汪火良 黃烜

摘要：黨與行政執(zhí)法之間存在著保證關(guān)系，黨保證執(zhí)法的基本方式只能是法治方式。黨保證執(zhí)法的推進(jìn)主要通過強化執(zhí)法理念、信持執(zhí)法原則、錘煉執(zhí)法主體、純凈執(zhí)法作風(fēng)、維護(hù)執(zhí)法權(quán)威、健全執(zhí)法機制、完善執(zhí)法監(jiān)督等法治方式來展開，實現(xiàn)頂層設(shè)計、上下聯(lián)動、整體推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo);保證執(zhí)法;法治方式

中圖分類號：D25 ???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）15-0008-06

當(dāng)前，我國民主政治建設(shè)的一個重要任務(wù)就是把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，“必須堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來”[1]5，顯然，黨領(lǐng)導(dǎo)中國法治建設(shè)是推進(jìn)依法治國實踐的基本原則和邏輯前提。單就行政執(zhí)法而言，黨與行政執(zhí)法之間存在著保證關(guān)系。這種保證關(guān)系的主要內(nèi)涵在于：一是黨的各級組織支持國家機關(guān)依法行使職權(quán)，不干涉行政事務(wù)的處理;二是如果國家機關(guān)不能依法行使職權(quán)，黨組織（各級黨委、黨組）要加以督促并糾正違法行政行為。[2]面對全面依法治國這場國家治理的深刻革命，為進(jìn)一步深化依法治國實踐，黨的十九大對于行政執(zhí)法提出了明確要求：“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”[3]38，黨要“支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用”[3]36。由此可見，黨保證執(zhí)法是黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的重要環(huán)節(jié)，也是黨依法執(zhí)政的基本要求[4]。眾所周知，“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治”[1]5，法治是黨治國理政的基本方式?；跇?gòu)建服務(wù)型、法治型政府的內(nèi)在需要以及樹立黨政權(quán)力公信力的長遠(yuǎn)要求，黨保證執(zhí)法的基本方式只能是法治方式，依靠法治方式來保證黨政關(guān)系的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化、程序化。深化機構(gòu)和行政體制改革、深化司法體制改革，必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下厲行法治，推進(jìn)依法行政，應(yīng)從執(zhí)法理念、執(zhí)法原則、執(zhí)法主體、執(zhí)法作風(fēng)、執(zhí)法權(quán)威、執(zhí)法機制、執(zhí)法監(jiān)督等環(huán)節(jié)入手，頂層設(shè)計、上下聯(lián)動、整體推進(jìn)、務(wù)求實效。

一、強化執(zhí)法理念

黨的十八屆四中全會確立了“嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明”的執(zhí)法理念。所有這一切都服務(wù)于社會主義法治的本質(zhì)要求——執(zhí)法為民。執(zhí)法為民的根本出發(fā)點和落腳點都在“民”，顧名思義，執(zhí)法為民就是執(zhí)法造福人民，執(zhí)法依靠人民，執(zhí)法保護(hù)人民。

一是忠于憲法、黨章。推進(jìn)依法治國的偉大工程，“憲法至上、黨章為本”是根本遵循。憲法是治國安邦的根本大法，黨章是管黨治黨的最高依據(jù)，我國黨政一體的政治體制決定了治國理政的根本遵循只能是憲法和黨章。憲法之于國家治理和政黨治理的意蘊可以概括表述為：“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”。黨章作為黨內(nèi)法規(guī)體系的“根本法”，對于中國特色社會主義法治體系有著重要的現(xiàn)實意義。國家機關(guān)的執(zhí)法人員，無論是中國共產(chǎn)黨黨員還是非黨員，執(zhí)法的依據(jù)是以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系，但執(zhí)法的價值追求和實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)是嚴(yán)于法律的黨規(guī)黨紀(jì)，只有這樣才能夠達(dá)到政治效果和法律效果的統(tǒng)一。因此，執(zhí)法人員要忠于憲法和法律，在揮舞法律鏈條時要講究方式方法、拿捏好分寸，這就要求“鏈子的長度需要在法治建設(shè)與市場經(jīng)濟(jì)動態(tài)平衡中收縮或放松”[5]，既不能亂作為、不作為，也不能慢作為，要善作善成。同時，執(zhí)法人員要向黨規(guī)黨紀(jì)看齊，真正踐行執(zhí)法為民的工作準(zhǔn)則。

二是著力改善民生。民生的改善關(guān)乎人民群眾的愿望訴求和直接利益，是新時代社會矛盾的集中反映。保護(hù)人民群眾的人身和財產(chǎn)安全是當(dāng)前社會治理要重點解決的緊迫問題，執(zhí)法人員要維護(hù)社會穩(wěn)定，營造安定有序的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境，給人民群眾以安全感。關(guān)注人民群眾的訴求，保護(hù)民生權(quán)利。針對老百姓對上學(xué)難、就業(yè)難、看病難、住房貴、恨腐敗等社會問題的訴求，加強民生保障領(lǐng)域的執(zhí)法，保障老百姓的各項經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利，保障社會公平。執(zhí)法人員要妥善處理好群眾所關(guān)心的直接、現(xiàn)實的利益糾紛，切實維護(hù)人民群眾的切身利益，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

三是文明執(zhí)法。文明執(zhí)法是落實執(zhí)法為民的客觀需要，是把社會主義核心價值觀融入執(zhí)法過程的基本要求，是社會政治文明和法治進(jìn)步的外在顯現(xiàn)。其基本內(nèi)容有：執(zhí)法理念文明，執(zhí)法人員當(dāng)本著以人為本思想，追求執(zhí)法為民并將之踐行于執(zhí)法活動之中;執(zhí)法制度文明，把以人為本、便民利民、和諧等價值觀融入執(zhí)法制度之中，使之既有利于規(guī)范高效執(zhí)法，又有利于保障民權(quán);執(zhí)法行為文明，執(zhí)法人員在執(zhí)法時方式方法符合法律規(guī)定，對待執(zhí)法對象態(tài)度親和、用語文明;執(zhí)法形象文明，執(zhí)法人員要儀容整潔、舉止有度、有親和力。

四是尊重與保障人權(quán)。人權(quán)并非抽象的字眼和空洞的口號，其內(nèi)容、實現(xiàn)程度和享受范圍都受特定社會歷史條件的制約，在一個國家的特定歷史時期就是該國公民的基本權(quán)利，國家和政府是否確立尊重和保障人權(quán)的治理理念，直接關(guān)系到官民關(guān)系的和諧和社會穩(wěn)定。正如張文顯教授所言：“只有政府認(rèn)真對待人權(quán)和公民權(quán)利，人民才會認(rèn)真對待政府、法律和秩序”，官民和諧型社會才能形成。[6]

二、信持執(zhí)法原則

一般來講，依法行政既包括合法性，也包括合理性，因此，合法行政與合理行政構(gòu)成了依法行政的兩個基本方面。除此以外，在新時代對行政執(zhí)法還有權(quán)責(zé)統(tǒng)一、行政公開、行政參與等原則要求。

一是堅持合法行政原則。也就是職權(quán)法定原則，法治政府的基本特征就是“法無授權(quán)不可為”“法定職權(quán)必須為”，任何行政職權(quán)的取得和行使都必須符合法律規(guī)定[7]，這里實際上包含著行政機關(guān)的“法律優(yōu)先”原則和公民、法人及其他社會組織的“法律保留”原則。合法行政所依之“法”，應(yīng)該為體現(xiàn)民意、符合規(guī)律的良法，合法行政的“合法”之“合”，是指合乎實體法和程序法。合法行政原則要求執(zhí)法人員嚴(yán)格遵守法定程序，按程序辦事。執(zhí)法人員要遵照程序平等對待執(zhí)法對象，作出不利或者減損行政相對人利益的行為時必須符合法定程序，如果與行政相對人有利害關(guān)系應(yīng)該主動提出回避，作出執(zhí)法決定時應(yīng)當(dāng)給予相對人陳述和申辯的機會。[8]

二是堅持合理行政原則。合理行政要處理好三個方面的關(guān)系：（1）平等對待。它要求同等情況同等對待，即執(zhí)法人員在作出具體行政行為之時，不論是授予權(quán)益還是要求履行義務(wù)都要平等對待當(dāng)事人。（2）區(qū)別對待。它還要求對于社會弱勢群體要給予特殊優(yōu)待和保護(hù)。（3）遵循比例。行政機關(guān)所選擇的行政方式與措施與立法目的相適應(yīng)、行政機關(guān)必須選擇使相對人的損害最小的方式以及所采取的行政行為對個人造成的損害與所獲取的公共利益之間應(yīng)成比例、保持均衡。[9]114符合一般人的常識?；谛姓?zhí)法行為的價值判斷的復(fù)雜性，某個執(zhí)法行為的合理性判斷難以量化，而此時一般人的常識判斷就成為最終選擇，普通人的判斷力更能被廣泛接受。

三是權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。法律法規(guī)對行政機關(guān)的授權(quán)既要充分又要嚴(yán)格。行政權(quán)力嚴(yán)格法定，行政自由裁量也要求于法有據(jù)。必須對行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力必然泛濫而致滋生腐敗，嚴(yán)管執(zhí)法權(quán)等于厚愛執(zhí)法者，讓其職業(yè)生涯更長久、更幸福。當(dāng)前，健全以行政首長為重點的行政問責(zé)制度尤為緊迫，是提高政府執(zhí)行力和公信力的重要抓手。

四是行政公開原則。行政公開是陽光政府的必然要求，是權(quán)力尋租、暗箱操作的克星。行政相關(guān)政策以及行政立法要公開，政府在制定行政法規(guī)、規(guī)章時要征詢民意。針對行政裁決和行政復(fù)議行為的裁決、復(fù)議的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序應(yīng)予以公開，讓當(dāng)事人知曉，以保證行政相對人的權(quán)益和行政行為的正當(dāng)性，便于實現(xiàn)司法公正。遵循“公開為原則，保密為例外”的原則公開執(zhí)法信息，對于行政機關(guān)及其工作人員的遵紀(jì)守法狀況和工作狀況，讓新聞媒體在真實準(zhǔn)確的前提下進(jìn)行公開報道，以便于社會輿論的監(jiān)督。[10]23

五是行政參與原則。就是行政相對人能夠參與行政機關(guān)在施政行權(quán)的過程中來，并發(fā)表自己的看法來保證行政行為的合法性以及監(jiān)督行政主體。行政參與改變了法律關(guān)系的單一性和管理行為的單向性，有效地實現(xiàn)了“政社互動”，便于公民和社會組織對政府行為的監(jiān)督，保證行政行為和行政決策的合理性和可接受性。行政參與發(fā)展了社會治理理論，更新了社會治理模式，有助于使現(xiàn)代行政法跟上國家治理現(xiàn)代化的步伐。

三、錘煉執(zhí)法主體

執(zhí)法主體包括行使國家行政權(quán)力的國家行政機關(guān)及其公職人員。習(xí)近平總書記強調(diào)：全面推進(jìn)依法治國，需要“信念堅定、執(zhí)法為民、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的優(yōu)秀政法隊伍”。

一是加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。行政執(zhí)法面對企業(yè)和基層，執(zhí)法隊伍的執(zhí)行力直接影響群眾利益、關(guān)乎政府和法律的威信。因此，執(zhí)法隊伍建設(shè)必須納入法治化軌道，為法治政府建設(shè)提供可靠保障。執(zhí)法隊伍建設(shè)可以從以下幾個方面展開：規(guī)范執(zhí)法人員的資格管理，執(zhí)法人員只有通過相應(yīng)執(zhí)法資格的考試、考核并獲取相關(guān)證書才能持證上崗執(zhí)法，同時必須嚴(yán)格管理執(zhí)法資格考試的過程;推行行政執(zhí)法績效考核制度，強化行政執(zhí)法責(zé)任制;科學(xué)配置人員編制，充實和加強市縣和基層執(zhí)法力量，保證重點領(lǐng)域執(zhí)法;落實執(zhí)法經(jīng)費保障制度，禁止將收費罰沒收入變成部門的可支配利益，對執(zhí)法經(jīng)費實行罰繳和收支分別管理。

二是提升執(zhí)法人員的執(zhí)法素養(yǎng)。培育和提高執(zhí)法人員的法律意識，執(zhí)法人員要具有職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的觀念，要對法律有敬畏之心，帶頭尊重法律遵守法律，維護(hù)法律權(quán)威;大力推進(jìn)執(zhí)法人員學(xué)法用法工作，推進(jìn)法治培訓(xùn)長效機制建設(shè)，將執(zhí)法人員法治培訓(xùn)考試結(jié)果作為崗位考核的重要依據(jù)，強化優(yōu)勝劣汰機制。同時，嚴(yán)格執(zhí)法資格考試，強化教育管理制度，以此規(guī)范和倒逼執(zhí)法人員提升執(zhí)法素養(yǎng)和能力。

四、純凈執(zhí)法作風(fēng)

2018年8月24日，中央全面依法治國委員會第一次會議召開，習(xí)近平總書記強調(diào)：“確保立法、執(zhí)法、司法工作者信念過硬、政治過硬、責(zé)任過硬、能力過硬、作風(fēng)過硬。”要回應(yīng)人民群眾的期待，在利益誘惑面前有定力，處理矛盾糾紛有擔(dān)當(dāng)，就必須自身“硬氣”，這個“硬氣”來自于“五個過硬”的修煉。

一是信念過硬。只有信念過硬，才能保持思想政治定力。執(zhí)法人員是社會主義法治的實踐者，只有堅定理想信念，深學(xué)篤用新時代新思想，牢固樹立馬克思主義的價值觀和正確的權(quán)力觀、地位觀、政績觀，才能經(jīng)受住各種風(fēng)險和困難考驗，自覺抵制各種腐朽思想的侵蝕，保持思想政治定力。只有信念過硬，才能保持攻堅克難謀發(fā)展的定力。執(zhí)法人員要直面全面建成小康社會這一緊迫任務(wù)、民族復(fù)興這一偉大夢想，以崇高理想信念為支撐，牢記入黨時“為共產(chǎn)主義奮斗終身”的錚錚誓言，遵循“功崇惟志，業(yè)廣惟勤”的實干準(zhǔn)則，以時不我待、只爭朝夕的精神狀態(tài)，以永不懈怠、一往無前的奮斗姿態(tài)投入工作，攻堅克難，闖關(guān)奪隘，在篤行中推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)不斷向前，實現(xiàn)人民對美好生活的向往。只有信念過硬，才能保持踏實工作干凈干事的定力。善始易，善終難，尤其是面對日益復(fù)雜和不斷變化的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，唯有加強自律，久久為功，才能始終保持“金剛不壞之身”。

二是政治過硬。法律和政治的共生性決定了法治工作的政治性和政策性，優(yōu)良的政治品格和較高的政治素養(yǎng)是每個執(zhí)法者不可或缺的基本品質(zhì)。[11]197執(zhí)法者政治過硬的標(biāo)準(zhǔn)在于：

政治立場堅定。始終堅持“黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上”;始終“忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律”;始終保持政治清醒，在大是大非問題上不含糊，經(jīng)得起考驗，旗幟鮮明，在日常執(zhí)法活動中依法辦事，時刻踐行為人民群眾服務(wù)的準(zhǔn)則。

一身正氣。執(zhí)法人員只有做到清正廉明、為人正直、克己奉公，嚴(yán)守法律人的道德操守和法律底線，面對各種誘惑不動搖，面對歪風(fēng)邪氣敢亮劍，面對人情關(guān)系不委蛇，面對強權(quán)威壓不退讓，才能做好懲惡揚善的行動者、法律權(quán)威的捍衛(wèi)者、公平正義的守望者。

敢于擔(dān)當(dāng)。執(zhí)法人員的擔(dān)當(dāng)就是在執(zhí)法過程中堅持原則、認(rèn)真負(fù)責(zé)、排解民怨、樂于成事。尤其是面對改革發(fā)展中的深層次矛盾，不回避，迎難而上，攻堅克難;面對事關(guān)人民群眾根本利益的大事、難事、合理的事絕不推諉，豁得出來，頂?shù)蒙先ァ?/p>

心底無私。執(zhí)法人員在執(zhí)法之時秉持公平、公正、公開的原則，不把手中的權(quán)力作為挾制相對人的條件，作為利益交換的籌碼，趁機撈取好處，進(jìn)行權(quán)力尋租，要樂于奉獻(xiàn)，敢于戰(zhàn)斗在一線去挑戰(zhàn)條件艱苦、情況復(fù)雜、矛盾集中的難題，以無私的正氣贏得群眾的信任與支持。

三是責(zé)任過硬。對行政權(quán)力的制約與控制，必須依賴于嚴(yán)格的責(zé)任體制和監(jiān)督機制，執(zhí)法人員被賦予權(quán)力就必須擔(dān)責(zé)。因此，執(zhí)法人員執(zhí)法時應(yīng)該有強烈的責(zé)任意識和接受監(jiān)督的意識。執(zhí)法人員要時刻牢記自己肩上的任務(wù)和職責(zé)所在，牢記人民群眾的信任與囑托，明確權(quán)力乃人民賦予必須正確、謹(jǐn)慎行使。在行權(quán)之時，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，開誠布公，對事不對人，虛心接受群眾監(jiān)督、批評;在執(zhí)行裁量時，盡可能減少相對人損失、符合比例原則;執(zhí)行方式勤于創(chuàng)新、兼顧效率和方便群眾辦事?？傊趫?zhí)法全程之中，真正做到“事前提醒，事中監(jiān)督，事后懲戒”，將履責(zé)、問責(zé)、擔(dān)責(zé)視為工作常態(tài)。

四是能力過硬。執(zhí)法者的執(zhí)法能力體現(xiàn)為執(zhí)法者的業(yè)務(wù)水平，執(zhí)法者的業(yè)務(wù)水平包括任職資格、執(zhí)法效果、業(yè)務(wù)能力等方面。把法律職業(yè)資格的考試作為執(zhí)法者任職的準(zhǔn)入條件和選任標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法人員應(yīng)通過專門的執(zhí)業(yè)職格考試，具有崗位所需的法律專業(yè)知識以及運用法律的能力。對執(zhí)法人員的執(zhí)法效果評價，可以基于執(zhí)法者在執(zhí)法過程中是否具備規(guī)范文明廉潔應(yīng)變的能力進(jìn)行考核[12]。規(guī)范執(zhí)法能力包括執(zhí)法人員的具體行政行為在內(nèi)容和程序上是否合法，以及所實施的具體行政行為是否合理、適當(dāng)兩個評價標(biāo)準(zhǔn);文明執(zhí)法能力包括執(zhí)法者外在儀表文明和語言表達(dá)文明兩個評價標(biāo)準(zhǔn);廉潔執(zhí)法能力就是執(zhí)法人員是嚴(yán)格依法辦事，做到自重、自省、自警;應(yīng)變執(zhí)法能力考察執(zhí)法人員在面對“硬暴力”和“軟暴力”抗法及突發(fā)事件時，能否有高超的應(yīng)變能力和敏銳的洞察力，果斷、冷靜、靈活處置緊急情況，敢于執(zhí)法并善于執(zhí)法，確保執(zhí)法目的的實現(xiàn)。

五是作風(fēng)過硬。執(zhí)法人員站在社會的前沿陣地，直面群眾的憂患得失，經(jīng)常面對“疾風(fēng)”“烈火”，作風(fēng)的純正與過硬是對執(zhí)法隊伍和執(zhí)法人員的政治要求。保持過硬執(zhí)法作風(fēng)要求走群眾路線，始終代表人民群眾的意志和利益，始終依靠人民群眾共建法治事業(yè)。保持過硬執(zhí)法作風(fēng)要求牢固樹立正確的群眾觀、權(quán)力觀和政績觀，發(fā)揚求真務(wù)實的作風(fēng)，把人民利益放在第一位，自覺站在人民的立場上想問題、辦事情、做決策，始終做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。保持過硬執(zhí)法作風(fēng)要求執(zhí)法的形象威嚴(yán)、程序透明、方式柔和、態(tài)度親和、用語文明、處斷公正。

五、維護(hù)執(zhí)法權(quán)威

一是嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高執(zhí)法威望。行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法范圍的廣泛性、與群眾利益的密切相關(guān)性，決定了執(zhí)法者必須依法履職，其核心要求就是執(zhí)法人員在執(zhí)法時以“嚴(yán)格規(guī)范公正文明”為標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)法機關(guān)要達(dá)到“嚴(yán)格規(guī)范公正文明”的標(biāo)準(zhǔn)，其前提是提高執(zhí)法機關(guān)的公信力，對行政決定的糾正要嚴(yán)格依法，行政復(fù)議和行政訴訟嚴(yán)格按程序進(jìn)行，嚴(yán)格依法辦事，提高辦事效率，認(rèn)真對待群眾訴求，及時處理信訪事件，樹立勤政親民形象。執(zhí)法人員嚴(yán)格按照法定條件和程序履行職責(zé)、行使職權(quán)，執(zhí)法時持證上崗、配備執(zhí)法記錄儀、嚴(yán)守執(zhí)法操作規(guī)程、習(xí)慣于在鏡頭下執(zhí)法、保持廉潔正派文明的作風(fēng)。值得注意的是，執(zhí)法威望來自于社會公眾的認(rèn)可，要獲得公眾認(rèn)可，就必須增強執(zhí)法的透明度，轉(zhuǎn)變單向管理和服從的思維，增進(jìn)群眾對執(zhí)法的理解，建立與群眾的有效溝通機制。

二是創(chuàng)造良好執(zhí)法環(huán)境，維護(hù)執(zhí)法權(quán)威。維護(hù)執(zhí)法權(quán)威的關(guān)鍵在于各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法和依法辦事，支持執(zhí)法機關(guān)及執(zhí)法人員嚴(yán)格規(guī)范公正文明行使行政權(quán)力，幫助執(zhí)法機關(guān)克服各種影響執(zhí)法的不良因素，尤其是地方保護(hù)主義和部門本位主義的影響。增強黨員干部尊崇憲法和法律的意識，支持執(zhí)法機關(guān)依法行政、依法辦事。發(fā)揮社會輿論和新聞媒體的宣傳作用，堅決遏制侵害行政機關(guān)及其工作人員執(zhí)法權(quán)益案件的發(fā)生。在全社會深入開展普法教育，提高遇事找法的意識，把行政機關(guān)及工作人員執(zhí)法為民、執(zhí)法為公的典型事例向社會推介，弘揚正氣，贏得社會各界的理解和支持。同時，對無理取鬧、暴力抗法、拒不執(zhí)行行政決定、侵害執(zhí)法人員人身權(quán)利的違法犯罪行為，要敢于亮劍、依法懲戒、以儆效尤。

六、健全執(zhí)法機制

一是完善執(zhí)法程序。規(guī)范執(zhí)法流程，重點針對容易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)和缺乏程序規(guī)制的事項實施嚴(yán)格管理，各級領(lǐng)導(dǎo)在審批、受案、立案、處罰、結(jié)案等主要環(huán)節(jié)要嚴(yán)格把關(guān)。規(guī)范執(zhí)法現(xiàn)場管理，規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀，對現(xiàn)場執(zhí)法進(jìn)行實時記錄，建立臺賬并按照要求制作法律文書，對調(diào)查取證、立案、監(jiān)督檢查等進(jìn)行全程跟蹤并留有痕跡。三是嚴(yán)把執(zhí)法審核關(guān)口，對重大的執(zhí)法決定的主體資格、認(rèn)定事實、證據(jù)、程序、法律適用、處罰幅度等進(jìn)行法制審核。[13]132嚴(yán)格限時辦理，執(zhí)法人員依照規(guī)定期限辦結(jié)案件，超期辦理者給予差評或者扣分，與績效考核掛鉤。

二是規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。在國務(wù)院的推動下，全國各地行政機關(guān)頒布了自己的行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，對自由裁量權(quán)進(jìn)行自我約束、自我規(guī)制，這是一種重要的制度創(chuàng)新。這項制度要求：制定行政裁量標(biāo)準(zhǔn)。行政裁量標(biāo)準(zhǔn)的總原則是科學(xué)、合法、合理。行政裁量必須符合行政處罰法的規(guī)定處罰幅度，在結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展、行政案件發(fā)案率、造成的后果等情形綜合考慮，盡可能細(xì)化、量化裁量標(biāo)準(zhǔn)、范圍、種類、幅度等指標(biāo)。準(zhǔn)確適用裁量標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)合法行政與合理行政的原則，結(jié)合違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度以及執(zhí)法相對人的悔過態(tài)度等情形，秉持公正、善意之心，依法處罰。建立行政裁量案例指導(dǎo)制度。針對法律規(guī)定不明、疑難、典型、新型、經(jīng)過行政復(fù)議和行政訴訟、爭議較大等情形的行政案件和在執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)問題的執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行分類指導(dǎo)，形成行政案例指導(dǎo)意見，避免執(zhí)法的隨意性。

三是創(chuàng)新執(zhí)法方式。緊密配合政府的“放管服”改革創(chuàng)新執(zhí)法方式，服務(wù)于便民、利民的執(zhí)法目的。為了凸顯執(zhí)法民主，樹立執(zhí)法誠信，在執(zhí)法活動中建立行政執(zhí)法和解制度、行政執(zhí)法公示制度、預(yù)警提醒制度和失信聯(lián)合懲戒制度。為維護(hù)群眾利益，提高執(zhí)法效率，緊密依托互聯(lián)網(wǎng)和信息化技術(shù)手段，在確保信息安全之下，積極整合執(zhí)法信息資源，實現(xiàn)執(zhí)法信息共享，增進(jìn)跨地區(qū)、跨部門執(zhí)法，實現(xiàn)互聯(lián)互通，讓數(shù)據(jù)跑腿，方便群眾辦事。

四是落實行政執(zhí)法責(zé)任。明確執(zhí)法責(zé)任，全面梳理行政執(zhí)法依據(jù)，嚴(yán)格確定不同部門、機構(gòu)、崗位的執(zhí)法者的執(zhí)法責(zé)任，建立執(zhí)行權(quán)力清單制度;建立健全執(zhí)法評議考核機制，明確評議考核的要求、主體、內(nèi)容、方法，督促執(zhí)法者履行法定職責(zé);完善執(zhí)法責(zé)任追究機制，追究責(zé)任前保障被追責(zé)者的陳述和申辯權(quán)，追究責(zé)任中實行行政層級管理，追究責(zé)任錯誤的要及時糾正，對執(zhí)法績效突出的部門和個人要給予獎勵。

七、完善執(zhí)法監(jiān)督

有效制約和監(jiān)督國家權(quán)力離不開科學(xué)完善的監(jiān)督體制。依據(jù)監(jiān)督主體的不同，執(zhí)法監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督包括“黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和審計監(jiān)督”，[11]116外部監(jiān)督包括民主監(jiān)督和社會監(jiān)督。行政執(zhí)法權(quán)具有侵略性、擴(kuò)張性、易腐性，建立常態(tài)化的執(zhí)法監(jiān)督機制，有效制約行政權(quán)是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。

（一）黨對行政權(quán)的監(jiān)督

我國的國體和政體決定了黨在政治生活中的特殊地位，黨監(jiān)督行政權(quán)的方式大致有兩個途徑：一個途徑是“黨通過立法機關(guān)對行政機關(guān)依法實施監(jiān)督”來控制行政權(quán)的行使;第二個途徑是“黨通過管理黨政干部”來有效行使行政權(quán)。[14]

一是通過人大監(jiān)督行政權(quán)的行使。在我國的黨政體制中，黨與行政機關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這種關(guān)系表現(xiàn)為黨對行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督具有權(quán)威性、間接性和法治性[15]150。關(guān)于黨對行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督的權(quán)威性和法治性是緊密聯(lián)系在一起的，從黨領(lǐng)導(dǎo)一切的政治地位來看，黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的地位不可動搖，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨帶頭遵守和實施法律、領(lǐng)導(dǎo)深化法治實踐，黨具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威性。從黨帶頭實施依法治國方略、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化來看，黨必須在憲法法律范圍之內(nèi)活動，在法治框架內(nèi)治國理政，黨的執(zhí)政行為具有法治性，法治是國家和社會治理的權(quán)威。從黨與法治都最終服務(wù)于人民當(dāng)家作主來講，黨與法具有高度的統(tǒng)一性。黨監(jiān)督行政權(quán)的行使是執(zhí)政行為必須符合法治原則，必須遵循憲法法律的規(guī)定。雖然說黨政一體，但黨與政府并非職能不分，國家和社會治理必須充分賦權(quán)于政府，由政府主政才符合憲法要求，充分體現(xiàn)人民民主。歷史上由于“黨與行政機關(guān)的關(guān)系尚未完全規(guī)范化，導(dǎo)致以黨代政與黨的領(lǐng)導(dǎo)被削弱的危險”[14]，這是有歷史教訓(xùn)的?；邳h對行政機關(guān)的間接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，黨監(jiān)督行政權(quán)的行使是通過人民代表大會實施對政府的監(jiān)督，從而掌控國家行政權(quán)。

二是黨通過管理干部來監(jiān)督行政權(quán)行使。通過完善和創(chuàng)新干部管理制度來保證行政權(quán)的依法行使。黨政干部是黨的路線方針政策的踐行者，是社會主義法治的實踐者，是行政權(quán)的依法行使落實人。黨對行政權(quán)的控制是通過黨政干部嚴(yán)格執(zhí)行黨的組織原則和依照法律的規(guī)定實施而實現(xiàn)的，因此，要保證我國的黨政體制有效運行，其關(guān)鍵還是堅持黨管干部的原則，黨組織向人大推薦優(yōu)秀人才和骨干，通過人大行使人事任免權(quán)，使黨推薦的人選擔(dān)任政府部門的重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并通過他們貫徹人大的決定和議案，從而實施黨的路線方針政策，實現(xiàn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這樣就把黨的意志、人民的意志和法律的意志有機統(tǒng)一起來。為了達(dá)到政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一，就必須創(chuàng)新干部管理制度，以充分發(fā)揮黨政干部的工作能動性。首先是要求黨政干部“‘嚴(yán)字當(dāng)頭、‘用好權(quán)力、管得住‘權(quán)。”[14]其次是要求黨政干部“謀事要實”。謀事對領(lǐng)導(dǎo)干部而言就是決策，依法決策是謀實事的前提。這就要求：黨政干部在貫徹重大行政決策時嚴(yán)守決策程序，依靠專家論證、公眾參與、風(fēng)險評估等程序保證科學(xué)決策;在針對社會公共問題做決策時，必須廣泛吸納社會公眾的意見并暢通公眾參與的渠道;建立保障依法決策的體制機制，如法治績效考核機制、決策問責(zé)機制、糾錯機制等。[16]為黨政干部廉潔從政營造良好氛圍。嚴(yán)格實施廉潔自律準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例，認(rèn)真落實黨風(fēng)廉政的主體責(zé)任，明確和壓實各級黨委（黨組）的主體責(zé)任、各級紀(jì)委監(jiān)察委的紀(jì)律監(jiān)督責(zé)任和黨委（黨組）書記第一責(zé)任人的責(zé)任。提升黨政干部的從政能力和素養(yǎng)。首先是“通過理想信念教育引導(dǎo)黨員干部堅定對馬克思主義的信仰”[14]，不斷“深化對中國特色社會主義的政治認(rèn)同、思想認(rèn)同和感情認(rèn)同”[14]，只有補足這些“思想之鈣”，才會有揚鞭奮蹄的動能。其次是加強黨政干部的道德品行修養(yǎng)，養(yǎng)成“慎獨”淡泊的生活習(xí)慣，從政時就能戒絕貪欲、遠(yuǎn)離誘惑，做到奉公守正、有恥且格。最后是“黨員干部尤其要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，爭做踐行社會主義核心價值觀的模范”[14]，通過自身的黨性德行修養(yǎng)，清廉勤政、率先垂范，以務(wù)實親民的樸素工作作風(fēng)認(rèn)真踐行依法治國的要求，從而感召群眾、砥礪前行。

（二）國家機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督

一是立法機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督。人大監(jiān)督指各級人大及其代表依據(jù)憲法賦予的監(jiān)督權(quán)，對“一府一委兩院”和特殊個人實施的監(jiān)督。立法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督主要包括立法監(jiān)督和工作監(jiān)督兩個方面，立法監(jiān)督主要包括“全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定、命令?？h級以上的各級人民代表大會常委會，有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”[17]170;《立法法》中賦予的對法規(guī)進(jìn)行備案審查的權(quán)力。工作監(jiān)督表現(xiàn)在：每年人大開會，對政府提出的預(yù)算草案進(jìn)行審查，對決算方案進(jìn)行審核;聽取“一府一委兩院”的工作匯報、專題匯報;對“一府一委兩院”進(jìn)行質(zhì)詢;展開對特定問題的調(diào)查等。

二是行政機關(guān)自身的監(jiān)督。行政監(jiān)督一般指在行政機關(guān)內(nèi)部通過行政權(quán)力之間的制約來監(jiān)督行政主體及其工作人員。行政機關(guān)自身的監(jiān)督包括上級對下級的監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、行政復(fù)議、行政監(jiān)管等方式。按照憲法規(guī)定，上級行政機關(guān)享有對下級行政機關(guān)不適當(dāng)命令、決定的撤銷權(quán)以及對下級行政機關(guān)實施法律、法規(guī)的情況的檢查監(jiān)督權(quán)。政府內(nèi)部的行政監(jiān)察部門行使行政監(jiān)察權(quán)，包括檢察權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、處分權(quán)。審計監(jiān)督是指“專門的審計機關(guān)及其審計人員依法對財政收支與國有資產(chǎn)有關(guān)的財務(wù)收支的真實性、合法性與有效性實施的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督”。[11]119行政復(fù)議指行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益向行政復(fù)議機關(guān)提出復(fù)議申請，復(fù)議機關(guān)對原具體行政行為進(jìn)行復(fù)查依法作出處理，這實際上是在行政相對人的參與下，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的一種監(jiān)督。行政監(jiān)管是行政機關(guān)依據(jù)法定職權(quán)，針對行政相對人遵守法律、法規(guī)和執(zhí)行行政命令、決定的情況進(jìn)行監(jiān)督，這實際上是一種行政管理手段。國家行政機關(guān)的監(jiān)督關(guān)鍵在加強內(nèi)部自我約束與控制，保障依法行政。

三是監(jiān)察委員會的監(jiān)督。監(jiān)察法明確了監(jiān)察委員會的機關(guān)性質(zhì)、法律地位、監(jiān)督職能。監(jiān)察委員會的機關(guān)性質(zhì)的法律定位為國家監(jiān)督機關(guān);監(jiān)察委員會的法律地位為經(jīng)由人大產(chǎn)生與行政機關(guān)、司法機關(guān)相平行的國家機關(guān);監(jiān)察委員會的監(jiān)督職能是行使反腐敗職能，注重對公職人員的監(jiān)督，當(dāng)然包括對政府公務(wù)人員的監(jiān)督。監(jiān)察委員會的監(jiān)督職能具有特殊性，其監(jiān)督特性在于：進(jìn)行廉政監(jiān)督，原來行政監(jiān)察機關(guān)所享有的勤政監(jiān)督、效能監(jiān)督職能都依附于廉政監(jiān)督職能。整合國家機關(guān)的監(jiān)督職能，把行政監(jiān)察機關(guān)的行政監(jiān)督、中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會的紀(jì)律監(jiān)督和國家檢察機關(guān)的反貪反瀆的監(jiān)督整合到國家監(jiān)察委員會，中央紀(jì)委與國家監(jiān)察委員會合署辦公，實現(xiàn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

四是司法機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督。司法監(jiān)督指司法機關(guān)對黨和國家機關(guān)及其工作人員遵守和執(zhí)行法律的情況進(jìn)行的監(jiān)督[11]120，包括檢察機關(guān)的監(jiān)督和審判機關(guān)的監(jiān)督。檢察機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督主要包括：對公安機關(guān)偵查活動、批捕的監(jiān)督;對行政訴訟案件提起抗訴;對監(jiān)獄、看守所、勞教機關(guān)工作的合法性進(jìn)行監(jiān)督。審判機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督主要通過“民告官”案件（行政訴訟案件）的受理，對行政機關(guān)所做的行政決定和行政處罰是否合法進(jìn)行審查，并以判決或者裁定的方式作出結(jié)論。

（三）社會對行政權(quán)的監(jiān)督

一是民主監(jiān)督。民主監(jiān)督是指民主監(jiān)督主體通過提出意見、建議和批評，對中國共產(chǎn)黨和國家機關(guān)及其工作人員進(jìn)行的監(jiān)督[11]120，主要包括民主黨派的監(jiān)督和人民政協(xié)的監(jiān)督。民主黨派的監(jiān)督通過充分發(fā)揮民主黨派的參政議政職能，政府部門聘請民主黨派成員擔(dān)任特約檢查員、審計員、稅務(wù)監(jiān)察員等參與有關(guān)執(zhí)法檢查、執(zhí)法監(jiān)督、參謀咨詢和聯(lián)系群眾等，拓寬民主黨派在經(jīng)濟(jì)、社會、文化領(lǐng)域的監(jiān)督范圍，使民主政治、依法行政、依法執(zhí)政的監(jiān)督同步推進(jìn)，不斷豐富和健全法治監(jiān)督體系。人民政協(xié)通過政協(xié)提案、對各級政府工作報告發(fā)表意見、對“一府一委兩院”進(jìn)行工作評議等渠道，發(fā)揮對國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。

二是社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是指“社會團(tuán)體、自治組織以及公民個人對公權(quán)力機關(guān)及其工作人員的權(quán)力運行行為進(jìn)行的監(jiān)督”[11]121，主要包括公民、社團(tuán)和輿論的監(jiān)督。公民監(jiān)督是公民依據(jù)憲法法律所賦予的權(quán)利對國家權(quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督，行使直接民主權(quán)利。人民主權(quán)是我國憲法的基本原則，“人人參與、人人監(jiān)督”是人民主權(quán)的生動反映，是監(jiān)督行政權(quán)力的有效途徑。正如毛澤東所言：“只有依靠人民的監(jiān)督，政府才不敢懈怠?！鄙鐖F(tuán)監(jiān)督就是社會團(tuán)體依據(jù)憲法法律所賦予的權(quán)利對國家權(quán)力進(jìn)行的監(jiān)督，主要包括三個方面的內(nèi)容：通過彌補政府職能空白進(jìn)行分權(quán)、表達(dá)弱勢群體利益進(jìn)行參權(quán)、提出意見建議的方式監(jiān)權(quán)。[11]122社會團(tuán)體是社會管理的重要依靠力量，一方面通過加強對社團(tuán)的管理進(jìn)行“他律”和“自律”，另一方面通過社團(tuán)活動的法治化和規(guī)范化來健全社團(tuán)意愿表達(dá)機制，提高社團(tuán)監(jiān)督技能和績效，讓社團(tuán)工作對標(biāo)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。輿論監(jiān)督泛指新聞媒體、以各種輿論形式進(jìn)行的監(jiān)督。社會輿論的監(jiān)督是一柄雙刃劍，依法、客觀公正、建設(shè)性的輿論有利于政府改進(jìn)執(zhí)法作風(fēng)、提高執(zhí)法水平，缺乏制約或者不當(dāng)監(jiān)督的輿論，則會給行政執(zhí)法造成負(fù)面影響。

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