劉 超，閆 強(qiáng)，趙 汀，張瀟元

(1.中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所，北京 100037；2.中國地質(zhì)科學(xué)院全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100037；3.中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所自然資源部成礦作用與資源評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100037;4.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083)

1 美國水資源開發(fā)利用概況

1.1 水資源稟賦

美國地處北美洲中部，國土面積937萬km2，河流水系總長度約290萬km，美國水資源具有東多西少、人均豐富的特點(diǎn)[1]。根據(jù)2014年數(shù)據(jù)，美國水資源總量約為2.82萬億m3，占世界水資源總量的6.6%，位居全球第四位。根據(jù)1962～2014年數(shù)據(jù)，美國人口增加導(dǎo)致美國人均水資源量下降，從1962年的人均14 688 m3下降到了2014年的人均8 758 m3，降低了40%。目前美國人均水資源雖遠(yuǎn)高于全球人均水資源量，但水資源的結(jié)構(gòu)性短缺也已突顯[2](圖1)，推動(dòng)美國水資源管理策略的不斷調(diào)整。

1.2 用水結(jié)構(gòu)

1950～2015年美國用水量表現(xiàn)為先增后減，1980年用水量達(dá)到頂峰，總用水量約為6 009億m3，年均增速為3%。1980～2005年用水量維持平穩(wěn)，2005年之后用水量逐年下降。由于1950～1980年期間用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)用水占比從1950年的50%左右下降至1980年的35%左右，此后一直維持在35%左右，近年又緩慢增加，2015年增加到40%左右。發(fā)電用水從1950年的20%左右增長到1980年50%左右， 此后維持在50%左右并且緩慢下降(圖2)。2015年用水量約為4 445.7億m3，年人均用水量約為1 367.9 m3，是人均用水量最多的國家之一[2]。

2015年美國水資源主要用于水利發(fā)電和農(nóng)業(yè)灌溉，二者用水量分別占總用水量的41%和37%。就全球水資源用水結(jié)構(gòu)而言，農(nóng)業(yè)灌溉是最主要的水資源用水類型，約占總用水量的70%，其次為水利發(fā)電，占比為15%左右。經(jīng)濟(jì)科技高度發(fā)達(dá)的美國與全球的用水結(jié)構(gòu)存在明顯差異，農(nóng)業(yè)用水遠(yuǎn)低于全球平均水平，而發(fā)電用水遠(yuǎn)高于全球平均水平(圖3)。

圖1 1962～2014年全球與美國人均水資源量Fig.1 Per capita water resources in global and the USfrom 1962 to 2014(資料來源：美國地質(zhì)調(diào)查局和聯(lián)合國)

圖2 1950～2015年美國人口數(shù)量與水資源用量Fig.2 Population and water use in the US from 1950 to 2015(資料來源：美國地質(zhì)調(diào)查局)

圖3 2015年全球與美國水資源用水結(jié)構(gòu)Fig.3 Water consumption structure in global and the US in 2015(資料來源：美國地質(zhì)調(diào)查局)

2 美國水資源管理體制與政策

2.1 管理體制

美國的管理體制經(jīng)過了從分散到集中再到分散的過程。目前，實(shí)行的是聯(lián)邦與州、流域與地方管理相結(jié)合的分散式管理模式，其水資源管理機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)力也較分散[3-5](圖4)。

2.2 管理政策

美國水資源管理政策的變遷可劃分為：①1776～1933年為開發(fā)期；②1933～1943年為新紀(jì)元期；③1943～1960年為穩(wěn)定控制期；④1960～1980年為環(huán)境保護(hù)期；⑤1980～至今為流域綜合管理階段[6-8]。具體情況如圖5所示。

圖4 美國水資源管理機(jī)構(gòu)圖Fig.4 The US water resources agency

圖5 美國水資源政策歷史變遷圖Fig.5 Historical changes of water policy in the US

20世紀(jì)70年代開始，美國政府就開始重視對(duì)水資源消費(fèi)和管理，先后制定了《安全飲用水法》《資源保持和恢復(fù)法》《清潔水法》《水資源控制法案》《水資源開發(fā)法》和《大壩安全法》等一系列法律和法規(guī)，同時(shí)加強(qiáng)非工程措施、水資源教育、流域生態(tài)等方面的管理，為全國用水量和人均用水量的優(yōu)化起到了實(shí)際性的效果[9-10]。2015年，全國用水量已經(jīng)下降到1970年以前的水平。未來美國水資源政策可能會(huì)更重視水資源的生態(tài)功能。在保證水質(zhì)的前提下，更注重考慮生態(tài)指標(biāo)是否滿足整個(gè)流域生態(tài)系統(tǒng)的全方位發(fā)展[11]。

3 美國水資源管理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

3.1 管理經(jīng)驗(yàn)

1) 水治理與供給信息共享。由于缺乏有效的水資源監(jiān)管，地方政府仍將發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)放在首位，在水資源生態(tài)與環(huán)境方面欠考慮。因此，實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)下級(jí)政府的有效監(jiān)管十分必要。根據(jù)美國管理經(jīng)驗(yàn)，建立全面綜合的水資源信息共享平臺(tái)，通過該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)水文水利的有效監(jiān)測(cè)，從而使水資源生態(tài)環(huán)境得到改善[12]。

2) 重視立法工作，強(qiáng)調(diào)依法管理的重要性。美國水資源法律法規(guī)包括了水資源管理、開發(fā)利用、保護(hù)等全過程的各方面，其責(zé)任、權(quán)利嚴(yán)明，法律程序嚴(yán)格[13]。因此，制定正確合理的水資源法律法規(guī)是實(shí)現(xiàn)水資源高效管理的重要手段。此外，依據(jù)水資源相關(guān)法律設(shè)置水資源管理機(jī)構(gòu)與其職權(quán)范圍，加大公眾參與力度。

3) 各行各業(yè)注重節(jié)水，引導(dǎo)和改變大眾用水意識(shí)。目前，水資源短缺日益凸顯、水資源浪費(fèi)愈演愈烈，因此節(jié)水、提高水利用率和防治水污染是美國水資源管理的主要任務(wù)[14]。解決好水的問題，首先應(yīng)高度重視節(jié)約用水。通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，在各領(lǐng)域全面推行合理規(guī)劃用水和節(jié)約用水的理念，利用政策法規(guī)及市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)杠桿來影響民眾的用水觀念。

4) 強(qiáng)調(diào)水環(huán)境的保護(hù)，實(shí)施污水資源化戰(zhàn)略。水污染對(duì)整個(gè)水利的可持續(xù)發(fā)展十分不利，美國水資源管理通過土地利用規(guī)劃保護(hù)地下水資源等來防洪和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，有效改善了城市污水處理設(shè)施建設(shè)與污水資源化利用不均衡、污水處理率低等問題[15]。相關(guān)部門要開展污水處理與資源化的政策研究，因地制宜地制定城市污水處理政策和經(jīng)濟(jì)政策。

5) 實(shí)行“水權(quán)登記”制度為核心的水權(quán)管理制度。美國在水權(quán)管理上實(shí)行用水許可制度與水權(quán)登記制度，該制度規(guī)定若法律沒有特殊規(guī)定，一切用水主體的用水活動(dòng)都必須在獲得取水許可證的前提下才能取水用水，某些情況下還要對(duì)用水行為加以限制[16]。水權(quán)登記制度為核心的水權(quán)管理制度有助于幫助國家水管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理水權(quán)，合理統(tǒng)籌水資源配置的實(shí)行，改變隨意取水和用水習(xí)慣。

6) 建立“可交易”的水權(quán)制度，創(chuàng)新水權(quán)交易方式。美國水權(quán)交易形式多樣，主要通過水權(quán)市場或水銀行交易。通過政府對(duì)銀行影響與指導(dǎo)，利用“利率”杠桿實(shí)現(xiàn)便利地調(diào)控[17]。以“提高水資源的配置與使用效率”為核心，建立可交易水權(quán)制度，在清晰界定水權(quán)的基礎(chǔ)上，引入市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用與配置。

3.2 幾點(diǎn)教訓(xùn)

1) 水資源管理和分配機(jī)構(gòu)分離。美國水資源管理和分配由多個(gè)機(jī)構(gòu)管理[18]。管理和分配機(jī)構(gòu)的分離，使其管理政策及分配程序分離。因此，在水資源政策執(zhí)行過程中，矛盾百出，嚴(yán)重阻礙了水資源的有效管理。

2) 水資源管理機(jī)構(gòu)重疊，權(quán)利分散。美國的水資源管理體制經(jīng)歷了從分散到集中再到分散的過程，聯(lián)邦與州、流域與地方管理相結(jié)合的分散式管理模式[19]。而且涉水機(jī)構(gòu)重疊、水資源條例繁多，導(dǎo)致美國水資源管理機(jī)構(gòu)權(quán)利分散，水資源政策的系統(tǒng)性和持續(xù)性較差，不利于水資源的系統(tǒng)管理。

3) 過分依賴工程措施解決水資源問題。前期，美國利用大興水利工程來解決防洪、發(fā)電及運(yùn)輸?shù)雀鞣N水資源問題，在追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，忽視了水生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)管和治理，造成了一系列生態(tài)環(huán)境問題。因而，防治水污染和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境使美國得到了很大的教訓(xùn)。

4) 聯(lián)邦政府限制水資源研究經(jīng)費(fèi)。水資源管理直接關(guān)系國家發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和人民生活，但聯(lián)邦政府卻頻頻限制水資源研究方面的經(jīng)費(fèi)。正是由于經(jīng)費(fèi)限制，水資源相關(guān)項(xiàng)目被縮減或停止，導(dǎo)致水資源開發(fā)和保護(hù)停滯不前，這無疑對(duì)水資源的管理和利用產(chǎn)生了不良影響，同時(shí)，影響了水資源在國民經(jīng)濟(jì)中的重要作用[20]。

5) 水資源多目標(biāo)管理矛盾突出。水資源常常需要同時(shí)滿足生產(chǎn)生活、工農(nóng)業(yè)以及魚類等用水需求，但這些競爭性的目標(biāo)在美國很多地方已經(jīng)引發(fā)了用水矛盾，尤其在干旱半干旱地區(qū)和沿海地區(qū)尤為明顯[21]。因此，水資源多目標(biāo)管理的協(xié)調(diào)和并行問題越來越突出。

4 美國的水資源治理全球戰(zhàn)略

多年來，美國在全球水資源戰(zhàn)略上，與水資源相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)、情報(bào)部門、科研院校和高級(jí)智庫發(fā)揮其前瞻性，在美國的全球水戰(zhàn)略體系布局中提供具有建設(shè)性的政策意見和理論依據(jù)，為水戰(zhàn)略、水外交提供重要的信息支撐。美國政府積極實(shí)施全球水戰(zhàn)略，參與全球水事務(wù)，開展全球水外交，逐漸形成了輻射范圍廣、地區(qū)影響深、綜合效益高的水資源戰(zhàn)略“領(lǐng)導(dǎo)型”格局地位[22]。

在對(duì)受援國水資源戰(zhàn)略布局上，美國通常從援助需求、政府能力、合作意愿等方面進(jìn)行考慮，根據(jù)受援國的不同情況，定制不同的援助合作方案。從技術(shù)層面提供相關(guān)的政策支持、技術(shù)指導(dǎo)、構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系；在資源投入上，進(jìn)行持續(xù)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息化建設(shè)和金融資源投資，以便優(yōu)化和提高美國對(duì)外援助投資的可持續(xù)性作用。在外交上，則以其在水利行業(yè)的領(lǐng)先的管理服務(wù)治理技術(shù)，鼓勵(lì)國際機(jī)構(gòu)和組織推行符合美國利益的優(yōu)先政策和方案[23](圖6)。

據(jù)2017年美國政府?dāng)?shù)據(jù)，美國全球水資源戰(zhàn)略政策發(fā)生較大變化(圖7)[23]，其考慮更多的是對(duì)外投資金額、援助國家數(shù)量、戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)和區(qū)域重點(diǎn)等方面獲得的利益，即對(duì)受援國的援助已經(jīng)從堅(jiān)持戰(zhàn)略利益向經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)變。受該政策的指導(dǎo)，2013～2018年美國在涉水領(lǐng)域援助國家和地區(qū)的數(shù)量大幅減少，減少了約80%，并終止對(duì)中亞、瀾湄地區(qū)和中東歐國家的水利援助，同時(shí)將跨界水合作作為全球水戰(zhàn)略的具體目標(biāo)。

圖6 美國水資源戰(zhàn)略實(shí)施手段Fig.6 Water resources strategy implementation in the US(資料來源：文獻(xiàn)[23])

圖7 美國水資源戰(zhàn)略政策調(diào)整Fig.7 Water resources strategic policy adjustment in the US(資料來源：文獻(xiàn)[23])

據(jù)《2019年世界水資源發(fā)展報(bào)告》數(shù)據(jù)，隨著人口的增加、氣候的變化、城市化進(jìn)程的加快，水資源的短缺和供水服務(wù)的挑戰(zhàn)將更加嚴(yán)峻，缺水壓力不斷上升，再加上153個(gè)國家共有286條國際河流和592個(gè)跨界含水層，可以預(yù)見與水有關(guān)的沖突將會(huì)不同程度的增加。而受美國全球水戰(zhàn)略政策轉(zhuǎn)變的影響，美國從一定程度上可能弱化其在水資源戰(zhàn)略方面的“領(lǐng)導(dǎo)型”地位，且該政策可能會(huì)直接導(dǎo)致受援國對(duì)美國的不滿，使得在其受援國的影響力下降。因此，美國下一步的水資源戰(zhàn)略重心規(guī)劃可能更加著重水生態(tài)環(huán)境、跨境水合作等方面，以便穩(wěn)固其在水資源戰(zhàn)略布局上的“領(lǐng)導(dǎo)型”地位，提高其在水資源戰(zhàn)略上的影響力[24]。

5 啟 示

1) 建立水資源統(tǒng)一管理體制。水資源短缺的現(xiàn)狀決定了必須加強(qiáng)統(tǒng)一管理才能有效保障水資源的可持續(xù)利用。根據(jù)美國水資源管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及我國國情，流域是水資源供給的載體，以流域?yàn)閱卧M(jìn)行水資源管理與“山水林田湖草”統(tǒng)一管理的要求相符。目前我國水資源的管理較為分散，需要建立與完善流域水資源統(tǒng)一管理體制，處理好流域管理與區(qū)域行政管理的關(guān)系。在確保流域水資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)施改革，建立全國范圍內(nèi)的水資源統(tǒng)一管理體制，徹底終結(jié)“九龍治水”的局面。

2) 以市場為導(dǎo)向?qū)嵤┕芾?，建立“水銀行”機(jī)制。美國的成功經(jīng)驗(yàn)證明，水資源市場化是未來趨勢(shì)，推行水權(quán)管理，試點(diǎn)“水銀行”機(jī)制尤為重要。所有的用水成本、管理支出等各項(xiàng)用水服務(wù)都必須按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律推行，實(shí)施水資源的市場導(dǎo)向管理。

3) 建立水資源可持續(xù)發(fā)展信息系統(tǒng)。目前我國地方政府還需要加強(qiáng)有效監(jiān)管，建立全面綜合的水資源可持續(xù)發(fā)展信息系統(tǒng)十分重要，通過該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)水利(水文水質(zhì)、水利工程、用水量等)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多因素交互分析，為決策者提供整體性、宏觀性的信息，提高規(guī)劃實(shí)施效率，系統(tǒng)數(shù)據(jù)可選擇面向社會(huì)公開，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

4) 擬定水資源全球治理方案。水資源日益影響全球的環(huán)境與發(fā)展，研究水資源全球治理問題，可以確保持續(xù)取水和提高用水效率，減少?zèng)_突，對(duì)全球貧困治理有推動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)全球水資源可持續(xù)發(fā)展。運(yùn)用相關(guān)的數(shù)學(xué)模型、情景分析和實(shí)際數(shù)據(jù)約束等多種預(yù)測(cè)方法，研究水資源需求及結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)。圍繞國家水資源戰(zhàn)略布局，以我國水資源時(shí)空分布、需求、利用、配置及跨界水資源管理等為基礎(chǔ)，跟蹤并總結(jié)全球主要發(fā)達(dá)國家水資源的開發(fā)利用、管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)、跨境水資源相關(guān)政策等，從全球的尺度上進(jìn)行戰(zhàn)略布局，擬定水資源全球治理與跨境水資源治理的中國方案。