□ 韋宇紅

（中共廣西區(qū)委黨校、廣西行政學(xué)院，廣西 南寧 530021）

加快建立健全社會養(yǎng)老服務(wù)體系是我國應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略決策，資金保障是推進這一體系建設(shè)的重要前提條件。在“未富先老”“未備先老”特征更為突出的廣西，無論是社會養(yǎng)老服務(wù)體系化建設(shè)的過往歷程，還是《廣西老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（桂政發(fā)〔2017〕68號）提出的社會養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全目標的實現(xiàn)，面臨的最大制約就是資金瓶頸。構(gòu)建持續(xù)穩(wěn)定的多元資金投入保障機制，是破解廣西社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金難題的根本之策。

一、廣西社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金投入基本模式

自2000年開啟社會養(yǎng)老服務(wù)體系化建設(shè)進程以來，廣西克服財政收支矛盾突出的困難，千方百計籌措資金，不斷加大養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的資金支持力度，同時積極鼓勵和引導(dǎo)社會資金、家庭資金參與社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。經(jīng)過近二十年的發(fā)展，廣西已形成政府資金、社會資金和家庭資金投入相配合的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金投入模式，其基本特征如下：

（一）政府資金占主導(dǎo)地位

政府在社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中居于主導(dǎo)地位，政府資金投入發(fā)揮著兜底保障和引導(dǎo)帶動作用。在后發(fā)展欠發(fā)達的廣西，政府資金一直是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展最重要的資金來源，主要通過社會福利彩票公益金投入以及財政預(yù)算內(nèi)投入和專項投入的方式，為社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供資金支持。根據(jù)自治區(qū)財政廳公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2011—2018年自治區(qū)財政累計籌措資金約32.1億元用于社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，其中，從2012年開始，每年支持建設(shè)750個村級老年人協(xié)會、1000個五保村、25個區(qū)域性綜合養(yǎng)老服務(wù)中心，支持實施1000例殘障老人康復(fù)手術(shù)；從2013年開始，啟動實施農(nóng)村幸福院項目建設(shè)，每年支持1500個農(nóng)村幸福院的設(shè)施修繕和設(shè)備用品配備[1]；從2016年開始，突出打造重點區(qū)域和特色項目，包括支持養(yǎng)老服務(wù)示范中心、養(yǎng)老服務(wù)示范園區(qū)、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施示范項目建設(shè)。

（二）社會資金發(fā)揮重要作用

我國對社會資金尚無統(tǒng)一定義，鑒于資金流量核算，一般將國民經(jīng)濟分為非金融企業(yè)部門、金融機構(gòu)部門、政府部門、家庭（住戶或居民）部門和國外部門五大部門[2]。由于社會養(yǎng)老服務(wù)的直接生產(chǎn)者主要是社會組織、市場組織和居民個人，老年人及其家庭是社會養(yǎng)老服務(wù)的直接消費者，故本研究將社會資金界定為除政府部門資金，以及家庭（住戶或居民）部門用于即期或預(yù)期消費的資金以外的所有資金。社會資金參與養(yǎng)老服務(wù)始于20世紀90年代民政部門對社會辦福利機構(gòu)的鼓勵，1999年廣西由社會力量舉辦的城鎮(zhèn)社會福利機構(gòu)占到全區(qū)社會福利機構(gòu)總數(shù)的1/3。近十年來，政府對社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策思路更為明晰，支持力度不斷加大，2007年開始將民辦養(yǎng)老機構(gòu)納入福利彩票公益金的資助范圍并明確補助標準，2014年開始探索養(yǎng)老機構(gòu)公建民營改革，2016年提高民辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)補助標準并建立運營補貼制度，2017年以來根據(jù)中央和自治區(qū)相關(guān)精神要求加快推進養(yǎng)老服務(wù)“放管服”改革。廣西養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，吸引了大量社會資金參與社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。截至2017年底，廣西各類注冊登記的養(yǎng)老機構(gòu)421個，其中民辦養(yǎng)老機構(gòu)203個，占比48.2%。

（三）家庭資金參與成效初顯

社會養(yǎng)老服務(wù)屬于準公共產(chǎn)品。從服務(wù)需求方看，政府對困難老人給予一定的服務(wù)購買補貼，保障其基本養(yǎng)老服務(wù)需求，大多數(shù)老年人則需按照“誰消費誰付費”原則，主要依靠個人收入或家庭資助承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)費用，這就構(gòu)筑了家庭資金參與養(yǎng)老服務(wù)的重要通道。廣西社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的推進，家庭資金的參與功不可沒，特別是2014年底廣西率先在全國創(chuàng)建省級養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試驗區(qū)以來，集休閑、養(yǎng)生、保健、療養(yǎng)和旅游功能于一體的健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，不僅調(diào)動了社會資金投入的積極性，也激發(fā)了居民的養(yǎng)老服務(wù)消費潛力。自治區(qū)發(fā)改委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年1-11月，僅巴馬瑤族自治縣養(yǎng)老服務(wù)業(yè)聚集區(qū)、金秀瑤都生態(tài)養(yǎng)生服務(wù)基地和廣西和正康樂城（太和·自在城）三家健康養(yǎng)老服務(wù)集聚區(qū)，集聚總投資82.9億元，入駐企業(yè)86家，營業(yè)總收入3.1億元，上繳稅額1763萬元。

二、廣西社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金保障困境

政府資金、社會資金和家庭資金相配合的資金投入模式，有力推動了廣西社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。2017年底，廣西建成各類提供住宿的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施1.16萬個，城市和農(nóng)村的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率分別為72%、46%。然而，要較好滿足全區(qū)數(shù)百萬老年群體多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，廣西社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還面臨著嚴重的資金瓶頸制約。

（一）資金投入存在的主要問題

1.資金投入規(guī)模小，缺口大。由于相關(guān)部門未對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的各類資金投入總額進行統(tǒng)計，我們以“每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)”指標和政府資金投入規(guī)模間接地探析廣西養(yǎng)老服務(wù)資金投入狀況。2017年底，廣西每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)25張，相當(dāng)于全國平均水平的81%。若要趕上全國30.9張的平均水平，以2017年末全區(qū)60歲及以上常住人口723.14萬人為基數(shù)，按照新出臺的民辦養(yǎng)老機構(gòu)新增床位每張3000-5000元建設(shè)補貼的平均數(shù)測算，僅這一項廣西就需增加財政投入約1.71億元。而2018年自治區(qū)財政籌措養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展資金在4.4億元左右，比2017年增長86%，與2017年江蘇省級財政養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項資金8.3億元和北京市財政養(yǎng)老服務(wù)資金預(yù)算12.8億元相比差距更大，當(dāng)年每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)是江蘇39.3張、北京41.6張，是廣西的1.6-1.7倍。

2.資金來源渠道單一，投入缺乏穩(wěn)定性。首先是社會資金的參與度還不夠高，金融支持乏力。目前廣西民辦養(yǎng)老機構(gòu)所占比重不到50%，北京、吉林、上海、浙江、江蘇等地民辦養(yǎng)老機構(gòu)占比在2016年底就已超過半數(shù)[3]。作為社會資金重要來源的金融部門也未發(fā)揮好金融支持作用，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)難以獲得銀行信貸資金，一些省市金融機構(gòu)面向居民開發(fā)的住房反向抵押貸款、住房反向抵押保險、養(yǎng)老目標基金等金融領(lǐng)域新業(yè)務(wù)新產(chǎn)品在廣西還處于市場認知期。其次是居主導(dǎo)地位的政府資金以福利彩票公益金為主，一般公共預(yù)算資金偏少。2019年3月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）提出，到2022年地方各級政府安排社會福利事業(yè)的彩票公益金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的最低比例由目前的50%提高至55%，而廣西自2015年以來已按“60%以上”的規(guī)定執(zhí)行。對財力吃緊的廣西來說，養(yǎng)老服務(wù)福利彩票公益金投入極大緩解了財政收支壓力，但預(yù)算內(nèi)資金投入單薄，不僅造成政府資金投入總量不足、投入缺乏穩(wěn)定性，也不利于強化各級政府養(yǎng)老服務(wù)的支出責(zé)任與支出行為。例如，2016年自治區(qū)財政籌措到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展資金4.58億，2017年下降至2.37億，2018年又回升到約4.4億。

3.政府資金投入不夠合理，財政杠桿效應(yīng)有限。一是對機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)投入多，對居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)投入相對少，造成養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面不夠廣。2012-2018年，自治區(qū)財政用于居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的資金約1.96億元，只占同期養(yǎng)老服務(wù)財政資金總投入的6.69%；2018年僅投入到全區(qū)13個養(yǎng)老服務(wù)示范園區(qū)的財政資金就將近1億元。二是對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入多，對運營服務(wù)投入相對少，出現(xiàn)有設(shè)施無服務(wù)或服務(wù)水平與設(shè)施條件不匹配問題。例如，一些五保村建起了場地，管理人員和運行經(jīng)費卻沒著落，不少地區(qū)的五保村入住率不到50%，造成投入資金的嚴重浪費。三是對公辦養(yǎng)老機構(gòu)支持多，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)支持相對少。民辦養(yǎng)老機構(gòu)獲得的政府資金支持項目主要是機構(gòu)建設(shè)補貼和運營補貼，2018年兩項補貼合計2200萬元，為歷年最高。四是個別地方將財政資金投入建設(shè)高標準養(yǎng)老機構(gòu)，不僅對民間資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，還擠占了面向中低收入群體的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金，使本就捉襟見肘的政府資金未能發(fā)揮應(yīng)有的政策福利效應(yīng)和財政杠桿效應(yīng)。五是對大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)需求方本可以自行承擔(dān)的一些支出“大包大攬”，而對保障困難老人基本養(yǎng)老服務(wù)的資金補助卻又極其緊缺。

4.政策性融資手段創(chuàng)新不足，社會資金聚集乏力。在國家鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式、設(shè)立地方政府養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金、發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券等投融資政策的支持下，很多省市積極探索養(yǎng)老服務(wù)項目融資新渠道新模式，增強財政資金對社會資本的撬動和帶動效應(yīng)，廣西相比之下步伐較遲緩。在PPP模式運用上，截至2019年3月31日，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中養(yǎng)老項目共有106個，廣西只有1個，排在首位的山東20個，西部地區(qū)項目數(shù)量最多的是陜西8個。在地方政府養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立上，除吉林、山東安徽等8個試點省區(qū)外，北京、江蘇、福建、貴州等省市也先后成立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，《廣西養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試驗區(qū)規(guī)劃（2016-2020年）（桂政辦發(fā)〔2016〕14號）提出“自治區(qū)設(shè)立健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金”，但至今還未見成立。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行上，自2016年3月湖南省郴州市新天投資有限公司率先在全國發(fā)行8億元養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券以來，包括湖南在內(nèi)的貴州、四川、浙江等9個省采用這一方式籌集養(yǎng)老服務(wù)項目資金，其中湖南和貴州各發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券4只，發(fā)行數(shù)量并列第一位，廣西目前尚是空白。

（二）問題成因分析

1.廣西經(jīng)濟實力比較薄弱，“未富先老”“未備先老”特征突出。廣西是全國較早進入人口老齡化社會的省份之一，1996年進入老齡社會時人均GDP只有446美元，比1999年我國進入老齡社會時人均GDP860美元還低了近一半。進入21世紀，廣西充分發(fā)揮政策優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，地區(qū)生產(chǎn)總值以高于全國同期年均水平的速度增長，為社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)夯實了經(jīng)濟基礎(chǔ)，但要與全國同步滿足好老年群體不斷增長的養(yǎng)老服務(wù)需求廣西的經(jīng)濟實力還難以提供強力支撐。2017年廣西65歲及以上常住人口比重為9.76%，雖然略低于全國10.47%的平均水平，但廣西人均GDP為6261美元，僅相當(dāng)于全國平均水平的71%；廣西65歲及以上常住人口比重和人均GDP分別在全國排第22位和第26位，在西部地區(qū)排第6位和第7位。

2.政府對社會養(yǎng)老服務(wù)認識不到位，資金資源配置缺位、錯位與越位并存。加強社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的一項長期性戰(zhàn)略任務(wù)，廣西一些地方政府尚未深刻領(lǐng)會這項戰(zhàn)略任務(wù)的重要性和緊迫性，對人口老齡化的嚴峻形勢缺乏正確研判，未能將社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)上升到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃中統(tǒng)籌推進，這是造成一些市縣養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政府資金缺位的根本原因。此外，政府部門尚未厘清養(yǎng)老服務(wù)體系與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，對社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的內(nèi)生動力和外部環(huán)境要求認識模糊，對養(yǎng)老服務(wù)需求方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任缺乏科學(xué)界定，對自身主導(dǎo)作用發(fā)揮的具體領(lǐng)域與方式方法也不是很清晰，以致政府資金投入出現(xiàn)重機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)輕居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、重養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)輕運營服務(wù)、重公辦養(yǎng)老機構(gòu)輕民辦養(yǎng)老機構(gòu)、多過包攬某些養(yǎng)老服務(wù)項目支出、擠占民間資本投資空間等錯位越位問題。

3.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)盈利難，對社會資本缺乏廣泛吸引力。一方面，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)利潤低、風(fēng)險高，吸引社會資本有先天弱勢。企業(yè)一般不會輕易涉足，金融機構(gòu)也缺乏融資服務(wù)動力，更何況民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)多為租賃場地經(jīng)營，基本沒有固定資產(chǎn)，很難符合商業(yè)銀行一般貸款抵押條件。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場規(guī)模巨大，運營得當(dāng)可獲得穩(wěn)定的投入回報。發(fā)達國家和國內(nèi)先進地區(qū)的成功經(jīng)驗表明，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)通過品牌化、連鎖化、規(guī)?；l(fā)展可以實現(xiàn)收支平衡并獲得良好收益。現(xiàn)階段廣西大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)還未能形成這一成熟的盈利模式，尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)，由于政府資金扶持少、優(yōu)惠政策落實不力、融資困難、運營成本高、入住老人數(shù)量少、與公辦養(yǎng)老機構(gòu)競爭處于劣勢等原因，運營舉步維艱，相當(dāng)部分機構(gòu)陷入長期虧損狀態(tài)。

4.家庭對社會化養(yǎng)老的經(jīng)濟承擔(dān)能力較弱，養(yǎng)老服務(wù)商業(yè)化模式受限。養(yǎng)老服務(wù)商業(yè)化運營是實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，家庭對養(yǎng)老服務(wù)支出的經(jīng)濟承擔(dān)能力是影響?zhàn)B老服務(wù)商業(yè)化運營的決定性因素。2018年，廣西城鄉(xiāng)居民人均可支配收入21485元，只及全國平均水平的76%，排在全國第23位。若從老年人自身的經(jīng)濟收入水平考察，其支出能力更弱。2016年，全區(qū)城鄉(xiāng)居民家庭人均月收入約2360元，其中老年人月收入穩(wěn)定在2000元及以上的僅占28.75%，大多數(shù)老年人月收入不到2000元[4]，并且半數(shù)以上的老年人缺乏經(jīng)濟收入的獨立性。2015年廣西1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)60歲及以上老年人中主要依靠家庭成員供養(yǎng)的占到52.4%。

5.政策制定水平有待提升，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展環(huán)境亟待優(yōu)化。完善的政策體系是確保具有微利特征的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性條件。雖然廣西出臺的系列優(yōu)惠政策成效顯著，但相比先進地區(qū)，政策制定總體上比較滯后，能夠領(lǐng)先全國的創(chuàng)新性舉措不多，對國家一些原則性的扶持政策又因缺乏配套的實施細則而使之成為一紙空文或大打折扣。此外，對中央出臺的旨在鼓勵創(chuàng)新探索的政策，有觀望多行動少之現(xiàn)象。例如，在鼓勵金融支持和政策融資手段創(chuàng)新上，中央部門發(fā)布了《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財金[2015]817號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕59號）、《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（財金〔2017〕86號）等文件，廣西尚未見具體的落實辦法。

三、建立健全廣西社會養(yǎng)老服務(wù)體系資金保障機制的政策建議

廣西社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金制約，既有各省普遍面對的政府資金投入壓力大、社會資金投入不足、家庭資金投入有待提升等共性問題，也有廣西自身財力不夠雄厚、資金資源分配不夠科學(xué)、政策創(chuàng)新性不夠強等個性問題。廣西應(yīng)在國家政策體系框架下，根據(jù)自治區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試驗區(qū)建設(shè)的決策部署和社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的目標任務(wù)，積極借鑒和汲取先進地區(qū)的成功經(jīng)驗，加快構(gòu)建多主體、多層次、多渠道的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金保障機制。

（一）厘清政府、市場、社會和家庭職責(zé)邊界，明確資金保障機制建設(shè)目標模式

政府、市場、社會和家庭是社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的參與者，其職能各不相同，厘清其職責(zé)邊界是明確各自資金投入范圍進而構(gòu)建多元資金投入保障機制的基本前提?！罢鲗?dǎo)、多方參與”是國家對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的一項基本原則要求，“政府主導(dǎo)”職責(zé)主要體現(xiàn)在制度、規(guī)劃、籌資、服務(wù)、監(jiān)管等方面，作為“多方參與”重要力量的市場和社會其職責(zé)定位是養(yǎng)老服務(wù)供給的主體，而家庭屬于養(yǎng)老服務(wù)需求方，在政策的支持下家庭成員也可以成為養(yǎng)老服務(wù)供給者。與此對應(yīng)，需要構(gòu)建一個以政府資金為主導(dǎo)、社會資金為主體、家庭資金為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)多元資金投入保障機制。其中，政府資金的主導(dǎo)性表現(xiàn)在兩方面：一是保障養(yǎng)老基本公共服務(wù)資金需求，資金投入必須遵循“?；尽⒍档拙€”原則，既要注重政府公共資源分配的社會公平性，又要避免大包大攬的投入模式；二是引導(dǎo)公益性養(yǎng)老服務(wù)和市場化養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，政府資金的投入必須強調(diào)對社會資金的撬動和帶動效應(yīng)，同時注意避免與社會資金爭利。無論是政府資金還是社會資金，屬于市場化融資的資金都應(yīng)當(dāng)承認資本逐利的本性，要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，通過建立完善的政策體系推進養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實現(xiàn)資金投入與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展良性互動。

（二）強化財政投入制度化建設(shè)，加大政府資金保障力度

廣西要以有限的財力保障和推動全區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展，必須強化政府資金投入的制度化建設(shè)。

1.構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)財政投入穩(wěn)定增長機制。政府應(yīng)按照公共財政的要求，明確在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中所擔(dān)負的常規(guī)支出項目，納入財政預(yù)算，徹底扭轉(zhuǎn)長期以來過于倚重福利彩票公益金的財政支出模式，增強政府主導(dǎo)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的責(zé)任意識和政府資金投入的穩(wěn)定性。同時還需要明確兩個比例，一是明確財政預(yù)算經(jīng)費增長與財政收入增長以及與養(yǎng)老服務(wù)資金需求增長之間的遞增比例，確保養(yǎng)老服務(wù)財政投入穩(wěn)定增長；二是明確各級政府養(yǎng)老服務(wù)財政投入的責(zé)任和界限，量化財政資金分擔(dān)比例，確保社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)部署層層落地。

2.構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)財政資金合理分配機制。在養(yǎng)老服務(wù)項目上，以完善財政養(yǎng)老服務(wù)補貼制度為抓手，加大政府資金對居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的支持，切實體現(xiàn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標中居家的基礎(chǔ)和社區(qū)的依托定位；制定養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)連鎖化、品牌化、規(guī)?；l(fā)展補貼制度，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效；探索建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合補助制度，加快推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展；健全政府購買養(yǎng)老服務(wù)機制，增加財政購買服務(wù)投入，擴大困難老人受益面；建立養(yǎng)老服務(wù)管理人員和護理人員免費培訓(xùn)制度、護理人員特崗津貼制度、養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)教育體系經(jīng)費保障制度，促進養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊伍建設(shè)。在城鄉(xiāng)和區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展上，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，既要加大財政資金對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運營的精準投入，縮小養(yǎng)老基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距，也要根據(jù)財力與事權(quán)相匹配的原則，對經(jīng)濟實力弱、服務(wù)需求大、養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展滯后的地區(qū)給予專項資金補助，促進養(yǎng)老基本公共服務(wù)區(qū)域均等化發(fā)展。

3.構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)財政支出績效評價和績效管理機制。將養(yǎng)老服務(wù)支出列為財政支出績效評價重點，針對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的資金投入和使用特征，制定財政支出績效評價和績效管理辦法。參照財政部印發(fā)的項目支出績效評價共性指標體系框架，從項目立項、資金落實、財務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理、項目產(chǎn)出、項目效益六個方面進行科學(xué)評估。其中，項目立項評價要注意做好項目投入的績效成本預(yù)算和預(yù)期收益評估，從源頭上增強財政資金科學(xué)配置；項目效益評價要重視服務(wù)對象滿意度調(diào)查，促進養(yǎng)老服務(wù)財政支出實現(xiàn)社會福利最大化目標。要建立績效問責(zé)與激勵機制，將績效評價結(jié)果與政府部門履職評價和年度資金分配結(jié)合起來[5]，督促各地強化養(yǎng)老服務(wù)財政支出責(zé)任和資金管理，提高財政資金使用效益。

（三）發(fā)揮財政金融杠桿作用，搭建市場化投融資平臺

財政與金融是政府調(diào)控經(jīng)濟運行的兩大基本杠桿。搭建市場化投融資平臺，放大財政資金杠桿效應(yīng)，發(fā)揮金融資金融通功能，激發(fā)社會投資活力保持社會資金參與養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)性。

1.創(chuàng)新政府投融資模式。認真研究國家關(guān)于鼓勵地方政府創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)投融資模式的政策，加快出臺廣西落實措施。第一，推進廣西健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立。通過自治區(qū)財政資金引導(dǎo)，廣泛吸納民營資本和金融機構(gòu)出資，構(gòu)建多元融合的資金組織平臺，以股權(quán)投資為主要投資方式，為適合于產(chǎn)業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)項目提供資金支持。第二，鼓勵城投公司引領(lǐng)發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債。由自治區(qū)發(fā)改委挑選出政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展穩(wěn)健并且有中長期養(yǎng)老服務(wù)項目規(guī)劃的地區(qū)，指導(dǎo)其城投公司向國家發(fā)改委申請發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債籌集項目資金為全區(qū)推進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與債券市場對接積累經(jīng)驗。第三，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用。廣西公共服務(wù)領(lǐng)域PPP融資模式已取得較好成績，完全具備鼓勵發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的條件，關(guān)鍵工作是在項目甄選儲備和運營管理上下功夫，既要向社會資本提供具有投資吸引力的養(yǎng)老服務(wù)項目，又要注重營造良好的商業(yè)生態(tài)環(huán)境，培育養(yǎng)老服務(wù)項目成熟商業(yè)模式。

2.激勵銀行業(yè)金融機構(gòu)信貸投放。著力解決商業(yè)銀行敢貸、愿貸、能貸問題。一要建立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)擔(dān)保貸款基金，出臺金融機構(gòu)向養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供財務(wù)擔(dān)保所獲收益享受增值稅的優(yōu)惠政策，鼓勵擔(dān)保公司為養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供信用增級；二要制定貸款風(fēng)險補償、貸款貼息、貸款獎勵、貸款收益增值稅優(yōu)惠等政策，鼓勵商業(yè)銀行針對不同類型的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，靈活發(fā)放小額貸款、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、非公益資產(chǎn)抵（質(zhì)）押貸款，以及股權(quán)、收益權(quán)、應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款等信貸產(chǎn)品，加大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)信貸投入；三要組織開展養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)金融工具運用知識培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)財務(wù)管理的規(guī)范和成熟運營模式的培育，為銀行業(yè)金融機構(gòu)授信創(chuàng)造條件。

3.爭取開發(fā)性金融機構(gòu)資金支持。國家開發(fā)銀行每年有100億的專項資金支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而廣西目前只有南寧市第二社會福利院養(yǎng)老服務(wù)項目獲得國家開發(fā)銀行廣西分行2.3億元授信。廣西應(yīng)認真總結(jié)經(jīng)驗，吃透國家開發(fā)銀行養(yǎng)老服務(wù)項目貸款評審條件，扎實做好項目規(guī)劃、融資配套、品牌打造、運營提升等工作，重點支持示范性項目、龍頭企業(yè)培育項目和規(guī)?；?、連鎖化、品牌化發(fā)展的中小型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)申請國家開發(fā)銀行項目貸款。世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國際金融機構(gòu)近年來也開始積極扶持我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。2018年2月，中央將廣西養(yǎng)老綜合服務(wù)體系建設(shè)子項目納入我國利用世界銀行和亞洲開發(fā)銀行貸款2018-2020年備選項目規(guī)劃，計劃利用亞洲開發(fā)銀行貸款1億美元改造提升南寧和賀州兩市養(yǎng)老機構(gòu)硬件設(shè)施及機構(gòu)能力建設(shè)。貴州爭取到世界銀行3.5億美元和法國開發(fā)署1億歐元聯(lián)合融資結(jié)果導(dǎo)向型貸款項目，不僅是世界銀行支持我國單個省份單體貸款金額最大的項目，也是我國利用國際金融組織貸款項目前期工作用時最短的項目之一。廣西要積極主動向貴州學(xué)習(xí)取經(jīng)，加快推進亞洲開發(fā)銀行貸款項目落地，并為爭取其他國際金融機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)項目貸款積累經(jīng)驗、做好規(guī)劃。

4.支持保險業(yè)金融機構(gòu)發(fā)揮險資長期投資優(yōu)勢和風(fēng)險保障功能。自2009年泰康人壽獲得保險業(yè)內(nèi)首個養(yǎng)老社區(qū)投資試點資格以來，中國人壽、合眾人壽、中國太平、中國太保等保險機構(gòu)紛紛在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進行布局。目前，廣西已有泰康人壽和合眾人壽兩家保險公司在南寧投資養(yǎng)老服務(wù)項目各1項，其中泰康之家·桂園擬打造成為廣西首個全功能、國際標準的高端醫(yī)養(yǎng)社區(qū)。自治區(qū)發(fā)改委、民政廳、商務(wù)廳等部門要聯(lián)手媒體進一步加強廣西養(yǎng)老養(yǎng)生資源優(yōu)勢和廣西養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試驗區(qū)建設(shè)宣傳，金融管理部門要制定出臺廣西落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕59號）的實施辦法，吸引更多有實力的保險公司到廣西資源稟賦優(yōu)勢突出的市縣投資興辦養(yǎng)老社區(qū)以及養(yǎng)老健康服務(wù)設(shè)施和機構(gòu)。同時，支持保險機構(gòu)開發(fā)適應(yīng)養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營管理風(fēng)險要求的綜合責(zé)任保險和適應(yīng)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)老年人短期托養(yǎng)的責(zé)任保險，充分發(fā)揮保險的風(fēng)險保障功能。

（四）增強養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營能力，擴大內(nèi)源融資規(guī)模

內(nèi)源融資的本意是指企業(yè)從自身內(nèi)部進行資金融通，是企業(yè)長期融資的重要來源之一。盡管養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的組織形態(tài)不全都是企業(yè)，對非企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)而言，業(yè)務(wù)收入的再投入同樣是其內(nèi)源融資的重要構(gòu)成。擴大養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)內(nèi)源融資的根本路徑在于降低經(jīng)營成本、提高服務(wù)質(zhì)量、樹立行業(yè)口碑、形成成熟運營模式，這就需要政策設(shè)計在以下方面力求突破。

1.強化財政補貼政策對養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效扶持。上海、北京是我國養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新的引領(lǐng)者。上海2015年開始設(shè)置非營利性養(yǎng)老機構(gòu)“品牌連鎖經(jīng)營獎”扶持政策，對連鎖經(jīng)營機構(gòu)數(shù)達2家以上且滿足一定條件的品牌創(chuàng)始機構(gòu)一次性獎補15萬元，對每新增加的機構(gòu)獎補15萬元。北京2018年出臺政策，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運營扶持細分為服務(wù)流量補貼、托養(yǎng)流量補貼、連鎖運營補貼和運維支持，其中對每連鎖運營1家服務(wù)驛站給予不低于5萬元的一次性補貼；將養(yǎng)老機構(gòu)的運營補貼標準與服務(wù)質(zhì)量星級評定、信用狀況、醫(yī)療服務(wù)能力掛鉤，體現(xiàn)質(zhì)量效益優(yōu)先的補貼原則。反觀廣西養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)補貼政策，仍停留于對床位數(shù)量和老年人護理狀況的基礎(chǔ)性補貼上，未能體現(xiàn)出服務(wù)質(zhì)量的差異化區(qū)別，更未有對品牌化、連鎖化、規(guī)?；l(fā)展的激勵。因此，有必要以精準分類保障和質(zhì)量效益優(yōu)先為原則，進一步完善廣西養(yǎng)老服務(wù)供給方補貼政策，強化財政政策對養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效的引導(dǎo)和推動。

2.降低養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地成本。用地難、用地成本高是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)經(jīng)營成本居高不下的第一道坎。廣西需開闊思路，拿出遠見和魄力，創(chuàng)新完善養(yǎng)老服務(wù)土地供應(yīng)保障政策。一是扎實開展養(yǎng)老服務(wù)供求基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查和測算，科學(xué)制定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃，明確用地分配，并納入土地使用規(guī)劃和年度用地計劃指標，確保大部分比例的布局規(guī)劃地塊交由社會力量建設(shè)。二是嚴格落實國務(wù)院關(guān)于新建住宅小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配建要求，根據(jù)廣西養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃，對新建城區(qū)、新建住宅區(qū)和舊城區(qū)、已建住宅區(qū)分別進行具體的量化規(guī)定，對舊城區(qū)、已建住宅區(qū)未達到規(guī)劃要求和建設(shè)標準的，支持其以新建、改建、購置、置換、租賃等方式進行配置。三是大力推進閑置社會資源統(tǒng)籌整合改造，包括盤活存量用地、改造利用閑置廠房和社區(qū)用房，支持度假村、招待所、經(jīng)濟型酒店、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院等非民用房轉(zhuǎn)型。四是積極發(fā)展嵌入型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，利用社區(qū)已有公共設(shè)施或閑置物業(yè)改造成小型住養(yǎng)機構(gòu)，采取連鎖化經(jīng)營模式，避免大中型養(yǎng)老機構(gòu)的場地硬約束。

3.營造民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)公平發(fā)展環(huán)境。第一，對提供相同服務(wù)的民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)與公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在政策扶持上要一視同仁，著力從用地、融資、稅費、用工、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等方面創(chuàng)新政策體系，嚴格督查民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)各項優(yōu)惠政策的執(zhí)行落實。第二，確保自治區(qū)關(guān)于各級政府要將60%以上社會福利彩票公益金投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，其中，支持民辦養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的資金不得低于30%的要求執(zhí)行到位，并根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效目標增加財政預(yù)算內(nèi)資金投入，縮小政府資金在公辦和民辦兩類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)投入比例上的差距。第三，堅持公辦養(yǎng)老機構(gòu)的托底保障定位，制定廣西公辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)對象標準和入住評估輪候辦法，嚴格執(zhí)行公辦養(yǎng)老機構(gòu)優(yōu)先保障特困供養(yǎng)人員集中供養(yǎng)需求和其他經(jīng)濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人服務(wù)需求的舉辦原則，堅決杜絕公辦養(yǎng)老機構(gòu)“市場化”“高檔化”趨勢，避免公辦養(yǎng)老機構(gòu)利用特有優(yōu)勢擠壓民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展空間。第四，鼓勵各地推行養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施公建民營模式，通過公開、公正、透明的社會招投標方式，將政府投資興辦的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施委托給企業(yè)、社會組織或個人運營拓寬民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展渠道，促進養(yǎng)老服務(wù)資源優(yōu)化配置。

4.提高家庭（老年人）養(yǎng)老服務(wù)購買力。第一，探索建立長期護理保險制度。密切關(guān)注人力資源社會保障部在15個城市開展的長期護理保險制度試點，結(jié)合廣西實際提前做好調(diào)查和測算研究以便在國家的統(tǒng)一部署下能夠及時推出廣西的具體實施方案，盡快減輕失能老人及其家庭的經(jīng)濟負擔(dān)。第二，增強居民養(yǎng)老金融儲備。規(guī)范和鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新養(yǎng)老金融產(chǎn)品，開發(fā)針對居民養(yǎng)老的個人理財、遺囑信托、商業(yè)長護險、住房反向抵押保險、住房反向抵押貸款等新業(yè)務(wù)，為不同類型的客戶設(shè)計個性化的中長期養(yǎng)老金融產(chǎn)品。第三，增加老年人的收入。完善高齡老人津貼、困難老人補貼、養(yǎng)老服務(wù)補貼等老年人津補貼制度，加強對老年人的精準救助；搭建老年人參與經(jīng)濟社會發(fā)展平臺，支持有一技之長的老年人再就業(yè)。第四，落實家庭減稅政策。宣傳和落實2019年1月1日起施行的《個人所得稅專項附加扣除暫行辦法》中關(guān)于贍養(yǎng)老人專項附加扣除政策，使廣大家庭能夠充分及時享受到養(yǎng)老稅收惠民政策。