文/王磊，武漢大學政治與公共管理學院

預算績效管理是指政府部門或其他機構(gòu)，對財政預算支出情況進行評價、指導的管理活動。改革開放以來的40年時間里，我國財政改革工作一直在不斷推進。在市場經(jīng)濟體制確立后，通過多年來的試點與嘗試，今年國家公布了《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），可以說是非常重要的一個里程碑，標志著我國全面實施預算績效管理體系的建立，對于深化預算管理制度改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

1 預算績效管理的基本理論

預算績效管理是我國在財政改革過程中提出的一個全新的概念。要正確理解預算績效管理，就需要對績效評價、績效預算等概念進行分析和研究，明確各自的定義及相互關(guān)系。

1.1 績效評價

績效的定義是指：某一項工作開展后產(chǎn)生的的結(jié)果以及執(zhí)行的效果，是一種對結(jié)果的反映。這種定義就包含了兩種內(nèi)涵：一種觀點將績效定義為一種行為，即為了實現(xiàn)某一特定目標而采取相關(guān)行動的一系列行動；另一種觀點將績效定義為一種結(jié)果，它反映的是一種對某一目的的實現(xiàn)程度或某一職責的履行程度。管理學領(lǐng)域的理論和實踐中，“績效”的基本涵義是“成績和效果”，是結(jié)果和進展情況的最后體現(xiàn)，是投入了要素之后的產(chǎn)出，付出了成本之后的收益，直接反映產(chǎn)出和結(jié)果的合理性、有效性，即效益、效率和效果情況。

預算績效是指：通過財政預算的執(zhí)行和實施，反映因預算的編制以及執(zhí)行是否達到預期的產(chǎn)出和結(jié)果，也就是產(chǎn)生出效果、效益、以及效率。關(guān)于預算績效的進一步闡述，1995年時學者芬維克就提出了被人們廣泛認可的“3E標準”，即“經(jīng)濟性”、“效率性”、“效益性”。隨著社會的不斷進步和發(fā)展，“公平性原則”又被引入其中，合稱“4E原則”，四個原則相互融合構(gòu)成了預算績效的完整內(nèi)涵。

1.2 績效預算

績效預算根據(jù)學界的觀點，并不是一個統(tǒng)一的定義。一般認為：績效預算是一種以結(jié)果為導向的預算管理方式，符合新公共管理所倡導的理念，適應了政府部門改革的需要，并融入市場經(jīng)濟的一些概念，將政府預算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，以提高財政支出效率，改進公共服務(wù)質(zhì)量。

在實踐中，績效預算的實施，就是指政府職能部門分配財政資金時要按照預期目標來進行考量，并運用具體、合理、規(guī)范的評價指標，對財政資金的使用結(jié)果、目標的完成情況和取得的效果進行評價，并將評價結(jié)果進行報告以及反饋的一種預算管理模式。

1.3 預算績效管理

預算績效管理，從字面上理解，就是對預算所開展進行的績效管理工作。預算績效管理是運用績效管理的理論和方法運用到預算管理過程中，通過對預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的管理，達到以績效目標為導向、以績效監(jiān)控為保障、以績效評價為手段、以評價結(jié)果應用為關(guān)鍵的全過程預算管理模式。預算績效管理的根本目的是通過管理促進資源配置的優(yōu)化，提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和公共服務(wù)的水平。

1.4 預算績效管理與幾個概念之間的關(guān)系

1.4.1 與績效評價的關(guān)系

預算績效管理與績效評價之間的關(guān)系非常密切。在我國預算績效管理發(fā)展的過程中，績效評價試點工作是推動預算績效管理發(fā)展起來的基礎(chǔ)?？梢哉f預算績效管理的核心就是績效評價，同時績效評價也是我們在實施預算績效管理工作時最為重要的方法。

預算績效管理與績效評價又有所區(qū)別。首先，預算績效管理的內(nèi)涵要大于績效評價，也就是說績效評價是在預算績效管理的框架體系之下開展的一項具體工作。其次績效評價為預算績效管理目標的實現(xiàn)提供保障，而預算績效管理則為績效評價的實施提供前提和歸宿。也就是說，績效評價的本質(zhì)是預算績效管理的一個重要組成部分，它反映部門預算執(zhí)行情況的成果和效率；而預算績效管理是一種綜合體系，包括績效評價的管理理念和管理機制在內(nèi)，并在績效評價的基礎(chǔ)上，利用績效評價結(jié)果來進行反饋和改進，從而達到改善預算管理的目的，改進預算分配決策。

1.4.2 與績效預算的關(guān)系

預算績效管理與績效預算是一種存在聯(lián)系但又相互區(qū)別的關(guān)系。

首先預算績效管理與績效預算在理念和方法上存在很多共通的地方，具體反映在以下幾個方面：一是都以結(jié)果為導向，以提高資金支出效率，改進公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量為目標；二是都對預算進行評價考核，明確績效目標后，根據(jù)具體指標對完成的效果、程度和效率等進行評價和反饋。

其次預算績效管理與績效預算又有著密切的聯(lián)系。從產(chǎn)生發(fā)展階段來看，先是由西方國家提出績效預算的概念，并在的實踐中得到了越來越高的重視；同時績效預算理論的實踐和發(fā)展，也進一步加深了我們對預算績效管理的理解，強化了有關(guān)績效管理的理念，進而在此基礎(chǔ)上提出建立一種基于績效管理的全新預算管理模式。因此可以說，預算績效管理在一定程度上源于績效預算，同時又融入中國國情因素，豐富了相關(guān)內(nèi)容，推進了我國預算管理的創(chuàng)新。

2 我國財政預算管理改革進程及預算績效管理產(chǎn)生的動因

要分析我國預算績效管理的演變與發(fā)展，必須著眼于我國財政預算改革的進程，因為預算績效管理是我國政府財政管理的重要組成部分，必須立足于財政預算管理的現(xiàn)狀，因此與財政預算改革的進程密不可分。

2.1 我國公共財政預算管理改革進程

隨著我國政治、經(jīng)濟文化的發(fā)展，尤其是從改革開放以來，我國預算管理工作不斷地進行改革和深化，并形成了具有中國特色的公共財政管理模式和體系。我國財政管理改革經(jīng)過了數(shù)個重要階段，從分稅制體制確立（1994-1998年），到確立公共財政目標的預算體系（1998年-2003年），再到確立和完善公共財政框架的財政預算體系（2003年至今），逐步建立起科學的預算制度和現(xiàn)代的政府管理制度。

從2003年起，財政部開始推進財政支出績效評價試點，促進財政支出效益的提高；2011年，提出了預算績效管理的概念，從單純事后績效評價走向完整的預算績效管理，明確要建立從預算編制到執(zhí)行、監(jiān)督全過程預算績效管理機制的目標；2012年，制定并印發(fā)了《預算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》，系統(tǒng)提出了一攬子的目標任務(wù)和重點工作，從而推動了我國預算績效管理的全面開展。

2.2 預算績效管理產(chǎn)生的動因

預算績效管理可以說是預算管理改革的產(chǎn)物。我國預算管理經(jīng)過了多個改革階段，從部門預算改革，到中央國庫集中收支改革，再到“收支兩條線”改革，最后到政府收支分類改革，逐步建立起符合市場經(jīng)濟需求、同時滿足公共財政需要的政府收支分類結(jié)構(gòu)，并初步實現(xiàn)了與現(xiàn)有國際經(jīng)濟體系的對接。

在這樣的背景下，預算績效管理應運而生。我國的預算管理改革，從“吃飯預算”到“辦事預算”再到“效率預算”，已經(jīng)完成了一系列的改良過渡，預算編制也從簡單的“基數(shù)加增幅”到現(xiàn)在的按政府分類支出結(jié)構(gòu)進行精細化預算，取得了較好的成果。因此現(xiàn)在需要解決的關(guān)鍵問題，是要提高資金的使用效率，建立良好的激勵機制和約束機制。這就要在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，不斷完善公共財政體制，以預算的公共性為立足點，以明確責任為根本點，以提高資金效益為重點，強化結(jié)果導向，促進財政從行政控制向責任控制轉(zhuǎn)型，從以預算投入為主向重視產(chǎn)出、結(jié)果為主轉(zhuǎn)變。

3 S省預算績效管理工作現(xiàn)狀及存在問題

現(xiàn)以S省的預算績效管理工作相關(guān)文件及實施情況為例，分析一下目前預算績效管理工作中存在的問題和可改進的方向。

3.1 現(xiàn)有預算績效管理制度

通過S省財政局官方網(wǎng)站，目前可查詢到的最新預算績效管理制度，為2014年4月30日印發(fā)的《S省預算績效管理實施辦法》。

該《實施辦法》共七章五十四條，從預算績效的組織管理、目標管理、跟蹤管理和評價管理等各個方面做出了詳細的規(guī)定，為加強預算管理、試行績效評價提供了依據(jù)，并使其具有可操作性。值得一提的是，《實施辦法》還專門制訂了績效評價結(jié)果應用的相關(guān)內(nèi)容，明確規(guī)定了評價結(jié)果需要及時反饋，并根據(jù)反饋情況開展整改工作，還要將評價和整改情況進行公示，從而倒逼預算執(zhí)行部門進一步加強預算管理工作，達到績效評價推動預算管理的目的。

3.2 主要指標

根據(jù)《實施辦法》，“績效目標”進行分級設(shè)置，分別設(shè)置“一級目標”、“二級目標”、“三級目標”等。其中，“一級目標”原則上不能調(diào)整；“二級目標”可結(jié)合項目的具體情況適當調(diào)整；“三級目標”可根據(jù)項目的類別和特點進行選擇填列。這與預算編制的分級設(shè)置相配套，以求達到“有預算即有目標”的要求。

根據(jù)類型不同，還將目標分為“產(chǎn)出目標”、“效果目標”和“影響力目標”三類。

3.2.1 “產(chǎn)出目標”：反映項目根據(jù)既定目標計劃完成的產(chǎn)品和服務(wù)情況?？蛇M一步細分為：“數(shù)量目標”、“質(zhì)量目標”、“時效目標”和“成本目標”等。

3.2.2 “效果目標”：反映與既定產(chǎn)出目標相關(guān)的財政項目支出預期效果的實現(xiàn)程度，圍繞項目實施后產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等方面設(shè)立相應目標。

3.2.3 “影響力目標”：反映利益相關(guān)方對財政項目支出效果的滿意程度等。

多重分類目標的設(shè)置，有利于促進構(gòu)建起結(jié)果導向的公共服務(wù)體系，因為單純從資金的角度進行績效評價具有片面性，無法反映一個項目取得的社會效益及產(chǎn)出結(jié)果的質(zhì)量，因此綜合的評價目標具有重要的意義。

3.3 存在問題及改進方向

3.3.1 制度需要進一步進行建立和完善

隨著2018年國家全面推進預算績效管理工作意見的公布，對預算績效評價工作提出了更高的要求。S省目前的預算績效管理工作的實施是基于2014年的《實施辦法》，為績效評價工作提供的操作的依據(jù)，但是在預算績效管理中的約束及激勵機制沒有涉及。今后可嘗試在這一方面進行制度的建立和完善，從而推動績效評價工作的開展和實施。

3.3.2 以預算設(shè)目標的情況比較普遍

目前S省下屬各部門與單位在預算編制階段，尚處于“以預算設(shè)目標”的階段，雖然每個項目都設(shè)置了績效目標，但仍然重形式、輕實質(zhì)。這與長期以來的重分配、重增量的觀念不無關(guān)系。因此這就需要繼續(xù)加大預算編制管理和培訓宣貫，以目標、結(jié)果為導向，建立起完善、明晰、有成效的預算體系。

3.3.3 績效評價執(zhí)行有待加強

目前S省預算績效管理主要的量化考核仍然是以資金執(zhí)行率來進行，對資金使用后產(chǎn)生的效果進行的評價較為片面，沒有系統(tǒng)的考核評價機制。而且績效評價工作主要仍以事后評價為主，不利于及時發(fā)現(xiàn)問題，無法達到及時調(diào)整預算、提高資金使用效率的目的。

因此建議今后在預算績效管理工作開展時，需要進一步加強績效的過程評價和跟蹤評價，與審計、監(jiān)督工作相結(jié)合，在確保預算執(zhí)行的合法合規(guī)性的同時，提高資金的效率，提高政府提供公共服務(wù)的能力和水平。

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