本刊記者 李動(dòng)

土地是最基礎(chǔ)、最核心的生產(chǎn)資料，土地管理制度是國(guó)家政治體制最根本、最重要的組成內(nèi)容之一，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生、生態(tài)等多方面有著直接、重大的影響。

自新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村就是土地制度改革的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。在城鄉(xiāng)二元化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景下，農(nóng)村土地制度改革面臨的問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，如何激活土地要素成為鄉(xiāng)村振興繞不過(guò)的“攔路虎”。

新修訂的《土地管理法》將于明年1月1日正式施行，修訂內(nèi)容主要聚焦于農(nóng)村土地制度改革，其目標(biāo)在于進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村土地要素活力，促進(jìn)土地多元化功能發(fā)揮，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

小崗村的第一聲驚雷

新中國(guó)成立后，全國(guó)上下進(jìn)行了全面的土地改革，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了生產(chǎn)力，由此也贏得了人民群眾尤其是農(nóng)民最廣泛的支持和信賴。與此同時(shí)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)零散經(jīng)營(yíng)、兩極分化等弊端也逐漸凸顯。為了解決這一矛盾，從1953年我國(guó)開(kāi)展了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造，將農(nóng)民個(gè)體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制，建立了人民公社，農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。

這一時(shí)期，在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村水利等基礎(chǔ)設(shè)施得到了全面建設(shè)和加強(qiáng)，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，并為國(guó)家工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了有力支撐。但另一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下過(guò)于強(qiáng)調(diào)平均主義，造成吃“大鍋飯”現(xiàn)象泛濫，極大地挫傷了農(nóng)民積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到極大破壞。

時(shí)代發(fā)展呼喚改革開(kāi)放的春風(fēng)，而改革開(kāi)放的第一聲驚雷就炸響于農(nóng)村土地制度改革。1978年，小崗村18個(gè)紅手印拉開(kāi)了改革開(kāi)放的序幕，成為中國(guó)改革的永恒標(biāo)志。在小崗村實(shí)行“大包干”后一個(gè)月，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為十一屆三中全會(huì)的重要議題。

在改革開(kāi)放的大潮中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到迅速推廣，并成為我國(guó)農(nóng)村土地制度的基石。1980年9月，中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》，明確提出支持“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”。1982年到1986年，中央連續(xù)出臺(tái)5個(gè)1號(hào)文件，都強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1993年4月，我國(guó)又將“家庭承包經(jīng)營(yíng)”明確寫(xiě)入《憲法》，使其成為一項(xiàng)基本國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度。

毫無(wú)疑問(wèn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為廣大農(nóng)村注入了一針強(qiáng)心劑，在短期內(nèi)提升了糧食產(chǎn)量，基本解決了人民群眾的溫飽問(wèn)題。同時(shí)，這一制度也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了空間，搞活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制， “統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)，各項(xiàng)法律制度不斷完善。2002年8月，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，且通過(guò)存在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式組織實(shí)施”，并明確“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”。2007年3月，《物權(quán)法》正式頒布實(shí)施，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。

在土地制度改革過(guò)程中，還有一項(xiàng)與之息息相關(guān)的重大制度改革，這就是全面取消農(nóng)業(yè)稅。新千年伊始，我國(guó)在安徽省開(kāi)展試點(diǎn)，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。2005年12月29日，中央宣布取消農(nóng)業(yè)稅，征收了2600多年的農(nóng)業(yè)稅從此退出歷史舞臺(tái)，農(nóng)民繳納“皇糧國(guó)稅”的歷史就此終結(jié)。實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度后，農(nóng)業(yè)稅與承包土地面積掛鉤；免除農(nóng)業(yè)稅，實(shí)際上免的是土地稅，這是農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)一步深化和發(fā)展。與此同時(shí)，國(guó)家開(kāi)始建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，國(guó)家、集體與農(nóng)民之間的土地利益關(guān)系格局發(fā)生了根本變化。

“三權(quán)分置”與“三塊地”改革

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解決了“分”的問(wèn)題，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需求的“統(tǒng)”的問(wèn)題卻亟待解決。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)， “三權(quán)分置”“三塊地”等制度改革也在摸索中不斷前行。

改革開(kāi)放初期，農(nóng)村土地承包權(quán)是嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)的。隨著改革開(kāi)放的逐漸深入，中央相繼推出政策法規(guī)引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，各地方也根據(jù)自身實(shí)情進(jìn)行探索。

1984年，中央1號(hào)文件提出，鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)指出，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。1998年，黨的十五屆三中全會(huì)明確，農(nóng)戶承包地使用權(quán)可以自愿、有償流轉(zhuǎn)。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2014年10月，中央審議通過(guò)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，要求大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，五年內(nèi)完成承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)。這一事關(guān)農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革的重要“節(jié)點(diǎn)性”文件的出臺(tái)，加速推進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，明確提出農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”政策，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。

“三權(quán)分置”在保障家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位的同時(shí)，有效促進(jìn)了土地生產(chǎn)要素流動(dòng)性和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的多樣化，使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度更充滿活力。

在“三權(quán)分置”政策不斷推進(jìn)的同時(shí)，“三塊地”改革——農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革也在進(jìn)行試點(diǎn)。

按照原有法律框架，我國(guó)施行的是城鄉(xiāng)二元土地管理制度，對(duì)城鄉(xiāng)土地規(guī)定了不同的權(quán)利體系和配置方式，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)建設(shè)用地價(jià)格的巨大差異。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中，這種二元化管制模式不僅引發(fā)了種種社會(huì)矛盾，也越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。

2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和中央政治局常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，被視為農(nóng)村土地改革“三箭齊發(fā)”。隨后，2015年2月，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，在北京市大興區(qū)等33個(gè)縣（市、區(qū)）暫停實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》中的6個(gè)條款，按照重大改革于法有據(jù)的原則推進(jìn)“三塊地”改革試點(diǎn)。

在政策文件的指引下，各地點(diǎn)地區(qū)勇于創(chuàng)新、積極探索，試點(diǎn)取得明顯成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2018年6月底，全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)已按新辦法實(shí)施征地共1101宗、16.6萬(wàn)畝；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊970宗、2萬(wàn)余畝，總價(jià)款約193億元，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金15億元；共騰退零星、閑置宅基地9.7萬(wàn)戶、7.2萬(wàn)畝。

改革邁向深水區(qū)

2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案，新修訂的土地管理法自2020年1月1日起正式施行。

新修訂的土地管理法是在總結(jié)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度等方面均有突破，尤其是允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃平了制度性障礙，對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重大意義。

此次土地管理法修訂，刪除了原法第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，并將第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)，不得出讓，轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，修改為“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”，為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市開(kāi)了一個(gè)口子。

同時(shí)，對(duì)土地征收的公共利益范圍進(jìn)行明確界定：因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等六種情形，確需征收的，可以依法實(shí)施征收。這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權(quán)。

在征地補(bǔ)償方面，改變了以前以土地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)行按照區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。下放了宅基地的審批權(quán)，明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批，允許已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地。

從解放初期土地改革的“分”，到人民公社時(shí)期的“合”；從改革開(kāi)放時(shí)期的“分”，到新時(shí)期推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的“合”，我國(guó)土地制度改革也走過(guò)一條螺旋上升的道路，而其從形式到內(nèi)涵都發(fā)生了翻天覆地的變化。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有天然分散經(jīng)營(yíng)的慣性，這與社會(huì)化大生產(chǎn)的時(shí)代趨勢(shì)是背道而馳的。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率不斷提高，綜合國(guó)力的不斷提升，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的“家底”已經(jīng)具備。在此背景下，重新整合土地要素資源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興的必由之路；實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與城市土地同權(quán)同價(jià)，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求。而在這一過(guò)程中，如何維護(hù)農(nóng)民利益，保持農(nóng)村穩(wěn)定，保障糧食安全，是農(nóng)村土地制度改革的重中之重。