宋 濤，宋 毅，黃希寶，華俊輝，宋昕玥

(1.湖北省疾病預(yù)防控制中心，湖北 武漢 430079；2.美國俄亥俄大學(xué)Fisher商學(xué)院，俄亥俄州 晉倫布市 OH43210)

新世紀(jì)初，原衛(wèi)生部下發(fā)了《關(guān)于疾病預(yù)防控制體制改革的指導(dǎo)意見》(衛(wèi)辦發(fā)〔2001〕112號)，將原先衛(wèi)生防疫站的衛(wèi)生執(zhí)法、監(jiān)督職能從衛(wèi)生防疫站劃出，成立了衛(wèi)生監(jiān)督所(局)；將有關(guān)衛(wèi)生事業(yè)單位中的疾病預(yù)防控制和公共衛(wèi)生技術(shù)管理及服務(wù)的職能集中，并新增慢性非傳染病防制等公共衛(wèi)生職能，更名疾病預(yù)防控制中心[1]。2002-2004年，全國各地陸續(xù)成立了疾病預(yù)防控制機構(gòu)，國家、省、地、縣四級疾病預(yù)防控制體系逐漸形成。2003年傳染性非典型肺炎危機后，黨中央、國務(wù)院明確提出要加快全國疾病預(yù)防體系建設(shè)。2005年《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》(中華人民共和國衛(wèi)生部令第40號)進一步明確了國家、省、地、縣四級疾病預(yù)防控制機構(gòu)的職責(zé)，疾病預(yù)防控制機構(gòu)的工作重點，同時明確提出縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門要加強城鄉(xiāng)基層預(yù)防保健網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)[2]。

新世紀(jì)以來的一系列政策文件為規(guī)范疾控體系建設(shè)提供了良好的政策環(huán)境和制度保障，經(jīng)過十余年的建設(shè)，我國已基本建立起了覆蓋城鄉(xiāng)、功能不斷完善的疾病預(yù)防控制體系。

但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，疾病預(yù)防控制工作仍面臨諸多挑戰(zhàn)。一方面，傳統(tǒng)的傳染病防控形勢依舊嚴峻，新發(fā)突發(fā)傳染病時有發(fā)生；另一方面，惡性腫瘤、心腦血管疾病等慢性非傳染性疾病已經(jīng)成為我國居民主要死因，疾病防控的任務(wù)仍然艱巨，現(xiàn)有的疾病預(yù)防控制體系難以滿足基于健康的“人民日益增長的美好生活需要”，疾病預(yù)防控制體系需要進行重新定位和發(fā)展。

從供方來講，制約疾控事業(yè)發(fā)展的一些因素也逐步顯現(xiàn)了出來。如預(yù)防為主的衛(wèi)生工作方針并未得到落實，各級疾病預(yù)防控制中心的職能邊界模糊不清，在工作中越位和缺位同時存在，疾控體系面臨著職能碎片化、缺乏有效的整合、效率不高等發(fā)展的瓶頸和障礙[3]。此外，醫(yī)療機構(gòu)落實疾控職能不力，醫(yī)療健康保險沒有充分融入疾病防控，社會組織、志愿者參與疾病防控的動力、機制、組織管理等都存在制約因素，社會資本參與疾控體系建設(shè)缺乏政策依據(jù)，企事業(yè)機關(guān)組織參與疾病防控的責(zé)任無法有效落實，政府及相關(guān)行政部門在疾控體系治理中法律機制、市場機制的運用缺乏及行政機制過度運用同時存在。簡而言之，在“健康中國2030”規(guī)劃綱要的指引下，在健康中國戰(zhàn)略要求政府、社會和個人都樹立起健康優(yōu)先的發(fā)展理念的背景下[4]，覆蓋全社會的疾病防控網(wǎng)絡(luò)并未形成，這也迫使我們重新思考疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建以及各功能載體在整個網(wǎng)絡(luò)中的具體作用和職責(zé)。本文對功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵、構(gòu)建及各功能載體的作用及職能進行闡述，旨在促進我國疾病預(yù)防控制事業(yè)的發(fā)展。

1 構(gòu)建功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)

1.1 內(nèi)涵的解釋

本文認為，所謂功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)，是指以整體性治理為理論基礎(chǔ)，在以政府主導(dǎo)下健康融入所有政策為機制的多部門參與協(xié)作管理下，以疾病預(yù)防控制中心為技術(shù)核心，以其他醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)機構(gòu)為平臺，以各類健康保險為激勵，社區(qū)、社會組織、志愿者、企事業(yè)機關(guān)等相關(guān)組織的充分參與和協(xié)同治理為手段，以個體、家庭為基礎(chǔ)的全社會共同參與的疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)。

1.2 功能性網(wǎng)絡(luò)的解釋和思考

所謂功能性，是與實體相對的，意思是說疾病預(yù)防控制職能的落實應(yīng)該以功能的分解為前提。盡管各級疾病預(yù)防控制中心在疾病預(yù)防控制工作中扮演了十分重要的作用，但為了滿足人民群眾日益增長的美好生活的需要，同時應(yīng)對新的疾病流行形勢，迫切需要進一步完善當(dāng)前的疾病預(yù)防控制體系，構(gòu)建覆蓋全民的功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)。所謂功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)，就是指全社會共同參與疾病預(yù)防控制職能的分擔(dān)和落實，而不能僅僅依靠現(xiàn)有的以疾病預(yù)防控制中心為核心的專業(yè)疾病預(yù)防控制體系來完成疾病預(yù)防控制工作或落實相應(yīng)的職能。

以疾病預(yù)防控制中心為核心的專業(yè)疾病預(yù)防控制體系的建立只有十幾年的歷史，很多工作都處在探索階段，很多職能邊界還比較模糊。在社會上形成一種遇到疾病防控的事情就找疾控中心的做法，而疾控中心自身由于受定位的限制，可能一些該做的事情沒有做，該落實的職能沒有完全落實。

譬如慢病防控，該職能的落實是全社會的共同責(zé)任，不能因為有了疾病預(yù)防控制機構(gòu)就把所有的防控責(zé)任交給他們來落實。因為受到單位性質(zhì)的約束，有很多職能疾病預(yù)防控制中心無法落實，甚至無法推進。譬如HiAP就必須由政府來主導(dǎo)。那么，慢病防控的相應(yīng)功能就必須分解到社會的每個成員共同承擔(dān)。政府主要承擔(dān)相應(yīng)政策、宣傳、資金等公共品的提供；衛(wèi)生行政部門負責(zé)專業(yè)職能范圍內(nèi)的公共品提供；其他政府相關(guān)部門負責(zé)與慢病防控相關(guān)政策的落實及系統(tǒng)內(nèi)部慢病防控工作的履行；各級疾病預(yù)防控制中心負責(zé)政策咨詢、技術(shù)研究、指導(dǎo)、培訓(xùn)等專業(yè)工作的落實；醫(yī)療機構(gòu)負責(zé)病人的健康教育、治療性預(yù)防以及傳染病防控等職能的落實；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)負責(zé)基本公共衛(wèi)生均等化項目所要求的針對慢病防控職能的落實；家庭和個體應(yīng)當(dāng)從生活入手，主動采取積極的生活方式預(yù)防疾病，基本醫(yī)療保險應(yīng)當(dāng)對家庭或個人采取積極的的疾病預(yù)防工作給予相應(yīng)的激勵；企事業(yè)機關(guān)等組織必須在組織內(nèi)部開展以慢病防控為主要工作對象的健康管理；社區(qū)應(yīng)當(dāng)在轄區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心或鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的幫助下協(xié)同治理轄區(qū)的慢病防控工作……唯有將疾病預(yù)防控制的相應(yīng)職能進行功能分解并交給不同的實體機構(gòu)完成，才能真正形成一個包含全社會的疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)并扎扎實實推進疾病預(yù)防控制工作，不斷提高人民群眾的健康水平。

這些疾病預(yù)防控制職能實施或落實的實體，姑且稱作疾病預(yù)防控制功能性載體，他們都是疾病預(yù)防控制職能的實施者。

2 疾病預(yù)防控制功能性網(wǎng)絡(luò)的載體及其主要職能

2.1 政府及相關(guān)職能部門在功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的作用

在全國衛(wèi)生與健康大會上，習(xí)近平總書記強調(diào)，“在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域政府要有所為”。1988年美國醫(yī)科院發(fā)表的《公共衛(wèi)生的未來》報告，將政府對于公共衛(wèi)生的核心功能定義為三部分：評價、政策研究和保障”[5]。

強調(diào)政府在疾病預(yù)防控制體系建設(shè)中的主導(dǎo)地位，需要各級各部門樹立將健康融入所有政策的理念，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，把加強疾病預(yù)防控制、保障公眾健康作為政府為民辦實事的重要內(nèi)容。一是加強疾病預(yù)防控制體系總體規(guī)劃，把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位。將健康融入所有政策，把功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)建設(shè)納入?yún)^(qū)域和行業(yè)“十三五”規(guī)劃，做好頂層設(shè)計，科學(xué)發(fā)展[6]。二是健全以重大疾病防控工作協(xié)調(diào)機制為核心的工作機制。堅持政府強有力的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮重大疾病防控工作協(xié)作機制的作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理以重大疾病防控為重心的疾病預(yù)防控制工作，加強溝通合作，落實部門責(zé)任，及時解決防控工作中的重大問題，形成全社會共同參與疾病防控的良好局面。三是為疾病預(yù)防控制相關(guān)職能的開展提供必要的能力和物質(zhì)保障；四是做好疾病預(yù)防控制相關(guān)工作的宣傳發(fā)動。任何一項政策的履行或工作的開展，離不開政策的開發(fā)和對社會的發(fā)動，此項工作是政府及相關(guān)職能部門的重要職責(zé)。簡而言之，政府在疾病預(yù)防控制工作中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其公共品提供的職能，做好規(guī)劃、完善政策、提供保障、理順機制，促進協(xié)作和宣傳發(fā)動等工作。

2.2 衛(wèi)生與健康職能管理部門應(yīng)發(fā)揮的責(zé)任

按照《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出的要求，國家衛(wèi)生健康委員會負責(zé)“監(jiān)督管理公共衛(wèi)生”[7]。所謂監(jiān)督，字面理解就是察看并加以管理。因此，可以推理為衛(wèi)生行政部門對于包括疾病預(yù)防控制在內(nèi)的公共衛(wèi)生工作的重點就是管理，即各級衛(wèi)生行政部門負責(zé)轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生的計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制。就疾病預(yù)防控制工作而言，衛(wèi)生與健康職能管理部門應(yīng)當(dāng)履行以下管理職能：一是計劃職能，即根據(jù)本地人民群眾對疾病預(yù)防控制事業(yè)的要求，在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合本地社會經(jīng)濟的發(fā)展需求制定本地區(qū)疾病預(yù)防控制工作的戰(zhàn)略規(guī)劃。二是組織職能，即根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)，設(shè)計一套能夠完成此戰(zhàn)略目標(biāo)的高效運作的疾病預(yù)防控制組織體系。三是領(lǐng)導(dǎo)職能，即通過自身的行為方式來影響疾病預(yù)防控制工作，帶領(lǐng)轄區(qū)功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)為實現(xiàn)共同的戰(zhàn)略目標(biāo)。四是協(xié)調(diào)職能，即調(diào)整管理組織中各部門、各環(huán)節(jié)的相互關(guān)系，使之配合得當(dāng)，包括組織內(nèi)部和組織與外部環(huán)境的協(xié)調(diào)。因此，衛(wèi)生行政部門的主要任務(wù)是建立各種協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)功能性疾病預(yù)防控制體系內(nèi)組織之間的關(guān)系，保持各組織的必要溝通和信息共享，充分保障戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。五是控制職能，管理者為了保證實際工作與計劃的要求一致，按照既定的標(biāo)準(zhǔn)，對組織的各項工作進行檢查、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的管理活動。該項職能，具體來講就是通過督辦、督導(dǎo)、檢查、考核等具體措施，促進各相關(guān)功能載體落實疾病預(yù)防控制職能。

從另外一個角度看，各級衛(wèi)生行政部門應(yīng)該更多地將職能的履行放手交給功能載體，如疾病預(yù)防控制中心在內(nèi)的專業(yè)機構(gòu)，而不應(yīng)該利用其行政機制對這些功能載體從事的工作進行過多的干預(yù)。尤其是專業(yè)機構(gòu)本身的專業(yè)性遠遠超過了行政機制本身的能力范圍，一些越位的干預(yù)行為往往會降低疾病預(yù)防控制工作效率，產(chǎn)生偏差甚至錯誤。即使在遇到一些突發(fā)公共衛(wèi)生事件或突發(fā)社會問題時，表面看起來行政機制更及時有效，但其實背后往往忽略了法律的約束力?？梢灶A(yù)見，在目前更加重視依法治國的大背景下，依靠法律機制來約束相關(guān)專業(yè)功能載體履行其疾病預(yù)防控制相關(guān)職能會更加有效。

2.3 公共衛(wèi)生機構(gòu)的定位與責(zé)任

2.3.1 疾病預(yù)防控制機構(gòu)的定位與責(zé)任

衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革實施的若干意見》和《關(guān)于疾病預(yù)防控制體制改革的指導(dǎo)意見》的通知(衛(wèi)辦發(fā)〔2001〕112號)[1]明確提出，疾病預(yù)防控制機構(gòu)是政府舉辦的實施疾病預(yù)防控制與公共衛(wèi)生技術(shù)管理和服務(wù)的公益事業(yè)單位。《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》(中華人民共和國衛(wèi)生部令第40號)[2]指出，疾病預(yù)防控制機構(gòu)的職能是：疾病預(yù)防與控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置、疫情報告及健康相關(guān)因素信息管理、健康危害因素監(jiān)測與干預(yù)、實驗室檢測分析與評價、健康教育與健康促進、技術(shù)管理與應(yīng)用研究指導(dǎo)。中央編辦、財政部、國家衛(wèi)生計生委關(guān)于印發(fā)疾病預(yù)防控制中心機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見的通知(中央編辦發(fā)〔2014〕2號)指出[8]，疾病預(yù)防控制中心是從事基本公共衛(wèi)生服務(wù)的公益性事業(yè)單位，不承擔(dān)一般性醫(yī)療服務(wù)職能。其主要職責(zé)是：①傳染病、寄生蟲病、地方病、非傳染性疾病等預(yù)防與控制；②突發(fā)公共衛(wèi)生事件和災(zāi)害疫情應(yīng)急處置；③疫情及健康相關(guān)的信息管理，開展疾病監(jiān)測，收集、報告、分析和評價疾病與健康危害因素等公共衛(wèi)生信息；④健康危害因素監(jiān)測與干預(yù)，開展食源性、職業(yè)性、放射性、環(huán)境性等疾病的監(jiān)測評價和流行病學(xué)調(diào)查，開展公眾健康和營養(yǎng)狀況監(jiān)測與評價，提出干預(yù)策略與措施；⑤疾病病原生物檢測、鑒定和物理、化學(xué)因子檢測、評價；⑥健康教育與健康促進，對公眾進行健康指導(dǎo)和不良健康行為干預(yù)；⑦疾病預(yù)防控制技術(shù)管理與應(yīng)用研究指導(dǎo)等。

顯然，國家對疾病預(yù)防控制機構(gòu)的定位與職責(zé)是明確的，疾病預(yù)防控制機構(gòu)在疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中起到了技術(shù)核心和關(guān)鍵作用。當(dāng)然，由于疾控機構(gòu)分為國家、省、市、縣四級，其相應(yīng)的任務(wù)和職責(zé)有所不同。面對新的疾病流行形式和健康中國建設(shè)的戰(zhàn)略背景，切毋以靜態(tài)和實體性的機構(gòu)建設(shè)來代替功能性的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，而應(yīng)根據(jù)區(qū)域疾病預(yù)防控制的需求來整合區(qū)域內(nèi)的各類專業(yè)資源，在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以動態(tài)和功能性疾病預(yù)防控制職能的視角來合理構(gòu)建覆蓋全社會的疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)。

2.3.2 其他公共衛(wèi)生機構(gòu)在功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的職責(zé)

除此之外，我國還有大量除了疾病預(yù)防控制中心之外的的公共衛(wèi)生機構(gòu)，如婦幼保健機構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、公共衛(wèi)生研究機構(gòu)、采供血站、健康教育機構(gòu)等。因此，這些機構(gòu)都應(yīng)該明確其相應(yīng)的疾病預(yù)防控制職能。

如《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革實施的若干意見》明確指出，衛(wèi)生監(jiān)督的基本任務(wù)是保障市場經(jīng)濟和各種社會活動中的正常衛(wèi)生秩序，預(yù)防和控制疾病的發(fā)生與流行，保護公民的健康權(quán)益[1]。同時該文件還明確了衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的具體職能。

婦幼保健機構(gòu)管理辦法(2006年12月19日)[9]指出，婦幼保健機構(gòu)應(yīng)堅持以群體保健工作為基礎(chǔ)，面向基層，預(yù)防為主，為婦女兒童提供健康教育、預(yù)防保健等公共衛(wèi)生服務(wù)。在切實履行公共衛(wèi)生職責(zé)的同時，開展與婦女兒童健康密切相關(guān)的基本醫(yī)療服務(wù)。第六條還具體規(guī)定了婦幼機構(gòu)承擔(dān)的公共衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容。顯然，婦幼機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的疾病預(yù)防控制職能。

同樣，筆者也認為采供血站、公共衛(wèi)生研究機構(gòu)等也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其職責(zé)范圍內(nèi)的疾病預(yù)防控制職能。

2.4 醫(yī)療機構(gòu)在功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的職責(zé)

隨著醫(yī)學(xué)科學(xué)的發(fā)展、醫(yī)學(xué)模式的轉(zhuǎn)變以及人民群眾對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求的不斷增長，醫(yī)院的功能已經(jīng)逐漸從單純的診療護理病人向疾病的預(yù)防、保健和康復(fù)發(fā)展。醫(yī)院的主要功能是提供以醫(yī)療服務(wù)為主，并開展預(yù)防、保健、康復(fù)等服務(wù)；承擔(dān)與其相應(yīng)的臨床教學(xué)培訓(xùn)和科學(xué)研究等任務(wù)，同時承擔(dān)部分公共衛(wèi)生任務(wù)，如健康教育和健康促進等；應(yīng)對突發(fā)事件的緊急醫(yī)療救治，支援基層醫(yī)療機構(gòu)等。

雖然《關(guān)于疾病預(yù)防控制體制改革的指導(dǎo)意見》等文件沒有明確醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的疾病預(yù)防控制職能，但其他相關(guān)法律法規(guī)卻對醫(yī)療機構(gòu)承擔(dān)的疾病預(yù)防控制職能做了明確的規(guī)定。

首先，應(yīng)當(dāng)強調(diào)，各級醫(yī)療機構(gòu)是疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的重要組成部分?！夺t(yī)療機構(gòu)管理條例》(1994年2月26日國務(wù)院令第149號發(fā)布)第三條明確規(guī)定，醫(yī)療機構(gòu)以救死扶傷，防病治病，為公民的健康服務(wù)為宗旨。醫(yī)療機構(gòu)在預(yù)防疾病，履行疾病預(yù)防控制職能方面具有不可推卸的責(zé)任[10]。

其次，相關(guān)法律法規(guī)對醫(yī)療機構(gòu)在傳染病防治等疾病防治過程中的職責(zé)做了明確規(guī)定。《中華人民共和國傳染病防治法》(2004年8月28日主席令第17號公布)在第二章“傳染病預(yù)防”第二十一條中非常明確地規(guī)定了醫(yī)療機構(gòu)在傳染病預(yù)防中的責(zé)任，并在其他章節(jié)明確了醫(yī)療機構(gòu)的疫情報告、疫情控制、醫(yī)療救治職責(zé)及法律責(zé)任等條款[11]。《中華人民共和國職業(yè)病防治法》也對醫(yī)療機構(gòu)在職業(yè)病診斷與病人保障等方面的責(zé)任做了規(guī)定[12]。與此同時，《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》(1994年2月26日國務(wù)院令第149號發(fā)布)第三十八條規(guī)定，醫(yī)療機構(gòu)必須承擔(dān)相應(yīng)的預(yù)防保健工作，承擔(dān)縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門委托的支援農(nóng)村、指導(dǎo)基層醫(yī)療衛(wèi)生工作等任務(wù)；第三十九條規(guī)定，發(fā)生重大災(zāi)害、事故、疾病流行或者其他意外情況時，醫(yī)療機構(gòu)及其衛(wèi)生技術(shù)人員必須服從縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門的調(diào)遣[10]。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例第三十九條規(guī)定，醫(yī)療機構(gòu)收治傳染病病人、疑似傳染病病人應(yīng)當(dāng)依法報告所在地的疾病預(yù)防控制機構(gòu)；第四十二條規(guī)定，有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對傳染病做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療，切斷傳播途徑，防止擴散[13]。

第三，執(zhí)業(yè)醫(yī)師法第二十二條[醫(yī)師的執(zhí)業(yè)義務(wù)]明確說明，醫(yī)師在執(zhí)業(yè)活動中履行下列義務(wù)：宣傳衛(wèi)生保健知識，對患者進行健康教育。鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理條例第二十四條也明確規(guī)定鄉(xiāng)村醫(yī)生在執(zhí)業(yè)活動中應(yīng)當(dāng)履行“向村民宣傳衛(wèi)生保健知識，對患者進行健康教育”的義務(wù)[14]。

2.5 社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心/鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在疾病預(yù)防控制體系中的職能

衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革實施的若干意見》和《關(guān)于疾病預(yù)防控制體制改革的指導(dǎo)意見》的通知(衛(wèi)辦發(fā)〔2001〕112號)明確提出，要將疾病預(yù)防控制工作納入社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))衛(wèi)生服務(wù)，在上級疾病預(yù)防控制機構(gòu)的指導(dǎo)下，做好以下工作：①面向社區(qū)，面對家庭，規(guī)范管理社區(qū)衛(wèi)生防?。婚_展以社區(qū)為基礎(chǔ)的健康教育與健康促進。②在上級疾病預(yù)防控制機構(gòu)統(tǒng)籌指導(dǎo)下，承擔(dān)社區(qū)的傳染病、地方病、寄生蟲病和慢性非傳染性疾病防治、老年保健、精神衛(wèi)生等技術(shù)工作。③開展除四害、改水改廁的技術(shù)指導(dǎo)和初級衛(wèi)生保健的管理和服務(wù)工作。④實施計劃免疫和預(yù)防接種工作。⑤做好疫情、中毒及危害健康污染事故的報告，并協(xié)助上級業(yè)務(wù)部門調(diào)查處理。⑥公共衛(wèi)生、疾病預(yù)防控制、預(yù)防保健信息的收集和報告。⑦配合上級業(yè)務(wù)機構(gòu)開展預(yù)防保健應(yīng)用性調(diào)查研究。⑧完成衛(wèi)生主管部門交付的有關(guān)任務(wù)[1]。

按照《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》(中華人民共和國衛(wèi)生部令第40號)第三十條的規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生院、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，在上級疾病預(yù)防控制機構(gòu)的管理指導(dǎo)下，承擔(dān)基層疾病預(yù)防控制工作，堅持預(yù)防為主、防治結(jié)合的方針，做好以下工作：實施預(yù)防接種工作；傳染病疫情、疾病與公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報告；指導(dǎo)有關(guān)單位和群眾開展消毒、殺蟲、滅鼠和環(huán)境衛(wèi)生整治工作；開展健康教育，普及衛(wèi)生防病知識；承擔(dān)鄉(xiāng)村(社區(qū))疾病預(yù)防控制的具體工作；受縣級衛(wèi)生行政部門委托承擔(dān)公共衛(wèi)生管理職能[2]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理辦法(試行)(衛(wèi)農(nóng)衛(wèi)發(fā)〔2001〕61號)第九條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院以維護當(dāng)?shù)鼐用窠】禐橹行模C合提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療等服務(wù)。此外，如果把農(nóng)村衛(wèi)生室看作鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的延伸，那么可以從鄉(xiāng)村醫(yī)生的視角來看看他們應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的疾病預(yù)防控制職能[14]。鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理條例(2003年8月5日國務(wù)院令第386號公布)也規(guī)定，鄉(xiāng)村醫(yī)生應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的疾病預(yù)防控制職能；第二十條規(guī)定，向村民宣傳衛(wèi)生保健知識，對患者進行健康教育；第二十五條規(guī)定，鄉(xiāng)村醫(yī)生應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)部門做好初級衛(wèi)生保健服務(wù)工作，按照規(guī)定及時報告?zhèn)魅静∫咔楹椭卸臼录14]。

2.6 基層社區(qū)的作用

社區(qū)(居委會、村委會)是我國社會管理中最基層的單位。社會上任何一項工作最終都將落在社區(qū)，疾病預(yù)防控制職能的落實也不例外[15]。首先，社區(qū)有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心或鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。因此，社區(qū)基層組織應(yīng)主動聯(lián)系這些專業(yè)機構(gòu)，總體上規(guī)劃好社區(qū)的衛(wèi)生工作，將疾病預(yù)防控制職能充分融入社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，社區(qū)是疾病預(yù)防控制職能的落腳點，無論是健康教育、疾病監(jiān)測，還是傳染病防控、愛國衛(wèi)生，絕不僅僅是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心這樣的專業(yè)組織能夠獨立完成的，需要社區(qū)組織充分發(fā)動群眾和社區(qū)內(nèi)的一切社會力量，協(xié)同治理，共同推進。如以家庭為單位開展相關(guān)宣傳發(fā)動工作，推動社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)開展重點人群(老年人群、婦女兒童)、重點疾病(如高血壓、糖尿病、艾滋病、結(jié)核病等)的健康管理。第三，社區(qū)還需要協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的其他有利于促進疾病預(yù)防控制職能的活動。如開展社區(qū)體醫(yī)融合，將社區(qū)體育健身活動與疾病預(yù)防控制職能協(xié)同推進；將健康教育活動與社區(qū)科普、群眾教育活動進行銜接等。

2.7 新聞媒體在功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的職責(zé)

新聞媒體的職責(zé)主要是傳遞信息。隨著信息社會的發(fā)展，現(xiàn)代媒體在人們的社會生活中越來越起著重要的作用。一是發(fā)揮預(yù)警功能和社會協(xié)調(diào)作用[16]，讓人們迅速地了解疾病疫情發(fā)展的動態(tài)，尤其是面對一些突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，能及時引導(dǎo)民眾積極應(yīng)對并做好個人的相關(guān)防護措施，穩(wěn)定社會情緒。二是宣傳疾病預(yù)防控制政策、措施以及健康相關(guān)信息和知識，做好健康傳播。三是能發(fā)動民眾參與愛國衛(wèi)生運動、病媒防治和除四害行動等疾病預(yù)防控制工作。四是參與疾病預(yù)防控制工作的監(jiān)督，使專業(yè)機構(gòu)能夠切實負擔(dān)其相應(yīng)的專業(yè)職責(zé)，實現(xiàn)社會的公平正義[17]。

2.8 個體與家庭在功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的職責(zé)

家庭是社會生活的基本單位，在疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中也起到非常重要的作用。家庭的居住環(huán)境、衛(wèi)生狀況和家庭成員的衛(wèi)生習(xí)慣，是整個社會環(huán)境衛(wèi)生的重要組成部分。在家庭中倡導(dǎo)健康文明的生活方式，形成良好的健康生活習(xí)慣，有助于減少疾病傳播的途徑。同時，家庭往往是疾病發(fā)現(xiàn)、報告和患者就診的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，家庭成員是否能正確觀察、及時就醫(yī)，直接影響到家庭及周圍人群的健康[18]。

就個體而言，無論是面對傳染病還是慢性病，都有責(zé)任進行預(yù)防。要求個人在維護自身健康時，由自己選擇和采取預(yù)防、保健、治療措施，并對自己的選擇負責(zé)，以保證自己不會受到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的感染，避免自己成為傳染源，這對于處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件是十分重要的[19]。

應(yīng)該把個體的健康責(zé)任如同道德品質(zhì)、職業(yè)意識、工作能力等一樣，視為社會評價人的重要價值尺度之一，從而使人們樹立這樣一種觀念，對自己的健康負責(zé)也就是對社會負責(zé)[20]。

因此，任何個體都必須從我做起，一方面需要提高認識水平，積極配合專業(yè)人員的疾病防治工作[21]；另一方面要主動接受健康教育，塑造健康文明的生活方式，降低疾病危險因素，愛護環(huán)境，營造良好的健康支持性環(huán)境[22]。

2.9 醫(yī)療健康保險在功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的職責(zé)

保險，其核心是轉(zhuǎn)移風(fēng)險。健康保險是健康災(zāi)害損失賠償?shù)闹饕侄?。雖然我國改革以后的醫(yī)療保險所保障的項目已經(jīng)明確不再包括預(yù)防保健的內(nèi)容，將原本結(jié)合的公共衛(wèi)生體系拋棄，其功能也逐漸弱化為解決醫(yī)療費用問題的一種經(jīng)濟手段，而不是為了提高全體社會成員健康水平的福利措施[23]。但從理論上，醫(yī)療健康保險是為補償勞動者因疾病風(fēng)險造成的經(jīng)濟損失而建立的一項保險制度?；踞t(yī)療保險通過用人單位和個人繳費建立醫(yī)療保險基金，參保人員患病就診發(fā)生醫(yī)療費用后，由醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)給予一定的經(jīng)濟補償，以避免或減輕勞動者因患病、治療等所帶來的經(jīng)濟風(fēng)險[20]。因此，醫(yī)療健康保險在疾病預(yù)防控制中的作用主要反映在兩個方面。一個是對疾病預(yù)防控制為核心的公共衛(wèi)生服務(wù)的保障，是成本—收益最高的手段。從經(jīng)濟成本來看，不管是人體健康程度的自然順序還是對疾病診治經(jīng)濟保障自少漸多的支出順序，公共衛(wèi)生中的疾病預(yù)防都應(yīng)排在第一位。只有將有限的醫(yī)療資源向預(yù)防醫(yī)學(xué)傾斜，從根本上減少疾病的發(fā)生率，才是控制醫(yī)療費用增長的有效途徑[23]。其二是對個體疾病預(yù)防控制責(zé)任的激勵，促進個體積極地開展疾病預(yù)防控制活動，切實履行自身的職責(zé)。如能借鑒國外經(jīng)驗，將“健康銀行”、“時間銀行”等預(yù)防保健、健康護理等項目納入到保險內(nèi)，才能真正激發(fā)個體開展預(yù)防疾病和健康“生產(chǎn)”的動力[20]。

2.10 社會在功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的職責(zé)

在疾病預(yù)防控制工作中，政府的主導(dǎo)作用是必要的，但是，既不能靠政府主導(dǎo)一切，也不能只靠疾病預(yù)防控制機構(gòu)，還要充分利用社會力量和資源，充分發(fā)揮社會團體、民間組織、企業(yè)、公眾人物和志愿者作用，形成全社會共同防控疾病的合力和環(huán)境，高度重視和充分發(fā)揮社會力量的作用，才能促進我國疾病預(yù)防與控制事業(yè)的發(fā)展。

首先，是重視中小學(xué)校在功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的作用。學(xué)校衛(wèi)生工作條例(1990年4月25日國務(wù)院批準(zhǔn)，1990年6月4日國家教育委員會令第10號、衛(wèi)生部令第1號發(fā)布)總則第二條明確提出了學(xué)校在履行疾病預(yù)防控制方面的相應(yīng)職能：監(jiān)測學(xué)生健康狀況；對學(xué)生進行健康教育，培養(yǎng)學(xué)生良好的衛(wèi)生習(xí)慣；改善學(xué)校衛(wèi)生環(huán)境和教學(xué)衛(wèi)生條件；加強對傳染病、學(xué)生常見病的預(yù)防和治療[24]。學(xué)校在理順學(xué)校衛(wèi)生管理機制、規(guī)范學(xué)生健康監(jiān)測分析、處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件、調(diào)整學(xué)生常見病防制策略、加強預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督力度、探索學(xué)校健康教育新模式、促進學(xué)校衛(wèi)生信息化建設(shè)、提高學(xué)校衛(wèi)生人力資源質(zhì)量等方面可以做的更多[25]。

其次，要強化企事業(yè)機關(guān)在功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的作用。職工的健康是一個單位的財富，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絾挝坏闹匾昜18]。企事業(yè)機關(guān)應(yīng)設(shè)置員工健康相關(guān)部門和相關(guān)崗位，負責(zé)定期監(jiān)測職工健康狀況，尤其是職業(yè)健康風(fēng)險因素的監(jiān)測，對員工健康進行管理和監(jiān)督。其次，應(yīng)建立個人健康檔案，針對每一名員工個人的身體狀況，通過個人健康改善的行動計劃及指南對不同危險因素實施個性化的健康指導(dǎo)。第三，應(yīng)加強健康教育，對崗位職工進行職業(yè)病應(yīng)急救援工作培訓(xùn)和常見病、多發(fā)病、傳染病的防控知識教育，讓員工養(yǎng)成良好的生活方式，少飲酒、不吸煙、不熬夜，多運動，保持樂觀的心情，提高職工的身心健康。第四，做好職業(yè)病和傳染病防控，尤其是在面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，應(yīng)有相應(yīng)的預(yù)案并配合相關(guān)部門收集信息、提供場所，積極處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

第三，是應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮志愿者在功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的積極作用。志愿服務(wù)作為一種高尚的社會行為，不僅能夠為社會和他人提供關(guān)愛和幫助，還能夠充分動員和有效利用各種社會資源服務(wù)于社會。如利用大學(xué)生的專業(yè)知識，發(fā)揮志愿者開展疾病預(yù)防控制相關(guān)的輔助職能，通過協(xié)助疾病預(yù)防控制專業(yè)人員在每年的衛(wèi)生日開展相健康教育等工作；也可以組織相關(guān)志愿者協(xié)助專業(yè)人員開展相關(guān)實驗和第三方評估等工作。簡而言之，應(yīng)充分挖掘志愿者的積極性，搭建志愿服務(wù)平臺，發(fā)展志愿者參與疾病預(yù)防控制活動，促進疾病預(yù)防控制工作的開展[26]。

第四，發(fā)揮各類專業(yè)學(xué)會在功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的作用。學(xué)會看起來是一個獨立的純學(xué)術(shù)團體，但他們可以在疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)體系中發(fā)揮其重要作用。一是學(xué)會可以通過媒體發(fā)出倡議，向公眾傳遞有價值的健康信息，提高公民的整體素質(zhì)和認知，影響公眾的觀念；二是學(xué)會通過發(fā)展公益事業(yè)等手段向公眾展示自己公正與奉獻的形象，通過自身的人力、物力、財力直接作用于疾病預(yù)防控制的公共管理和治理；三是可以其號召力影響社會輿論，監(jiān)督公共政策的制定和公共服務(wù)的執(zhí)行，促進疾病預(yù)防控制公共治理的科學(xué)化；四是相關(guān)專業(yè)學(xué)會利用自身的號召力匯集大量的志愿者，籌集資金，參與政策制定，有效地彌補了政府在提供疾病預(yù)防控制公共服務(wù)方面的不足，有利于促進全民參與疾病預(yù)防，全民共享防控成果，塑造參與型的疾病預(yù)防控制體系[27]。

第五，發(fā)揮高等院校在疾病預(yù)防控制中的作用。一是高等院校在相關(guān)領(lǐng)域的科研能力、教育水平的提升對整個疾病預(yù)防控制體系的建設(shè)具有根本性的影響，為疾病預(yù)防控制工作和疾控機構(gòu)相關(guān)職能的開展提供理論支持和研究基礎(chǔ)；二是高等院校能為疾控體系提供與之相適應(yīng)的各類專業(yè)人才[28]；三是可以和疾病預(yù)防控制中心等專業(yè)機構(gòu)取長補短，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同推進疾控事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然，也包括做好大學(xué)生的疾病防控工作。

第六，發(fā)揮其他非政府組織在功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的作用。人類的發(fā)展不能單靠“政府—國家”體制，也不能單靠“企業(yè)—市場”機制，即使兩者結(jié)合起來也不能完全解決全球發(fā)展中所出現(xiàn)的問題[29]。作為非政府性質(zhì)的民間團體，聚集了相當(dāng)數(shù)量的社會成員和社會資源[18]。非政府組織通常代表公眾和社會利益，是公眾參與衛(wèi)生體系的重要渠道。他們可以作為居民和政府之間的橋梁，促進政府制定公平的衛(wèi)生政策[30]。此外，非政府民間組織憑借自身專業(yè)、人力、財力等方面的優(yōu)勢，通過各種方式充當(dāng)政府政策實施的參與者與監(jiān)督者，對政府和國家組織進行的決策、實施的行動提出倡議、發(fā)表意見，在一定程度上彌補現(xiàn)有體制的局限，在疾病預(yù)防控制和公共衛(wèi)生治理的過程中奉獻自己的力量[27]。

3 小結(jié)

簡而言之，功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)就是包括疾病預(yù)防控制中心在內(nèi)的各類專業(yè)機構(gòu)，社區(qū)、社會組織、志愿者、企事業(yè)機關(guān)等相關(guān)組織，政府及行政管理部門，各類健康保險，個體、家庭等全社會共同參與疾病預(yù)防控制事業(yè)的共治體系。在這個功能性體系中，既要發(fā)揮政府及相關(guān)職能部門的引導(dǎo)作用和各級疾病預(yù)防控制中心在功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中的專業(yè)核心作用，也應(yīng)開發(fā)其他各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的專業(yè)支撐能力。同時，要充分重視社會力量在疾病預(yù)防與控制中的作用，從促進疾病預(yù)防控制可持續(xù)發(fā)展和共建共享的視角來認識社會力量參與疾病預(yù)防與控制的重要性，鼓勵和培育更多的社會力量和志愿者組織融入疾病預(yù)防與控制功能性網(wǎng)絡(luò)；更要合理利用醫(yī)療健康保險等措施來激發(fā)家庭和個體在疾病預(yù)防控制中的責(zé)任，以動態(tài)和功能性的觀點合理劃清功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)內(nèi)利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能，共同推進疾病預(yù)防控制事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為健康中國戰(zhàn)略的全面實施做出貢獻。誠然，本文只是提出了一個功能性疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)的框架，相應(yīng)的功能性載體及其職能還需要更多的理論研究和實踐來探索、證明。