范 圍，王呈美

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100070)

2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》①參見(jiàn)：中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16（1）。明確將“完善兵役制度、士官制度、退役軍人安置制度改革配套措施”作為“深化國(guó)防和軍隊(duì)改革”的重要舉措。2016年6月24日民政部、國(guó)家發(fā)改委頒布的《民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》（民發(fā)〔2016〕107號(hào)）將“加強(qiáng)優(yōu)待撫恤”作為“服務(wù)國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)”五個(gè)舉措之一。2018年4月16日，根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，退役軍人事務(wù)部在北京掛牌成立。

然而，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)以及伴隨而來(lái)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上建立起來(lái)的軍人優(yōu)撫保障制度體系，無(wú)論是在制度設(shè)計(jì)的理念上還是在制度實(shí)施的具體過(guò)程中都面臨著諸多困境。因此，基于我國(guó)軍人優(yōu)撫保障制度發(fā)展現(xiàn)狀，從軍人優(yōu)撫保障制度設(shè)計(jì)和制度實(shí)施兩個(gè)維度分析我國(guó)軍人優(yōu)撫保障制度存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)軍人優(yōu)撫保障制度改革的基本思路，十分必要而且有益。

一、軍人優(yōu)撫保障制度基本理論

（一）軍人優(yōu)撫保障概念及其理論依據(jù)

優(yōu)撫是優(yōu)待和撫恤的簡(jiǎn)稱，指作為主體的國(guó)家和社會(huì)對(duì)為國(guó)家和社會(huì)利益做出特殊貢獻(xiàn)的群體給予的良好待遇，是一種以政府為責(zé)任主體的社會(huì)保障制度，具有對(duì)象特定性、保障標(biāo)準(zhǔn)高、資金來(lái)源國(guó)家性、內(nèi)容和措施的綜合性等特征。根據(jù)國(guó)務(wù)院2011年修訂的《軍人撫恤優(yōu)待條例》（國(guó)務(wù)院令第602號(hào)），我國(guó)軍人優(yōu)撫保障制度包括死亡撫恤、殘疾撫恤和優(yōu)待三方面內(nèi)容。

軍人優(yōu)撫保障制度的重要理論依據(jù)之一是勞動(dòng)補(bǔ)償理論。勞動(dòng)補(bǔ)償理論來(lái)源于勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的補(bǔ)償性工資差別理論。補(bǔ)償性工資差別理論指在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，即使是能力和受教育程度處于同等條件下的勞動(dòng)者，從事不同類型的工作其工資也會(huì)存在差別，而造成這種差別的原因往往與工作本身的特性和開(kāi)展條件相關(guān)，如惡劣的勞動(dòng)或工作環(huán)境及潛在的危險(xiǎn)、工作的社會(huì)聲望和社會(huì)評(píng)價(jià)、工作和收入的穩(wěn)定性等[1]。在優(yōu)撫保障視角下，軍人職業(yè)勞動(dòng)補(bǔ)償理論認(rèn)為[2]，軍人這一職業(yè)作為一種特殊的職業(yè)類型，他們提供的勞動(dòng)屬于風(fēng)險(xiǎn)高、強(qiáng)度大、成本高的勞動(dòng)類型，所以相較于其他類型工作的勞動(dòng)者，應(yīng)當(dāng)給予優(yōu)撫對(duì)象及其家屬更高水平的保障待遇，作為對(duì)軍人這一特殊職業(yè)的勞動(dòng)高付出的補(bǔ)償。因此，我國(guó)軍人優(yōu)撫保障制度設(shè)計(jì)的基本出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是在使優(yōu)撫對(duì)象基本生活水平得到保障的基礎(chǔ)上，給予他們區(qū)別于其他社會(huì)群體的物質(zhì)和精神上的優(yōu)待和褒揚(yáng)。

（二）優(yōu)撫權(quán)利及其性質(zhì)

軍人優(yōu)撫權(quán)指軍人這一優(yōu)撫對(duì)象享受的國(guó)家和社會(huì)給予優(yōu)待和撫恤的權(quán)利。軍人能否享受以及在多大范圍內(nèi)享受國(guó)家給予的優(yōu)撫待遇，取決于軍人優(yōu)撫保障制度的“屬性”，即軍人優(yōu)撫保障的法律淵源或依據(jù)[3]。《憲法》第45條第2款規(guī)定：“國(guó)家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。”該規(guī)定是我國(guó)軍人及其家屬優(yōu)撫保障權(quán)利的憲法基礎(chǔ)，從該規(guī)定來(lái)看，我國(guó)軍人及其家屬的優(yōu)撫權(quán)利具有以下特點(diǎn)。

第一，從理論上看，軍人及其家屬的優(yōu)撫權(quán)利是基于軍人及其家屬保家衛(wèi)國(guó)所做出的特殊貢獻(xiàn)，而非因他們生活陷入困境。社會(huì)救助權(quán)指貧困者和由于其他原因陷入長(zhǎng)期或臨時(shí)困難的個(gè)人和家庭所享有的政府和社會(huì)直接向其提供物質(zhì)和服務(wù)幫助的權(quán)利[4]。因此，不可將軍人及其家屬的優(yōu)撫與面向生活困難群體的社會(huì)救助混淆。軍人及其家屬優(yōu)撫權(quán)利的保障水平也不應(yīng)以“托底線、救急難”為原則，而應(yīng)充分考量軍人及其家屬的貢獻(xiàn)，確保他們能夠得到優(yōu)待和褒揚(yáng)。

第二，從制度功能來(lái)看，軍人及其家屬的優(yōu)撫權(quán)利不以維系保障對(duì)象的基本生存為目的，而是具有激勵(lì)和宣揚(yáng)的功能，即在對(duì)優(yōu)撫對(duì)象及其家屬予以優(yōu)待和褒揚(yáng)的同時(shí)，也能夠起到良好的社會(huì)宣揚(yáng)效果，激勵(lì)民眾積極投身國(guó)防事業(yè)、支持國(guó)防。

第三，從制度體系來(lái)看，軍人及其家屬的優(yōu)撫權(quán)是我國(guó)公民享有的社會(huì)保障基本權(quán)的重要構(gòu)成要素，但是屬于獨(dú)立的權(quán)利，與社會(huì)救助權(quán)等社會(huì)保障權(quán)的其他構(gòu)成要素不同?！稇椃ā返?4、45條被視為我國(guó)的社會(huì)保障基本權(quán)條款，第45條又根據(jù)保障對(duì)象以及內(nèi)容的差異進(jìn)行了區(qū)分，第45條第1款明確規(guī)定了公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)和社會(huì)救助權(quán)，第2款則是專門針對(duì)軍人及其家屬規(guī)定了優(yōu)撫權(quán)利，第3款針對(duì)殘疾人規(guī)定了社會(huì)救助權(quán)利。從制度體系來(lái)看，第45條第1款是一般性規(guī)定，第 2、3款則是特別性規(guī)定，因此，相較于社會(huì)保障權(quán)的其他構(gòu)成要素，軍人及其家屬的優(yōu)撫權(quán)在主體和功能方面具有明顯的差異。

二、軍人優(yōu)撫保障制度現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）軍人優(yōu)撫保障制度現(xiàn)狀

近年來(lái)，在黨中央的高度關(guān)注、民政相關(guān)政府部門的積極努力下，軍人優(yōu)撫工作取得了較大的進(jìn)步，為軍人優(yōu)撫保障工作的進(jìn)一步改革與發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.完備的軍人優(yōu)撫保障制度體系基本形成

目前，我國(guó)軍人優(yōu)撫保障制度體系以《軍人撫恤優(yōu)待條例》（國(guó)務(wù)院令第 602號(hào)）為主、以其他優(yōu)撫保障法規(guī)政策為輔。除全國(guó)層面頒布的《現(xiàn)役士兵服役條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院、中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)令第578號(hào)）、《烈士褒揚(yáng)條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第601號(hào)）、《軍人軍屬法律援助工作實(shí)施辦法》（司發(fā)〔2016〕13號(hào)）、《烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)管理辦法》（民政部令第47號(hào)）、《退役士兵安置條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院、中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)令第608號(hào)）等法規(guī)政策外，全國(guó)多個(gè)縣級(jí)以上行政區(qū)域也相繼出臺(tái)優(yōu)撫相關(guān)政策?，F(xiàn)在從中央到地方直至基層的優(yōu)撫保障制度體系已基本形成，為優(yōu)撫對(duì)象的基本權(quán)益提供了有力的法律保障。

2.初步形成優(yōu)撫保障項(xiàng)目多元化、優(yōu)撫對(duì)象全覆蓋的優(yōu)撫保障制度

目前優(yōu)撫保障項(xiàng)目多元化、優(yōu)撫對(duì)象全覆蓋的優(yōu)撫保障制度已基本成型。第一，我國(guó)優(yōu)撫保障項(xiàng)目主要包括優(yōu)待、撫恤補(bǔ)助等。①優(yōu)待。國(guó)家對(duì)烈士遺屬、義務(wù)兵、殘疾軍人、現(xiàn)役軍人、復(fù)員軍人以及軍人家屬等進(jìn)行優(yōu)待，優(yōu)待項(xiàng)目豐富多樣，涉及住房、教育、醫(yī)療、交通等。②撫恤補(bǔ)助。國(guó)家目前實(shí)行的是定期定量撫恤與定期定量生活補(bǔ)助相結(jié)合的制度，保障資金由國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方人民政府分級(jí)承擔(dān)。2015年全國(guó)有897萬(wàn)對(duì)象享受撫恤補(bǔ)助，撫恤事業(yè)費(fèi)達(dá)到686.8億元①參見(jiàn)：中華人民共和國(guó)民政部.中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016。。第二，優(yōu)撫對(duì)象范圍大，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。截至2016年4月，全國(guó)享受定期撫恤補(bǔ)助的優(yōu)撫對(duì)象有9大類18小類共計(jì)881.4萬(wàn)人。其中，殘疾軍人66.8萬(wàn)人、傷殘國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員3.3萬(wàn)人、傷殘人民警察2.5萬(wàn)人、傷殘民兵民工4 222人、烈士遺屬12.8萬(wàn)人、因公犧牲軍人遺屬3.8萬(wàn)人、病故軍人遺屬5.6萬(wàn)人、在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人67.8萬(wàn)人、參戰(zhàn)退役人員137.3萬(wàn)人、參試退役人員（含鈾礦開(kāi)采退役人員）20.3萬(wàn)人、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人115.4萬(wàn)人、年滿60周歲農(nóng)村籍退役士兵420.4萬(wàn)人、年滿60周歲烈士子女（含錯(cuò)殺后被平反人員子女）25萬(wàn)人。②參見(jiàn)：2016年4月份全國(guó)社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[EB/OL].[2018-09-10].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjyb/qgsj/2001604/20160406031556.html。

3.優(yōu)撫保障工作服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步完善

保障優(yōu)撫對(duì)象的權(quán)益不僅需要完備的法律法規(guī)體系，還需要相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)保障制度予以落實(shí)。我國(guó)逐步加大對(duì)優(yōu)撫保障工作服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)力度，使優(yōu)撫保障工作服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步完善。截至2015年，烈士紀(jì)念建筑物管理機(jī)構(gòu)達(dá)1 456個(gè)、光榮院達(dá)1 106個(gè)、軍休所達(dá)1 604個(gè)等，為優(yōu)撫對(duì)象提供了全面的服務(wù)，使優(yōu)撫對(duì)象的生活水平標(biāo)準(zhǔn)有了較大幅度的提升。③參見(jiàn)：中華人民共和國(guó)民政部.中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016。

（二）軍人優(yōu)撫保障制度存在的問(wèn)題

1.軍人優(yōu)撫保障制度設(shè)計(jì)不明確

盡管我國(guó)有關(guān)軍人優(yōu)撫保障的制度體系逐漸完善，但是存在的局限性也逐漸顯露出來(lái)。

首先，立法位階不高。立法位階的高低決定法律效力層次的高低[5]。我國(guó)軍人優(yōu)撫保障制度體系主要還是以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主，甚至大量依賴政策性文件以及地方政府發(fā)布的“紅頭文件”。其次，目標(biāo)定位滯后。當(dāng)前，我國(guó)軍人優(yōu)撫保障仍定位于幫扶解困，優(yōu)撫對(duì)象界定仍是困難群體，優(yōu)撫對(duì)象的貢獻(xiàn)并未得到充分體現(xiàn)，導(dǎo)致優(yōu)撫對(duì)象過(guò)去“人無(wú)我有”的優(yōu)越感不復(fù)存在，優(yōu)撫保障制度的優(yōu)待褒揚(yáng)作用不斷減弱。再次，授權(quán)性條款偏多，操作性不強(qiáng)。第一，理論層面，相當(dāng)多法規(guī)的條款為授權(quán)性質(zhì)，過(guò)于籠統(tǒng)的規(guī)定嚴(yán)重影響法律的權(quán)威性與強(qiáng)制性，極易導(dǎo)致地方政府與相關(guān)部門對(duì)優(yōu)撫工作的處理帶有很大的主觀隨意性，進(jìn)而出現(xiàn)地方立法實(shí)效高于中央立法實(shí)效的不正?，F(xiàn)象[6]，如《軍人撫恤優(yōu)待條例》（國(guó)務(wù)院令第602號(hào)）等。第二，實(shí)踐層面，部分規(guī)定過(guò)于原則化，可操作空間大，導(dǎo)致優(yōu)撫對(duì)象相關(guān)權(quán)益得不到落實(shí)。如《軍人撫恤優(yōu)待條例》（國(guó)務(wù)院令第602號(hào)）對(duì)優(yōu)撫對(duì)象概念的界定不清晰，導(dǎo)致實(shí)踐中各地政府可操作空間大。最后，軍人優(yōu)撫保障制度與社會(huì)保障制度割裂。第一，優(yōu)撫保障制度與其他社會(huì)保障制度尚未形成一個(gè)整合的體系。如有些政府部門出臺(tái)社會(huì)保障相關(guān)法規(guī)政策時(shí)，將優(yōu)撫對(duì)象邊緣化或?qū)?yōu)撫對(duì)象排除在外。第二，軍隊(duì)的保障與地方的保障銜接不順暢，如國(guó)家的住房制度改革，福利分房政策被取消，取而代之的是國(guó)家、單位和個(gè)人三個(gè)主體合理負(fù)擔(dān)的購(gòu)房政策，但是對(duì)于優(yōu)撫對(duì)象來(lái)說(shuō)，其生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源很大一部分來(lái)自撫恤補(bǔ)助金，現(xiàn)行的優(yōu)撫待遇水平根本無(wú)法保障其能負(fù)擔(dān)起住房。第三，中央的財(cái)政政策與地方的落實(shí)不協(xié)調(diào)。優(yōu)撫費(fèi)用由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)一部分之后，因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及優(yōu)撫對(duì)象數(shù)量等的差異，地方政府負(fù)擔(dān)的剩余部分在很多地方得不到落實(shí)。

2.軍人優(yōu)撫保障制度實(shí)施不完善

首先，管理體制不順暢。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，管理體制不科學(xué)。①缺乏一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并全面協(xié)調(diào)優(yōu)撫工作的權(quán)威部門，當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門擁有較大管理權(quán)力，致使各地優(yōu)撫工作執(zhí)行差異較大[7]。②優(yōu)撫工作各主管部門和單位之間的權(quán)責(zé)劃分不明確，易出現(xiàn)各主管部門、單位之間相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生。③軍地之間溝通不協(xié)調(diào)。如地方政府部門在整理和核實(shí)軍人資料時(shí)，有些部門因編制的調(diào)整等原因，聯(lián)系不到原單位，給資料保存等工作帶來(lái)諸多不便[8]。第二，人員配備不足，專業(yè)性欠缺。我國(guó)優(yōu)撫工作基層組織人員配備較少，一人承擔(dān)多項(xiàng)優(yōu)撫工作的現(xiàn)象大量存在。而且，相關(guān)工作人員大多缺乏必要的專業(yè)培訓(xùn)和能力考核，給優(yōu)撫工作帶來(lái)很多問(wèn)題。

其次，欠缺資金保障，優(yōu)撫保障水平低。因“中央和地方事權(quán)分配不清晰”“對(duì)優(yōu)撫保障基金的籌集方式、繳納標(biāo)準(zhǔn)、中央和地方政府各自所應(yīng)承擔(dān)的份額等的規(guī)定尚不明確”而引起的“優(yōu)撫資金不足”“撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的自然增長(zhǎng)機(jī)制”“城鄉(xiāng)‘二元結(jié)構(gòu)’待遇體系有失公平公正”等問(wèn)題，導(dǎo)致軍人撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)速度低于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象的生活水平與其他群體的平均生活水平相比還有一些差距。我國(guó)軍人優(yōu)撫補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)僅相當(dāng)于全國(guó)人均可支配收入的三分之一，而且與主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)國(guó)防支出及其所占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重偏低。

最后，配套措施不健全。第一，缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制和處罰機(jī)制。①監(jiān)督機(jī)制不完善。一方面，內(nèi)部缺乏相互制約、相互協(xié)調(diào)的制度，缺少專門監(jiān)督機(jī)制；另一方面，外部沒(méi)有退役軍人代表組成群眾性監(jiān)督組織進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督。②懲罰力度小。優(yōu)撫工作無(wú)從監(jiān)督、無(wú)法監(jiān)督的局面，導(dǎo)致有的地方政府以及相關(guān)部門拒不執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，甚至私自克扣優(yōu)撫保障待遇，并且得不到應(yīng)有的處罰和處分。第二，社會(huì)化程度不高，軍人優(yōu)撫相關(guān)的社會(huì)組織發(fā)展不完善。當(dāng)前，我國(guó)優(yōu)撫工作還是政府主導(dǎo)[9]，社會(huì)通常認(rèn)為優(yōu)撫工作完全是政府的事情，因此社會(huì)組織參與較少，此外，無(wú)明確的政策支撐、途徑不順暢、力量薄弱等也是重要原因。第三，信息化建設(shè)亟待加強(qiáng)，優(yōu)撫對(duì)象信息管理混亂，導(dǎo)致優(yōu)撫對(duì)象權(quán)益受損現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。第四，運(yùn)行程序不明確，申訴渠道不暢通，導(dǎo)致軍人及其家屬權(quán)益受到侵害后，常常申訴無(wú)門。

三、軍人優(yōu)撫保障制度改革研究

（一）明確制度設(shè)計(jì)原則

第一，優(yōu)撫保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相結(jié)合原則。軍人優(yōu)撫保障的目的是保障優(yōu)撫對(duì)象基本生活，因此其內(nèi)容須符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。雖說(shuō)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)是信息化戰(zhàn)爭(zhēng)，但是后勤保障依然重要，這對(duì)提高廣大官兵工作積極性有重要作用[10]。因此，應(yīng)堅(jiān)持優(yōu)撫保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則，建立多層次優(yōu)待撫恤標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制。

第二，國(guó)家撫恤與社會(huì)優(yōu)待相結(jié)合原則。優(yōu)撫工作需要各方主體參與。國(guó)家財(cái)政能力有限，為更好保障優(yōu)撫對(duì)象生活水平，社會(huì)組織應(yīng)積極參與，逐步形成社會(huì)參與優(yōu)撫保障的機(jī)制，為軍人優(yōu)撫保障貢獻(xiàn)力量，確保優(yōu)撫對(duì)象的生活水平標(biāo)準(zhǔn)能夠與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配。

第三，物質(zhì)優(yōu)撫與精神撫慰相結(jié)合原則。為更好褒揚(yáng)軍人及其家屬對(duì)國(guó)防事業(yè)貢獻(xiàn)，應(yīng)在強(qiáng)化物質(zhì)保障基礎(chǔ)上，重新強(qiáng)化傳統(tǒng)精神撫慰措施，堅(jiān)持物質(zhì)優(yōu)撫和精神撫慰相結(jié)合原則。

第四，優(yōu)撫保障公平性與保障性相結(jié)合原則。首先，在制定軍人優(yōu)撫保障制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)把優(yōu)撫對(duì)象與社會(huì)困難群體區(qū)別開(kāi)來(lái)。其次，軍人優(yōu)撫保障水平應(yīng)根據(jù)職級(jí)、貢獻(xiàn)而不是地方制定，即同一職級(jí)、相同貢獻(xiàn)但來(lái)自不同地方的軍人，其優(yōu)撫保障水平差距不能太大。

（二）完善軍人優(yōu)撫保障制度的對(duì)策建議

首先，完善軍人優(yōu)撫保障制度設(shè)計(jì)。第一，實(shí)現(xiàn)軍人優(yōu)撫保障制度定位從解困幫扶到普惠加優(yōu)待轉(zhuǎn)型，改變過(guò)去“誰(shuí)困難給誰(shuí)優(yōu)待”“依困難程度確定優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)”的做法，逐步實(shí)現(xiàn)向普惠加優(yōu)待轉(zhuǎn)變。這主要包括覆蓋范圍和待遇水平兩個(gè)方面。一方面，擴(kuò)大優(yōu)撫制度覆蓋范圍。對(duì)優(yōu)撫保障制度未被覆蓋的對(duì)象，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋，即“普惠”，以軍人身份為界定標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)以傷亡為標(biāo)準(zhǔn)確定覆蓋范圍。另一方面，提高優(yōu)撫對(duì)象待遇水平。優(yōu)撫待遇水平應(yīng)在全國(guó)平均工資水平的基礎(chǔ)上，以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的相關(guān)指標(biāo)為參照，充分考慮軍人這一職業(yè)本身的特殊性等因素，精確測(cè)算各類優(yōu)撫對(duì)象待遇應(yīng)達(dá)到的法定標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建明確、具體、科學(xué)、規(guī)范的優(yōu)撫待遇標(biāo)準(zhǔn)體系，加快實(shí)現(xiàn)人無(wú)我有、人有我優(yōu)。

第二，提升軍人優(yōu)撫保障制度立法位階，增強(qiáng)權(quán)威性和約束力。借鑒世界范圍內(nèi)的有益經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)、俄羅斯等均擁有相對(duì)成熟的軍人優(yōu)撫保障法律體系，盡快制定法律層次、專門化的優(yōu)撫保障法，在軍人優(yōu)撫的制度模式、待遇水平確立的依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦程序等方面確立全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，提升軍人優(yōu)撫保障制度的規(guī)范性以及具體規(guī)定的可操作性。①增強(qiáng)具體規(guī)定的明確性和嚴(yán)密性。立法時(shí)對(duì)需要具體和明確的問(wèn)題應(yīng)具體、規(guī)范，避免過(guò)于原則。同時(shí)應(yīng)注意法律語(yǔ)言、邏輯的嚴(yán)密性，對(duì)有爭(zhēng)議或不好界定的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)法律解釋、司法解釋，彌補(bǔ)法律漏洞，防止規(guī)避法律法規(guī)的現(xiàn)象發(fā)生，使優(yōu)撫對(duì)象基本權(quán)益落到實(shí)處。②統(tǒng)一軍人優(yōu)撫保障與其他社會(huì)保障，如殘疾軍人能否同時(shí)享受軍人優(yōu)撫保障待遇和工傷保險(xiǎn)待遇。③具體化軍人優(yōu)撫保障對(duì)象待遇的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確界定優(yōu)撫保障的程序與實(shí)體規(guī)則。④對(duì)優(yōu)撫對(duì)象概念進(jìn)行界定，統(tǒng)一各地優(yōu)撫待遇標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算原則，避免引起優(yōu)撫對(duì)象的內(nèi)心不公平感。

第四，完善軍人優(yōu)撫保障制度與社會(huì)保障制度銜接機(jī)制。軍人優(yōu)撫保障是社會(huì)保障重要組成部分，應(yīng)將其置于整個(gè)社會(huì)保障體系下進(jìn)行制度構(gòu)建，包括與現(xiàn)役軍人保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等的銜接，以更好地發(fā)揮社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和危難救助功能，保障優(yōu)撫對(duì)象權(quán)益。

其次，推動(dòng)軍人優(yōu)撫保障工作管理體制改革。第一，加強(qiáng)優(yōu)撫工作組織建設(shè)。①借建立退役軍人事務(wù)部的契機(jī)，建立統(tǒng)一、專業(yè)的優(yōu)撫保障管理機(jī)構(gòu)，理順政府部門上下級(jí)之間以及政府和軍隊(duì)之間關(guān)系。在具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，可借鑒英國(guó)模式，在設(shè)立統(tǒng)一的高層級(jí)管理機(jī)構(gòu)同時(shí)，根據(jù)優(yōu)撫對(duì)象或軍種分設(shè)各下屬部門機(jī)構(gòu)，即集中權(quán)力的同時(shí)理順各部門之間權(quán)責(zé)。在理順政府和軍隊(duì)之間的關(guān)系時(shí)，可將國(guó)家和軍隊(duì)負(fù)責(zé)優(yōu)撫工作的同類型職能部門精簡(jiǎn)、合并，成立統(tǒng)一的管理部門，統(tǒng)一政策，明確職權(quán)，形成合力，提升效能，防止零敲碎打，防止來(lái)回折騰。②在完善政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、地方分擔(dān)工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，明確界定各級(jí)政府的職責(zé)。在優(yōu)撫待遇方面，中央層面負(fù)責(zé)“普惠”，地方層面負(fù)責(zé)“優(yōu)待”。特別是針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難或是兵員大省，中央應(yīng)給予一定的財(cái)政支持。在優(yōu)撫保障制度執(zhí)行方面，中央政府制定統(tǒng)一、嚴(yán)格的實(shí)施準(zhǔn)則，地方政府應(yīng)按照實(shí)施細(xì)則嚴(yán)格執(zhí)行，即明確中央財(cái)政的“財(cái)權(quán)”和地方政府的“事權(quán)”的劃分協(xié)調(diào)。③各級(jí)政府應(yīng)協(xié)調(diào)、合作以保證軍人優(yōu)撫保障制度的落實(shí)。優(yōu)撫工作的開(kāi)展應(yīng)形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的理念，各級(jí)政府相關(guān)部門應(yīng)按政策的要求為優(yōu)撫工作開(kāi)展提供足額的財(cái)政資金，確保優(yōu)撫工作有序運(yùn)行。

第二，提升基層組織工作人員素質(zhì)。①建立軍人優(yōu)撫保障工作人員的基本素質(zhì)模型，明確工作人員所需要的素質(zhì)與能力。②建立職業(yè)資格認(rèn)證制度，嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，提升從業(yè)人員的專業(yè)化水平。③制定全面的培訓(xùn)制度，從專業(yè)素質(zhì)、工作能力和職業(yè)道德等多方面提升基層組織工作人員的水平。要注意的是，提升人員素質(zhì)的同時(shí)，也應(yīng)根據(jù)工作需要擴(kuò)大優(yōu)撫工作人員的規(guī)模，使得優(yōu)撫工作人員數(shù)量能夠滿足現(xiàn)實(shí)需求。

再次，完善軍人優(yōu)撫待遇保障機(jī)制。第一，待遇水平方面，建立統(tǒng)一基礎(chǔ)上的分類管理、層級(jí)化的發(fā)放機(jī)制和全國(guó)統(tǒng)一的軍人優(yōu)撫待遇標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制參照標(biāo)準(zhǔn)[11]。①統(tǒng)一。即消除差別，逐步實(shí)現(xiàn)由差別化向一體化的優(yōu)撫待遇發(fā)放機(jī)制轉(zhuǎn)變。根據(jù)中共中央“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”的要求，應(yīng)逐步改革現(xiàn)有城鄉(xiāng)分治的做法，本著“同類對(duì)象城鄉(xiāng)全員覆蓋、同種待遇城鄉(xiāng)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”的原則，通過(guò)修訂附著在城鄉(xiāng)地域差別和戶籍差別上的相關(guān)規(guī)定，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的優(yōu)撫保障制度。②分類管理。即對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的軍人和現(xiàn)代軍人實(shí)行分類管理。當(dāng)前戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的軍人大多步入晚年，沒(méi)有生活來(lái)源，且大多患有不同程度的疾病，因此應(yīng)加大對(duì)他們優(yōu)撫待遇的發(fā)放力度。在以全國(guó)人均生活水平為標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，給予他們定期的身體檢查和一定的醫(yī)藥費(fèi)用。戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的軍人優(yōu)撫待遇的落實(shí)，中央應(yīng)該建立定期的監(jiān)督和檢查機(jī)制，以督促地方政府執(zhí)行。③層級(jí)化。就現(xiàn)代軍人而言，其基本待遇水平的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)以地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以優(yōu)撫對(duì)象所處層級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)。④建立全國(guó)統(tǒng)一的軍人優(yōu)撫待遇水平增長(zhǎng)機(jī)制參照標(biāo)準(zhǔn)。以上一年度全國(guó)人均工資水平為基礎(chǔ)，以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度和居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的增幅為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)撫待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和速度相匹配，切實(shí)保障優(yōu)撫對(duì)象的基本生活權(quán)益。

第二，資金來(lái)源方面，堅(jiān)持以中央財(cái)政為主，地方財(cái)政為輔的撫恤補(bǔ)助責(zé)任原則。針對(duì)特殊的優(yōu)撫群體，如戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的軍人、“三屬”等的撫恤補(bǔ)助金可由中央財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)，而各級(jí)地方可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)制定自身的地區(qū)性標(biāo)準(zhǔn)，所增加的資金由當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)擔(dān)。其他優(yōu)撫對(duì)象的優(yōu)待金應(yīng)由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)中央財(cái)政應(yīng)對(duì)革命老區(qū)、兵員大省以及經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)給予傾斜性保護(hù)。

第三，優(yōu)撫待遇項(xiàng)目上，建立全方位、人性化的保障體系。一方面，加強(qiáng)對(duì)優(yōu)撫對(duì)象醫(yī)療、住房等保障體系的建設(shè)，滿足優(yōu)撫對(duì)象的多元化、多層次的需求。醫(yī)療方面，完善醫(yī)療減免制度，努力解決優(yōu)撫對(duì)象看病難問(wèn)題。住房方面，以所處層級(jí)以及受傷程度為標(biāo)準(zhǔn)，為優(yōu)撫對(duì)象提供相應(yīng)的購(gòu)房?jī)?yōu)惠或貸款優(yōu)惠政策。另一方面，堅(jiān)持物質(zhì)優(yōu)待與精神撫慰相結(jié)合，逐步解決當(dāng)前精神撫恤偏軟的問(wèn)題，完善優(yōu)撫榮譽(yù)褒揚(yáng)和激勵(lì)制度，即進(jìn)一步完善優(yōu)待制度，規(guī)范不同優(yōu)撫對(duì)象的具體優(yōu)待政策，不斷加大精神褒揚(yáng)力度，大力弘揚(yáng)擁軍優(yōu)屬傳統(tǒng)，如定期（節(jié)假日）發(fā)慰問(wèn)信、建立老兵之家、設(shè)立擁軍優(yōu)屬基金等，可借鑒澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，制定為國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)做出特殊貢獻(xiàn)人員的獎(jiǎng)勵(lì)與待遇銜接的政策，邀請(qǐng)退役軍人代表出席國(guó)家和地方重大慶典活動(dòng)，深入宣傳優(yōu)秀退役軍人事跡，進(jìn)而進(jìn)一步提升優(yōu)撫對(duì)象的社會(huì)地位和榮譽(yù)感。

最后，完善配套措施。第一，建立統(tǒng)一監(jiān)管部門，加大監(jiān)管力度?！巴缴撇蛔阋詾檎?，徒法不足以自行?！本唧w在立法中，表現(xiàn)為建立軍人優(yōu)撫保障的外部社會(huì)監(jiān)督和內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督機(jī)制，如借鑒美國(guó)國(guó)會(huì)立法、政府執(zhí)法、群眾組織監(jiān)督三者之間相互制約、相互依存的模式，通過(guò)建立監(jiān)督制約機(jī)制，以國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證軍人優(yōu)撫保障制度的順利實(shí)施。

第二，積極探索社會(huì)力量參與優(yōu)撫保障機(jī)制的建設(shè)，加深優(yōu)撫工作的社會(huì)化程度。在這方面，我國(guó)可借鑒國(guó)內(nèi)外的有益經(jīng)驗(yàn)。國(guó)際上，法國(guó)在退伍軍人保障方面，社會(huì)組織非常強(qiáng)大，退伍軍人的待遇落實(shí)都是靠社會(huì)力量；英國(guó)也有許多退伍軍人社會(huì)組織，包括英國(guó)皇家退伍軍人協(xié)會(huì)，很多協(xié)會(huì)在會(huì)員遇到困難時(shí)提供財(cái)政援助，幫助尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)，有的協(xié)會(huì)還會(huì)給退伍軍人提供職業(yè)培訓(xùn)。國(guó)內(nèi)方面，浙江在全國(guó)率先探索引導(dǎo)社會(huì)力量參與優(yōu)撫工作，這些社會(huì)組織起到了很好的補(bǔ)位作用，成為政府主體之外的有力補(bǔ)充。

第三，加快優(yōu)撫工作的信息化建設(shè)步伐，大力提升優(yōu)撫工作的信息化水平。隨著軍人優(yōu)撫保障制度的不斷完善和社會(huì)現(xiàn)代化程度的逐漸加深，我國(guó)軍人優(yōu)撫保障工作必須加快對(duì)傳統(tǒng)工作手段更新的步伐，積極進(jìn)行信息化建設(shè)。在全面普查的基礎(chǔ)上，努力建設(shè)軍人優(yōu)撫保障信息管理系統(tǒng)和信息數(shù)據(jù)核查系統(tǒng)，切實(shí)把軍人優(yōu)撫保障工作提升到一個(gè)新的發(fā)展水平[12]。在加強(qiáng)優(yōu)撫工作信息化水平的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)軍地之間信息化建設(shè)的銜接，完善軍地之間的信息共享機(jī)制。

第四，建立軍人優(yōu)撫保障司法救濟(jì)機(jī)制，明確軍人優(yōu)撫保障對(duì)象當(dāng)合法權(quán)益受到侵犯時(shí)獲得救濟(jì)的權(quán)利，并明確優(yōu)撫保障義務(wù)主體不履行職責(zé)的法律責(zé)任。除行政處理外，義務(wù)主體的責(zé)任還應(yīng)包括刑事責(zé)任和民事賠償責(zé)任。將“挪用、私分軍人撫恤優(yōu)待經(jīng)費(fèi)的行為”“不履行職責(zé)或違法履行職責(zé)造成嚴(yán)重后果的行為”納入《刑法》瀆職罪中，追究責(zé)任人的刑事責(zé)任。對(duì)因不履行職責(zé)或違法履行職責(zé)對(duì)軍人造成其他損害的，應(yīng)追究責(zé)任人的民事?lián)p害賠償責(zé)任。應(yīng)明確被挪用、私分的軍人撫恤優(yōu)待經(jīng)費(fèi)，在有關(guān)部門追回之前，如果情況緊急，相關(guān)部門應(yīng)先行給付。這方面可參考加拿大的經(jīng)驗(yàn)，其退伍軍人申領(lǐng)撫恤金有嚴(yán)格的程序，申請(qǐng)書填寫事項(xiàng)包括姓名、地址、電話、軍隊(duì)編號(hào)、醫(yī)學(xué)診斷結(jié)果、醫(yī)療報(bào)告、陳述傷殘經(jīng)過(guò)及它同軍隊(duì)服役的關(guān)聯(lián)性等。因此，建議將地方政府不履行軍人優(yōu)撫保障義務(wù)納入行政主體不作為范疇并列入行政訴訟受案范圍。軍人當(dāng)認(rèn)為自己受到不公正待遇時(shí)，可以請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)居中裁決。既體現(xiàn)法治精神，又減輕政府受理投訴、申訴的負(fù)擔(dān)和麻煩，充分保障軍人優(yōu)撫權(quán)益落到實(shí)處。

優(yōu)撫對(duì)象作為現(xiàn)在或曾經(jīng)為維護(hù)國(guó)家安全做出重要貢獻(xiàn)的群體，完善優(yōu)撫保障制度對(duì)鞏固我國(guó)國(guó)防和加強(qiáng)軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)以及維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。盡管解決當(dāng)前軍人優(yōu)撫保障中出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)國(guó)家以及社會(huì)來(lái)說(shuō)均是一項(xiàng)復(fù)雜而繁重的工作。但是，只要科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，切實(shí)落實(shí)相關(guān)的法律規(guī)定，一定可以克服現(xiàn)有困難，更好的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)優(yōu)撫對(duì)象的合法權(quán)益。