國土空間規(guī)劃的核心要素和強制性內(nèi)容，作為統(tǒng)一實施國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)的重要基礎(chǔ)，已經(jīng)成為大家的共識。下一步需要我們通過編制和實施國土空間規(guī)劃對三條控制線進行統(tǒng)籌優(yōu)化，通過分級傳導(dǎo)、分類管控，實現(xiàn)對三條控制線的落實落地。

起草過程和思路

2018年5月以來，為落實黨中央、國務(wù)院的部署和要求，解決三條控制線劃定中的矛盾和沖突，自然資源部結(jié)合空間規(guī)劃體系建設(shè)，在收集梳理有關(guān)文件、開展實地調(diào)研、充分利用已有劃定成果的基礎(chǔ)上，研究起草了《指導(dǎo)意見》，多次召開專家咨詢會和地方座談會，征求了中央紀(jì)委、中央組織部、發(fā)展改革委、財政部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、審計署、林草局等11個部門意見，反復(fù)聽取各方建議，最終達(dá)成一致意見。2019年7月24日，中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過了《指導(dǎo)意見》。

《指導(dǎo)意見》按照黨中央關(guān)于空間規(guī)劃改革和三條控制線劃定的重大決策部署，以"多規(guī)合一"的國土空間規(guī)劃為載體，立足于優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，圍繞推動生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，協(xié)同優(yōu)化城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間格局。具體我們堅持四個方面的原則：一是堅持問題導(dǎo)向，重點圍繞三條控制線在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、劃定標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)定等方面上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，交叉沖突難落地的現(xiàn)實問題，明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三條控制線的基本原則、協(xié)調(diào)規(guī)則、落實路徑和保障措施;二是堅持底線思維，按照優(yōu)先保障國家生態(tài)安全、糧食安全、國土安全的要求，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（雙評價）為基礎(chǔ)，科學(xué)劃定和嚴(yán)格守護三條控制線，對生態(tài)保護紅線原則上按照禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理，涉及占用生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田的要報國務(wù)院審批;三是堅持以人民為中心，適應(yīng)人民群眾對國土空間日趨豐富多元、復(fù)雜多樣需求，統(tǒng)籌安排好三條控制線，制定差別化的管控要求，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要;四是堅持因地制宜，避免一刀切，既要層層落實國家意志，也要充分考慮地方實際和地域特色，根據(jù)各地不同的自然資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展實際，針對三條控制線不同功能，建立健全分類管控機制和管制規(guī)則。

主要內(nèi)容

《指導(dǎo)意見》共4部分12條，闡述了在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的總體要求，科學(xué)有序劃定、協(xié)調(diào)解決沖突、強化保障措施的要求。主要內(nèi)容包括：

第一部分總體要求。明確要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持底線思維、保護優(yōu)先，多規(guī)合一、協(xié)調(diào)落實，統(tǒng)籌推進、分類管控的基本原則，按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺的“四統(tǒng)一”要求，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間和三條控制線，明確了2020年和2035年的工作目標(biāo)。

第二部分科學(xué)有序劃定。明確了按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線，按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田，按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的總要求。明確了生態(tài)保護紅線內(nèi)，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的8類有限人為活動。

第三部分協(xié)調(diào)解決沖突。主要包括統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，自上而下、上下結(jié)合實現(xiàn)三條控制線落地，以及協(xié)調(diào)邊界矛盾3個方面。明確提出三條控制線出現(xiàn)矛盾時，生態(tài)保護紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田，區(qū)分自然保護地核心區(qū)和一般控制區(qū)，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出。

第四部分強化保障措施。主要包括加強組織保障，嚴(yán)格實施管理，嚴(yán)格監(jiān)督考核3個方面。明確了中央與地方的責(zé)任，納入全國統(tǒng)一、多規(guī)合一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，通過國土空間規(guī)劃實施統(tǒng)一嚴(yán)格管理，并將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。

下一步，為貫徹落實《指導(dǎo)意見》，自然資源部將會同有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)機制，在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)和監(jiān)督實施中劃定落實三條控制線。自然資源督查和生態(tài)環(huán)境部將根據(jù)工作進展情況，組織開展三條控制線督察和監(jiān)管，并將結(jié)果移交有關(guān)部門，作為地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、績效考核、獎懲任免、責(zé)任追究的重要依據(jù)。地方各級黨委和政府對本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線劃定和管理工作負(fù)總責(zé)，各地將結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作，有序推進三條控制線落地，根據(jù)地方實際制定管控細(xì)則，完善工作機制，更好發(fā)揮三條控制線對調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化的管控作用。