賀恒揚

摘 要：隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在各領(lǐng)域改革的全面深化，全面依法治國戰(zhàn)略持續(xù)推進，檢察機關(guān)也迎來了全新的發(fā)展機遇。以檢察機關(guān)偵防職能轉(zhuǎn)隸為背景，對檢察權(quán)理論進行邏輯梳理和學術(shù)檢視，從理論重述的空間維度創(chuàng)新檢察權(quán)的內(nèi)涵與形式，具有重要意義。在關(guān)照現(xiàn)有各派理論學說的得失，遵循法律監(jiān)督與檢察權(quán)之間的客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，嘗試利用權(quán)能配置工具重述檢察權(quán)理論，并提出“1+5”的權(quán)能結(jié)構(gòu)模型。將該模型運用于“四大檢察”實踐，以期達到服務(wù)新時代檢察理論和實踐創(chuàng)新發(fā)展、提升檢察效能的目標。

關(guān)鍵詞：法律監(jiān)督;檢察權(quán);“四大檢察”;“1+5”權(quán)能結(jié)構(gòu)模型

中圖分類號：DF73文獻標志碼：A

文章編號：1008-4355（2019）06-0003-15

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.06.01

我國進入中國特色社會主義新時代后，黨和國家推進的新一輪司法改革取得明顯成效，監(jiān)察體制改革中檢察機關(guān)偵防職能轉(zhuǎn)隸，《人民檢察院組織法》和“三大訴訟法”修改，使得檢察職能深度調(diào)整，檢察機關(guān)迎來全新的發(fā)展機遇。如何正確理解和把握新時代檢察權(quán)的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)模型、權(quán)力配置、作用變化，直接關(guān)系到檢察機關(guān)能否在轉(zhuǎn)隸中抓住轉(zhuǎn)機，以轉(zhuǎn)機促轉(zhuǎn)型，從而實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，更好地彰顯中國特色社會主義檢察制度的優(yōu)越性和強大生命力。對檢察權(quán)理論重述的論題具有重要的學術(shù)價值和實踐意義，有助于全面依法治國戰(zhàn)略的實施，有助于推動“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，進而健全完善中國特色社會主義檢察制度。基于此，筆者嘗試對這一論題進行學術(shù)探討，以拋磚引玉。

一、新時代背景之下檢察制度發(fā)展的五大特征

中國步入中國特色社會主義新時代，正處于近代以來最好的發(fā)展時期，在這樣的時代，

檢察機關(guān)維護國家安全和社會穩(wěn)定、服務(wù)保障經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的職能也面臨著巨大的機遇和挑戰(zhàn)，對此，我們可以從五個方面來理解和認識：

（一）社會主要矛盾變化對檢察“產(chǎn)品供給”提出新要求

中國特色社會主義進入新時代，人民群眾權(quán)利意識進一步增強，參與社會公共事務(wù)的愿望更加強烈，不僅關(guān)注自身權(quán)益是否得到保障，更加關(guān)注整個法治環(huán)境的變化以及社會整體的公平正義。生活中的一件小事，可能觸發(fā)眾人圍觀和評論，司法辦案更是被關(guān)注的焦點。社會主要矛盾變化對檢察官的司法能力、司法作風和法律監(jiān)督力度、質(zhì)量、效果均提出更高要求。作為“產(chǎn)品”供給方，檢察機關(guān)給人民群眾能夠提供何種水平的檢察產(chǎn)品，能夠在多大程度上滿足人民群眾的司法需要，是每一個檢察官需要思考的問題，讓自己的“產(chǎn)品”適應(yīng)司法需求，是每一個檢察官努力的方向。

（二）國家治理體系和治理能力

現(xiàn)代化對檢察工作提出新要求

當前社會大局總體穩(wěn)定，但維護國家安全和社會大局穩(wěn)定的任務(wù)艱巨而繁重，對檢察工作提出了新的要求。黨的十八大以來，我國創(chuàng)造了經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，社會持續(xù)安全穩(wěn)定的“兩大奇跡”。但我國正處于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)模型調(diào)整，增長方式轉(zhuǎn)型，由高速增長到高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變，當前經(jīng)濟下行壓力加大，外部環(huán)境發(fā)生深刻變化，

國際局勢紛繁復(fù)雜，風險挑戰(zhàn)日益增多。社會轉(zhuǎn)型時期，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)重，利益深刻調(diào)整，觀念急劇碰撞，社會矛盾和問題交織，部分人群心態(tài)不平，燃點低、爆點多，個人極端案事件時有發(fā)生，失序失范現(xiàn)象不同程度存在。這些對國家治理體系和治理能力提出嚴峻挑戰(zhàn)，也對檢察工作提出新要求。

（三）檢察機關(guān)法律監(jiān)督地位進一步強化與工作開展“三個不平衡”并存

2018年7月，最高人民檢察院在廣東深圳召開大檢察官研討班。最高人民檢察院有關(guān)負責人在研討班上指出：反貪轉(zhuǎn)隸前，檢察機關(guān)以反貪為主、為重，導(dǎo)致反貪與其他工作不平衡，由此派生形成“三個不平衡”，即：刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發(fā)展不平衡;刑事檢察中公訴工作與偵查監(jiān)督、刑事執(zhí)行工作發(fā)展不平衡;最高檢、省級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)能力與市、縣檢察院辦案工作的實際需求不平衡。

從總體上講，全面依法治國實踐的不斷深化讓檢察機關(guān)更加明晰自身作為法律監(jiān)督者的定位。人民檢察院組織法修改后，法律賦予檢察機關(guān)的職能職責和監(jiān)督手段隨之豐富，并圍繞刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等“四大檢察”基本范疇，賦予檢察機關(guān)可以依法提出抗訴、調(diào)查核實、發(fā)出檢察建議、提出糾正意見等八項職權(quán)。但是，從實際運行狀況看，“四大檢察”發(fā)展不平衡不充分，強項突出，短板明顯，“重刑輕民”的觀念和現(xiàn)象仍然存在，“三個不平衡”制約檢察機關(guān)充分履職和發(fā)展，迫切需要在司法實踐中進一步解決。

（四）司法改革取得明顯成效，配套改革亟待跟進

黨的十八大以來，檢察機關(guān)緊緊抓住司法責任制這一“牛鼻子”，以司法責任制改革為核心的四項改革已經(jīng)完成，“四梁八柱”已經(jīng)搭建起來，取得重要進展。檢察官辦案主體作用進一步顯現(xiàn)，司法能力進一步提高，辦案質(zhì)量、效率和司法公信力進一步提升。檢察權(quán)運行體制、機制進一步完善，更加符合司法規(guī)律。但是，已經(jīng)推行的改革還需要落實落細，已經(jīng)取得的成效還需要鞏固加強，圍繞“四梁八柱”的綜合配套改革還需要加緊推進，以充分發(fā)揮其配套支持作用。如圍繞司法責任制落實的案件質(zhì)量評查機制、業(yè)績考評機制、責任追究機制、懲戒機制，以及與員額檢察官進退的銜接貫通機制，都需要進一步深化。目前，檢察機關(guān)發(fā)揮內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的積極效應(yīng)，司法責任制落實落地，職業(yè)保障進一步優(yōu)化，監(jiān)督管理機制進一步健全，員額檢察官統(tǒng)籌管理動態(tài)調(diào)整，“三類人員”職業(yè)發(fā)展空間均衡發(fā)展等，都需要通過深化配套改革來實現(xiàn)。

（五）科技革命引發(fā)的“雙刃劍”效應(yīng)使檢察工作面臨挑戰(zhàn)

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來機遇，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等高科技給人們生產(chǎn)生活帶來極大便利的同時，也產(chǎn)生了電信詐騙等非接觸性犯罪增多、犯罪手段智能化、隱蔽化等負面效應(yīng)。人工智能在法律、安全、倫理等方面提出諸多新課題，互聯(lián)網(wǎng)時代如何加強個人信息和隱私保護，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，司法辦案如何有效應(yīng)對科技發(fā)展中的新型犯罪，對檢察官的司法能力提出嚴峻考驗?？萍及l(fā)展為提升檢察工作質(zhì)效提供了有利條件，智能語音、類案推送、量刑建議輔助系統(tǒng)等對司法辦案發(fā)揮的支持作用越來越大。然而，科技發(fā)展也給檢察機關(guān)帶來新的挑戰(zhàn)，如新型媒介技術(shù)促使自媒體時代產(chǎn)生，“人人都有攝像頭，個個都是麥克風”，快手、抖音等自媒體平臺大量出現(xiàn)，隨手拍隨手傳，部分案件容易引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)酵炒作，損害司法機關(guān)形象和公信力，動搖群眾對司法的信賴。如何正確處置和引導(dǎo)輿情，處理好檢察公共關(guān)系，做好風險防范化解工作，防止輿情出現(xiàn)“黑天鵝”“灰犀牛”是檢察機關(guān)必須要面對的新問題。

檢察機關(guān)在全面依法治國歷史舞臺中要積極應(yīng)對社會主要矛盾深刻變化，找準服務(wù)保障經(jīng)濟社會發(fā)展大局的結(jié)合點、切入點，適應(yīng)新時代要求，把握新時代發(fā)展機遇，有效應(yīng)對挑戰(zhàn)，實現(xiàn)自身高質(zhì)量發(fā)展。

二、檢察權(quán)理論的邏輯梳理與學術(shù)檢視

在世界法律制度體系中，現(xiàn)代檢察制度產(chǎn)生較晚，整個發(fā)展史也就兩百多年，是相當年輕的法律制度。總體上看，由于各國政治體制不同以及文化和法制傳統(tǒng)的差異等原因，不同國家檢察制度呈現(xiàn)不同特色，這在一定程度上造成檢察機關(guān)、檢察官角色和職責定位的困難。因此，對于檢察制度而言，經(jīng)常有“我是誰”的疑問[1]。就如何認識中國檢察制度和檢察權(quán)，我們有必要進行深入的探討、研究和反思。

（一）對既存理論爭議的學術(shù)檢視

中國檢察制度是基于中國的政治理念和憲法原理建構(gòu)起來的，對中國檢察權(quán)的認識，學說紛紜，莫衷一是，尚未完全達成共識，已成為近年來學術(shù)界研究的熱點、聚訟之地。概括起來，主要有以下五種觀點：

第一，行政權(quán)說。這種觀點認為，檢察權(quán)屬于行政權(quán)。有的學者指出，“檢察權(quán)是行政權(quán)力之一，是代表政府制約司法權(quán)而獨立存在的權(quán)力形式”[2]。根據(jù)檢察機關(guān)的“檢察一體制”以及“上命下從”的“指令權(quán)”，可以看出，其與司法審判權(quán)的終局性、中立性和被動性等基本特征相去甚遠。第二，司法權(quán)說。這種觀點認為，檢察權(quán)屬于司法權(quán)。有學者指出，檢察官與法官是“同質(zhì)但不同職”，立足于檢察權(quán)與審判權(quán)的“接近度”和檢察官與法官的“近似性”。從中國的憲法體制來看，把法院、檢察院定位為司法機關(guān)，審判機關(guān)和檢察機關(guān)行使廣義上的司法權(quán)是比較合適的[3]。第三，雙重屬性說。這種觀點認為，檢察權(quán)具有行政權(quán)上命下從與參與刑事司法活動的雙重職能，也就具有行政與司法的雙重屬性。這一觀點試圖解決檢察權(quán)定位于行政權(quán)或者司法權(quán)而產(chǎn)生的理論困境[4]。第四，法律監(jiān)督權(quán)說。這種觀點認為，檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)。有學者認為，“檢察權(quán)是一種全面的法律監(jiān)督權(quán)”[5]，是一種“應(yīng)當被強化與保障的法律監(jiān)督權(quán)”。第五，三權(quán)復(fù)合說。這種觀點認為，我國檢察權(quán)具有復(fù)合屬性，兼具有司法權(quán)、行政權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)三種國家權(quán)力的共同屬性[6]。

值得思考的是，中國檢察權(quán)究竟屬于何種權(quán)力，是否具有獨立性。過往的檢察理論中，無論是支持中國檢察制度的，還是質(zhì)疑檢察制度，甚至主張取消檢察制度的學理依據(jù)，都是建立在西方政治和法律理論中蘊含的“權(quán)力分立與制衡原則”之上。在主流的中國檢察制度的理論體系中，絕大多數(shù)著述都以此作為中國檢察制度確立的基本理論或基本原理，無論是主張“挺檢派”的學者，還是主張“撤檢派”的學者的立論大都如此。這種在中外學術(shù)史上都極為罕見的現(xiàn)象之所以會發(fā)生并長期存在，除了因為西方“權(quán)力分立與制衡原則”具有的持久影響力之外，還因為長期以來對中國憲法文本存在某種誤讀，乃至思維盲區(qū)，對中國憲法所依據(jù)的基本原理沒有深切地體認所造成?！耙孕问街髁x的意識形態(tài)對立思維方式去理解國家權(quán)力的配置問題，是一種簡單二分法，缺乏對政制問題復(fù)雜性的深刻理解?！盵7]

故此，筆者認為，要真正體察中國檢察制度的特色，首先就要做到有破有立，破的是“權(quán)力分立與制衡原則”的思維定勢的桎梏，立的是中國憲法為國家立制包括對檢察機關(guān)立制所依據(jù)的基本原理。上述問題的解答應(yīng)回歸到判斷一種權(quán)力是否獨立的標準上，“最關(guān)鍵的是，該種性質(zhì)的國家權(quán)力是否具有不可替代性。若對應(yīng)的結(jié)構(gòu)功能可被其他權(quán)力所代替或者是所涵攝，那么即便是制度上設(shè)計了某種性質(zhì)的國家權(quán)力，這種國家權(quán)力在實際運行中其獨立的憲法地位也會受到其他性質(zhì)的國家權(quán)力的影響，甚至是排斥;只有制度上設(shè)計的某種國家權(quán)力可以履行其他性質(zhì)的國家權(quán)力無法取代的制度功能，這樣的國家權(quán)力才能獲得獨立的憲法地位?！盵8]在世界各國，檢察權(quán)的功能不盡相同，但是代表國家提起公訴的功能是共通的，也是由檢察機關(guān)或檢察官獨立行使的。特別是在中國現(xiàn)有的權(quán)力配置中，代表國家提起公訴是檢察機關(guān)所單獨享有的一項職權(quán)，其他國家權(quán)力無法取代。在我國，檢察權(quán)是一項獨立的權(quán)力的主要依據(jù)還有：首先，檢察權(quán)是憲法明確的權(quán)力，并且具有獨立性。在中國，檢察權(quán)獨立行使是一項憲法原則，是國家通過憲法的形式加以規(guī)定和確認的。其次，檢察機關(guān)是檢察權(quán)的主體，這并非偶然，而是有深刻的歷史文化根源的。中國是具有深厚大一統(tǒng)歷史傳統(tǒng)的國家，這一類型國家的顯著特征是認為國家權(quán)力應(yīng)當由國家機關(guān)統(tǒng)一行使，而不能由個人行使。具體到檢察權(quán)也同樣如此，因為個體素質(zhì)、能力的差異可能會導(dǎo)致對法律條款理解的不統(tǒng)一，從而造成行權(quán)標準不統(tǒng)一和不必要的司法混亂，影響國家的法治統(tǒng)一。因此，檢察權(quán)既不歸屬于行政權(quán)，也不歸屬于司法權(quán)，在中國當前的憲法體制下，檢察權(quán)是一項具有獨立憲法地位的國家權(quán)力。從體系解釋的立場，檢察權(quán)的內(nèi)涵定義為“確保國家法律有效實施的諸項權(quán)力之總和”較妥當。易言之，檢察權(quán)就是檢察權(quán)，既不是司法權(quán)也不是行政權(quán)，是體現(xiàn)多項要素復(fù)合而成的權(quán)力，是一個開放的體系。

（二）目的、功能與手段：法律監(jiān)督與檢察權(quán)的關(guān)系

研究檢察權(quán)無法回避的一個核心問題是法律監(jiān)督與檢察權(quán)的關(guān)系

我國現(xiàn)行《憲法》第134條規(guī)定檢察機關(guān)為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，第136條規(guī)定檢察機關(guān)行使檢察權(quán)。。如果按照文義解釋，憲法文本同時使用了法律監(jiān)督和檢察權(quán)這兩個概念，因此二者應(yīng)該是有所區(qū)別。但從體系解釋角度出發(fā)，憲法規(guī)定的“法院—審判機關(guān)—審判權(quán)”與“檢察機關(guān)—法律監(jiān)督機關(guān)—檢察權(quán)”之邏輯結(jié)構(gòu)模型應(yīng)具有一致性，則法律監(jiān)督機關(guān)應(yīng)解釋為檢察機關(guān)，檢察權(quán)應(yīng)解釋為法律監(jiān)督或法律監(jiān)督權(quán)。對于如何理解法律監(jiān)督機關(guān)和檢察權(quán)的關(guān)系，筆者更傾向于將兩者定位為目的與手段的關(guān)系。法律監(jiān)督是檢察權(quán)運行所要實現(xiàn)的目的，而可細分的檢察權(quán)則是實現(xiàn)法律監(jiān)督憲法定位的手段。

眾所周知，檢察機關(guān)是制約（法官）權(quán)力、控制（警察）權(quán)力、守護法律的產(chǎn)物。自創(chuàng)始以來，人們對檢察權(quán)和檢察官的認識就一直存在分歧。在中國特色社會主義法律體系中，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，這是歷史形成的。1979年頒布的《人民檢察院組織法》專條規(guī)定檢察機關(guān)為國家的法律監(jiān)督機關(guān)。1982年憲法明確了檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì)定位，奠定了我國檢察事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。自1982年憲法明確規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”以來，憲法經(jīng)歷1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修正，但關(guān)于檢察機關(guān)性質(zhì)和定位的規(guī)定一直保持不變。

“法律監(jiān)督實際上是一個功能性概念，是對檢察機關(guān)行使權(quán)力所要達到的功能和目的進行整體描述和定義，不能將檢察機關(guān)的法定職權(quán)拆分后去質(zhì)問其中的某項權(quán)力是不是法律監(jiān)督權(quán)?！盵9]多年來，檢察權(quán)的權(quán)力內(nèi)容雖然隨著國家政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展和法制建設(shè)的狀況不斷發(fā)展變化，但是檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì)始終沒有變。因此，某種意義上檢察權(quán)是一個開放的體系，檢察權(quán)結(jié)構(gòu)模型的設(shè)置必須滿足實現(xiàn)法律監(jiān)督的目的和功能要求，完成法律監(jiān)督的憲法任務(wù)。人民檢察院組織法和三大訴訟法修改，進一步豐富和完善刑事、民事、行政、公益訴訟檢察四大檢察職能體系，細化規(guī)定履行職能的八項職權(quán)，正是檢察權(quán)為滿足法律監(jiān)督目的和功能所做的調(diào)整。筆者認為，憲法修正后，按照憲法規(guī)定的法律監(jiān)督目的和功能新要求，檢察機關(guān)應(yīng)當承擔起四重角色：

一是公共利益代表的角色。公益之所在，檢察權(quán)之所及。檢察機關(guān)自誕生以來，始終為公共利益的代表。公共利益具有公共性，國家安全、社會穩(wěn)定、公平正義是最大的公益。檢察機關(guān)承擔維護國家法律統(tǒng)一正確實施的職責使命，法律監(jiān)督目的和功能的實現(xiàn)具有公共性、綜合性的特點，檢察機關(guān)所具備的法定手段、專業(yè)能力，與維護公共利益的要求高度契合，決定了檢察機關(guān)更適合擔當公共利益代表這一使命。檢察機關(guān)可以也應(yīng)當擔當好公共利益的代表，維護好國家利益和公共利益。

二是公平正義守護人的角色?！肮撬痉ǖ撵`魂和生命”，是法治當然的價值追求。檢察機關(guān)全程參與刑事訴訟，并對刑事訴訟實行法律監(jiān)督。對民事訴訟、行政訴訟實行法律監(jiān)督，承擔公益訴訟職責，都是為更好地實現(xiàn)公平與守護正義。公平正義作為貫穿法律監(jiān)督主線的內(nèi)核，具有極強的制度向心力。檢察機關(guān)不僅親自踐行、嚴格落實公正司法，而且將公平正義理念融入到監(jiān)督其他機關(guān)嚴格執(zhí)法、公正司法過程中。

三是依法治國主力軍的角色。依法充分履職是依法治國的生動實踐，檢察機關(guān)通過依法獨立行使檢察權(quán)，參與科學立法，促進依法行政，推動全民守法。在參與科學立法方面，檢察機關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)——最高人民檢察院可以結(jié)合檢察工作提出修改或廢止法律法規(guī)的意見建議，可以通過制定司法解釋來落實法律規(guī)定，推動建立完備的法律規(guī)范體系。在促進依法行政方面，檢察機關(guān)通過行政訴訟監(jiān)督，辦理行政公益訴訟案件等手段，糾正錯誤行政裁判，促使行政機關(guān)依法行政;在推動全民守法方面，檢察機關(guān)通過案件辦理適用法律、詮釋法律、傳播法律，提升社會法治意識，推動形成法律優(yōu)先的制度風氣。

四是社會治理重要參與者的角色。在國家治理體系中，司法辦案是法治社會解決糾紛，明確權(quán)利義務(wù)的主要方式。司法辦案有三重境界：一是明辨是非、定分止爭;二是息訴罷訪、案結(jié)事了;三是促進管理、創(chuàng)新治理。促進管理、創(chuàng)新治理是司法辦案的最高境界，要求檢察機關(guān)通過發(fā)布指導(dǎo)性案例、制定司法解釋、發(fā)出社會治理類檢察建議等方式推動完善社會管理，突出檢察職能中的綜合治理責任，形成以司法辦案為基礎(chǔ)、以職能延伸為輔助的社會治理參與模式。

總之，依據(jù)檢察機關(guān)的憲法定位，檢察權(quán)運行為達到實現(xiàn)法律監(jiān)督目的、實現(xiàn)法律監(jiān)督功能應(yīng)當包括監(jiān)督、司法、行政（偵查權(quán)）等諸多要素;打造符合新時代法治要求的檢察權(quán)，要擺脫傳統(tǒng)“監(jiān)督”的思維定式，進而科學界定檢察權(quán)內(nèi)涵。

三、檢察權(quán)理論重述：“1+5”權(quán)能結(jié)構(gòu)模型

在明確了檢察權(quán)為一種獨立權(quán)力以及法律監(jiān)督與檢察權(quán)關(guān)系之后，值得進一步思考的是如何去認識檢察權(quán)實質(zhì)內(nèi)涵。如果繼續(xù)沿用既有的概念體系和解釋模型去認識和解釋中國檢察權(quán)，極易陷入一種循環(huán)論證和邏輯矛盾的尷尬處境。憲法修正后，研究檢察權(quán)應(yīng)重視從憲法、國家政權(quán)架構(gòu)等宏觀層面去準確把握檢察權(quán)的實質(zhì)內(nèi)涵。因此，選擇新的學術(shù)視角和研究范式就變得尤為關(guān)鍵，從純粹的概念法學窠臼走向更為切合實踐的功能主義解釋，采取功能主義的理論視角，運用權(quán)能概念對檢察權(quán)進行重述，才能夠更準確地理解和把握檢察權(quán)。

權(quán)力的權(quán)能是權(quán)力運行的可能方式，檢察權(quán)權(quán)能意味著檢察權(quán)運行形式的某種可能性。檢察權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)模型應(yīng)受兩個方面因素限制，外部配置取決于檢察權(quán)的憲法定位，內(nèi)部配置服務(wù)于檢察權(quán)的自身良性運轉(zhuǎn)，應(yīng)以實現(xiàn)法律監(jiān)督目的、功能為出發(fā)點和落腳點，同時注意檢察權(quán)內(nèi)部科學配置。監(jiān)察體制改革后，檢察權(quán)的權(quán)力內(nèi)在結(jié)構(gòu)模型并沒有大的變化，但權(quán)力內(nèi)容有較大調(diào)整，其中最大的變化就是偵防轉(zhuǎn)隸。為達到法律監(jiān)督目的、實現(xiàn)法律監(jiān)督功能，需要對檢察權(quán)進行重述，以期提升檢察權(quán)運行質(zhì)效。同時，在深化司法改革進程中，應(yīng)當積極探索檢察權(quán)行使和運行的規(guī)律，以制度的合憲、科學、高效作為檢察權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)模型劃分的總指針。

筆者提出檢察權(quán)在理論上應(yīng)構(gòu)建“1+5”權(quán)能結(jié)構(gòu)模型，以推動“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。檢察權(quán)內(nèi)部可以分為訴訟權(quán)能和訴訟監(jiān)督權(quán)能兩個大類。具體說來，就是適應(yīng)檢察職能變化調(diào)整，以訴權(quán)權(quán)能為核心，強化刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益保護監(jiān)督和司法活動運行監(jiān)督五項權(quán)能，以推動四大檢察全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。

訴權(quán)起源于羅馬私法，是訴之理論發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。訴權(quán)是人類社會的基本“粘合劑”，沒有訴權(quán)，就無法啟動合理解決糾紛的程序[10]。筆者認為，檢察訴權(quán)體系構(gòu)建應(yīng)注重憲法視角，超越單純的訴訟法學體系。從理論發(fā)展的角度，檢察訴權(quán)體系的稱謂也符合學術(shù)研究規(guī)范，檢察訴權(quán)體系原本包括刑事、民事、行政訴權(quán)，本身與刑事、民事、行政三大訴訟法具有穩(wěn)定的內(nèi)部聯(lián)系。以檢察訴權(quán)的稱謂命名將更加容易理解不同職權(quán)分支的權(quán)能，也將使各分支的程序設(shè)計更加有法可依[11]。

（一）“1”是指訴權(quán)

在“1+5”檢察權(quán)能結(jié)構(gòu)模型中，“1”指的是訴權(quán)，是檢察權(quán)的核心。檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，各項具體權(quán)能統(tǒng)攝于檢察權(quán)之下，服務(wù)于法律監(jiān)督之目的。以此為邏輯前提，不難發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)特有的行權(quán)方式，提起公訴、提起公益訴訟（上訴權(quán)）、抗訴（刑事抗訴、民事抗訴、行政抗訴）是基本形態(tài)。訴權(quán)是檢察權(quán)的核心權(quán)能，這也與檢察機關(guān)承擔的主要是程序性權(quán)力特征相符?？梢钥闯?，其他所有的權(quán)能都圍繞這一核心權(quán)能展開，要么服務(wù)于訴權(quán)，要么作為訴權(quán)的輔助。前者如行政公益訴訟的訴前檢察建議，是提起訴訟的必經(jīng)前置程序，提出糾正違法意見是為了保障訴權(quán)順利行使，后者如再審檢察建議，是抗訴的有效補充。對司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪的偵查，是通過調(diào)查核實等手段查明實施監(jiān)督的基礎(chǔ)事實，為行使訴權(quán)實施監(jiān)督做準備。檢察機關(guān)通過起訴、抗訴來實現(xiàn)法律監(jiān)督，是最基本、最權(quán)威、最剛性的方式。在開展法律監(jiān)督過程中，檢察機關(guān)應(yīng)將突出并保障訴權(quán)行使剛性作為監(jiān)督工作的核心，其他監(jiān)督手段不能削弱其核心作用。

（二）“5”是指五大監(jiān)督

具體指的是刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益保護監(jiān)督和司法運行監(jiān)督。落實“四大檢察”有必要通過五大監(jiān)督來具體落實。刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益保護監(jiān)督針對不同權(quán)力領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督職能，司法運行監(jiān)督作為前四大監(jiān)督的保障，集中體現(xiàn)為檢察機關(guān)對司法工作人員相關(guān)侵權(quán)瀆職犯罪立案偵查。五大監(jiān)督共同構(gòu)成檢察機關(guān)完整的監(jiān)督權(quán)能體系。從“1”與“5”的關(guān)系看，訴權(quán)與五大監(jiān)督權(quán)能相互貫通、有機融合。檢察機關(guān)通過有效行使訴權(quán)，能統(tǒng)領(lǐng)性地實現(xiàn)法律監(jiān)督作用，也是五大監(jiān)督權(quán)能的未來發(fā)展趨勢。能否起訴、抗訴，起訴、抗訴是否精準，監(jiān)督的最終成效能否通過法院裁判確認、支持的方式體現(xiàn)出來，取決于前期監(jiān)督權(quán)能運行的質(zhì)量和力度。起訴、上訴、抗訴是具體的司法活動，五大監(jiān)督不能脫離辦案搞監(jiān)督，否則就會出現(xiàn)辦案與監(jiān)督“兩張皮”，導(dǎo)致辦案質(zhì)量下滑，訴不準、抗不準，監(jiān)督自然就不硬氣。從行權(quán)方式上看，強調(diào)訴權(quán)行使實現(xiàn)法律監(jiān)督的核心作用并不否定其他監(jiān)督權(quán)能的作用，提出糾正意見、檢察建議等監(jiān)督方式對訴權(quán)行使具有保障和補充作用，也應(yīng)當妥善運用，也需要強調(diào)精準，突出效果。

四、“1+5”檢察權(quán)理論權(quán)能結(jié)構(gòu)模型的實踐展開

基于新時代背景的要求，最高人民檢察院提出了“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的發(fā)展理念，“十大業(yè)務(wù)”板塊也正式確立，檢察機關(guān)完成刑事、民事、行政、公益訴訟檢察全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的法律監(jiān)督總體布局。我們可以看出，“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”中每個“檢察”及“業(yè)務(wù)”在權(quán)力內(nèi)容上都有相應(yīng)的訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)能，運用“1+5”檢察權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)模型不僅有助于我們更好地理解新時代檢察權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)模型，也有利于我們更好地把握檢察權(quán)運行規(guī)律，促進“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，進而實現(xiàn)新時代檢察機關(guān)的法律監(jiān)督目標和功能的要求。

（一）發(fā)揮刑事訴訟主導(dǎo)作用

“檢察官既是犯罪的追訴者，也是無辜的保護者，更要努力成為中國特色社會主義法律意識和法治進步的引領(lǐng)者”[12]。刑事檢察的基本職能就是打擊犯罪、保護人民。運用“1+5”檢察權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)模型，可以更加清晰地認識到檢察機關(guān)在刑事訴訟環(huán)節(jié)的主導(dǎo)責任，從而在實踐中更好地發(fā)揮主導(dǎo)作用。

第一，發(fā)揮好證據(jù)審查主導(dǎo)作用。以審判為中心實質(zhì)是以證據(jù)為核心，偵查、起訴環(huán)節(jié)應(yīng)當根據(jù)審判標準收集、固定、審查、運用證據(jù)。這就要求檢察機關(guān)發(fā)揮好證據(jù)審查主導(dǎo)作用，會同公安機關(guān)夯實證據(jù)體系，確保追訴犯罪得到法院裁判確認。一是建立健全偵查機關(guān)辦理重大、復(fù)雜、疑難案件聽取檢察機關(guān)意見和建議制度。如同公安機關(guān)會商針對涉黑、重大涉惡案件的提前介入機制，把爭議解決在移送起訴之前。二是提高退回補充偵查的針對性、說理性。退查提綱既要指明補充什么證據(jù)，還應(yīng)說明補偵證據(jù)的目的、需要補充偵查的理由和補充收集證據(jù)的內(nèi)容，讓偵查機關(guān)一目了然、心中有數(shù)。退回補充偵查后，檢察機關(guān)應(yīng)當養(yǎng)成跟蹤、指導(dǎo)意識，及時溝通，避免文來文往讓退查流于形式。三是會同偵查機關(guān)、法院制定統(tǒng)一的證據(jù)收集、審查指引，防止證據(jù)標準把握不一，影響司法尺度和效率。四是健全鑒定意見、電子證據(jù)、視聽資料等技術(shù)性證據(jù)審查機制，提升審查、運用技術(shù)性證據(jù)能力。五是落實重大案件偵查終結(jié)前訊問合法性核查制度，確保證據(jù)合法性，進一步形成發(fā)現(xiàn)、排除非法證據(jù)立體體系，加強偵查監(jiān)督合力。

第二，充分發(fā)揮捕訴一體辦案機制的偵查引導(dǎo)效應(yīng)。按照刑事案件類別設(shè)置刑事檢察機構(gòu)，同一檢察官或檢察官辦案組既負責批捕又負責起訴，從審查逮捕到審查起訴持續(xù)跟進一個案件。在審查逮捕階段按照庭審中心的相關(guān)要求倒逼偵查機關(guān)提高認識，轉(zhuǎn)變偵查習慣，以證據(jù)裁判為標準以及逮捕措施剛性要求偵查機關(guān)繼續(xù)偵查，及時收集固定證據(jù)，避免錯失取證最佳時機，并對案件持續(xù)跟蹤監(jiān)督。事實上，較之于捕訴分離，偵查機關(guān)也更加歡迎檢察機關(guān)的捕訴合一辦案機制。為了更好地發(fā)揮“捕訴一體”辦案機制的優(yōu)勢，在出臺捕訴一體辦案規(guī)程基礎(chǔ)上，繼續(xù)強化捕訴運行、規(guī)劃捕訴銜接;提高審查逮捕的訴訟化程度，將審查逮捕環(huán)節(jié)訊問犯罪嫌疑人作為必經(jīng)程序;明確檢察官捕后訴前跟蹤、督促偵查機關(guān)落實檢察機關(guān)取證意見建議的責任，防止一捕了之;注重類案引導(dǎo)，與偵查機關(guān)共同出臺常見案件證據(jù)收集指引;加強流程監(jiān)控和質(zhì)量評查?？傊?，充分發(fā)揮“捕訴一體”辦案機制優(yōu)勢，有利于重塑訴偵關(guān)系，發(fā)揮檢察機關(guān)在審前程序中的主導(dǎo)作用，提高檢察機關(guān)指控犯罪、保障人權(quán)的司法能力和水平。

第三，發(fā)揮認罪認罰從寬的制度主導(dǎo)責任。認罪認罰從寬是修改后刑訴法確立的重要訴訟原則，可以給犯罪嫌疑人、被告人帶來制度化確定性的從寬激勵，實現(xiàn)了案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道，節(jié)約訴訟資源的目的，是促進社會治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化的重要工具。認罪認罰從寬制度根據(jù)國家司法體制改革的總體精神，檢察機關(guān)在認罪認罰從寬制度中的主導(dǎo)責任需要從四個方面強化：一是嚴格依法與辯方協(xié)商，確保犯罪嫌疑人認罪認罰的自愿性、真實性，切實保障嫌疑人知情權(quán)，強化值班律師的訴訟參與以及辯護人的辯護權(quán)。二是堅持客觀公正立場，全面收集對犯罪嫌疑人、被告人有利與不利的各種情節(jié)，不偏不倚地履行職責，加大相對不起訴、附條件不起訴的力度。三是提高量刑建議的能力和水平。完善量刑標準和量刑建議程序規(guī)范，檢察官需要加強量刑的學習研究，掌握其基本要求和規(guī)律。要求可能判處三年以下有期徒刑的案件提出確定刑量刑建議，三年以上有期徒刑案件盡可能提出確定刑量刑建議，對新型、復(fù)雜、重大、敏感案件則采取確定刑量刑建議與幅度刑量刑建議可選擇的方式提出，并注意發(fā)揮檢察官聯(lián)席會議的咨詢作用和檢察長、檢察委員會的決策把關(guān)作用，秉持客觀公正立場，合理提出量刑建議，保障嫌疑人、被告人合法權(quán)利。四是努力拓展認罪認罰從寬制度的案件適用率，構(gòu)建“95+5”的雙軌制格局，即95%的案件實現(xiàn)認罪認罰從寬的制度覆蓋，特別是在未成年人案件、職務(wù)犯罪案件、重罪案件中提升認罪認罰適用率。

第四，強化不起訴權(quán)的標準引導(dǎo)作用。對公訴權(quán)來說，起訴與不起訴如同一枚硬幣之兩面。起訴體現(xiàn)了檢察機關(guān)追訴犯罪、維護公正、保障秩序的功能，不起訴則體現(xiàn)了案件過濾、程序分流、標準示范等重要功能?？傮w來說，不起訴應(yīng)當從四個方面強化標準引導(dǎo)作用。第一，案件標準，即何種案件更傾向于不起訴。不起訴可以在很大程度上實現(xiàn)案件過濾，防止不需要判處刑罰或免于刑事處罰的案件進入審判環(huán)節(jié)。第二，程序標準。檢察機關(guān)應(yīng)重視發(fā)揮好程序“調(diào)控”作用，對需要不起訴的案件應(yīng)強化程序規(guī)范，防止不起訴權(quán)的濫用和泛化。第三，證據(jù)標準，檢察機關(guān)依法做出不起訴決定，既是對偵查活動和結(jié)果做出檢察評價，也是為偵查辦案提供法律政策和取證工作指引。第四，社會標準，檢察機關(guān)做出不起訴決定，應(yīng)當接受全社會的監(jiān)督與評價，特別是在重大、敏感案件中的不起訴決定應(yīng)當慎重。從“昆山反殺案”等檢察機關(guān)不起訴案件的社會評價來看，無疑是堅守了社會的公正底線。

第五，開展好刑事執(zhí)行檢察的“駐巡”引領(lǐng)作用。通過落實對監(jiān)獄的“派駐+巡回”檢察制度，把派駐的優(yōu)勢與巡回的剛性結(jié)合起來，同監(jiān)獄機關(guān)一起保障罪犯合法權(quán)益、把罪犯改造為守法公民。“巡回”檢察工作中，派駐監(jiān)獄檢察人員相對固定，增強監(jiān)督意識和監(jiān)督能力，也有利于進一步推動建設(shè)檢察機關(guān)與法院、刑罰執(zhí)行機關(guān)之間減刑、假釋辦案信息平臺，實現(xiàn)信息共享。持續(xù)開展監(jiān)督維護在押人員合法權(quán)益專項活動、深化推進判處實刑罪犯未執(zhí)行刑罰檢察活動和財產(chǎn)刑執(zhí)行檢察活動，進一步加強刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督工作，持續(xù)監(jiān)督久押不決案件的清理糾正。認真總結(jié)刑事執(zhí)行檢察人員在推動糾正“浙江張氏叔侄奸殺案”等冤假錯案的經(jīng)驗，充分發(fā)揮刑事執(zhí)行檢察部門在刑事訴訟中全面接觸被監(jiān)管人的工作優(yōu)勢，切實發(fā)揮防止和糾正冤假錯案的特殊作用。

（二）凸顯公益訴訟質(zhì)效

公益訴訟試點以來，檢察機關(guān)按照中央司法體制改革精神，遵循檢察權(quán)運行規(guī)律，積極作為，使公益訴訟這一全新職能成為檢察工作突出亮點，實現(xiàn)突破性開局，取得了令人民滿意的成效，豐富和發(fā)展了中國檢察制度的獨特內(nèi)涵、職能屬性和職責定位。作為一種與傳統(tǒng)訴訟具有質(zhì)的差別的新型訴訟制度，公益訴訟的發(fā)展應(yīng)遵循循序漸進的原則。

從目前實踐情況來看，要提高公益訴訟制度質(zhì)效要做到：一是準確把握公益。目前，我國明確規(guī)定了六個領(lǐng)域辦理檢察公益訴訟案件，即《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓‘等領(lǐng)域”，以及 《英雄烈士保護法》規(guī)定的“英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽”領(lǐng)域。特別要注意對公益的把握及案件范圍的確定，準確運用訴權(quán)，才能達到三個效果統(tǒng)一，實現(xiàn)保護公益的目的。二是準確區(qū)分公益訴訟檢察訴權(quán)行使與行政權(quán)、民事訴權(quán)的界限。在公益訴訟中，檢察訴權(quán)行使除了受法律和司法解釋限制外，還應(yīng)特別注意行使權(quán)力上的謙抑性，檢察訴權(quán)與行政權(quán)、民事訴權(quán)行使存在“補位”關(guān)系，檢察機關(guān)保護公益也絕不能是檢察機關(guān)單打獨斗、包打天下，需要調(diào)動各種力量積極參與進來，而應(yīng)推動形成全社會共同關(guān)注、共治共理的公益保護局面。三是突出工作重點，講求實效，積極融入黨委政府重點工作。公益訴訟牽涉的是特定范圍內(nèi)公共利益的糾紛，涉及主體比較復(fù)雜甚至可能牽扯到地方核心產(chǎn)業(yè)保護，甚至有的就是掌握公權(quán)力的政府部門，而且案件較復(fù)雜，矛盾較為集中，需要黨委政府的支持。繼續(xù)推進向黨委、人大、政府報告、通報公益訴訟工作，出臺更有針對性、操作性的政策、法規(guī)措施，積極推動出臺支持檢察公益訴訟工作的專項決定。

針對目前實踐的不足，通過建章立制完善相關(guān)法規(guī)，實現(xiàn)行權(quán)依規(guī)，行權(quán)有據(jù)，提高質(zhì)效的目標。鑒于檢察公益訴訟實踐不久，需要進一步明確的程序性問題還有很多，需要著力解決檢察公益訴訟的辦案規(guī)則問題。一是從案件辦理的線索源頭上保障案件辦理的合法性，應(yīng)當賦予“履職”發(fā)現(xiàn)“線索”更為明確的含義，使 “線索排查”合法化、合理化、高效化。二是強化檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件調(diào)查權(quán)力，保障調(diào)查取證順利進行，實現(xiàn)“多元化”的方式調(diào)查取證，解決取證難、取證不規(guī)范的問題，同時注意區(qū)分訴前階段和訴訟階段對證據(jù)證明標志要求的有所不同，有針對性地取證。三是進一步明確行政機關(guān)依法履職的內(nèi)涵以及檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的法定條件。四是明確生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件的“訴訟請求”范圍。五是明確民事公益訴訟案件和解、調(diào)解以及已生效判決執(zhí)行和解的處置權(quán)限及操作程序，防止侵權(quán)、違法及犯罪產(chǎn)生。

（三）提高民事檢察精準度

民事檢察工作是一項重要的法律監(jiān)督工作，但一直是弱項，專業(yè)人才少，精準程度不夠，監(jiān)督不到位等問題比較突出。2018年，全國人大常委會聽取和審議了民事訴訟和執(zhí)行活動法律監(jiān)督工作情況報告，要求解決好“重刑輕民”問題。滿足人民群眾的的新期待、新需要，民事檢察工作必須加強。在強勁司法需求的推動下，在檢察機關(guān)接續(xù)開拓性的探索中，民事檢察的制度內(nèi)涵不斷豐富，無論是監(jiān)督對象和范圍，還是監(jiān)督手段和方式都呈現(xiàn)多元化的趨勢。在具體的監(jiān)督需求面前，檢察機關(guān)必須選擇最佳的監(jiān)督進路，在方法與目的、投入與產(chǎn)出之間實現(xiàn)匹配和平衡，這實際上就是精準監(jiān)督的問題。”[13]運用“1+5”檢察權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)模型我們可以看出，民事檢察的核心點在抗訴權(quán)的行使，其他監(jiān)督手段要輔助這個權(quán)力的行使，注重監(jiān)督手段、監(jiān)督程序、監(jiān)督結(jié)果三個方面精準，實現(xiàn)民事檢察整體精準化。

第一，提高抗訴的精準度。首先，以裁判結(jié)果監(jiān)督為重點，敢抗、抗準那些有典型性、示范性、社會影響大的案件，不搞粗放式辦案，不片面追求監(jiān)督數(shù)量。其次，突出監(jiān)督重點，劃定抗訴權(quán)等運行的核心范圍。在辦理涉企民事申請監(jiān)督案件中，以保護產(chǎn)權(quán)為核心，加強對各類企業(yè)的平等司法保護，加大對虛假訴訟的監(jiān)督力度。重點監(jiān)督糾正民間借貸、離婚析產(chǎn)、勞動爭議、保險理賠、破產(chǎn)重組等領(lǐng)域的“假官司”，特別是當事人之間惡意串通、以捏造的事實提起訴訟，蒙騙法官做出錯誤裁判、調(diào)解協(xié)議的行為。對司法工作人員參與“假官司”謀取非法利益，或者當事人明確提出異議或有證據(jù)證明是“假官司”仍不理不睬，繼續(xù)做出錯誤調(diào)解或裁判的，要深究細查，依法監(jiān)督糾正，構(gòu)成犯罪的依職權(quán)立案偵查。再次，以監(jiān)督效果為導(dǎo)向，實現(xiàn)抗訴權(quán)等目標。如重點針對同類案件、同類問題，提出類案監(jiān)督的綜合意見，實現(xiàn)民事檢察由個案監(jiān)督向類案監(jiān)督拓展、由點向面延伸。

第二，精準發(fā)揮其他監(jiān)督方式的輔助作用。除了以訴訟結(jié)果為主要監(jiān)督對象的、傳統(tǒng)的抗訴方式之外，檢察機關(guān)探索了一些新的監(jiān)督方式，呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢。從檢察實踐角度來看，一般可以從三個方面著手判斷：一是按照訴訟階段選擇準確監(jiān)督方式。訴訟階段主要分為訴前、訴中、訴后三個節(jié)點，訴前主要是程序啟動上的幫助和督促，采取支持起訴、督促起訴等方式監(jiān)督;訴中則關(guān)注庭審是否存在程序瑕疵，采取檢察建議等方式監(jiān)督;訴后則體現(xiàn)為再審檢察建議、移送犯罪線索、檢察和解等方式。二是根據(jù)監(jiān)督內(nèi)容選擇恰當監(jiān)督方式。對監(jiān)督內(nèi)容可以分為程序性事項和實體性事項，對實體性事項如審判結(jié)果監(jiān)督通常采用再審檢察建議等方式，對程序性事項如程序違法或者程序瑕疵，以檢察建議等方式較為恰當。三是根據(jù)監(jiān)督事項的違法程度選擇有效監(jiān)督方式。對于違法情節(jié)稍輕的一般違法情形，可以提出再審檢察建議;對于輕微的違法情形，如存在程序瑕疵但并未影響案件實體結(jié)果公正的情形，通常可以通過檢察建議、促進和解等方式進行監(jiān)督，節(jié)約司法成本，維護司法審判的既判力。其他監(jiān)督方式是對抗訴的補充，多元化能夠保證民事檢察保持適度的張力，形成多種監(jiān)督之間的接續(xù)、配合、轉(zhuǎn)換和升級。如對于裁判結(jié)果的違法問題采用再審檢察建議實施監(jiān)督后，若法院拒不采納，檢察機關(guān)則應(yīng)當適時啟動抗訴程序進行跟進監(jiān)督，確保發(fā)現(xiàn)的問題得以妥善解決。綜上，檢察機關(guān)綜合運用再審檢察建議等方式，對不具有典型性又確需監(jiān)督糾正的案件，主要以相對柔性的檢察建議方式促請法院糾正。

第三，注重督促糾正的效果精準。對存在問題的督促糾正是民事檢察監(jiān)督的邏輯終點，因此，督促糾正效果是集中彰顯民事檢察實效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。督促糾正的結(jié)果既要體現(xiàn)在個案上，也要凸顯整體效果上，既要體現(xiàn)在權(quán)利救濟上，也要體現(xiàn)在綜合社會效果上。一是強化普通案件督促糾正效果。不僅要求實現(xiàn)案件結(jié)果的公平正義，還要進一步分析司法審判或者社會治理等方面存在的隱患、漏洞，實現(xiàn)對問題的源頭治理。二是強化典型案件督促糾正的示范作用。充分發(fā)揮典型案件在司法理念及社會治理方式等方面有示范引領(lǐng)價值的案件，實現(xiàn)理念糾偏、政策宣講、工作改進的示范效果。三是強化類案監(jiān)督的規(guī)模效應(yīng)。針對辦案中發(fā)現(xiàn)的具有普遍性、傾向性、苗頭性問題進行類案監(jiān)督，應(yīng)著力追求檢察監(jiān)督效果的剛性約束。四是強化檢察建議的跟蹤評價。針對檢察建議等相對較為輕緩的監(jiān)督方式建立相應(yīng)的工作機制，如實行檢察建議上級檢察院備案制，對于督促糾正結(jié)果不理想的，由上級檢察院跟進監(jiān)督。

（四）發(fā)揮行政檢察雙重作用

檢察機關(guān)行使行政檢察權(quán)充分體現(xiàn)了鮮明的中國法治特色。人性的弱點以及權(quán)力的性質(zhì)決定了權(quán)力的行使必須受到監(jiān)督和制約。行政權(quán)是國家權(quán)力體系中最活躍的權(quán)力，行政權(quán)的運行是積極主動地干預(yù)人們的社會活動和私人生活，可以說一個行政相對人“從生到死”都必須與行政權(quán)打交道。我國對行政權(quán)及行政活動的監(jiān)督包括了黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等在內(nèi)的完整體系。其中，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督的專門機關(guān)，無疑具有至關(guān)重要的作用，這也是以人民為中心的思想在檢察制度中的體現(xiàn)。目前，行政檢察監(jiān)督主要體現(xiàn)在對行政訴訟活動的監(jiān)督，行政檢察監(jiān)督對象以人民法院生效裁判為主，還包括行政調(diào)解、審判人員違法行為和行政執(zhí)行活動;監(jiān)督的主要方式是抗訴、檢察建議;檢察機關(guān)可以依申請監(jiān)督，也可以依職權(quán)監(jiān)督。在我國的政治架構(gòu)下，行政訴訟監(jiān)督對審判權(quán)和行政權(quán)的監(jiān)督制約過程實際上也是一個利益平衡和疏導(dǎo)過程。

第一，厘清行政檢察監(jiān)督與行政審判、行政權(quán)的關(guān)系。

從監(jiān)督行政的角度看，行政檢察與行政審判對象有所不同。法院審理行政審判案件所做出的判決、裁定可以撤銷或者變更行政行為確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系;檢察機關(guān)可以通過提起抗訴推動法院對生效行政判決、裁定進行再審，再審可能改變原生效判決、裁定所確定的法律關(guān)系。行政檢察的目的是保障行政訴訟活動的正常進行，確保行政法益實現(xiàn)，不但要關(guān)注法益在行政審判過程中的實現(xiàn)，而且還要關(guān)注行政審判違法所引起的司法責任乃至刑事責任。行政檢察與行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督也有所不同，行政復(fù)議、行政審計等內(nèi)部行政監(jiān)督機制具有先天局限性，相比之下，行政檢察具有外部性、主動性、全面性，能彌補司法制約的被動和保守。

第二，實現(xiàn)雙重作用，更加有效保護行政相對人合法權(quán)益。

在行政法律關(guān)系中，行政相對人相對處于弱勢。行政機關(guān)享有國家法律賦予的行政權(quán)力，而公民、法人或者其他組織作為被管理者，始終處于服從地位，雙方地位不對等、信息不對稱。當行政相對人的合法權(quán)益受到侵害時，需要通過行政訴訟尋求救濟和幫助。但是，如果法院未能有效保護行政相對人合法權(quán)益，行政相對人又會受到二次傷害，此時檢察權(quán)介入，可以為處于弱勢、權(quán)利易于受再次侵害的行政相對人提供保護和救濟，一方面實現(xiàn)對行政權(quán)和審判權(quán)的制約和平衡，另一方面使行政相對人免受“二次傷害”或傷害后得到及時修復(fù)?！懊窀婀佟闭f起來重要，但做起來不容易。行政相對人面對兩個公權(quán)力（審判權(quán)、行政權(quán)），自身沒有必要的調(diào)查手段，即便訴求合法合理，也很難撼動既有的處理結(jié)果。修改后的《人民檢察院組織法》賦予了檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責的調(diào)查核實權(quán)。受理當事人申請之后，檢察機關(guān)通過調(diào)查核實，把侵權(quán)主體、侵權(quán)事實、責任大小、損害后果等情況都搞清楚，監(jiān)督和糾正意見具備了扎實的事實證據(jù)基礎(chǔ)之后，就能夠有效彌補行政相對人訴訟手段不足，為當事人維護合法權(quán)益提供了實質(zhì)幫助。在行政檢察辦案中，檢察機關(guān)應(yīng)始終堅持抗訴與息訴工作并重的原則，真正實現(xiàn)行政檢察的雙重作用：一方面，經(jīng)過調(diào)查核實后，如果符合抗訴條件，對確有錯誤的裁判依法提請抗訴，可以有效維護當事人權(quán)益。同時，對行政機關(guān)、司法機關(guān)行使職權(quán)中的相關(guān)違法行為，檢察機關(guān)還可以提出糾正意見、檢察建議等監(jiān)督意見。另一方面，對裁判正確、不予提請抗訴的申訴人，檢察機關(guān)的決定有助于引導(dǎo)當事人提高法律認識，維護行政權(quán)和司法權(quán)權(quán)威，通過釋法說理等方式，減少當事人訴累，化解矛盾糾紛，促進實現(xiàn)案結(jié)事了、息訴服判。

第三，推動化解行政相對人和各公權(quán)力機關(guān)之間的矛盾。前面談到的，行政權(quán)是一種積極主動的權(quán)力，對行政相對人利益有著重大影響，有時甚至是決定性的。行政相對人經(jīng)過行政復(fù)議、法院一審二審甚至再審，如果合法訴求沒有得到支持和滿足，受損權(quán)益未得到修復(fù)，不滿情緒會逐步積累，出現(xiàn)“官民對立”狀態(tài)，嚴重者甚至可能引發(fā)極端案事件，如群體性事件。檢察機關(guān)作為監(jiān)督者，受理申訴人的申請，有利于疏導(dǎo)當事人的不滿情緒，為問題實質(zhì)解決提供緩沖，進一步監(jiān)督糾正錯誤裁判和執(zhí)行活動，為當事人又提供一個救濟渠道，有利于平復(fù)當事人的情緒，恢復(fù)對法治的信心，對國家的信賴。行政檢察不能面面俱到，需要聚焦、再聚焦，把重點放在涉及民生民利，容易產(chǎn)生行政糾紛，容易造成權(quán)益受損的行政領(lǐng)域，將扶貧救助、社會保障、土地林地管理、教育醫(yī)療衛(wèi)生、知識產(chǎn)權(quán)、減稅降費、治安處罰、違章建筑拆除等領(lǐng)域發(fā)生的行政訴訟案件作為檢察機關(guān)的監(jiān)督重點。

第四，突出對非訴行政執(zhí)行案件的監(jiān)督。檢察機關(guān)要增強監(jiān)督的針對性和有效性，一是要審查申請執(zhí)行的檢察是否符合法院的受理規(guī)定，法院是否可以依法執(zhí)行。二是對法院是否依法盡職進行審查。如主體是否適格，行政行為是否存在違法情形，程序是否合法，處罰是否合理等。應(yīng)當進一步細化司法審查的法律標準，擴大實質(zhì)審查的適用范圍，對于重大、復(fù)雜、涉及公民重大權(quán)益或公共利益的案件，應(yīng)當聽取被執(zhí)行人和行政機關(guān)的意見，避免執(zhí)行錯誤，維護司法公正。在辦案中，要著重審查作為執(zhí)行依據(jù)的行政決定的合法性，通過以點帶面，深入了解非訴執(zhí)行監(jiān)督中存在的困難和問題，深入研究行政非訴執(zhí)行中的深層次矛盾及解決對策。檢察機關(guān)在開展非訴強制執(zhí)行案件監(jiān)督的同時，既要注重對法院違法行為的審查，又注重對辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)違法行為的監(jiān)督。對于行政機關(guān)違法履職的行為，及時制發(fā)檢察建議，督促其依法糾正，對于行政執(zhí)法中存在的普遍性問題或需要注意的問題，通過制發(fā)檢察建議，幫助堵漏建制。檢察機關(guān)對行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督是一個系統(tǒng)工程，既要注重對個案的監(jiān)督，更要注重推動一類問題的解決。如通過走訪法院、行政機關(guān)等有關(guān)單位，全面掌握本區(qū)域非訴執(zhí)行情況;加強與人大、政協(xié)、信訪部門的聯(lián)系溝通，及時掌握社會各界對非訴執(zhí)行領(lǐng)域高度關(guān)注、人民群眾反映強烈的重點和熱點問題。

（五）用好對司法人員的犯罪偵查權(quán)

修改后的《刑事訴訟法》保留了檢察機關(guān)對司法工作人員利用職權(quán)實施侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的14類犯罪的偵查權(quán)，“對于提高我國反腐敗的整體效能，防止檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督職能進一步軟化，堅持和鞏固檢察機關(guān)是國家的‘法律監(jiān)督機關(guān)這一憲法定位，激發(fā)檢察制度的活力，都具有重要意義?！盵14]

一是保留偵查權(quán)具有司法彈劾性質(zhì)的監(jiān)督功能，監(jiān)督司法工作人員的相關(guān)犯罪，這既是有效清除司法領(lǐng)域瀆職侵權(quán)犯罪的需要，也是充分行使檢察監(jiān)督的重要手段，能夠進一步完善、充實法律監(jiān)督職能體系，有利于提升檢察機關(guān)維護司法公正、保障人權(quán)的能力水平，強化檢察機關(guān)監(jiān)督剛性。二是檢察權(quán)的監(jiān)督權(quán)能，要求同時監(jiān)督司法人員在訴訟中的違法與犯罪。監(jiān)督權(quán)能不完整，既無法完成訴訟監(jiān)督的職能，也無法切實保證司法公正。因此，保留對這部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是訴訟監(jiān)督的內(nèi)在要求，也是支撐訴訟監(jiān)督職能的需要。三是滿足新時代司法為民的需要。在新形勢下，人民群眾對司法辦案工作的要求已大大提高。檢察機關(guān)參與訴訟活動諸多環(huán)節(jié)，有便利也有能力對司法人員犯罪進行偵查，查清問題，回應(yīng)人民群眾的需求。

法律給檢察機關(guān)保留的偵查權(quán)既是權(quán)力，更是責任，檢察機關(guān)用好偵查權(quán)需要做好以下幾方面工作：

第一，增強偵查意識，著力在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)犯罪線索。在線索發(fā)現(xiàn)上，通過受理舉報控告、接受線索移送、訴訟監(jiān)督中自行發(fā)現(xiàn)等多種渠道發(fā)現(xiàn)司法人員相關(guān)職務(wù)犯罪線索。通過監(jiān)督糾正訴訟違法行為和錯誤處理處置決定，及時發(fā)現(xiàn)、移送職務(wù)犯罪線索可以成為常用工作方式。實行巡回與派駐檢察相結(jié)合，充分運用與監(jiān)管場所工作信息共享等有利條件，以利于收集、發(fā)現(xiàn)“大墻內(nèi)”司法人員相關(guān)職務(wù)犯罪線索。進一步完善與監(jiān)察委員會溝通協(xié)調(diào)機制，明確案件和線索雙向移送流程，處理好借力與合力的關(guān)系，明確關(guān)聯(lián)犯罪并案偵查的條件和標準。

第二，建立健全偵查一體工作機制。適應(yīng)偵查工作的特殊需要，檢察一體化在偵查工作中充分體現(xiàn)，對司法人員相關(guān)職務(wù)犯罪的偵查實行省級檢察院統(tǒng)籌管理，市級檢察院為偵查辦案主體，基層院提供協(xié)助的一體化偵查工作機制。強化線索流轉(zhuǎn)、初查偵查管理，案件交辦督辦，提辦參辦銜接有序，建立信息暢通、運轉(zhuǎn)安全、順暢偵查指揮體系，上級檢察院根據(jù)需要統(tǒng)籌調(diào)配轄區(qū)內(nèi)偵查力量辦理重大案件。實行原案監(jiān)督與司法工作人員犯罪案件偵辦聯(lián)動機制，信息共享，證據(jù)共用，有效運用以案掩偵等偵查方法，監(jiān)督糾正原案與查辦職務(wù)犯罪一體推進。

第三，妥善處理初查與偵查的關(guān)系，夯實立案偵查基礎(chǔ)，查準辦好立案的每一起案件，牢固樹立檢察機關(guān)司法權(quán)威和公信力。制度上應(yīng)當建立健全檢察機關(guān)內(nèi)部偵捕訴協(xié)作監(jiān)督機制，保障案件質(zhì)量效率，實現(xiàn)廉政辦案、規(guī)范辦案、安全辦案。

第四，通過配齊配強偵查力量，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，使從事偵查工作的人員既熟悉檢察業(yè)務(wù)，又熟練掌握偵查謀略、技能技巧和偵查取證方法，具備較強的偵查訊問能力。充分運用信息化、智能化手段開展工作，優(yōu)化工作方式，提高偵查辦案效能。

行使偵查權(quán)還應(yīng)當注意，妥善處理辦案數(shù)量和質(zhì)量的辯證關(guān)系。根據(jù)實際情況明確偵查辦案重點領(lǐng)域重點對象，不搞“遍地開花”，杜絕貪多求全，采取專項拉動，重點突破等方式，嚴肅查辦一批有影響的典型案件，實現(xiàn)查處一案，震懾一片，糾正一批的效果。針對辦案中發(fā)現(xiàn)的發(fā)案單位存在的制度缺失、管理漏洞等問題提出檢察建議，幫助建章立制，完善管理。

五、結(jié)語

作為一項制度的發(fā)展通常要經(jīng)歷由分立到走向統(tǒng)一的過程，這也是人類社會在過去幾千年內(nèi)在不同地域所走過的道路，這是一種從小到大、從弱到強、從差異到融合統(tǒng)一的發(fā)展過程。檢察制度也是如此，同樣是在世界一體化和地方多元化的博弈過程中逐漸超越國家的界限而走向融合，這是世界各國不斷完善司法制度、完善法治建設(shè)的需要，同時也是人類社會共同發(fā)展與國際交流的客觀需要。新時代檢察權(quán)權(quán)能配置的基本邏輯，應(yīng)在憲法框架內(nèi)，按照司法規(guī)律等客觀規(guī)律，通過引申發(fā)展出多重權(quán)力要素的檢察權(quán)權(quán)能，實現(xiàn)新的權(quán)能架構(gòu)。檢察權(quán)權(quán)能科學配置的未來走向，應(yīng)以法律監(jiān)督之憲法目的為宗旨，以訴權(quán)權(quán)能為核心，五大監(jiān)督權(quán)能有序開展，構(gòu)建新時代的檢察形象。

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