徐紅 程風

[摘? 要]自改革開放，尤其是近20年來，地方政府創(chuàng)新實例不斷涌現(xiàn)，學界對地方政府創(chuàng)新的動力機制有大量的研究成果，但對于創(chuàng)新的能動主體——地方政府官員的創(chuàng)新動力機制的研究卻較為缺乏。將地方政府官員在創(chuàng)新中的作用作為研究突破口，探討了地方政府官員創(chuàng)新動力機制的深層機理以及存在的問題，為中央和地方各級政府構(gòu)建更加完善的創(chuàng)新動力機制，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化提供一些思考。

[關(guān)鍵詞]地方政府;政府官員;創(chuàng)新動力機制

[中圖分類號]C912.68[文獻標志碼] A [文章編號] 1008-4479（2019）06-0101-08

[收稿日期]2019-03-03

[基金項目]國家社會科學基金項目“協(xié)商民主視角下地方政府公共預算透明化機制研究”（15BZZ065）

一、問題的提出：地方政府官員創(chuàng)新的動力機制為何不足

改革開放以來，中國的地方政府一改改革開放前的毫無存在感且一味跟隨中央決策指令部署的狀態(tài)，一躍成為改革發(fā)展過程中的活躍主體，無論從何種角度來看，地方政府的行為都越來越直接影響到中國制度的運行與轉(zhuǎn)變。[1]近年來推進治理能力現(xiàn)代化的重要性在中國日益凸顯，治理能力現(xiàn)代化離不開地方政府，更離不開地方政府官員，只有地方政府官員積極推動創(chuàng)新，中國的治理能力現(xiàn)代化目標才能順利實現(xiàn)。但當前存在著地方政府創(chuàng)新性不強和官員創(chuàng)新動力不足的現(xiàn)象。筆者長期關(guān)注中國地方政府創(chuàng)新動態(tài)，對地方政府官員創(chuàng)新的作用和動力機制問題很感興趣，在查閱既往研究資料過程中發(fā)現(xiàn)當前學界對該問題的研究主要集中在以下方面：一是對地方政府的創(chuàng)新實例進行研究并歸納當前創(chuàng)新存在的問題，比如俞可平對地方政府創(chuàng)新獎入圍項目的評析，以及楊雪冬對于地方政府創(chuàng)新的十個問題的研究;[2]二是地方政府創(chuàng)新的動力研究，比如郭小聰從制度環(huán)境方面解釋了地方政府創(chuàng)新的動力，[3]韓福國通過構(gòu)建政府創(chuàng)新持續(xù)力模型解讀了地方政府持續(xù)創(chuàng)新的幾個量化指標;[4]三是從晉升激勵角度對地方政府官員的研究，如周黎安用晉升錦標賽來分析地方政府官員推動經(jīng)濟發(fā)展的動力以及不足。[5]但學界對官員在地方政府創(chuàng)新中動力為何不足的研究成果不多，這便萌生了對這一欠缺方面進行研究的想法，加之暑期在廣西玉林市調(diào)研期間近距離接觸到了當?shù)卣賳T，通過與他們溝通、交流，獲取了諸多第一手的信息和資料，加上對相關(guān)文獻書籍的閱讀和學習，筆者有了一些粗淺的構(gòu)思和想法。本文將從界定中國語境下的地方政府創(chuàng)新，實證分析地方政府官員在創(chuàng)新中的作用、地方政府官員創(chuàng)新的三重動力機制、機制存在的問題以及解決構(gòu)想等方面具體論述地方政府官員的創(chuàng)新動力機制是什么、存在哪些不足以及如何解決等問題。

二、問題的界定：中國語境下的地方政府創(chuàng)新

在討論中國地方政府創(chuàng)新中官員的作用和動力機制前，正確界定中國語境下的政府創(chuàng)新的內(nèi)涵和特點是使問題邊界清晰的前提。

其一是地方政府一詞的界定。憲法規(guī)定地方人民政府設在省、直轄市、市、市轄區(qū)、縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。[6]（pp8-17）故本文討論的地方政府即為除中央政府之外的（包括省及省以下）各級人民政府。

其二是政府創(chuàng)新一詞的定義?！罢畡?chuàng)新”最早被Jack Walker在研究美國各州政府創(chuàng)新擴散中提出。[7]而Frendreis認為，政府創(chuàng)新是一種改變，這種改變以更好實現(xiàn)政府職能為目的，而改變過程是新穎、具體和慎重的。[8]1994年，Berry首次完整定義了“政府創(chuàng)新”，他認為政府創(chuàng)新就是政府采取新政策或者建設新項目。[9]俞可平認為，政府創(chuàng)新的主體是公權(quán)力機關(guān)，目的是提高行政效率與增進公共利益，表現(xiàn)方式為改革，其間伴隨著政府公共部門不斷地優(yōu)化與完善。[10]楊雪冬認為，政府創(chuàng)新首先是一種創(chuàng)造性活動，最終目的是要提升治理能力。[11]將中外學者對于政府創(chuàng)新的定義進行比較可以看出中國學者對于政府創(chuàng)新的定義更多引入了價值判斷的內(nèi)涵。

綜上所述，本文將政府創(chuàng)新定義為，公共權(quán)力機關(guān)的一種創(chuàng)造性改革，其主要目的是提高政府行政效率、增進公共利益，它是一種對政府相關(guān)公共部門進行改革與完善的過程，這一過程不改變國家基本政治制度，只涉及國家治理機制的變革。在任何政治體制下，政府都希望得到更多公眾的支持，因此政府會在執(zhí)政能力、行政效率、社會秩序方面投入更多精力以換取公眾支持，因此，政府創(chuàng)新是世界各國的趨勢。20世紀70、80年代以來，西方國家普遍面臨嚴重的政府管理危機，針對這種情況，各國紛紛開始新公共管理和政府再造運動，試圖改造傳統(tǒng)科層制政府以適應信息社會發(fā)展。而中國自從改革開放以來就一直進行政府創(chuàng)新，黨和國家也一直強調(diào)政治體制改革的必要性，但正如本文對政府創(chuàng)新的定義，中國政治改革主要在國家治理體制方面，集中體現(xiàn)為政府體制的改革創(chuàng)新。[12]黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是要完善與發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[13]

所以就中國來說，政府創(chuàng)新即治理體系和能力創(chuàng)新都要在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的框架內(nèi)進行，這也就是政府創(chuàng)新的中國特定語境。習近平總書記說過推進治理能力現(xiàn)代化，其實就是要增強“制度執(zhí)行能力”[14]，而增強制度執(zhí)行能力的關(guān)鍵在于地方政府官員。

三、實證分析：地方政府創(chuàng)新中官員的作用

在明晰中國語境下的政府創(chuàng)新的大前提后，本文將要討論的就是地方政府創(chuàng)新中官員的作用?；谥醒刖幾g局比較政治與經(jīng)濟研究中心陳雪蓮和楊雪冬所在團隊于2007年進行的調(diào)查問卷——《中國地方政府改革創(chuàng)新的現(xiàn)狀和發(fā)展·項目實施部門卷》的總計400份涵蓋不同地區(qū)政府部門公務人員的調(diào)查問卷的歸納，通過下圖（見圖1）可以看出中國地方政府創(chuàng)新的產(chǎn)生方式主要集中在“有見識的領導提出”這一項。由此圖可以看出，領導官員本身在地方政府創(chuàng)新中所起的巨大作用。[15]

關(guān)于政府官員在政府創(chuàng)新中所起的作用，可以結(jié)合下述兩個實例來說明。

一是溫嶺市參與式預算。在溫嶺市參與式預算創(chuàng)新推動過程中，民主懇談的雛形——農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化講壇首先在松門鎮(zhèn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部推動，而后民主懇談會這一政府創(chuàng)新形式的推動以及后來的參與式預算推廣則和溫嶺市人大常委會Z書記密不可分。在參與式預算的形成過程中，他貢獻了很多個人新穎的觀點和想法，在推動民主懇談和參與式預算的過程中采用循序漸進的工作方法，由試點到推廣，從而使得民主懇談和參與式預算在溫嶺市得到迅速發(fā)展。

二是筆者在玉林市福綿區(qū)調(diào)研期間，通過與當?shù)毓賳T溝通交談，發(fā)現(xiàn)很多政策順利推行與項目成功落地都和當?shù)卣賳T有密切關(guān)系。如當?shù)氐姆b產(chǎn)業(yè)集聚化問題。此地服裝加工業(yè)傳統(tǒng)由來已久，其加工服裝產(chǎn)品出口海內(nèi)外各個地區(qū)，但一直面臨著大而不強的問題。區(qū)領導希望通過要素整合和平臺創(chuàng)新，提供一個平臺以整合各生產(chǎn)要素，集中進行各種基礎配套設施建設，推動該地服裝產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；⒓刍?。得益于區(qū)領導的重視與積極推動，該地ZT節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)園項目順利簽約，為了項目快速推進，在區(qū)領導的倡議下，通過與各部門有關(guān)負責人進行溝通協(xié)調(diào)，該區(qū)為此項目專門成立了一個涵蓋各鎮(zhèn)人民政府、區(qū)各直單位的工作組（見圖2），并抽調(diào)本區(qū)內(nèi)各單位領導干部參與其中，各分工作組由8-13名領導構(gòu)成主要領導團隊，在相關(guān)工作人員的協(xié)助下相應負責項目推進各過程不同方面的工作，組織分工較為明確，加上各工作組的領導均為原相關(guān)單位部門的領導干部，所以在工作程序上較為簡潔與高效，可以說，通過該工作組的建立，官員的作用被最大程度地發(fā)揮出來。

該工作組在成立后極大地推動了ZT節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)園項目進度的加快。通過與工作組部分成員進行交談，本人得知區(qū)領導對該項目的高度重視。為了此項目順利開展，區(qū)領導多次召開相關(guān)會議進行工作部署，并多次到項目建設地進行巡查，通過相關(guān)工作小組了解項目進展情況，各分工作組領導也長期在第一線指導工作開展?？梢哉f區(qū)相關(guān)領導對于要素和平臺的新想法以及重視推動了該項目的順利落實與快速推進。

綜上可以看出，在地方政府創(chuàng)新過程中，地方官員無論是在創(chuàng)新想法的提出還是具體落實過程中都發(fā)揮了極其重要的作用。接下來，本文將對地方政府官員的創(chuàng)新動力進行探究，以期呈現(xiàn)出一整套完整的官員創(chuàng)新動力機制。

四、三重動力模式：地方政府官員創(chuàng)新動力機制探究

（一）官員動力機制的探究：對晉升錦標賽的再解釋

早期，學界認為官員晉升的主要模式為政治錦標賽，該理論由周黎安、李宏彬最早提出。受諾斯的制度變遷理論的影響，政治錦標賽模式試圖從政治制度的角度來分析中國自20世紀80年代以來經(jīng)濟快速增長的原因。該理論認為中國在金字塔式行政結(jié)構(gòu)下，下級官員因為上級晉升考核標準中經(jīng)濟指標的刺激而擁有較強動力發(fā)展地方經(jīng)濟。根據(jù)該理論模型，晉升錦標賽能夠在中國得以施行主要得益于中國的金字塔式行政結(jié)構(gòu)、權(quán)力的一體化和等級化，地方政府受到的無論是下級還是同級的監(jiān)督都十分有限，監(jiān)督主要來自上級政府，上級官員決定下級官員的晉升，且由于晉升的指標評價體系較為清晰（經(jīng)濟增長），加之中國的地方政府實際權(quán)力較大，在此基礎之上，地方政府官員就有了調(diào)用一切手段發(fā)展地方經(jīng)濟的動力。

通過晉升錦標賽模式，很容易推導出地方政府官員發(fā)展經(jīng)濟的動力機制，可以說晉升錦標賽模式對于地方政府推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展的動力機制是由充分的解釋力的，隨著可量化評價指標的不斷更新變化，比如近年來的環(huán)保、扶貧等在具體評價指標體系中的加入，地方政府官員針對評價指標體系不斷變化的動力是有跡可循的。但是晉升錦標賽模式存在的問題在于，它雖然可以很好解釋為什么地方政府官員會積極推動本地經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實原因，但是它不能解釋地方政府官員如何將這種發(fā)展經(jīng)濟的動力轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新的動力，創(chuàng)新和發(fā)展經(jīng)濟的不同在于創(chuàng)新涉及更高層次的發(fā)展，它不同于傳統(tǒng)意義上的片面且單一的經(jīng)濟發(fā)展，它涉及到的是社會各方面包括經(jīng)濟在內(nèi)的全面發(fā)展，從這一層面上來講，晉升錦標賽模式可以通過晉升激勵來解釋中觀組織層面地方政府官員的現(xiàn)實動力問題，即“想要”層面的問題，但無法充分解釋宏觀層面大環(huán)境動力和主題層面內(nèi)生動力的問題，即“必須”和“能夠”的問題，鑒于此，筆者將在下一部分進一步構(gòu)建出地方政府官員的創(chuàng)新動力機制。

在分析這一問題時，筆者試圖從環(huán)境、組織和主體三方面對地方政府官員的創(chuàng)新動力進行探究，以期能夠構(gòu)建出一套相對完整的動力機制。

本文將環(huán)境、組織、主體與創(chuàng)新之間的關(guān)系簡化為以上的三重動力模式，其中主體包含于組織之中，組織又包含于環(huán)境之中，而只有環(huán)境、組織與主體都存在動力時，創(chuàng)新才能順利實現(xiàn)。類比熱氣球的升空過程，只有三層氣球都有足夠的氫氣，熱氣球才能順利升空，所以三重動力模式也可以稱為三重熱氣球模式。這就是本文歸納出的地方政府官員的創(chuàng)新動力機制，通過三重動力，創(chuàng)新才可以得到真正意義上的實現(xiàn)。

（二）環(huán)境動力：經(jīng)濟體制改革的逐步深入要求政治體制的改革與創(chuàng)新

首先在“中國知網(wǎng)”上以“地方政府”和“政府創(chuàng)新”兩個關(guān)鍵詞分別進行相關(guān)文獻進行檢索之后，本人繪制了如下的兩張折線圖（如圖4、圖5）。

根據(jù)兩圖可以很明顯地看到，圖中曲線在2001年前后出現(xiàn)了明顯的拐點，而2001年正是中國加入WTO的元年。改革開放以來，中國經(jīng)濟體制改革進程加快，對外開放水平不斷提升，與經(jīng)濟體制改革相適應的政治體制改革也穩(wěn)步推進。雖然20世紀80年代末90年代初受當時國內(nèi)外政治環(huán)境的影響，中國的政治體制改革步伐一度放緩，但仍然取得巨大成就。1992年中共十四大上明確提出要建設社會主義市場經(jīng)濟，此后中國的經(jīng)濟體制改革不斷向縱深發(fā)展，改革所釋放的市場經(jīng)濟的活力進一步凸顯。而2001年中國成功“入世”則更加強了中國與世界的經(jīng)濟合作，使得中國在出口和利用外資方面均獲得巨大益處，進一步完善了社會主義市場經(jīng)濟體制，促進了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

隨著中國經(jīng)濟體制改革的推進與市場經(jīng)濟的發(fā)展，中國的政治體制改革日益變得緊迫，關(guān)于這個問題，鄧小平認為，不相配套的政治體制與經(jīng)濟體制只會拖經(jīng)濟發(fā)展的后腿。伴隨經(jīng)濟體制改革的深入，以及中國“入世”之后經(jīng)濟活力進一步釋放的現(xiàn)實，政治體制改革和創(chuàng)新壓力日益凸顯。在此基礎上，中央層面提倡地方政府的創(chuàng)新，并提供了一些制度上的保障，如2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗的總體方案》中提出要加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立和完善政府創(chuàng)新管理機制和政策支持。

綜上所述，在這樣有利于創(chuàng)新甚至必須進行創(chuàng)新的大環(huán)境下，地方政府領導官員才有了創(chuàng)新的外部環(huán)境動力。

（三）組織動力：晉升錦標賽體制下的誘致和強制

前述的經(jīng)濟體制改革和中國“入世”為地方官員創(chuàng)新提供了良好的環(huán)境動力，在此大環(huán)境下，中國獨有的“金字塔型”行政結(jié)構(gòu)又為身處其中的地方政府官員的創(chuàng)新提供了組織動力，這個動力最主要的是來自于晉升，晉升動力可以細分為誘致性動力和強制性動力。這個說法源于新制度主義理論中的制度變遷理論，此理論將制度變遷推動主體分為第一集團和第二集團，根據(jù)作為主要推動力的第一集團的經(jīng)濟主體的不同，可以將制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷，前者突出的是由于引誘、利益、機會而導致的自發(fā)和主動的制度變遷，后者則主要體現(xiàn)在政府命令和法律規(guī)制下的制度變遷。[16]（pp111-134）

其中誘致性動力主要是來自于晉升的誘惑，在中國目前的條塊政治體制下，地方政府官員掌握著較大的權(quán)力（雖然通過多次改革加強了“條”的力量，但是“塊”的影響力和控制力仍然存在），而上級和下級的權(quán)力大小存在巨大差距，每一個下級地方政府官員都渴望通過升遷進而掌握更大權(quán)力，而決定下級地方政府官員升遷的權(quán)力總是掌握在上級政府的手中，故在中國目前的晉升錦標賽體制下，存在著地方政府官員創(chuàng)新的誘致性動力。

而強制性動力也和晉升有關(guān)，在晉升錦標賽體制下，各級政府的責任和壓力存在從高至低依層次遞增的現(xiàn)象，這一點在玉林市調(diào)研時深有體會，比如說中央政府給廣西壯族自治區(qū)政府下達一項任務，限定其在10年之內(nèi)完成，那么這項任務在廣西壯族自治區(qū)政府交代給玉林市政府時就變成了8年內(nèi)完成，如果玉林市政府再往各區(qū)政府交代時就變成了5年內(nèi)完成，依次類推，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會承擔最大壓力。這種壓力—責任型體制的存在，以及轄區(qū)內(nèi)民眾隨著經(jīng)濟水平逐步提高而提出的越來越多的政治參與的訴求與當前政治體制的矛盾使得地方政府官員不得不面對一系列壓力，但這些壓力在某種程度上也會成為地方政府官員積極創(chuàng)新的強制性動力，因為他們不得不通過一些不觸及基本政治體制的方式對現(xiàn)有政治體制、結(jié)構(gòu)和相關(guān)工作方式進行有限度的創(chuàng)新以應對由于政治體制改革滯后所帶來的諸多問題。所以在中國當前的政府組織下，強制性動力也是推動地方政府官員創(chuàng)新的動力之一。

基于以上分析，可以明確的是，在中國地方政府層面，存在著普遍的組織動力，而這種組織動力又反映為誘致性動力和強制性動力，二者作為當前中國政治制度安排和政府實際運作的產(chǎn)物，自改革開放以來就一直是地方政府官員創(chuàng)新動力機制的重要組成部分。

（四）主體動力：地方政府官員個人素質(zhì)的普遍提升

如果說上述經(jīng)濟體制改革的逐步深入和中國加入WTO為地方政府官員創(chuàng)新提供了良好的環(huán)境動力，晉升錦標賽模式為地方政府官員提供了體現(xiàn)為誘致性動力和強制性動力的組織動力的話，那么地方政府官員本身素質(zhì)的提升則為創(chuàng)新提供了主體動力。以下截取部分筆者與福綿區(qū)區(qū)委區(qū)政府Z姓領導的對話內(nèi)容，可以清晰地反映出改革開放以來，尤其是近些年來地方政府官員個人素質(zhì)的普遍提升。

（以下訪談內(nèi)容提問者為作者，回答者為福綿區(qū)區(qū)委區(qū)政府Z姓領導）

問：您是怎樣看待發(fā)展這個問題的？

答：發(fā)展就是要解決要什么樣的發(fā)展和發(fā)展的基本邏輯兩個問題。樹立關(guān)鍵點就是兩點：責任落實到個人和考核指標量化，解決了這兩個問題，才能談發(fā)展。發(fā)展靠誰？說到底還是靠人，所以組織和動員很重要。市區(qū)縣這一級是市場與政府真正的交界地，代表市場力量的企業(yè)與代表政府力量的市區(qū)縣政府直面，所以如何處理好市區(qū)縣政府和市場、企業(yè)的關(guān)系對于中國各地的經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用?？h域經(jīng)濟發(fā)展的矛盾也就是政府和市場的矛盾，要素沒做好，沒法談發(fā)展。

問：您把發(fā)展問題簡化為要素問題，那如何才能做優(yōu)要素讓其發(fā)揮最大作用呢？

答：首先要素有基礎要素、特異要素、軟要素的區(qū)別，各要素之間事實上是相互關(guān)聯(lián)互相影響的，比如基礎要素中的交通和特異要素中的有效市場之間就是有關(guān)聯(lián)的，緊抓縣域當前緊缺的要素，其他非重要要素也會因其固有的聯(lián)系而有所發(fā)展。要素一旦做優(yōu)，發(fā)展是順理成章的事情。

問：您怎樣看待鄉(xiāng)村振興，您認為當前鄉(xiāng)村振興工作的重點是什么？

答：首先眼界不要太高，工作不要過急，可以先從最基本的地方或者說農(nóng)民最熟悉的地方開始，農(nóng)民最擅長什么呢？當然是種地，所以我們搞有機農(nóng)業(yè)，發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟，這個工作要由淺入深，否則很容易眼高手低。四對關(guān)系要重視，鄉(xiāng)村與村民、鄉(xiāng)村與自然、鄉(xiāng)村與傳統(tǒng)文化、鄉(xiāng)村與城市。

（根據(jù)作者在廣西玉林市調(diào)研期間訪談記錄整理）

聽取該領導談論地方經(jīng)濟的發(fā)展以及各種社會建設問題時，常常有醍醐灌頂之感，他在解決問題與具體工作過程中常常會有頗具創(chuàng)建性的想法，更可貴的是他不但會提出一些新思路，還會將這些想法進行歸納整理并進行科學化處理，在實踐中創(chuàng)新工作思路和方式，指導具體工作開展，促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高。這不免使人對當前地方政府官員的個人素質(zhì)與創(chuàng)新能力刮目相看。

雖然學歷水平不能直接和官員的個人素質(zhì)掛鉤，但是在某種程度上講，學歷水平越高，包括眼界、理論素養(yǎng)等各項能力就會越突出，以下是玉林市轄各區(qū)縣（包括縣級市）的黨委和政府主要領導中博士學歷的占比（見表1），由此表可以看出，玉林市轄下各區(qū)縣主要領導中至少有1名成員是博士學歷，博士學歷領導數(shù)最高的福綿區(qū)達到了3人，占該地領導總數(shù)的33.3%，各區(qū)縣的博士學歷領導人數(shù)占領導總?cè)藬?shù)的比例也達到了17.4%，所以從學歷水平來看，中國地方政府官員個人素質(zhì)也得到了普遍的提升。

伴隨著中國的對外開放，官員的學歷水平不斷提升，面向國內(nèi)外的開闊眼界以及將理論和實踐結(jié)合起來的素養(yǎng)持續(xù)提高，地方官員的個人素質(zhì)得到了極大提升，這些因素對于地方政府官員的創(chuàng)新有著顯著的推動作用?？梢钥隙ǖ氖?，中國地方政府官員的綜合素質(zhì)較改革開放前高，而個人素質(zhì)的提高也就意味著主體動力的充沛，所以主體動力也是地方政府官員創(chuàng)新動力機制的重要一環(huán)。

五、地方政府官員創(chuàng)新動力機制存在的問題：環(huán)境、組織和主體

（一）環(huán)境動力的逐漸不足：創(chuàng)新性同時也意味著“不合法性”

創(chuàng)新總是有著對現(xiàn)有體制的沖擊甚至突破的意味，隨著地方政府創(chuàng)新不斷向縱深推進，其現(xiàn)有體制內(nèi)創(chuàng)新的邊際效應逐漸趨近于0，這時地方官員必須選擇是規(guī)避風險在即將碰觸制度墻壁前停止進一步的創(chuàng)新，還是打破障壁進一步創(chuàng)新。如果選擇后者，也就意味著對現(xiàn)有法律和制度的突破，創(chuàng)新性在一定程度上也就可以被認為是“不合法性”。由于受法律和制度的變遷滯后于中國社會、經(jīng)濟、政治等各方面發(fā)展的現(xiàn)實制約，地方政府官員在創(chuàng)新時會面臨極大的風險。雖然如前述改革開放以來中央出臺了一系列制度、規(guī)定、政策文件鼓勵地方政府層面的積極創(chuàng)新，官員有一定的環(huán)境動力進行創(chuàng)新，但是由于法律和制度的不完善，預計在未來較長的一段時間，地方政府官員創(chuàng)新的環(huán)境動力會趨于不足，在綜合考量各種成本與后果之后，地方政府官員也許會逐漸趨于保守。

（二）組織動力的扭曲：晉升錦標賽模式下的“激勵”

中國當前政府組織的晉升錦標賽模式依然沒有改變，這雖然是官員積極創(chuàng)新的動力，但同時也可能會扭曲為阻力，產(chǎn)生一系列問題，一是偏好替代問題，晉升錦標賽導致官員普遍會以與晉升直接相關(guān)的指標取代轄區(qū)居民真正在意的指標，從而出現(xiàn)偏好替代現(xiàn)象;[17]二是短視問題，官員可能會在一段時間內(nèi)積極進行可以被納入考核范圍的創(chuàng)新，而忽略長期性經(jīng)濟社會發(fā)展;三是由于經(jīng)濟發(fā)展依然是考核指標的重要部分，所以晉升博弈下的軟預算約束問題可能會進一步惡化，由于經(jīng)濟指標在晉升考核中的比重，官員為了晉升可能會動用一切政策手段支持轄區(qū)內(nèi)企業(yè)擴張，這種做法極易導致企業(yè)經(jīng)營績效低下與財政赤字與負債。[18]

長遠來看，這種扭曲會直接導致市場配置的扭曲，地方政府官員因為晉升的激勵而過度干預市場配置，不利于中國特色社會主義市場經(jīng)濟的建立，長期建設性思維的影響反映在財政支出上會使地方政府官員忽視公共福利性支出，從而使財政資金配置扭曲化的問題長期存在。

（三）主體動力的不可復制：“人走茶涼”使地方政府創(chuàng)新難以持續(xù)

個人素質(zhì)較佳的地方官員在政府創(chuàng)新中雖然可以提出很多想法，并利用自身領導職位的便利將其想法落實為政策進而迅速取得政績，但由于政績本身具有主體性和繼承性，新任官員往往無法單純通過延續(xù)前任官員的創(chuàng)新而獲得政績，必須要創(chuàng)造出帶有自己“標簽”的政績，所以“人走茶涼”的現(xiàn)象屢見不鮮。由于地方政府官員個人的素質(zhì)、性格等方面的差異，在面臨很多極具創(chuàng)新性的政府改革可能由于其對現(xiàn)有體制的巨大沖擊而會同時帶來政績收益和處分的雙重可能性時做出不同的選擇。[19]（pp227-234）

雖然地方官員的個人素質(zhì)是推動地方政府創(chuàng)新的巨大推動力，但這同時也是一種阻礙，[20]單一依靠地方政府官員的個人素質(zhì)長久來看一定會導致創(chuàng)新的不穩(wěn)定性與難以持續(xù)。

六、對策構(gòu)想與未來展望

就地方政府官員創(chuàng)新動力機制存在的問題，本文有一些不成熟的對策構(gòu)想。針對環(huán)境動力日漸不足的現(xiàn)狀，要從制度和法律層面予以關(guān)注，通過完善相關(guān)制度和法律，環(huán)境動力會逐漸充沛;針對組織動力的逐漸扭曲的問題，要從選拔激勵機制與績效評價體系方面著手，建立起更為科學民主的考核指標和晉升機制，以克服當前組織動力的扭曲傾向;針對主體動力的不可復制難題，本文認為有一個出色的政府官員固然重要，但更重要的是要構(gòu)建起更為完善的組織制度，讓制度約束人。馬克斯·韋伯曾提到魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威的區(qū)別，魅力型權(quán)威會隨著領導人生命的終結(jié)而消失，只有法理型權(quán)威才具有持久性，[21]（pp44-60）所以只有在理性的法律和科學的制度下，以官員個人素質(zhì)為表現(xiàn)形式的主體動力才能更好發(fā)揮其在推動創(chuàng)新的作用。當然以上對策只是一些不成熟的思考，未來隨著中國政治體制改革的逐漸深入與完備，各項適應經(jīng)濟社會發(fā)展的法律和制度體系的逐漸完備，地方政府官員一定可以在創(chuàng)新和發(fā)展方面發(fā)揮更大作用，而剖析動力機制和其存在的不足，一方面是要明晰改革開放以來地方官員創(chuàng)新的動力何在以及如何更好地發(fā)揮作用，另一方面也是為了強調(diào)，在任何時候都不應該忽略人的作用和影響，畢竟離開了人，所有的學術(shù)研究都是無源之水、無本之木。

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責任編輯：范瑞光