傅 樣/安徽大學(xué)管理學(xué)院

公安檔案是公安機(jī)關(guān)在履行國(guó)家法律賦予公安機(jī)關(guān)的職責(zé)活動(dòng)中直接形成的具有保存價(jià)值的公安專用文件材料[1]。公安檔案在公安機(jī)關(guān)與違法犯罪作斗爭(zhēng)、維護(hù)社會(huì)治安、總結(jié)公安工作的經(jīng)驗(yàn)等工作中，發(fā)揮了重要作用?；诖耍腥A人民共和國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家制定了諸多公安檔案管理的政策與法規(guī)，以規(guī)范公安檔案管理工作。

1 與戶籍檔案和居民個(gè)人信息檔案相關(guān)的政策法規(guī)

一是建立戶籍檔案的規(guī)定。1951年7月，公安部制定《城市戶口管理暫行條例》，統(tǒng)一規(guī)范全國(guó)城市的戶口登記制度，由此新中國(guó)城市戶籍檔案正式建立。1953年，政務(wù)院發(fā)布進(jìn)行全國(guó)人口調(diào)查的指示和《全國(guó)人口登記辦法》，開(kāi)展了第一次全國(guó)人口普查，這次人口普查使大部分農(nóng)村也建立了戶口登記制度和人口戶籍檔案。1955年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國(guó)城市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)都要建立戶口登記制度。1958年1月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，以法律形式保證了我國(guó)城鄉(xiāng)各類人口記錄在冊(cè)，該條例是20世紀(jì)50年代僅有的一部涉及公安檔案的法律。改革開(kāi)放后，我國(guó)在戶籍管理上出現(xiàn)了諸如流動(dòng)人口問(wèn)題及無(wú)戶口問(wèn)題等新情況。為此，1995年公安部出臺(tái)《暫住證申領(lǐng)辦法》，增加了暫住證檔案這一新的戶籍檔案種類。1998年7月，公安部制定了《辦理戶口、居民身份證工作規(guī)范》，為戶籍信息和居民身份信息檔案的完整、準(zhǔn)確提供了保證。為進(jìn)一步創(chuàng)新人口管理、構(gòu)建新型戶籍制度，2016年1月，國(guó)務(wù)院實(shí)施《居住證暫行條例》，由此產(chǎn)生居住證檔案，為戶籍檔案增添了新種類。2018年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳根據(jù)《居住證暫行條例》有關(guān)規(guī)定，印發(fā)《港澳臺(tái)居民居住證申領(lǐng)發(fā)放辦法》，豐富了居住證檔案內(nèi)容。

二是建立居民個(gè)人檔案的規(guī)定。1985年9月，為方便公民進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)秩序、保障公民的合法權(quán)益，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》。1986年11月，公安部頒布《中華人民共和國(guó)居民身份證條例實(shí)施細(xì)則》（1992、1999年修訂），由此產(chǎn)生了居民身份證檔案。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展進(jìn)步，涉及居民個(gè)人信息檔案的政策法規(guī)也與時(shí)俱進(jìn)。2003年6月，《中華人民共和國(guó)居民身份證法》（2011年修訂）正式頒布，確定二代身份證具備視讀與機(jī)讀功能，并將指紋信息納入居民身份證信息。

2 與鞏固國(guó)家政權(quán)和穩(wěn)定社會(huì)秩序相關(guān)的公安檔案政策法規(guī)

一是建立重點(diǎn)人口檔案的規(guī)定。新中國(guó)成立之初，為控制或肅清社會(huì)上的各類不良人員及國(guó)民黨政府遺留或潛伏在大陸的敵特人員，鞏固新興的人民政權(quán)，公安系統(tǒng)于1950年8月在內(nèi)部頒發(fā)了《特種人口管理暫行辦法（草案）》，開(kāi)啟了對(duì)重點(diǎn)人口的管控工作，由此產(chǎn)生了特種人口檔案。1985年，公安部頒布《重點(diǎn)人口管理工作規(guī)定》（1998、2007年修訂），提出“對(duì)列管的重點(diǎn)人口應(yīng)當(dāng)逐人建立檔案”，并單列條款“檔案管理制度”。由此可見(jiàn)，重點(diǎn)人口檔案在對(duì)重點(diǎn)人口管理工作中一直發(fā)揮著重要作用。

二是對(duì)民國(guó)政治檔案的清理及利用的規(guī)定。1955年起，為配合當(dāng)時(shí)的肅反運(yùn)動(dòng)，黨和政府針對(duì)國(guó)民政府遺留的政治檔案制定了多項(xiàng)政策法規(guī)。如1955年8月發(fā)布《中共中央關(guān)于迅速清理敵偽政治檔案資料的通知》，要求檔案“經(jīng)初步分類登記以后，應(yīng)妥善地保管起來(lái)，片紙只字也不得再有損毀或遺失”；11月，《中央批轉(zhuǎn)上海市委關(guān)于清理敵偽政治檔案資料的指示》將上海市委的經(jīng)驗(yàn)介紹給各地，強(qiáng)調(diào)“即使真正無(wú)用的，也要經(jīng)過(guò)認(rèn)真鑒定報(bào)告中央批準(zhǔn)后才準(zhǔn)許銷毀”。1956年4月，《公安部、國(guó)家檔案局關(guān)于清理敵偽政治檔案的辦法（修正草案）》出臺(tái)，明確了敵偽政治檔案的范圍、規(guī)定了整理的原則、方法及保管方式。1957年3月，國(guó)務(wù)院針對(duì)一些地方在清理敵偽政治檔案中出現(xiàn)的抽取、剪裁、打亂全宗等情況，將《國(guó)家檔案局關(guān)于清理敵偽政治檔案中一些問(wèn)題的報(bào)告》轉(zhuǎn)發(fā)各地，使亂象和錯(cuò)誤做法得到控制和糾正。經(jīng)過(guò)幾年努力，敵偽政治檔案逐漸得到安全、科學(xué)的管理，具備了利用條件。為此，1959年11月，《公安部、國(guó)家檔案局關(guān)于敵偽政治檔案的整理、保管和利用問(wèn)題的幾項(xiàng)規(guī)定》發(fā)布，在全國(guó)統(tǒng)一了敵偽政治檔案的保管原則、公安機(jī)關(guān)和檔案館相互協(xié)助整理原則及利用原則。

上述政策法規(guī)制定的初衷由服務(wù)政治運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，到“一切敵偽政治檔案……既可以用于對(duì)敵斗爭(zhēng)，又可以用于生產(chǎn)建設(shè)和科學(xué)研究”[2]并行，是一個(gè)質(zhì)的飛躍，在客觀上保護(hù)了民國(guó)檔案，又為實(shí)現(xiàn)它們潛在的利用價(jià)值做好了準(zhǔn)備。

3 公安檔案管理政策法規(guī)

一是確立保管場(chǎng)所的公安檔案政策。鑒于公安檔案的特殊性，早在1960年12月，公安部和國(guó)家檔案局制發(fā)了《關(guān)于各級(jí)公安機(jī)關(guān)和保衛(wèi)組織檔案保管問(wèn)題的通知》，規(guī)定了公安檔案的保管場(chǎng)所：各級(jí)公安機(jī)關(guān)和保衛(wèi)組織的檔案，原則上……由各級(jí)公安機(jī)關(guān)和保衛(wèi)組織單行保管，不進(jìn)各級(jí)檔案館。1984年9月《公安部 國(guó)家檔案局關(guān)于做好保衛(wèi)組織檔案材料清理、管理工作的通知》又提出：保衛(wèi)組織的文書材料，向單位檔案部門歸檔，但涉及偵察等材料、業(yè)務(wù)文件和保衛(wèi)工作書刊資料由保衛(wèi)組織保存。經(jīng)過(guò)20余年實(shí)踐，保衛(wèi)組織產(chǎn)生的公安業(yè)務(wù)檔案與文書檔案分別保管的模式最終確立，并沿用至今。

二是具體性的公安業(yè)務(wù)檔案法規(guī)。檔案法頒布前，公安業(yè)務(wù)檔案法規(guī)以規(guī)范單一種類檔案為主。如1982年7月公安部制定的《勞改罪犯檔案卡片管理辦法（試行）》、1984年12月《最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部關(guān)于建立槍彈痕跡檔案的通知》及附件《公安部關(guān)于槍彈痕跡檔案管理暫行規(guī)定》等。檔案法頒布后，公安部陸續(xù)出臺(tái)了囊括全部公安業(yè)務(wù)的檔案管理法規(guī)，如1991年7月制定《公安業(yè)務(wù)檔案管理辦法》《公安部機(jī)關(guān)文書材料立卷歸檔工作細(xì)則》；1994年2月頒布《公安機(jī)關(guān)聲像檔案管理辦法（試行）》（2002年修訂）；2001年12月制發(fā)《全國(guó)公安檔案館設(shè)置方案》。2003年3月，公安部重修《公安業(yè)務(wù)檔案管理辦法》，更名為《公安專業(yè)檔案管理辦法》，該辦法促使我國(guó)公安檔案管理工作更加科學(xué)和規(guī)范。為統(tǒng)一各類案件案卷的收集整理工作，公安部辦公廳自2008年起陸續(xù)發(fā)布了一系列立卷規(guī)范，如《公安機(jī)關(guān)信訪卷宗管理規(guī)范》《公安機(jī)關(guān)行政案件示范案卷》《公安機(jī)關(guān)刑事案件示范案卷》（2014年修訂，更名為《公安機(jī)關(guān)刑事案卷立卷規(guī)范》）等，這些規(guī)范統(tǒng)一了全國(guó)公安機(jī)關(guān)立卷操作標(biāo)準(zhǔn)，方便了系統(tǒng)內(nèi)異地辦案和信息共享。

三是綜合性的公安檔案法規(guī)政策。綜合性公安檔案法規(guī)政策出臺(tái)較晚。2000年10月，公安部、國(guó)家檔案局聯(lián)合頒布了《公安檔案管理規(guī)定》，首次對(duì)“公安檔案”的概念進(jìn)行了界定，并指出公安檔案工作的管理原則；同年公安部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)公安檔案工作的意見(jiàn)》。它們至今仍對(duì)公安檔案工作起著重要的指導(dǎo)作用。

4 其他公安法規(guī)中涉及的檔案工作條款

一是對(duì)消防工作的建檔規(guī)定。1989年11月，公安部等三部門聯(lián)合印發(fā)《火災(zāi)統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》（1996年修訂）、2001年11月公安部發(fā)布《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》及2008年10月修訂后的《中華人民共和國(guó)消防法》，都涉及消防檔案工作。2006年3月，專門性消防檔案法規(guī)出臺(tái)，即《消防監(jiān)督執(zhí)法檔案管理暫行規(guī)定》（2010年修訂，更名為《公安消防執(zhí)法檔案管理規(guī)定》）。

二是與機(jī)動(dòng)車輛相關(guān)的建檔規(guī)定。2000年1月，公安部發(fā)布《中華人民共和國(guó)機(jī)動(dòng)車登記辦法》（2004、2008、2012年修訂，更名為《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》），明確為機(jī)動(dòng)車登記信息建立數(shù)據(jù)庫(kù)并實(shí)時(shí)傳送信息，在全國(guó)范圍實(shí)現(xiàn)信息共享。2010年3月，公安部印發(fā)《機(jī)動(dòng)車駕駛證業(yè)務(wù)工作規(guī)范》（2012、2016年修訂），要求建立機(jī)動(dòng)車駕駛證計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)，并專設(shè)“檔案管理”一章。2016年1月，《公安部關(guān)于修改〈機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定〉的決定》增加了涉檔內(nèi)容，并規(guī)定定期抽查機(jī)動(dòng)車駕駛證考試音視頻電子檔案，電子檔案成為駕照考試監(jiān)督的重要憑證。

三是對(duì)人民警察撫恤工作的建檔規(guī)定。1996年11月，公安部、民政部頒布《公安機(jī)關(guān)人民警察撫恤辦法》，規(guī)定按人頭建立傷亡人民警察檔案。2014年4月，公安部等九部門聯(lián)合印發(fā)《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》，替代了前辦法。在檔案分類上更為科學(xué)，增加了“烈士”類，與立卷實(shí)踐相吻合。

四是對(duì)公安機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)及鑒定人員的建檔規(guī)定。2005年12月，公安部頒布《公安機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》和《公安機(jī)關(guān)鑒定人登記管理辦法》，規(guī)定應(yīng)建立鑒定機(jī)構(gòu)及鑒定人檔案，明確了立檔范圍，為建檔工作提供了指南。此外，國(guó)家還規(guī)定對(duì)吸毒戒毒人員、公安機(jī)關(guān)行政許可被許可人建檔，對(duì)出入境人員建立信息數(shù)據(jù)庫(kù)等。

綜上可得出如下結(jié)論：檔案法頒布前，專門性公安檔案政策法規(guī)數(shù)量較少；檔案法頒布后，大量專門性公安檔案法規(guī)產(chǎn)生。特別是諸多以檔案工作條款的形式在各類公安工作法規(guī)中出現(xiàn)的情況，說(shuō)明在公安領(lǐng)域檔案法規(guī)建設(shè)得到極大重視。

5 完善公安檔案政策法規(guī)建設(shè)的對(duì)策建議

5.1 加強(qiáng)綜合性公安檔案政策法規(guī)建設(shè)

當(dāng)今社會(huì)各領(lǐng)域飛速發(fā)展，公安檔案工作的社會(huì)環(huán)境也有較大變化，而目前我國(guó)依然有效的綜合性公安檔案政策法規(guī)，距今已有近20年，因此盡快出臺(tái)或修訂適應(yīng)目前形勢(shì)的新的綜合性公安檔案政策法規(guī)用以指導(dǎo)公安檔案工作迫在眉睫。當(dāng)然，我們?cè)谥贫ㄐ抻啎r(shí)要注意政策法規(guī)的延續(xù)性特點(diǎn)，加強(qiáng)調(diào)查研究，向各級(jí)各類公安機(jī)關(guān)及檔案管理人員征求意見(jiàn)，以達(dá)到政策法規(guī)的最優(yōu)化，切實(shí)為公安檔案管理提供法律保障。

5.2 制定公安檔案數(shù)據(jù)共享政策法規(guī)

目前我國(guó)公安檔案服務(wù)面相對(duì)較窄，檔案利用率不高。2019年7月，公安部舉行新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)了制定包括推進(jìn)人口信息共享和身份認(rèn)證服務(wù)工作、全面推進(jìn)出入境證件公共服務(wù)便利化應(yīng)用、建設(shè)戶籍電子證照、電子檔案數(shù)據(jù)庫(kù)提供公共服務(wù)、推行失效居民身份證信息聯(lián)網(wǎng)核查提供部門間共享、加快“全國(guó)犯罪記錄信息系統(tǒng)”建設(shè)提供部門間共享等[3]措施，這些舉措都涉及檔案利用，因此加快制定與此相適應(yīng)的公安檔案信息數(shù)據(jù)共享政策法規(guī)是當(dāng)務(wù)之急。

5.3 大力開(kāi)展公安檔案政策法規(guī)科研工作

公安檔案政策法規(guī)建設(shè)需要多重人員參與，立法法也明確賦予人民參與立法的權(quán)力。因此公安部門法規(guī)處（室）、檔案工作者、從事檔案學(xué)理論研究及檔案教育人員都應(yīng)關(guān)注和重視公安檔案政策法規(guī)建設(shè)。但是從目前情況看，學(xué)術(shù)研究關(guān)注點(diǎn)只在公安檔案管理方面。因此應(yīng)大力引導(dǎo)這方面的學(xué)術(shù)研究，以學(xué)術(shù)研究推動(dòng)政策法規(guī)建設(shè)跨越式提升。

5.4 加大公安檔案政策法規(guī)科研工作投入力度

公安檔案政策法規(guī)建設(shè)不是一蹴而就的，需要利用各種調(diào)研方式掌握第一手資料獲得準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，并進(jìn)行綜合、分析、研究；還需要掌握相關(guān)法律法規(guī)，使公安檔案政策法規(guī)與之協(xié)調(diào)一致，更要注重公安檔案政策法規(guī)的配套性和可行性。這么大的工程需要科研工作的支持，通過(guò)設(shè)立課題、項(xiàng)目，投入一定的人力財(cái)力。另外，可根據(jù)檔案法實(shí)施辦法，對(duì)公安檔案政策法規(guī)研究重要貢獻(xiàn)者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)更多相關(guān)人員參與其中，推動(dòng)政策法規(guī)建設(shè)。

5.5 加強(qiáng)公安檔案政策法規(guī)建設(shè)的國(guó)際交流

1984年我國(guó)加入國(guó)際刑警組織之后，公安機(jī)關(guān)與世界各國(guó)警方進(jìn)入了新的合作發(fā)展階段，中外警務(wù)學(xué)術(shù)、警務(wù)技術(shù)交流也日益增多。我國(guó)公安部門在檔案政策法規(guī)建設(shè)中亦可以通過(guò)警務(wù)學(xué)術(shù)及技術(shù)交流，了解外國(guó)警務(wù)工作中對(duì)檔案信息的應(yīng)用及規(guī)范，從中得到啟示，以完善我國(guó)公安檔案政策法規(guī)。