虞新勝，韓 婷

(1.東華理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，南昌 330013；2.撫州幼兒師范高等?？茖W(xué)校，江西 撫州 344000)

公平正義并不是抽象的，而是具體的，與時(shí)代緊密結(jié)合的價(jià)值。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義發(fā)展新時(shí)代，國(guó)家已經(jīng)擺脫了短缺經(jīng)濟(jì)而進(jìn)入了小康社會(huì)，公平正義更多地表現(xiàn)在社會(huì)資源的平等分享，政治權(quán)利的保障與社會(huì)管理的參與等方面，表現(xiàn)在人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要不斷得到滿足的方面。而政府作為公共服務(wù)的提供者、公共事務(wù)的管理者和社會(huì)秩序的維護(hù)者，更應(yīng)適應(yīng)新時(shí)代需求，進(jìn)行職能轉(zhuǎn)換。然而，我國(guó)農(nóng)民工在公共服務(wù)、公共管理方面仍然存在差距，如何讓農(nóng)民工在城市獲得公平的資源，在城市有機(jī)會(huì)參與到公共管理之中，是建構(gòu)農(nóng)民工制度公平的重要內(nèi)容。

一、政府治理理念的應(yīng)然之維

社會(huì)公正是衡量社會(huì)全面進(jìn)步的重要尺度，公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。社會(huì)主義公平正義不同于資本主義的公平正義。在社會(huì)主義社會(huì)，公平正義代表人民對(duì)美好生活的追求，代表人民能共享發(fā)展成果。十六屆三中全會(huì)黨中央就提出“科學(xué)發(fā)展觀”和“以人為本”思想，注重社會(huì)建設(shè)。新時(shí)代黨中央更加重視公平正義與社會(huì)建設(shè)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，是我們黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)?！盵1]35-36“我們將更加注重公平公正。我們將從人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益出發(fā)，著力構(gòu)建公平公正、共建共享的發(fā)展新機(jī)制，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具包容性?！盵1]37

黨的公正理念需要轉(zhuǎn)變?yōu)檎氊?zé)，落實(shí)為政府行動(dòng)。2004年政府工作報(bào)告把“更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重以人為本”“著力解決關(guān)系人民群眾切身利益的突出問(wèn)題”作為主要任務(wù)，從此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正成為我國(guó)政府的基本職責(zé)。政府應(yīng)當(dāng)把維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正當(dāng)作主要任務(wù)和道義責(zé)任，努力做到在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面進(jìn)步。羅爾斯在《正義論》中就從社會(huì)合作體系出發(fā)，論證了社會(huì)正義的必要性，社會(huì)必須在有利于社會(huì)不利者處境改善時(shí)，才能算是正義?！叭魏稳嘶驁F(tuán)體除非以一種有利于最少受惠者的方式謀利，否則就不能獲得一種比他人更好的生活。”[2]70也就是說(shuō)，每個(gè)人的福利都依靠著一個(gè)社會(huì)合作體系，沒(méi)有它，任何人都不可能有一個(gè)滿意的生活。每個(gè)人應(yīng)在合理的條件下自愿合作，利益的劃分就應(yīng)當(dāng)照顧到那些處境較差的人。政府可以通過(guò)分配、稅收等方式，幫助社會(huì)不利者改善處境。

在社會(huì)主義社會(huì)，生產(chǎn)資料的公有制性質(zhì)決定了公平正義還應(yīng)包括人們有機(jī)會(huì)參與社會(huì)管理、分享社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利?！吧鐣?huì)公正的內(nèi)容絕不只是合理的財(cái)富分配，還包括公民的政治權(quán)利、社會(huì)地位、文化教育、司法待遇、社會(huì)救助、公共服務(wù)和社會(huì)福利等等?！盵3]政府應(yīng)為人們參與社會(huì)管理提供必要的渠道和條件，讓更多的人有機(jī)會(huì)參與到國(guó)家與社會(huì)管理中來(lái)，共同治理好國(guó)家與社會(huì)。為此，我國(guó)各級(jí)政府也積極調(diào)整職能，從經(jīng)濟(jì)職能向社會(huì)職能轉(zhuǎn)變，不斷擴(kuò)大人們享受公共服務(wù)與社會(huì)保障的范圍，拓展人們參與社會(huì)管理的渠道。社會(huì)保障的理論于20世紀(jì)80年代晚期才從西方傳入中國(guó)，并在20世紀(jì)90年代中后期逐漸進(jìn)入政策實(shí)踐領(lǐng)域。1998年“公共服務(wù)”被國(guó)務(wù)院確立為政府的基本職能，并將城市職工的社會(huì)保障作為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一。2004年提出“建立服務(wù)型政府”的目標(biāo)，職工工傷保險(xiǎn)覆蓋面迅速擴(kuò)大，2006年國(guó)務(wù)院5號(hào)文件強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工應(yīng)獲得社會(huì)保障保護(hù)，并要求2008年底，將危險(xiǎn)行業(yè)(如采礦和建筑業(yè)等)的大部分農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)之列，所有簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工納入醫(yī)療保險(xiǎn)之中。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)要“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義”[4]。由此可知，轉(zhuǎn)變政府職能，完善公共服務(wù)，為越來(lái)越多的人提供更多的公共服務(wù)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，是黨和政府一直的追求。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的日趨發(fā)達(dá)，人民的需要也在發(fā)生變化，我國(guó)政府在治理改革中更加重視公共服務(wù)的質(zhì)量，擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍，不斷擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象，提供更多的公共產(chǎn)品，推出許多改善公共服務(wù)的重要舉措。除了社會(huì)保障與福利外，在環(huán)境保護(hù)、義務(wù)教育、公共安全等方面，政府也不斷增加投入，增加公共服務(wù)支出，提供更多的社會(huì)服務(wù)，不斷滿足人們對(duì)美好生活的需要。[5]習(xí)近平指出：“共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的根本原則，所以必須使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)?！盵1]25

在為廣大人民群眾提供公共產(chǎn)品、增加公共服務(wù)的情況下，政府還不斷拓寬渠道，引導(dǎo)公眾參與公共事務(wù)管理，共同治理社會(huì)事務(wù)中來(lái)。2012年初，民政部就出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)農(nóng)民工積極參與社區(qū)自治，維護(hù)好農(nóng)民工合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民工與城市居民和睦相處，這一方面可以保障農(nóng)民工政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，能夠激發(fā)人們的積極性，主動(dòng)參與到社會(huì)治理之中，不斷滿足他們提高社會(huì)地位的需求。另一方面，政府還可以提高效率，節(jié)省治理成本。一個(gè)服務(wù)型的政府，就是應(yīng)該積極發(fā)揮各方面的力量，要為社會(huì)所有公眾提供方便、快捷、高效的服務(wù)?！肮卜?wù)供給的復(fù)雜性和需求的多樣性，要求政府、企業(yè)、公民和其他社會(huì)組織均參與到公共服務(wù)供給中來(lái)，各責(zé)任主體具有更多自主權(quán)和參與權(quán)，在追求利益最大化的前提下進(jìn)行自主管理，在生產(chǎn)、維護(hù)、提供、使用和監(jiān)管公共服務(wù)方面展開(kāi)博弈，通過(guò)談判、協(xié)商等途徑，建立基于一致策略的合作模式?！盵6]從而防止市場(chǎng)或政府單方面提供公共服務(wù)而導(dǎo)致“失靈”結(jié)局。

二、農(nóng)民工群體：遷入地政府公共 服務(wù)與社會(huì)管理之實(shí)然分析

2000年以來(lái)，黨和政府越來(lái)越重視社會(huì)建設(shè)，越來(lái)越重視不同群體的獲得感。在理念上把公正和平等確定為社會(huì)主義核心價(jià)值觀中的內(nèi)容，更加突現(xiàn)公平正義的價(jià)值；在戰(zhàn)略上將“效率優(yōu)先，兼顧公平”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮絻?yōu)先”；在實(shí)踐上推出了許多調(diào)整收入分配的政策舉措，出臺(tái)了不少完善社會(huì)保障體系的政策；在社會(huì)治理方面也更加重視不同群體的參與熱情，發(fā)揮不同群體在社會(huì)治理中的作用。然而，農(nóng)民工群體除了獲得維持自身生存的微薄工資外，社會(huì)保障、公共醫(yī)療、基本養(yǎng)老等公共服務(wù)仍與遷入地城市市民存在較大差距。農(nóng)民工在為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)、為城市建設(shè)做出豐功偉績(jī)的同時(shí)，卻沒(méi)有獲得公平的待遇，“蛋糕”分配不公平，質(zhì)言之，就是公共服務(wù)不公平，公共產(chǎn)品分享不到位，公共管理的參與渠道不暢通等，具體表現(xiàn)在以下方面：

(一)公共服務(wù)方面，農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)、教育資源分享、社會(huì)養(yǎng)老保障等方面存在差距

農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，最初目的就是要尋找一個(gè)穩(wěn)定的工作，賺錢(qián)養(yǎng)家糊口。然而，在城市他們的就業(yè)機(jī)會(huì)并不公平，因?yàn)檗r(nóng)民工在城市的工作往往被隔離于優(yōu)質(zhì)資源之外，職業(yè)流動(dòng)難，崗位也受限制。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，多從事制造業(yè)、建筑業(yè)和家政服務(wù)業(yè)等崗位，這些領(lǐng)域的勞動(dòng)強(qiáng)度大，工作環(huán)境差，從事的企業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)鏈低端。多數(shù)農(nóng)民工憑借年齡和體力的優(yōu)勢(shì)而在職業(yè)上獲得優(yōu)勢(shì)，但是一旦他們過(guò)了青春年齡或產(chǎn)業(yè)升級(jí)，他們的就業(yè)機(jī)會(huì)就會(huì)減少，就會(huì)面臨著下崗或裁員的威脅。謝勇對(duì)江蘇省農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工在獲取就業(yè)幫扶等公共服務(wù)方面仍然存在較大差距。[7]農(nóng)民工文化普遍不高，技術(shù)技能也不強(qiáng)，他們?cè)诠ぷ鲉挝簧虾苌儆猩仙龣C(jī)會(huì)，也就缺乏職業(yè)升遷帶來(lái)的自我成就感。據(jù)李強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)流動(dòng)的調(diào)查，認(rèn)為農(nóng)民工從農(nóng)村流入到城市，由從事農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨I(yè)為主，初級(jí)職業(yè)流動(dòng)都上升了，但他們?cè)倬蜆I(yè)時(shí)，職業(yè)就難以上升。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，68.6%的農(nóng)民工從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)?2.4%的人從事農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)向工業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移明顯，但他們?cè)倬蜆I(yè)職業(yè)升遷的比例很小。[8]138他們一直處于水平轉(zhuǎn)移，而不是垂直上升。他們從一個(gè)企業(yè)跳到另一個(gè)企業(yè)，仍然處于底層崗位。由于職業(yè)培訓(xùn)直接影響農(nóng)民工的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)，而參加技能培訓(xùn)的農(nóng)民工并不多。遷入地政府往往優(yōu)先考慮本地下崗職工的職業(yè)技能培訓(xùn)，而農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)并沒(méi)有納入他們的工作計(jì)劃之中或財(cái)政支持范圍之內(nèi)。

公共服務(wù)方面，養(yǎng)老保障是農(nóng)民工最為關(guān)切的問(wèn)題之一。農(nóng)民工社會(huì)保障不公平表現(xiàn)為“面臨同一樣的風(fēng)險(xiǎn)，卻接受不一樣的保障”。農(nóng)民工大多從事辛苦甚至危險(xiǎn)的工作，如高壓線安裝、建筑施工、油漆裝潢、垃圾清理、地下道清淤等，這些領(lǐng)域工作環(huán)境惡劣，勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，也易造成工傷。雖然近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度也得到了重視，除了強(qiáng)制性較高的工傷保險(xiǎn)外，醫(yī)療保險(xiǎn)與城市市民也逐漸縮小差距，但養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障等還存在較大差別。在金維剛、石秀印做的調(diào)查中，農(nóng)民工參加養(yǎng)老人數(shù)占總數(shù)的50.5%，一直沒(méi)有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的占27.7%。參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)比例只有24.5%，有47.1%的農(nóng)民工表示“一直沒(méi)有參加”。甚至工傷保險(xiǎn)也不能全部實(shí)行全覆蓋。仍有24.5%的農(nóng)民工表示“一直沒(méi)有參加”，23.1%的農(nóng)民工自己都“不清楚”。[9]238-247

教育資源的公平分享也是農(nóng)民工最為關(guān)切的公共服務(wù)之一。教育公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)，由于教育資源有限，城市教育資源仍以“農(nóng)業(yè)戶口”“非農(nóng)業(yè)戶口”或“戶籍地”進(jìn)行區(qū)分，由此衍生出農(nóng)民工隨遷子女不能公平享受城市的教育資源。謝勇對(duì)江蘇省的農(nóng)民工進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工適齡初中子女中，有52.17%留守在老家讀書(shū)，還有4.35%的就讀于城市私立學(xué)校，離“以流入地為主，以公辦學(xué)校為主”之間存在一定的差距。[7]根據(jù)金維剛、石秀印等人的調(diào)查，在就讀中小學(xué)階段的適齡兒童中，有47%的農(nóng)民工子女不能跟隨父母到城市讀書(shū)，16.2%的農(nóng)民工子女在家鄉(xiāng)或離家鄉(xiāng)較近的城鎮(zhèn)上學(xué)，還有1.8%的農(nóng)民工子女輟學(xué)，只有23.9%的農(nóng)民工子女能夠隨同父母在城市中上小學(xué)。而在這些上學(xué)的孩子中，只有5.5%的農(nóng)民工子女能夠在城鎮(zhèn)公辦學(xué)校上學(xué)并免交借讀費(fèi)。[9]250雖然國(guó)家相繼頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好流動(dòng)人口子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》等制度，但有的遷入地政府仍然找各種理由搪塞拖延，至今仍沒(méi)有得到很好的解決。[10]295

(二)公共管理方面，引導(dǎo)農(nóng)民工參與社會(huì)管理渠道不多

農(nóng)民工在城市的正當(dāng)權(quán)益經(jīng)常受到侵害，合法權(quán)益得不到相應(yīng)保障，如在工廠權(quán)益保護(hù)方面，農(nóng)民工每周很少有雙休日，也很少有節(jié)假日，每天工作時(shí)間不固定，當(dāng)訂單多的時(shí)候還常常要加班加點(diǎn)。雖然農(nóng)民工加班有加班費(fèi)，但普遍較低。一旦訂單下降，農(nóng)民工就要面臨解散或解雇的風(fēng)險(xiǎn)。在城市生活方面，隨著農(nóng)民工在城市購(gòu)房定居人數(shù)日漸增加，他們?cè)诔鞘兄忻媾R著諸如與開(kāi)發(fā)商、物業(yè)等新的矛盾與新的問(wèn)題，在處理這些矛盾中，農(nóng)民工往往處于弱勢(shì)地位。

農(nóng)民工權(quán)益為什么屢受侵犯而無(wú)能為力？這與大多數(shù)農(nóng)民工在非正規(guī)企業(yè)就業(yè)有關(guān)，更重要的是，他們沒(méi)有機(jī)會(huì)參與政策、制度的制定和社會(huì)管理。如在工廠中，政府一般對(duì)正式單位的職工利益進(jìn)行規(guī)范和保障，而對(duì)非正規(guī)部門(mén)中農(nóng)民工利益規(guī)范很少，這種對(duì)非正規(guī)部門(mén)的制度規(guī)范缺位導(dǎo)致農(nóng)民工待遇不平等、收入不公平、勞動(dòng)維權(quán)艱難的背后邏輯。不公平的制度規(guī)范可以修改，但這種不公平的制度規(guī)范是如何形成的？在制度制定過(guò)程中，有沒(méi)有農(nóng)民工的參與，有沒(méi)有考慮到農(nóng)民工的利益？這才是農(nóng)民工利益缺乏保障的關(guān)鍵。體制外勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)作的邏輯要求政府不僅考慮雇主的用人決策和他們追求利潤(rùn)的邏輯，還要考慮農(nóng)民工的安全與利益需求，不能放任企業(yè)主為了追求高回報(bào)率或者出于短期利益，而隨意解雇或處罰工人、擅自調(diào)整或延長(zhǎng)工作時(shí)間。當(dāng)前，農(nóng)民工能夠進(jìn)入企業(yè)管理層的寥寥無(wú)幾，即便有資格參與工廠制度的制定，也只是作為一個(gè)“襯托”而不能真正為農(nóng)民工群體代言。在工廠企業(yè)里，通常來(lái)說(shuō)對(duì)企業(yè)享有重大決策權(quán)的職工代表大會(huì)也很難覓見(jiàn)農(nóng)民工的身影。他們也不能享有應(yīng)有的民主權(quán)利，即便能參加，也要另外登記，難以享受到與正式工人一樣的平等權(quán)利。而遷入地政府勞動(dòng)保障部門(mén)只針對(duì)市民進(jìn)行保護(hù)，而對(duì)于農(nóng)民工的遭遇卻視而不見(jiàn)。[10]296在城市中，由于農(nóng)民工遷入陌生的城市，與他人相互交往少，工作時(shí)間也不統(tǒng)一，因此很難形成合力維護(hù)自己的權(quán)利。當(dāng)他們遇到開(kāi)發(fā)商、物業(yè)等侵權(quán)情況，往往無(wú)法有效維護(hù)自己的合理權(quán)益。

農(nóng)民工群體被排斥出政治決策或制度制定過(guò)程，這些人沒(méi)有聲音，沒(méi)有代表他們聲音的組織或團(tuán)體，這與體制機(jī)制的整體設(shè)計(jì)缺乏有關(guān)?！皬?qiáng)調(diào)權(quán)利平等和社會(huì)公正的一大要義是讓弱勢(shì)群體參與制定制度規(guī)則，并促使現(xiàn)有的規(guī)則趨于更合理、更公平。”[10]191“制度為什么會(huì)不公平呢？道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)檎误w系的安排并不是總是給予每個(gè)人的需求同等的權(quán)重的?！盵10]422在企業(yè)，農(nóng)民工很少參加工會(huì)，他們無(wú)法伸張自己的權(quán)利。在社區(qū)，由于戶籍不在本地，社區(qū)也不愿意為農(nóng)民工提供服務(wù)。有的進(jìn)城農(nóng)民工在城市居住長(zhǎng)達(dá)十多年，但仍然扮演局外人的角色。由于他們不能參與制度的制定，他們?cè)诔鞘兄械睦?住房、醫(yī)療、教育、水電煤氣等利益)也就不能得到很好的反映和照顧。由于農(nóng)民工的社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等仍留在農(nóng)村，城市與他們沒(méi)有很多關(guān)聯(lián)，他們?cè)诔鞘幸矝](méi)有表達(dá)機(jī)會(huì)和渠道，一旦與他人發(fā)生糾紛，他們就容易采取極端手段解決，不利于城市穩(wěn)定?！昂戏?quán)利的貧困導(dǎo)致了機(jī)會(huì)的貧困，機(jī)會(huì)的貧困又導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)的貧困?！盵11]20農(nóng)民工在遇到權(quán)益受損時(shí)，往往選擇“用腳投票”，這種最原始的解決方式帶來(lái)的是工作的頻繁變動(dòng)，不利于農(nóng)民工的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、以社區(qū)為平臺(tái)，將城市化的農(nóng)民工 納入城市公共服務(wù)和社會(huì)管理中

政府治理理念是政府行為的基點(diǎn)和依據(jù)。20世紀(jì)末，政府逐漸從經(jīng)濟(jì)管理和企業(yè)決策領(lǐng)域中退出來(lái)，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交還給企業(yè)，而把宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)作為自己的主要職能，特別是新時(shí)代以來(lái)，社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)治理等方面更加受到政府重視。如何讓農(nóng)民工公平分享城市的發(fā)展成果，享受到平等的公共服務(wù)，有機(jī)會(huì)參與城市管理？從過(guò)去30年農(nóng)民工遷移的歷史演變來(lái)看，老一代農(nóng)民工逐漸退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，80后新生代農(nóng)民成為主體，2017年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，新生代農(nóng)民工占到農(nóng)民工總量的50.5%，開(kāi)始超過(guò)了老一代農(nóng)民工。[12]在主體發(fā)生變化的同時(shí)，農(nóng)民工流動(dòng)類型也發(fā)生了變化，即從個(gè)體往返式流動(dòng)轉(zhuǎn)向在城市購(gòu)房定居、舉家遷移。[13]如何讓城市化農(nóng)民工能分享到城市公共服務(wù)，和市民一樣享受到公平的醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和公平的義務(wù)教育資源等？讓這些城市化農(nóng)民工參與到社區(qū)治理中來(lái)，共同建設(shè)好城市家園？

(一)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與綜合安排，分層次有步驟逐漸將新生代農(nóng)民工納入基本服務(wù)中

20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，我國(guó)實(shí)現(xiàn)政企分離，政府更多重視社會(huì)服務(wù)和公共管理，但是由于我國(guó)實(shí)行條塊管理，地方政府普遍存在優(yōu)先考慮本地市民的公共服務(wù)，為本地市民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，而忽視遷入本地的農(nóng)民工公共服務(wù)或公共產(chǎn)品。雖然目前遷入地政府已經(jīng)改變單純以戶籍為依據(jù)進(jìn)行管理與提供公共服務(wù)的做法，而改為以人口為依據(jù)進(jìn)行管理與提供公共服務(wù)，但農(nóng)民工仍然很難和市民一樣享受到同樣的待遇與公共服務(wù)，由此出現(xiàn)農(nóng)民工問(wèn)題處理的錯(cuò)位、缺位等現(xiàn)象。加強(qiáng)監(jiān)督，理順機(jī)制，提高統(tǒng)籌層次，仍是落實(shí)農(nóng)民工分享公共服務(wù)的重要途徑。

“重視頂層設(shè)計(jì)，在中央設(shè)立專門(mén)的機(jī)構(gòu)部門(mén)，主要負(fù)責(zé)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的總體規(guī)劃、預(yù)算安排、監(jiān)督管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等，這既是政府作為購(gòu)買(mǎi)主體的職能體現(xiàn)，也是避免公共利益消解、公平正義缺失、政府責(zé)任侵蝕等公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的重要保障?！盵7]

誠(chéng)然，由于目前我國(guó)生產(chǎn)力水平不高，社會(huì)財(cái)富還不是很豐富，遷入地政府財(cái)政有限，這也決定了不能“一刀切”和不能“一步到位”做到公共服務(wù)的一致化。公共服務(wù)公平的實(shí)現(xiàn)需要循序漸進(jìn)，需要按照輕重緩急依次進(jìn)行。但是，在有些領(lǐng)域必須要實(shí)行一致待遇。根據(jù)李瑩的分析，在不同領(lǐng)域，農(nóng)民工的進(jìn)入對(duì)于遷入地政府和當(dāng)?shù)厥忻駧?lái)的沖擊不同，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，可能問(wèn)題不大。而義務(wù)教育等均要求遷入地政府提供資金支持，這將給當(dāng)?shù)卣畮?lái)財(cái)政壓力，給當(dāng)?shù)厥忻駧?lái)資源競(jìng)爭(zhēng)，可能會(huì)影響到當(dāng)?shù)厥忻竦母＠?，因此，阻力較大。[14]59-60但是，公共教育資源的分享是農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工最為關(guān)心的問(wèn)題之一，也是引起社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。由于越來(lái)越多的新生代農(nóng)民工舉家進(jìn)城，購(gòu)房安家，很多人將子女教育放在他們所考慮問(wèn)題的首要位置。他們渴望子女不要輸在起跑線上，從而要求遷入地政府公平分配教育資源。特別是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了智能化時(shí)代，人力資本的培養(yǎng)越來(lái)越重要。上級(jí)政府更應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)教育公平制度的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源的均衡化和普及化，使農(nóng)民工子女能公平分享到城市教育資源。

(二)提升社區(qū)服務(wù)功能，引導(dǎo)更多農(nóng)民工參與城市治理

隨著生活條件的提高，農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工的需求也在不斷提升。老一代農(nóng)民工由于流動(dòng)性強(qiáng)、季節(jié)性強(qiáng)，他們更愿意回農(nóng)村養(yǎng)老。因此，農(nóng)民工在城市中的社會(huì)福利普遍缺失。相比于老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工舉家遷移或定居的增多，社區(qū)成為他們交往和服務(wù)的平臺(tái)，他們生活在社區(qū)、交流在社區(qū)、公共服務(wù)也應(yīng)多在社區(qū)分享。他們的權(quán)利意識(shí)更強(qiáng)，參與制度制定的意愿更高，然而在城市社區(qū)，基本公共服務(wù)還沒(méi)有完全覆蓋到農(nóng)民工群體，社區(qū)管理還沒(méi)有農(nóng)民工參與。雖然民政部早在2012年就出臺(tái)文件，鼓勵(lì)農(nóng)民工融入城市社區(qū)，但由于缺乏相應(yīng)機(jī)制與途徑，導(dǎo)致這一文件很難落實(shí)下去。當(dāng)前，“防范多、引導(dǎo)少，管理多、服務(wù)少”仍然成為城市社區(qū)對(duì)農(nóng)民工的管理模式，農(nóng)民工服務(wù)與社區(qū)管理仍然存在較大缺位、錯(cuò)位。農(nóng)民工在城市化融合中，參與積極性不高，遷入地政府在落實(shí)農(nóng)民工基本公共服務(wù)等方面也不太積極。一方面，農(nóng)民工在城市的生活成本過(guò)高，他們對(duì)就業(yè)服務(wù)、基本醫(yī)療、住房養(yǎng)老等方面期望更高，因此他們對(duì)目前的城市公共服務(wù)方面并不十分滿意。另一方面，由于環(huán)境陌生，就業(yè)壓力增加，生活成本提高，新生代農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性普遍不高，這也增加了城市管理的難度。由于農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，文化素質(zhì)也不高，加上財(cái)政有限，遷入地政府也難以把農(nóng)民工子女教育、住房養(yǎng)老等公共服務(wù)納入到長(zhǎng)期管理之中。目前，農(nóng)民工城市融入仍然表現(xiàn)為單向融入為主，表現(xiàn)為有社會(huì)參與的愿望，但參與城市管理的人并不多，表達(dá)渠道也非常少，因此，多數(shù)農(nóng)民工只能游離于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理之外。加大對(duì)社區(qū)管理模式的引導(dǎo)，吸納農(nóng)民工代表加入到社區(qū)甚至街道管理之中，吸收更多農(nóng)民工參與社區(qū)或服務(wù)中心工作，成為當(dāng)前遷入地政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。當(dāng)然，遷入地政府加大對(duì)城市化農(nóng)民工的基本公共服務(wù)工作，更為迫切。如新生代農(nóng)民工面臨的情感交流、子女教育、贍養(yǎng)老人、網(wǎng)絡(luò)交往、計(jì)生優(yōu)生等問(wèn)題，遷入地政府應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)覆蓋面，使社區(qū)成為新生代農(nóng)民工緩解壓力、加強(qiáng)交流、增強(qiáng)感情的地方。將常住農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入其居住地基本公共服務(wù)范圍；在就業(yè)服務(wù)政策、用人制度、社會(huì)保障等方面使農(nóng)民工與本地市民一視同仁；在信息服務(wù)方面，為農(nóng)民工提供崗位數(shù)量、工種等信息，平等安排農(nóng)民工就業(yè)技能培訓(xùn)等公共服務(wù)項(xiàng)目等；在社區(qū)管理方面，探索農(nóng)民工參與社區(qū)選舉的方法與路徑，保障農(nóng)民工的參政權(quán)利與實(shí)現(xiàn)渠道，讓農(nóng)民工在制定制度或政策時(shí)發(fā)出自己的聲音，維護(hù)好農(nóng)民工合法權(quán)益。

總而言之，遷入地政府職能轉(zhuǎn)變是農(nóng)民工融入城市的前提條件，一視同仁地為他們提供公共服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民工參與社區(qū)和城市管理中來(lái)，有利于加快農(nóng)民工融入城市進(jìn)程，加快城鄉(xiāng)一體化步伐，從而更好地推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)，全面建成小康社會(huì)。