2017年10月，中共十九大報(bào)告提出：“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！盵注]習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社，2017年，第32頁。這是黨的文件第一次明確提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展問題，標(biāo)志著中國城鄉(xiāng)關(guān)系開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)折性變化。2019年是新中國成立70周年，回顧70年來中國城鄉(xiāng)關(guān)系的演變，對于理解十九大以來一系列政策的實(shí)質(zhì)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要意義。

一、改革開放前嚴(yán)重偏斜的城鄉(xiāng)關(guān)系：1949—1978年

20世紀(jì)50年代初期，百廢待興的新中國面臨著工業(yè)化、城市化的資金來源問題。由于當(dāng)時(shí)的工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，工業(yè)化、城市化的資金只能從農(nóng)業(yè)中來。于是，20世紀(jì)50年代，中國政府實(shí)行了以重工業(yè)為中心的“傾斜發(fā)展戰(zhàn)略”，以及包括價(jià)格、財(cái)政、金融和科學(xué)技術(shù)在內(nèi)的較為完整的政策體系。[注]孔祥智、程漱蘭：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制變遷及其績效的經(jīng)濟(jì)分析》，《教學(xué)與研究》1997年第10期。在這個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系下，從三個(gè)方面構(gòu)建了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本框架，即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的“三大支柱”。[注]孔祥智：《改革開放以來國家與農(nóng)民關(guān)系的變化：基于權(quán)益視角》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。

一是統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。這一制度形成的主要原因是糧食供應(yīng)局面的緊張。根據(jù)陳云在1953年10月全國糧食會(huì)議上的講話，“全國糧食問題很嚴(yán)重”，主要是“收進(jìn)的少，銷售的多”，盡管全國糧食豐收，但收入提高后農(nóng)民自己吃掉的糧食數(shù)量增加了；糧食產(chǎn)區(qū)的糧販子跟國家搶購糧食，導(dǎo)致北京、天津等大城市的面粉不夠供應(yīng)。按照陳云的計(jì)算，即使完成了收購計(jì)劃，1953年國家糧食銷售也會(huì)比收購多87億斤，這在當(dāng)時(shí)是一個(gè)很大的數(shù)量。陳云認(rèn)為：“在糧食問題上，有四種關(guān)系要處理好。這就是：國家跟農(nóng)民的關(guān)系；國家跟消費(fèi)者的關(guān)系；國家跟商人的關(guān)系；中央跟地方、地方跟地方的關(guān)系?！幚砗昧说谝环N關(guān)系，天下事就好辦了，只要收到糧食，分配是容易的。”“處理這些關(guān)系所要采取的基本辦法是：在農(nóng)村實(shí)行征購，在城市實(shí)行定量配給，嚴(yán)格管制私商，以及調(diào)整內(nèi)部關(guān)系?！盵注]《陳云文選》，第2卷，人民出版社，1995年，第203-208頁。根據(jù)陳云的建議和會(huì)議的決定，1953年10月16日，中共中央作出《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購與計(jì)劃供應(yīng)的決議》，確定在當(dāng)年11月底之前完成動(dòng)員和準(zhǔn)備，12月初開始在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷。同年11月19日，政務(wù)院第194次政務(wù)會(huì)議通過，并于11月23日發(fā)布《政務(wù)院關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》，正式實(shí)行了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。1953年11月15日，中共中央作出《關(guān)于在全國實(shí)行計(jì)劃收購油料的決定》，1954年9月9日，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行棉花計(jì)劃收購的命令》，自此，糧棉油全部由國家統(tǒng)一收購和銷售。1957年8月9日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于由國家計(jì)劃收購(統(tǒng)購)和統(tǒng)一收購的農(nóng)產(chǎn)品和其他物資不準(zhǔn)進(jìn)入自由市場的規(guī)定》，正式規(guī)定烤煙等重要農(nóng)產(chǎn)品、集中產(chǎn)區(qū)的重要木材、38種重要中藥材、供應(yīng)出口的蘋果和柑橘、供應(yīng)出口和大城市的水產(chǎn)品等，屬于國家統(tǒng)一收購的農(nóng)產(chǎn)品。1957年10月26日，國務(wù)院又將核桃列入統(tǒng)一收購物資。可見，國家計(jì)劃收購和統(tǒng)一收購(后稱“派購”)的產(chǎn)品占農(nóng)產(chǎn)品中的大多數(shù)，規(guī)定即使完成了國家計(jì)劃收購或統(tǒng)一收購任務(wù)，也不能在市場上自由銷售，必須賣給國家及其委托的收購商店。

但是，當(dāng)時(shí)國家收購的價(jià)格都比較低，而且，國家的收購計(jì)劃或任務(wù)不是收購農(nóng)民的剩余農(nóng)產(chǎn)品，往往是必需品。國家強(qiáng)行征購，降低了農(nóng)民的生活水平，必然使得農(nóng)民產(chǎn)生抵觸情緒，而且農(nóng)村干部的抵觸情緒很大，一些縣、區(qū)級干部甚至部分省部級干部也不理解，從而影響政策實(shí)施效果。因此，毛澤東提出，要各級干部聯(lián)系過渡時(shí)期總路線來理解和執(zhí)行，[注]薄一波：《若干重大決策與事件的回顧(上卷)》，中共中央黨校出版社，1991年，第266、271頁。在操作過程中采取“全黨動(dòng)員，全力以赴”的做法，1953年10月部署的糧食征購任務(wù)如期并超額完成。但“統(tǒng)購中國家同農(nóng)民的關(guān)系是緊張的，強(qiáng)迫命令、亂批亂斗、逼死人命等現(xiàn)象都發(fā)生過。個(gè)別地方還發(fā)生了聚眾鬧事的事件?！盵注]薄一波：《若干重大決策與事件的回顧(上卷)》，中共中央黨校出版社，1991年，第266、271頁。可見，主要農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃收購和統(tǒng)一收購制度是城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)化的開始，這一轉(zhuǎn)化的特征就是前述“傾斜戰(zhàn)略”，即農(nóng)業(yè)向工業(yè)傾斜，農(nóng)村向城市傾斜，以剝奪農(nóng)民利益的方式促進(jìn)工業(yè)化、城市化的實(shí)現(xiàn)。

二是人民公社制度。實(shí)行計(jì)劃收購和統(tǒng)一收購的核心是確定每一個(gè)農(nóng)戶的實(shí)際產(chǎn)量。1953年3月3日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于迅速布置糧食購銷工作，安定農(nóng)民生產(chǎn)情緒的緊急指示》，指出：“必須進(jìn)一步采取定產(chǎn)、定購、定銷的措施，即在每年的春耕以前，以鄉(xiāng)為單位，將全鄉(xiāng)的計(jì)劃產(chǎn)量大體上確定下來，并將國家對于本鄉(xiāng)的購銷數(shù)字向農(nóng)民宣布，使農(nóng)民知道自己生產(chǎn)多少，國家收購多少，留用多少，缺糧戶供應(yīng)多少?！薄案鬣l(xiāng)要用最快的方法傳達(dá)到每家農(nóng)民”，[注]《關(guān)于迅速布置購銷工作，安定農(nóng)民生產(chǎn)情緒的緊急指示》，中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2007年5月30日?？梢?，農(nóng)戶是統(tǒng)購計(jì)劃的最終承擔(dān)者。而當(dāng)時(shí)全國共有1億多農(nóng)戶，其工作量之大，可想而知。

因此，盡管當(dāng)時(shí)的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)想用10—15年時(shí)間完成過渡時(shí)期總路線的任務(wù)，“我國在經(jīng)濟(jì)上完成民族獨(dú)立，還要一二十年時(shí)間。我們要努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，由發(fā)展新民主主義經(jīng)濟(jì)過渡到社會(huì)主義?！盵注]《毛澤東文集》，第5卷，人民出版社，1996年，第146頁?！吨腥A人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃(1953—1957)》也明確規(guī)定到1957年農(nóng)村入社戶數(shù)達(dá)到總戶數(shù)的1/3左右。但實(shí)際上到1956年4月底就基本上實(shí)現(xiàn)了初級形式的合作化，10月底，多數(shù)省市實(shí)現(xiàn)了高級形式的合作化。具體原因很多，但實(shí)現(xiàn)合作化后，糧食統(tǒng)購工作重點(diǎn)由農(nóng)戶轉(zhuǎn)到合作社從而大大減輕基層政府的工作量是一個(gè)重要原因。“合作化后，國家不再跟農(nóng)戶發(fā)生直接的糧食關(guān)系。國家在農(nóng)村統(tǒng)購統(tǒng)銷的戶頭，就由原來的一億幾千萬農(nóng)戶簡化成了幾十萬個(gè)合作社。這對加快糧食收購進(jìn)度、簡化購銷手段、推行合同預(yù)購等都帶來了便利。”[注]薄一波：《若干重大決策與事件的回顧(上卷)》，第276-277頁。1956年10月6日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的規(guī)定》，要求：“國家對農(nóng)業(yè)社的糧食統(tǒng)購、統(tǒng)銷數(shù)量，不論高級社或初級社，一般以社為單位?！薄稗r(nóng)業(yè)社在進(jìn)行社內(nèi)糧食分配的時(shí)候，必須保證完成國家核定的糧食征購任務(wù)。”[注]《中國二十世紀(jì)通鑒(1901—2000)》，第3冊，線裝書局，2002年，第3647頁。1956—1958年，全國范圍內(nèi)由初級社過渡到高級社，再過渡到人民公社，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村所有制形式從私有制、半公有制到公有制的根本性變化，國家完全掌控了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的全過程。

三是戶籍制度。由于主要農(nóng)產(chǎn)品的國家計(jì)劃收購和統(tǒng)一收購在一定程度上損害了農(nóng)民的利益，而合作化、人民公社化又必然帶有一定強(qiáng)迫的性質(zhì)，這就必然引起部分農(nóng)民的消極抵抗，如宰殺耕牛[注]1955年12月30日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于防止濫宰耕牛和保護(hù)發(fā)展耕牛的指示》，原因正是過激的合作化運(yùn)動(dòng)造成農(nóng)民“濫宰”耕牛，當(dāng)然文件不可能這樣明說。、人口外流等。尤其是人口外流，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，1957年12月18日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，指出：“去冬今春曾有大量農(nóng)村人口盲目流入城市，雖經(jīng)各地分別勸阻和遣送返鄉(xiāng)，但是還沒有能夠根本阻止。今年入秋以來，山東、江蘇、安徽、河南、河北等省又發(fā)生了農(nóng)村人口盲目外流的現(xiàn)象?！r(nóng)村人口大量外流，不僅使農(nóng)村勞動(dòng)力減少，妨礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的鞏固，而且會(huì)使城市增加一些無業(yè)可就的人口，也給城市的各方面工作帶來不少困難?！币蟾鞯夭扇〗逃?、勸阻、動(dòng)員返回、禁止招工、遣返等多種方法把人口留在農(nóng)村。[注]《中共中央、國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，《中國勞動(dòng)》1958年第1期。1958年1月9日，第一屆全國人大常委會(huì)第91次會(huì)議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，把人口分為城市戶口和農(nóng)村戶口兩大類，并嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)之間的遷徙。1963年3月3日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格管理大中城市集市貿(mào)易和堅(jiān)決打擊投機(jī)倒把的指示》；1963年3月8日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打擊投機(jī)倒把和取締私商長途販運(yùn)的幾個(gè)政策界限的暫行規(guī)定》，規(guī)定嚴(yán)禁“社員棄農(nóng)經(jīng)商”，嚴(yán)禁農(nóng)產(chǎn)品“長途販運(yùn)”，確保主要農(nóng)產(chǎn)品的計(jì)劃和統(tǒng)一收購。

上述三個(gè)方面互為支撐，一起構(gòu)成了傳統(tǒng)農(nóng)村體制的完整框架。1978年以來的改革對象正是這個(gè)制度框架。正是這個(gè)制度保證了國家工業(yè)化的資金來源，奠定了國家工業(yè)化的基礎(chǔ)。在這個(gè)制度框架下，農(nóng)業(yè)不僅通過農(nóng)業(yè)稅(明稅)為工業(yè)化積累資金，還通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”(暗稅)為工業(yè)化積累更多的資金。嚴(yán)瑞珍等學(xué)者的研究表明，1978年是新中國成立后中國歷史上工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”最大的年份，絕對量為364億元，相對量為25.5%，即農(nóng)業(yè)部門新創(chuàng)造價(jià)值的1/4以上都以“剪刀差”的形式流出了農(nóng)業(yè)部門。[注]嚴(yán)瑞珍、龔道廣、周志祥、畢寶德：《中國工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差》，中國人民大學(xué)出版社，1988年，第61頁。上述數(shù)字是驚人的，這也造成了城鄉(xiāng)關(guān)系的嚴(yán)重偏斜和農(nóng)業(yè)農(nóng)村自我發(fā)展能力的喪失。到了20世紀(jì)70年代末期，全國29個(gè)省市自治區(qū)中，有11個(gè)由糧食調(diào)出變成糧食調(diào)入，只有3個(gè)省能夠調(diào)出糧食，說明制度的凈收益已經(jīng)為零甚至為負(fù)，這種嚴(yán)重偏斜的城鄉(xiāng)關(guān)系無法繼續(xù)維持。正是在這樣的背景下，當(dāng)安徽等地農(nóng)民冒著坐牢的危險(xiǎn)私下把土地承包到戶時(shí)，盡管中央高層存在著激烈的爭論，但基于對上述嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知，理性最終突破了意識形態(tài)的禁錮，改革的大幕終于拉開了。

二、改革開放后趨于改善的城鄉(xiāng)關(guān)系：1978-2017年10月

改革開放以來，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了重大變化。概括起來就是：20世紀(jì)80、90年代從開始緩和到趨緊，世紀(jì)之交發(fā)生轉(zhuǎn)變，新世紀(jì)以來逐漸趨于改善，呈現(xiàn)出馬鞍形變動(dòng)趨勢。在下面的內(nèi)容中，我們先對第一階段進(jìn)行簡要分析，然后重點(diǎn)討論新世紀(jì)以來城鄉(xiāng)關(guān)系改善的理念、措施及過程。

(一)第一階段：1978—1999年

鑒于前文分析的農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢的嚴(yán)峻性，1978年12月召開的中共十一屆三中全會(huì)提出了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的25條政策措施，其中之一就是國家對糧食的統(tǒng)購價(jià)格從1979年夏糧上市起提高20%，超購部分加價(jià)50%。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(1979年)》的數(shù)據(jù)，1979年糧食收購價(jià)格比1978年實(shí)際提高130.5%。同時(shí)，大幅度降低了農(nóng)業(yè)機(jī)械、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用塑料等農(nóng)用工業(yè)品的價(jià)格。這些措施具有明顯的讓利特征，在一定程度上緩解了當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)關(guān)系的緊張局面，也激發(fā)了安徽省小崗村等村隊(duì)把集體所有的土地承包到戶經(jīng)營的沖動(dòng)。改革開放40多年來的實(shí)踐證明，價(jià)格改革始終是矯正城鄉(xiāng)關(guān)系天平的利器之一，也是這一階段的重點(diǎn)改革內(nèi)容。當(dāng)然，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革的基礎(chǔ)是土地制度改革，而后者的成功又推動(dòng)了勞動(dòng)力制度改革。下面重點(diǎn)分析這三項(xiàng)改革對城鄉(xiāng)關(guān)系變化帶來的影響。

1.土地制度改革。這項(xiàng)始之于安徽省小崗村改革的實(shí)質(zhì)是實(shí)行大包干責(zé)任制，即把農(nóng)村集體所有的土地承包到戶，分戶經(jīng)營。由于意識形態(tài)的原因，盡管這項(xiàng)改革在農(nóng)民層面極受歡迎，而在政府層面，尤其在高層，則存在著極大的爭議。1982年中央一號文件指出：“包干到戶這種形式，……是建立在土地公有制基礎(chǔ)上的，……所以它不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，而是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。[注]《中國改革開放新時(shí)期年鑒(1985)》，中國民主法制出版社，2019年，第1-4頁。在中央高層和基層農(nóng)民的雙重推動(dòng)下，到1983年春季，實(shí)現(xiàn)“雙包”責(zé)任制的農(nóng)村基本核算單位(主要是生產(chǎn)隊(duì))達(dá)到95%以上。[注]孔祥智等：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2014年，第30頁。1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求在1984年底之前取消人民公社，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并明確指出村民委員會(huì)為自治組織，不再是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的延伸，這是國家調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。1991年11月29日，中共十三屆八中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，把這一體制正式表述為“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，并寫入1999年修改的《憲法》。

2.農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革。工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”只有在國家控制價(jià)格的前提下才有可能實(shí)現(xiàn)。土地制度改革后，農(nóng)民有了生產(chǎn)自主權(quán)，糧食的供給很快就得到了滿足，而且還由于倉儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)仍蛞欢仍斐闪恕百u糧難”。在這樣的背景下，1985年中央一號文件提出：“除個(gè)別品種外， 國家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購任務(wù)”，“糧食、棉花取消統(tǒng)購，改為合同定購”，“生豬、 水產(chǎn)品和大中城市、 工礦區(qū)的蔬菜，也要逐步取消派購，自由上市，自由交易，隨行就市、按質(zhì)論價(jià)”，“其他統(tǒng)派購產(chǎn)品，也要分品種、分地區(qū)逐步放開?！盵注]《中國改革開放新時(shí)期年鑒(1985)》，中國民主法制出版社，2019年，第1-4頁。此后，除了主要糧食品種(稻谷、小麥、玉米、大豆)，[注]這些主要糧食品種隨著2004年5月23日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》而進(jìn)入真正市場化時(shí)期。全部農(nóng)產(chǎn)品都實(shí)現(xiàn)了市場定價(jià)和市場化流通。這一政策客觀上推進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加上20世紀(jì)80年代末期推進(jìn)的“菜籃子工程”，到了90年代中期，幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品都出現(xiàn)了供過于求的局面，直接推動(dòng)了90年代后期的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。

在市場化的大背景下，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”逐漸消除。我們以前的研究表明，1978—1997年國家以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”方式從農(nóng)村抽離資金9 152億元，平均每年457.6億元。從1993年起“剪刀差”的相對量(“剪刀差”與農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的所有價(jià)值的比值)逐漸下降，1997年降到2.2%。[注]孔祥智：《城鄉(xiāng)差距是怎樣形成的——改革開放以來農(nóng)民對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)研究》，《世界農(nóng)業(yè)》2016年第1期。因此，我們認(rèn)為，到了20世紀(jì)末期，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”總體上趨于消失了。

3.勞動(dòng)力管理制度改革。對農(nóng)村勞動(dòng)力的嚴(yán)格管理是傳統(tǒng)體制的顯著特征之一。按照杜潤生的估計(jì)，在生產(chǎn)隊(duì)體制下，勞動(dòng)力剩余就達(dá)到了1/3，[注]杜潤生：《杜潤生自述：中國農(nóng)村體制變革重大決策紀(jì)實(shí)》，人民出版社，2005年，第133頁。實(shí)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營以后，勞動(dòng)力的剩余問題更加突出。據(jù)白南生等人估算，改革初期的安徽省滁縣地區(qū)(后改為滁州市)，按耕地計(jì)算，勞動(dòng)力剩余量可達(dá)到30%左右，多的達(dá)到35%—40%。[注]中國農(nóng)村發(fā)展問題研究組(白南生執(zhí)筆)：《試析勞動(dòng)力和資金的狀況及使用方向》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)叢刊》1982年第2期。這么多勞動(dòng)力，必然要從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)尋找就業(yè)出路。從邏輯上看，是否允許這些勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)，以及如何對待進(jìn)入城鎮(zhèn)以后的部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，是判斷當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)關(guān)系是否融洽的重要內(nèi)容。1983年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》，限制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)。但如此大量的剩余勞動(dòng)力不允許進(jìn)入城鎮(zhèn)自謀職業(yè)，必然會(huì)帶來一系列社會(huì)問題。1985年中央一號文件第一次提出：“在各級政府統(tǒng)一管理下，允許農(nóng)民進(jìn)城開店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)?！盵注]《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒(1978—1987)》，中國農(nóng)業(yè)出版社，1988年，第503頁。算是開了一個(gè)口子。但1989年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格控制民工盲目外出的緊急通知》，要求各地嚴(yán)格控制民工盲目外出；1991年，國務(wù)院頒布《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》，規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)必須按國家計(jì)劃招用農(nóng)民工；1994年，勞動(dòng)部頒布《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》，要求農(nóng)村勞動(dòng)力到城鎮(zhèn)就業(yè)必須證卡合一(即身份證或戶口本和外出人員就業(yè)登記卡合一)，實(shí)際上采取了“卡”的態(tài)度。這一政策的變化自1993年中共十四屆三中全會(huì)開始。這次會(huì)議提出：“逐步改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度，允許農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移?！?1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見》，允許符合條件的農(nóng)村勞動(dòng)力到小城鎮(zhèn)落戶。[注]《中國人口年鑒(1998)》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1998年，第35-36頁。可見，這一階段國家對于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)的政策前期限制、后期放寬，根本原因在于這一大趨勢無法阻擋，而且城鎮(zhèn)建設(shè)也需要大量的勞動(dòng)力。這一階段外出打工的農(nóng)村勞動(dòng)力和城鎮(zhèn)勞動(dòng)力待遇的差距很大，一般是“同工不同酬”，并無法享受城鎮(zhèn)職工的公共福利待遇。 在某些行業(yè)(如建筑業(yè))，拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，以至于到了新世紀(jì)，幾屆總理為農(nóng)民工討薪，充分說明這個(gè)問題的嚴(yán)重性。

改革初期，家庭承包經(jīng)營制度的推行，使得農(nóng)民收入大幅度提高，1979—1983年5個(gè)年份中，有4個(gè)年份農(nóng)民人均純收入增長速度超過10%，為歷史上最好水平，從而使城鄉(xiāng)居民收入差距一度縮小。這一階段城鄉(xiāng)關(guān)系的緩和實(shí)質(zhì)上是“恢復(fù)性緩和”。1978年，城鎮(zhèn)人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入之比為2.57∶1,1983年下降到1.82∶1， 但1986年就達(dá)到了2.13∶1，此后一直呈上升趨勢，到了1999年達(dá)到2.65∶1，城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)惡化趨勢。[注]《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(1987—2000)》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，1987—2000年。在此期間，農(nóng)民人均純收入的實(shí)際增長速度只有少數(shù)年份超過城鎮(zhèn)居民；而城鄉(xiāng)居民收入之比經(jīng)過20年的改革居然回到了原點(diǎn)(1999年的城鄉(xiāng)居民收入之比實(shí)際上高于1978年)，充分說明了傳統(tǒng)體制的頑固性。

不僅如此，這一階段也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的階段。所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān)，指的是農(nóng)民除了向國家繳納稅金后，依法承擔(dān)的村組提留、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))統(tǒng)籌費(fèi)、積累工、義務(wù)工及其他費(fèi)用。20農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的實(shí)質(zhì)是收入再分配問題。[注]宋洪遠(yuǎn)等：《改革以來中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的演變》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2000年，第40、43、49頁。20世紀(jì)80年代中期以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題開始顯現(xiàn)，此后愈演愈烈，1990年，僅全國農(nóng)民人均村提留和統(tǒng)籌就達(dá)到上年農(nóng)民人均純收入的7.88%，還不包括其他負(fù)擔(dān)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，“七五”期間(1986—1990年)全國農(nóng)民共上交提留和統(tǒng)籌881億元，比“六五”時(shí)期(1981—1985年)的462.2億元多414.8億元，年均增長20.1%，高于同期農(nóng)民人均純收入實(shí)際增長速度16.4個(gè)百分點(diǎn)。[注]宋洪遠(yuǎn)等：《改革以來中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的演變》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2000年，第40、43、49頁。面對這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，1990年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，1991年2月發(fā)布《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，嚴(yán)格規(guī)定了農(nóng)民應(yīng)負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目和金額。此后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次批示要求減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國務(wù)院及其相關(guān)部門也多次下發(fā)文件。1996年12月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》，提出了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的13條具體措施。1998年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的通知》，要求嚴(yán)格控制1998年農(nóng)民承擔(dān)提留統(tǒng)籌的絕對額在上年人均純收入的5%以內(nèi)。在政策的不斷推動(dòng)下，從1994年到1996年，全國農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)占上年人均純收入的比例分別為4.81%、4.92%、4.66%，此后各年都嚴(yán)格控制在5%以內(nèi)。[注]宋洪遠(yuǎn)等：《改革以來中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的演變》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2000年，第40、43、49頁。但“九五”時(shí)期(1996—2000年)，農(nóng)民人均收入增長速度呈下降態(tài)勢，加劇了這一時(shí)期城鄉(xiāng)關(guān)系的惡化，由此導(dǎo)致了21世紀(jì)初期的農(nóng)村稅費(fèi)改革。

(二)第二階段：2000—2017年

為了從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩解城鄉(xiāng)關(guān)系，2000年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，決定在安徽以省為單位進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，其他省、自治區(qū)、直轄市可選擇少數(shù)縣(市)進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)工作取得了積極成效并逐漸鋪開。2005年12月29日十屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議做出了自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》的決定，農(nóng)民種地納稅自此成為歷史。

執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變是這一階段城鄉(xiāng)關(guān)系改善的基礎(chǔ)。2002年11月召開的中共十六大提出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。”[注]江澤民：《全面建設(shè)小康社會(huì) 開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》，人民出版社，2002年，第23頁。首次提出以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為手段解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題。2005年10月，中共十六屆五中全會(huì)提出了“扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)”的歷史性任務(wù)。2007年10月召開的中共十七大提出：“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”，[注]胡錦濤：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，人民出版社，2007年，第23頁。首次提出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化理念。中共十八大提出工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步的理念，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果?！盵注]《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社，2012年，第21頁。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是遞進(jìn)關(guān)系，既表示不同時(shí)期的執(zhí)政理念，又蘊(yùn)含著執(zhí)政理念形成背后城鄉(xiāng)關(guān)系的變化。這一階段，在上述執(zhí)政理念的主導(dǎo)下，中央政府和地方實(shí)施了一系列有利于城鄉(xiāng)關(guān)系改善的農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民政策。

1.農(nóng)業(yè)政策：新世紀(jì)以后，中央政府在取消農(nóng)業(yè)“四稅”的基礎(chǔ)上，實(shí)施了一系列農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，基本形成了完整的政策體系。

一是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策。價(jià)格支持依然是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的重要內(nèi)容。當(dāng)然，在WTO框架下，[注]中國在2001年11月10日正式加入世界貿(mào)易組織，開始了全面的對外開放。價(jià)格支持不再是單純的提價(jià)，而是具有更加豐富的內(nèi)涵。主要包括：(1)2004年和2006年，分別實(shí)施了稻谷和小麥的最低收購價(jià)格制度。(2)從2009年起，逐步實(shí)施玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等重要農(nóng)產(chǎn)品的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格。按照2014年中央一號文件精神，國務(wù)院于當(dāng)年取消了大豆和棉花的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，并對新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策。同時(shí)，取消了食糖的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，改為企業(yè)收儲(chǔ)，并由財(cái)政給予一定的貼息補(bǔ)貼。按照2015年6月國家發(fā)改委等部門文件精神，國家于當(dāng)年起取消油菜籽的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，改為由地方政府負(fù)責(zé)組織各類企業(yè)進(jìn)行油菜籽收購，中央財(cái)政對主產(chǎn)區(qū)予以適當(dāng)補(bǔ)貼。2016年，國家改革了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度，按照“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的原則，將以往的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策調(diào)整為“市場化收購”加“定向補(bǔ)貼”的新機(jī)制。2017年3月23日，國家發(fā)改委發(fā)布消息，將在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)調(diào)整大豆目標(biāo)價(jià)格政策，實(shí)行市場化收購加補(bǔ)貼機(jī)制。(3)2009年1月9日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局制定了《防止生豬價(jià)格過度下跌調(diào)控預(yù)案(暫行)》，規(guī)定當(dāng)豬糧比價(jià)低于5∶1時(shí)，要較大幅度增加中央凍肉儲(chǔ)備規(guī)模。(4)2015年中央一號文件指出：“積極開展農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)”，并在山東省及其他一些省市開始了試點(diǎn)。2016年，安徽省在部分市縣開展了玉米價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。上述試點(diǎn)都取得了比較良好的效果，有效保護(hù)了農(nóng)民的利益。

二是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。主要是2004年開始實(shí)施的種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，2006年開始實(shí)施的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格綜合補(bǔ)貼，合稱“四大補(bǔ)貼”。2016年，在前一年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國家財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金管理辦法》，把除農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼之外的三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，主要用于支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，以及國家政策確定的其他方向。此外，中央還于2005年起陸續(xù)出臺了奶牛良種補(bǔ)貼、生豬良種補(bǔ)貼等一系列畜禽養(yǎng)殖補(bǔ)貼政策，有力地促進(jìn)了養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展。

三是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)補(bǔ)貼政策。如根據(jù)2005年中央一號文件精神，當(dāng)年啟動(dòng)了測土配方施肥補(bǔ)貼項(xiàng)目，對農(nóng)業(yè)等部門開展的土壤成分檢測和配方施肥工作予以經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。這項(xiàng)政策擴(kuò)大了測土配方施肥補(bǔ)貼的范圍和規(guī)模，有力推動(dòng)了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的提高和品質(zhì)改善。2005年中央一號文件提出認(rèn)真組織實(shí)施“科技入戶工程”，扶持科技示范戶，并提出設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，對農(nóng)戶投工投勞開展小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)予以支持。此外，生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的建立健全也是新世紀(jì)以來農(nóng)業(yè)支持政策的重要方向。自2006年中央一號文件要求建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以后，幾乎每年的一號文件都在生態(tài)補(bǔ)償方面作出了新的探索，基本構(gòu)建了新世紀(jì)以來農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策框架。

總起來看，新世紀(jì)以來，以10余個(gè)中央一號文件為核心內(nèi)容的一系列農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的出臺，調(diào)整了國家財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，不斷加大了財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入的力度，初步建立了財(cái)政支農(nóng)穩(wěn)定增長機(jī)制，改變了國民收入分配的格局。政策調(diào)整的結(jié)果，使農(nóng)業(yè)由21世紀(jì)初的糧食總產(chǎn)量下降、農(nóng)民收入徘徊到糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定在6億噸、農(nóng)民人均可支配收入(純收入)增長水平連續(xù)8年超過城鎮(zhèn)居民，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系改善奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.農(nóng)村、農(nóng)民政策：新世紀(jì)以來，隨著“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”政策的確立，各級政府促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、改善農(nóng)民生存環(huán)境的政策不斷出臺，初步扭轉(zhuǎn)了“傾斜發(fā)展戰(zhàn)略”的制度慣性。

一是農(nóng)村人居環(huán)境政策。2005年10月，中共十六屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整治、管理民主”的要求，扎實(shí)穩(wěn)步地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。[注]《中國人口年鑒》，第21-30頁。會(huì)議把“村容整潔”作為五項(xiàng)要求之一，對于此后的鄉(xiāng)村建設(shè)起到了極大的推動(dòng)作用。2006年中央一號文件對村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境治理、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)等都做了具體部署。[注]《中華人民共和國年鑒(2006)》，中華人民共和國年鑒社，2006年，第603-607頁。此后的多個(gè)中央一號文件都對上述工作進(jìn)行了詳盡安排。

二是提升農(nóng)村公共服務(wù)水平政策。2005年中央一號文件提出要落實(shí)新增教育、衛(wèi)生、文化、計(jì)劃生育等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村的規(guī)定，用于縣以下的比例不低于70%；2006年中央一號文件提出加快發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，重點(diǎn)是農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生事業(yè)、文化事業(yè)等；2007年中央一號文件提出在全國范圍內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)；建立農(nóng)村基層干部、農(nóng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生、計(jì)劃生育工作者、基層農(nóng)技推廣人員及其他與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)服務(wù)人員的培訓(xùn)制度，加強(qiáng)在崗培訓(xùn)，提高服務(wù)能力；2008年中央一號文件用一個(gè)部分篇幅強(qiáng)調(diào)要逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，包括農(nóng)村義務(wù)教育水平、基本醫(yī)療服務(wù)能力、穩(wěn)定農(nóng)村低生育水平、繁榮農(nóng)村公共文化等內(nèi)容；2009年中央一號文件提出建立穩(wěn)定的農(nóng)村文化投入保障機(jī)制、提高農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)和家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、2009年起對中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生實(shí)行免費(fèi)；2010年中央一號文件提出繼續(xù)實(shí)施中小學(xué)校舍安全工程，逐步改善貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)狀況；2014年中央一號文件強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，提出要加快改善農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件，適當(dāng)提高農(nóng)村義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)； 2016年中央一號文件提出把社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)，加快推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸；2017年中央一號文件提出全面落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。

三是農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和逐步完善。這一制度具體包括三大部分。

(1)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2009年9月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。文件要求建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡稱“新農(nóng)?！?，從2009年開始試點(diǎn)，覆蓋面為全國10%的縣(市、區(qū)、旗)，2020年之前實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。2014年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，提出在2020年之前建立“新農(nóng)保”與城市居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡稱“城居?！?合并實(shí)施的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[注]《中國城市經(jīng)濟(jì)年鑒》，中國城市出版社，2015年，第302、303頁。至此，中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在政策上從“新農(nóng)?！边^渡到“城居?！?，完成了養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

(2)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2002年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出“逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，要求“到2010年，在全國農(nóng)村基本建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系和農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，即“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”(以下簡稱“新農(nóng)合”)。[注]《中國改革開放新時(shí)期年鑒(2010)》，中國民主法制出版社，2019年，第839-842頁。2003年1月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《衛(wèi)生部等部門關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，正式開展“新農(nóng)合”試點(diǎn)工作，并確立了2010年實(shí)現(xiàn)全國建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)。2016年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，要求從完善政策入手，推進(jìn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和“新農(nóng)合”制度整合，逐步在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。

(3)農(nóng)村最低生活保障制度。2007年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，對符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村人口給予最低生活保障。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)從2007年的70元/人、月提升到2017年的358元/人、月。

總的來看，新世紀(jì)以來，農(nóng)村人居環(huán)境不斷改善，公共服務(wù)水平不斷提升，社會(huì)保障體制基本建立。盡管城鄉(xiāng)之間依然存在著明顯的差距，但城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策和制度體系已經(jīng)初步形成。由于一系列對“三農(nóng)”利好政策的實(shí)施，這一時(shí)期農(nóng)民收入增長很快。2001年，農(nóng)民收入實(shí)際增長4.5%，遠(yuǎn)超過了2000年的2.7%。2004年起，農(nóng)民收入進(jìn)入較高速增長階段；2010年以后，農(nóng)民收入增長速度開始持續(xù)超過城鎮(zhèn)居民，而且少數(shù)年份超過了GDP增長速度。這一階段，由于慣性的因素，城鄉(xiāng)居民收入差距在2007年之前持續(xù)擴(kuò)大，2007年達(dá)到改革開放以來的最高點(diǎn)(3.14∶1)，此后呈下降趨勢，到2017年達(dá)到了2.71∶1，城鄉(xiāng)關(guān)系改善的趨勢十分明顯。這是由于政策、體制、機(jī)制的變化導(dǎo)致的改善，是“實(shí)質(zhì)性改善”。[注]《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2018)》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2018年，第322-342頁。

三、新時(shí)代走向融合的城鄉(xiāng)關(guān)系：2017年10月以后

2017年10月，中共十九大報(bào)告正式提出把中國的城鄉(xiāng)關(guān)系從統(tǒng)籌發(fā)展、一體化發(fā)展推進(jìn)到融合發(fā)展階段。按照十九大報(bào)告精神，融合發(fā)展的途徑就是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中共中央一號文件對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)行了部署，提出了2020年、2035年、2050年三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的目標(biāo)任務(wù)，即“到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成?！青l(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平進(jìn)一步提高，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立……”“到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)?！青l(xiāng)基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善……”“到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)?！盵注]《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，《人民日報(bào)》2018年2月5日。城鄉(xiāng)融合當(dāng)然是一個(gè)長期而艱巨的任務(wù)，但按照上述部署，當(dāng)2035年中國基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，城鄉(xiāng)融合的任務(wù)應(yīng)該基本實(shí)現(xiàn)。

2019年4月15日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》(以下簡稱《意見》)發(fā)布，從城鄉(xiāng)融合角度對上述三個(gè)階段目標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化和具體化。即：“到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立。城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除……”“到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善。城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小?！薄暗?1世紀(jì)中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制成熟定型。城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富?；緦?shí)現(xiàn)?！盵注]《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，《人民日報(bào)》2019年5月6日。《意見》從要素配置、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展、農(nóng)民收入持續(xù)增長等方面提出了具體要求，是未來一定時(shí)期內(nèi)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總綱領(lǐng)。

城鄉(xiāng)融合既是未來的美好愿景，又滲入到每一個(gè)政策、每一項(xiàng)具體工作之中。由于城鄉(xiāng)關(guān)系內(nèi)容龐雜，很難設(shè)計(jì)出一套指標(biāo)予以反映。本文前面的分析也主要運(yùn)用城鄉(xiāng)居民收入之比，盡管這一指標(biāo)不可能全面反映城鄉(xiāng)關(guān)系，但卻是城鄉(xiāng)關(guān)系的核心內(nèi)容之一。2007年以后，城鄉(xiāng)居民收入比開始下降，2017年為2.71∶1，僅為20世紀(jì)90年代中期的水平。2007—2017年，城鄉(xiāng)居民收入之比平均每年僅下降0.043，盡管比較緩慢，但應(yīng)該看到2015、2016、2017三個(gè)年度每年僅下降0.01,2018年也僅比上年下降0.02，達(dá)到2.69。[注]《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2018)》，第184頁。筆者認(rèn)為，在鄉(xiāng)村振興的大背景下，城鄉(xiāng)關(guān)系可能得到更快的改善，可能會(huì)略超上個(gè)10年的均值(盡管很不容易)，假設(shè)為0.05，則到2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)的城鄉(xiāng)居民收入比可能降到1.9—2.0∶1，這實(shí)際上是當(dāng)前蘇、浙、魯?shù)鹊匕l(fā)達(dá)縣(市)的水平。也可以說，按照中共十九大的規(guī)劃，2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，在某種程度上就是在未來十余年間，全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展追趕當(dāng)前發(fā)達(dá)縣、市的過程。

通過對新中國成立70年來城鄉(xiāng)關(guān)系的回顧，我們可以得到以下幾點(diǎn)結(jié)論：第一，70年來，中國農(nóng)民為國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化作出了巨大貢獻(xiàn)。當(dāng)前，中國已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)關(guān)系的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，這是中共十九大提出建立健全城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制的基礎(chǔ)。第二，70年來，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系從改革之前的嚴(yán)重偏斜到改革之后的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合，盡管經(jīng)濟(jì)實(shí)力是基礎(chǔ)，但執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變是根本原因。能否如期實(shí)現(xiàn)十九大提出的各個(gè)時(shí)期的目標(biāo)任務(wù)，各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政理念仍然是關(guān)鍵因素之一。第三，在城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制下，各類要素都能夠充分流動(dòng)，能夠發(fā)揮最大的潛能，這是中國進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列、實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的最根本動(dòng)能，也是中國改革最艱巨的任務(wù)。