申乙婷　王長琴　周德

摘要：隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村人口流失，鄉(xiāng)村缺乏活力逐漸衰落成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的嚴(yán)峻問題。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為解決鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中所面臨問題和困境的重要戰(zhàn)略決策，同時也是建設(shè)“強富美高”新江蘇，實現(xiàn)全面小康的重要路徑。江蘇有著優(yōu)越的自然條件，農(nóng)業(yè)工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，但在新時代背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也同樣受到國際市場波動以及國內(nèi)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的沖擊，適時調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展支持政策對于促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展振興尤為重要。本研究通過對國際農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持政策及經(jīng)驗進(jìn)行梳理分析，結(jié)合江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實際問題，提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)支持政策;江蘇農(nóng)業(yè);鄉(xiāng)村振興;國際比較

中圖分類號： F320文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）19-0034-06

收稿日期：2019-06-10

基金項目：江蘇省高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程;南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國糧食安全研究中心項目。

作者簡介：申乙婷（1995—），女，山西霍州人，碩士研究生，研究方向為農(nóng)村發(fā)展，E-mail：shenyiting.w@foxmail.com;共同第一作者：王長琴（1993—），女，江蘇南京人，碩士研究生，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)政策，E-mail：2528408949@qq.com。

通信作者：周 德，副教授，研究方向為食品消費、農(nóng)產(chǎn)品價格及農(nóng)業(yè)政策。E-mail：zhoude@njau.edu.cn。

1 江蘇農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展支持政策轉(zhuǎn)型的背景

江蘇省地勢低平，水資源豐富，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好。自十八大以來，江蘇省始終堅持鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略，深入貫徹落實中央有關(guān)“三農(nóng)”問題的決策，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟組織發(fā)展等方面進(jìn)行了全面的改革，取得了顯著的成效。截至2017年全省農(nóng)業(yè)綜合機械化水平83%，糧食生產(chǎn)基本實現(xiàn)全程機械化，糧食播種面積為540.6萬hm2，其中有效灌溉面積為 413.2萬hm2，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占比59.3%，高效設(shè)施農(nóng)業(yè)占比18.8%，[CM（22*2]農(nóng)業(yè)科技化信息化快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率[LL]67%，糧食產(chǎn)量近年來始終穩(wěn)定在3 500萬t左右，基本實現(xiàn)全省糧食自給自足（表1）。優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品電商等新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附加價值和競爭力。同時，江蘇基本完成禁止農(nóng)作物秸稈露天焚燒的要求，輪作休耕的土地面積達(dá)到 38.7萬hm2;農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)新面貌，全省基本完成一輪環(huán)境整治，共有約 1萬座村莊完成生活污水治理目標(biāo)，農(nóng)村地區(qū)寬帶覆蓋率高達(dá)95%，城鎮(zhèn)化率達(dá)到68.8%，恩格爾系數(shù)降至30%以下，農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到1.91萬元，生活水平顯著提高。江蘇省作為沿海省份，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展水平都位居全國前列，但在新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也面臨著新的問題與挑戰(zhàn)。

2 江蘇農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中的主要問題

2.1 農(nóng)業(yè)環(huán)境資源雙重約束日益緊迫

隨著江蘇城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)耕地面積在不斷減少，農(nóng)業(yè)用水資源矛盾加劇，長期以來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依靠以化肥農(nóng)藥為代表的要素過度投入提升糧食產(chǎn)量的策略導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染越來越嚴(yán)重，這使江蘇農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨資源約束日益趨緊和環(huán)境承載超負(fù)荷的“雙重約束”挑戰(zhàn)，這也是阻礙江蘇省農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的首要問題。

江蘇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長年面臨人多地少、資源緊缺的現(xiàn)實局面。截至2017年，江蘇省10.72萬km2的地域面積上承載了 8 029.30 萬人，人均耕地面積為0.06 hm2，僅占全國人均耕地面積的66%，農(nóng)村土地碎片化情況加劇，并且2017年全省的水資源總量為392.90億m3，較2016年的741.80億m3減少量較大，人均水資源量則不足500 m2，遠(yuǎn)低于全國平均水平。然而，近年來伴隨經(jīng)濟發(fā)展不斷擴張城鎮(zhèn)建設(shè)空間，需要占用和擠壓農(nóng)業(yè)土地資源和水資源。根據(jù)江蘇省國土資源廳數(shù)據(jù)，2017年國家下達(dá)江蘇省新增建設(shè)用地計劃為 179.86 km2，其中納入省留新增計劃為74.73 km2，新增建設(shè)占用農(nóng)地計劃64.33 km2，占全省農(nóng)用地計劃的39.78%，盡管政府嚴(yán)格按照增減計劃，努力保持占補平衡，但依舊無法扭轉(zhuǎn)耕地面積不斷減少的趨勢，2017年江蘇省耕地面積為 458.24萬hm2，相比較2010年減少181.34萬hm2。

另一方面，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致對環(huán)境和自然的消耗加大，環(huán)境污染問題加重，環(huán)境承載能力超負(fù)荷，環(huán)境生態(tài)問題日益突出也是江蘇農(nóng)業(yè)現(xiàn)階段發(fā)展面臨的嚴(yán)峻形勢。江蘇省濕地資源長期遭遇圍墾、過度利用和水體污染的威脅，到2017年已經(jīng)有8個面積在100 hm2以上的湖泊消失，湖泊萎縮嚴(yán)重。同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)民生產(chǎn)耕作不合理從側(cè)面加劇了全省的農(nóng)業(yè)化肥農(nóng)藥污染情況，國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示2017年全省化肥施用強度為441.9 kg/hm2，遠(yuǎn)高于全國平均水平（352.3 kg/hm2），而江蘇環(huán)太湖部分縣（市），化肥施用量達(dá)500 kg/hm2以上，是國家防治化肥污染標(biāo)準(zhǔn)（225 kg/hm2）的2倍多，這種粗放性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導(dǎo)致大量的氮磷排放，加劇了湖泊水域的富營養(yǎng)化。另外，農(nóng)村工業(yè)排污管理系統(tǒng)不完善，排污強度超過河湖納污能力，全省2/3的水體受到不同程度的污染，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳統(tǒng)計表明，2017年江蘇省104個水質(zhì)斷面優(yōu)Ⅲ比例為71.2%，Ⅳ、Ⅴ類水質(zhì)斷面比例為27.8%，劣Ⅴ類斷面比例為1.0%;近岸海域水質(zhì)下降，達(dá)到或優(yōu)于二類海水水質(zhì)測點比例下降19.4百分點，劣四類測點比例增加12.9百分點，全省水體質(zhì)量差，環(huán)境壓力大，農(nóng)業(yè)生態(tài)退化嚴(yán)重。

2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流失，農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏活力

江蘇省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快，由于城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致大量農(nóng)村人口流失，農(nóng)民老齡化問題日益突出，同時農(nóng)業(yè)兼業(yè)化現(xiàn)象普遍，大多數(shù)人才精英不愿返鄉(xiāng)，農(nóng)村技術(shù)人才匱乏，農(nóng)業(yè)面臨誰來種地和如何持續(xù)經(jīng)營的“雙重難題”。2016年，江蘇省統(tǒng)計年鑒報告共有2 589.17萬鄉(xiāng)村勞動力，其中從事第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的有722.67萬人，僅占27.91%，而且大多數(shù)農(nóng)民處于45～60歲，文化水平集中在初中階段，占比約為 40.02%，大學(xué)本科及以上文化程度不足5%，務(wù)農(nóng)結(jié)構(gòu)傾向于老年化和婦女化，青壯年勞動力不愿意留村務(wù)農(nóng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏發(fā)展活力。另一方面，雖然政府長期鼓勵培育新型職業(yè)農(nóng)民來壯大建設(shè)隊伍，但現(xiàn)實情況是缺乏高質(zhì)量、高規(guī)范的職業(yè)培訓(xùn)，很多農(nóng)村培訓(xùn)機構(gòu)手段單一、設(shè)施陳舊、師資力量薄弱，農(nóng)民總體科技水平較低，對新型知識吸收速度慢，與新時代發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、信息農(nóng)業(yè)的要求不符。從資金要素來看，農(nóng)民自發(fā)性信貸熱度低，農(nóng)業(yè)金融保險項目少，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資、農(nóng)業(yè)發(fā)展所需資金要素相對缺乏?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式日趨多樣化，農(nóng)民貸款融資的需求不斷增加，但農(nóng)村傳統(tǒng)金融借貸渠道有限，加之政府主導(dǎo)的擔(dān)保公司少，農(nóng)業(yè)項目及土地流轉(zhuǎn)合同作為抵押來借貸的機制還未成熟，民間借貸市場混亂、風(fēng)險高等原因均阻礙融資進(jìn)程。同時，近年來自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，江蘇保險網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示從2014年至2017年農(nóng)作物受災(zāi)面積高達(dá)156.14萬hm2，造成直接經(jīng)濟損失共2277億元，農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)受自然災(zāi)害影響較大，導(dǎo)致江蘇省農(nóng)業(yè)保險出險率較高，2019年1—2月，江蘇省農(nóng)業(yè)保險保費收入為94 450.03萬元，但農(nóng)業(yè)保險賠款支出為 2 279 009.59萬元，農(nóng)業(yè)保險承保公司運營風(fēng)險高、壓力大，商業(yè)性保險公司承保積極性大幅度降低，并且農(nóng)民長期以來風(fēng)險防范意識不足，使得農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展前景更為嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨較大風(fēng)險。

2.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本抬升，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展緩慢

從農(nóng)業(yè)競爭力方面來看，江蘇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨傳統(tǒng)要素成本上升，尤其是近年來土地租用成本和農(nóng)業(yè)勞動力成本上漲，同時在日益開放的國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭使農(nóng)產(chǎn)品市場競爭加劇，江蘇農(nóng)業(yè)面臨來自生產(chǎn)成本抬升和國際市場競爭兩方面“雙重擠壓”，加之傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型緩慢，一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合度不足，農(nóng)業(yè)附加價值相對較低，農(nóng)業(yè)競爭力呈現(xiàn)日益弱化的發(fā)展趨勢。2017年江蘇農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)服務(wù)性總產(chǎn)值為478.33億元，僅占農(nóng)業(yè)6.63%的比例，甚至低于美國2013年12.7%的水平。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈條短、生產(chǎn)效益低、特色農(nóng)業(yè)挖掘度不足，造成產(chǎn)業(yè)附加值低，產(chǎn)業(yè)主體活力明顯不足。其次，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織成長動力不足，組織建設(shè)不成熟，不能真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)融合的帶動作用。如近年來稻麥行業(yè)利潤率較低，全省稻麥企業(yè)開機率集中在30%～40%，開機率明顯不足，很多中小型企業(yè)長年處于停產(chǎn)狀態(tài)。而且新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體管理較差，無法與農(nóng)戶快速建立起信任有效的合作機制，制約了產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的腳步，許多農(nóng)民合作社存在“只掛牌，不運作”的狀況。從農(nóng)業(yè)加工業(yè)來看，2017年江蘇省50家農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)，營業(yè)總收入突破100億元的只有少數(shù)幾家，龍頭企業(yè)后續(xù)成長乏力，創(chuàng)新性差，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合速度緩慢。

2.4 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施滯后，公共服務(wù)供給不足

新時期的鄉(xiāng)村振興發(fā)展要求除了要關(guān)注農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的綠色生態(tài)發(fā)展，還要改善農(nóng)村生活環(huán)境，提升農(nóng)民的生活質(zhì)量，滿足農(nóng)民生活需求。當(dāng)前江蘇省城鄉(xiāng)差距依舊很大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)滯后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在短板，農(nóng)村公共服務(wù)供給不足。一方面城市經(jīng)濟的快速發(fā)展吸引大量的農(nóng)村人口外出務(wù)工，農(nóng)村公共設(shè)施與服務(wù)相對減弱，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)“空心村”現(xiàn)象存在，制約農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展活力。同時，農(nóng)村人口的減少會變相降低農(nóng)村的教育衛(wèi)生等公共服務(wù)質(zhì)量，城鄉(xiāng)生活服務(wù)條件差距擴進(jìn)而形成負(fù)面循環(huán)。另一方面，江蘇大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)密布河道、水庫，近年來河道洪澇頻發(fā)，農(nóng)村地區(qū)的水利建設(shè)狀況比較嚴(yán)峻。目前，全省每年需完成2.5億m3土方的農(nóng)村河道建設(shè)任務(wù)，大約需投入20億元，但目前省級財政每年只能安排5.3億元，投入資金不足導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)河道綜合治理進(jìn)展較慢。2017年，江蘇金融支持資金占整個水利投資的22.6%，社會籌資占整個水利投資的5.4%，而全省仍有600多座重點塘壩，蓄水量達(dá)到水庫量級但安全標(biāo)準(zhǔn)卻嚴(yán)重不足，成為山丘區(qū)防洪安全的重要隱患?，F(xiàn)階段江蘇省整體農(nóng)村水利建設(shè)任務(wù)繁重，高效灌溉能力低，重點河道的防洪和守固強度仍舊不足。

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)江蘇省在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、貫徹落實鄉(xiāng)村振興計劃的過程中仍然存在較多問題。多年來粗放型的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式使得江蘇省資源環(huán)境過載，造成了資源緊張匱乏，河湖大量萎縮，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染加劇，阻礙農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展;工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快和城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力及資本等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流失，農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏活力;傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素成本上升，面臨來自生產(chǎn)成本抬升和國際市場競爭兩方面“雙重擠壓”，一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)附加價值低競爭力弱化;農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，公共服務(wù)供給不足加劇了農(nóng)村自然生態(tài)人文環(huán)境的惡化，影響新時期的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)。圍繞江蘇農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的問題，將結(jié)合歐盟、美國、日本、韓國及巴西等國家的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展支持政策調(diào)整路線和經(jīng)驗，對江蘇省農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整轉(zhuǎn)型進(jìn)行思考，提出相應(yīng)的對策建議。

3 農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持政策調(diào)整轉(zhuǎn)型的國際經(jīng)驗比較

3.1 保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)

歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策是實現(xiàn)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)秀典范，其綠色直接支付、交叉遵守機制，農(nóng)村發(fā)展方案更是其綠色發(fā)展的重要手段[1]。20世紀(jì)90年代中期以來，歐盟重新制定了更加公平、有效、可持續(xù)的“地平線2020”計劃并且針對成員國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的整體發(fā)展提出了農(nóng)村發(fā)展支持框架，主要內(nèi)容集中在“恢復(fù)和保護(hù)農(nóng)林生態(tài)系統(tǒng)”[2]。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植階段改變補貼形式，歐盟以服務(wù)型的“綠色直接補貼”為主，鼓勵農(nóng)民進(jìn)行植樹造林活動，擴大環(huán)境氣候友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)范圍，從而發(fā)揮共同農(nóng)業(yè)政策對改善環(huán)境和應(yīng)對氣候變化的積極作用;在資源管理使用上則強調(diào)減少殺蟲劑和化肥的使用，避免土壤的污染侵蝕以改善土壤環(huán)境，同時加強可再生能源、副產(chǎn)品、廢物和殘余物的集中供應(yīng)，提高農(nóng)業(yè)能源利用效率;重點恢復(fù)、保護(hù)和加強生物多樣性，減少農(nóng)業(yè)溫室氣體和氨排放，注重農(nóng)林系統(tǒng)的碳固存，進(jìn)一步保證農(nóng)林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定循環(huán)。

韓國從21世紀(jì)以來一直堅持以農(nóng)業(yè)為生命產(chǎn)業(yè)的中心思想（圖1）（韓國21世紀(jì)農(nóng)業(yè)生命產(chǎn)業(yè)政策），通過實施綠箱政策補貼來保證耕地的合理利用;推進(jìn)大米綜合處理和生產(chǎn)的專業(yè)化與系列化，形成品種同一、共同作業(yè)、品牌銷售，從而達(dá)到節(jié)約經(jīng)費和提高品質(zhì)的目的;比較突出的是韓國的親環(huán)境農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，一方面通過建立親環(huán)境農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證和親環(huán)境支付體系，從農(nóng)業(yè)種植的種子、種養(yǎng)、水利、土壤環(huán)境、有機品種種植到農(nóng)藥施肥量均制定了嚴(yán)格的法律規(guī)范，既為生產(chǎn)者提供了制度保障也為消費者安全食用提供了便利，維護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場的健康運轉(zhuǎn)，另一方面對于參與親環(huán)境種植的農(nóng)戶進(jìn)行收入補償，頒發(fā)證書，提高政策收購價格，進(jìn)而激勵農(nóng)民綠色生產(chǎn)，生態(tài)發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性[3]。

3.2 重視農(nóng)民培訓(xùn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，強化農(nóng)業(yè)人才及金融支持

農(nóng)業(yè)人口老齡化的日本非常重視對農(nóng)業(yè)多功能經(jīng)營模式及農(nóng)業(yè)后繼人的培養(yǎng)，通過舉辦“農(nóng)業(yè)管理研討會”提高本地農(nóng)民的管理技能，同時引進(jìn)國外技術(shù)培訓(xùn)生和人才計劃為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)儲備高素質(zhì)人才;強化地方的中間管理機構(gòu)整修，鼓勵地方自立培養(yǎng)人才和經(jīng)營體，通過發(fā)展本土服務(wù)業(yè)和工業(yè)吸引人才就業(yè)，改善農(nóng)村地區(qū)單一的就業(yè)結(jié)構(gòu)并帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展。美國對農(nóng)場主提供有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)市場波動的系統(tǒng)性學(xué)習(xí)，幫助農(nóng)場主運用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和各種科學(xué)手段參與現(xiàn)代化生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率[4]。

歐盟農(nóng)村人口長期負(fù)增長，農(nóng)村年輕群體流失嚴(yán)重，在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中一方面支持減少農(nóng)業(yè)就業(yè)人口促進(jìn)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。根據(jù)1968《CAP改革備忘錄》，即“曼斯霍爾特計劃”，主要內(nèi)容為減少農(nóng)業(yè)就業(yè)人口，促進(jìn)創(chuàng)辦足夠經(jīng)濟規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，在補貼資金以及農(nóng)村發(fā)展政策下的創(chuàng)業(yè)援助促進(jìn)農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，鼓勵老年農(nóng)民提前退休，更新農(nóng)業(yè)勞動力，幫助落后地區(qū)農(nóng)民發(fā)展;另一方面歐盟也加大對小農(nóng)戶和青年農(nóng)民的扶持力度，2007年新一輪歐盟農(nóng)業(yè)政策突出了青年農(nóng)民支持項目，允許直接補貼與支持小農(nóng)戶和青年農(nóng)民“掛鉤”。根據(jù)歐盟共同農(nóng)業(yè)政策2013年改革計劃，在實行“綠色直接支付”補貼政策下，市場支持政策下的補貼資金以及農(nóng)村發(fā)展政策下的創(chuàng)業(yè)援助青年農(nóng)民支持項目獲得最多25%直接支付（最長5年），各成員國在制定落實方案時，可以將各種補貼和項目資金分配給農(nóng)場最初經(jīng)營的土地，并降低對小農(nóng)戶申請資金補貼和各種政策的要求，簡化政策實施程序，以便于小農(nóng)戶獲得資金補貼，減少農(nóng)場管理成本[5]。具體到歐盟成員國、法國、德國長期重視農(nóng)業(yè)培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)人才體系建設(shè)，如20世紀(jì)60年代，法國就建立了老年農(nóng)民退出和青年農(nóng)民培訓(xùn)機制，對自愿退出農(nóng)場經(jīng)營的農(nóng)場主發(fā)放退休金或補助金，而德國1969年實施《聯(lián)邦職業(yè)教育法》建立了獨具特色的農(nóng)業(yè)職業(yè)教育體系保證了職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)質(zhì)量。

巴西政府則是在推廣新技術(shù)的同時加重對農(nóng)戶的培訓(xùn)服務(wù)，以此來解決農(nóng)民在采用新技術(shù)中遇到的難題，同時政策執(zhí)行機構(gòu)向農(nóng)戶提供咨詢服務(wù)，深度講解支農(nóng)政策，幫助農(nóng)戶理清信貸項目的實操過程[5]。巴西的農(nóng)村信貸、風(fēng)險管理是國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的主要環(huán)節(jié)（表2）（巴西2018—2019農(nóng)業(yè)信貸計劃），幫助生產(chǎn)者建立有效的信貸融資渠道，減少政府的價格支持參與度、增加信貸數(shù)量和減少信貸利率，從而提高農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，一方面從農(nóng)畜中期計劃、咖啡及甘蔗經(jīng)濟保護(hù)基金、建立專門服務(wù)農(nóng)業(yè)投資的巴西銀行等角度完善農(nóng)業(yè)投資和信貸計劃;另一方面實施“作物保險計劃”“家庭農(nóng)業(yè)保險（SEAF）計劃”“農(nóng)村保險計劃”來降低農(nóng)戶因氣候變化、病蟲災(zāi)害、自然災(zāi)害所產(chǎn)生的損失[7]。在面對農(nóng)業(yè)市場風(fēng)險時則通過頒布《減少農(nóng)民和漁民債務(wù)特別法》減免農(nóng)戶債務(wù)利息、延長償還期限來穩(wěn)定農(nóng)戶經(jīng)濟，保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的穩(wěn)定[6]。

3.3 推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)附加價值和綜合競爭力

加強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展提升農(nóng)業(yè)附加值和競爭力是世界各國農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)型過程的重要策略[7]。比如日本實施“六次產(chǎn)業(yè)化”的戰(zhàn)略，在發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的同時結(jié)合第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)共同進(jìn)行多元融合和鏈化發(fā)展，從而使從農(nóng)人員獲得較高的農(nóng)業(yè)附加值，活化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟通過產(chǎn)地銷售和活化地域資源不斷締造創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)價值[4]。具體包括推進(jìn)以地域社區(qū)進(jìn)行環(huán)境管理以及引導(dǎo)資源循環(huán)型和諧的農(nóng)業(yè)計劃，重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資源結(jié)構(gòu)完整，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中應(yīng)用尖端技術(shù)，建立地區(qū)自然循環(huán)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)框架;組織推廣和營銷日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)品品牌;通過飲食文化產(chǎn)業(yè)化吸引國內(nèi)需求，加強地產(chǎn)地銷，提高產(chǎn)品附加值，活用農(nóng)林漁業(yè)成長產(chǎn)業(yè)化基金（A-FIVE），進(jìn)行農(nóng)商工、醫(yī)服食聯(lián)合;導(dǎo)入地理顯示保護(hù)制度，開發(fā)新品種新技術(shù);開展地域創(chuàng)意工藝活動計劃、支援生產(chǎn)設(shè)施和山村特色地域資源的商品化，吸引本地區(qū)農(nóng)民就業(yè)定居;推動城市農(nóng)業(yè)的多種功能延伸，利用特色地區(qū)資源打造旅游產(chǎn)業(yè)，發(fā)展“農(nóng)宿”商業(yè)體。

韓國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展策略也有相近之處，其特色在于通過導(dǎo)入批發(fā)市場的電子拍賣制和運輸預(yù)約制，構(gòu)建批發(fā)市場間的信息網(wǎng)，改善運輸及輸送體系，支援流通設(shè)施的建設(shè)，扶持農(nóng)民和出口企業(yè)的協(xié)約市場體制。美國則通過農(nóng)村微型企業(yè)援助計劃，支持農(nóng)村企業(yè)發(fā)展，增加高附加值農(nóng)產(chǎn)品市場開發(fā)的財政撥款，創(chuàng)建食品和農(nóng)業(yè)科學(xué)研究的非盈利基金組織。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，增強農(nóng)村發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)和林業(yè)部門的綜合競爭力是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策重點之一。歐盟利用共同戰(zhàn)略框架（contact sports foundation，簡稱CSF）平衡歐洲結(jié)構(gòu)和資金投資之間的協(xié)調(diào)性，鼓勵各成員國農(nóng)戶的聯(lián)合生產(chǎn)，尤其是青年農(nóng)民和小農(nóng)場的合作發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)資源的高效利用、農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)和市場化進(jìn)程;通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金（Europe-an Agricultural Fund for Rural Development，簡稱EAFRD）健全農(nóng)場咨詢服務(wù)系統(tǒng)，開展培訓(xùn)和創(chuàng)新支持項目，構(gòu)建包括農(nóng)戶、科研人員、食品企業(yè)、消費者等在內(nèi)的知識與創(chuàng)新技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建食物鏈組織，包括農(nóng)產(chǎn)品及畜產(chǎn)品的加工和銷售、市場信息傳播和農(nóng)技推廣活動等，鼓勵農(nóng)民參與質(zhì)量保證提升項目，提高初級生產(chǎn)者的競爭力，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值;綜合運用風(fēng)險準(zhǔn)備金、動植物保險、互助基金和收入穩(wěn)定工具等多種風(fēng)險管理手段，幫助農(nóng)場應(yīng)對市場威脅[5]。

3.4 支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施綜合建設(shè)，改善鄉(xiāng)村環(huán)境

發(fā)展鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、完善農(nóng)村公共服務(wù)、改善鄉(xiāng)村環(huán)境是實現(xiàn)鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為此世界都加大了在這一方面的投入[7]。日本政府實施了日本農(nóng)業(yè)振興計劃，包括根據(jù)不同地區(qū)的情況實施農(nóng)地耕地條件改善;擴大田埂清除及暗渠排水區(qū)域，農(nóng)地集成發(fā)展;導(dǎo)入高收益農(nóng)作物種子、化肥轉(zhuǎn)換輪休體系;減輕農(nóng)業(yè)者農(nóng)地集成維修費用;穩(wěn)定農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施，加速農(nóng)地旱田化、泛用化和管道化，制定診斷、功能保全計劃，設(shè)置應(yīng)急泵、觀測泵，落實防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)（圖2）[4]。

美國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善方面主要側(cè)重于美國農(nóng)村住房和社區(qū)設(shè)施上，從項目資金預(yù)算金額比例來看，政府集中于住戶擔(dān)保貸款計劃及房屋租金援助計劃，為農(nóng)村加快住房社區(qū)化和農(nóng)民生活水平的整體提高提供保障（表3）[8]。

歐盟自1992年的Macsharry改革開始加強了對農(nóng)村環(huán)境方面的支持投入，包括建立基金支持環(huán)境保護(hù)、農(nóng)用土地造林、扶持山區(qū)和條件差的地區(qū)發(fā)展。為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的改善，1999年歐盟委員會通過了《歐盟2000年議程》，強調(diào)對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行更為徹底的改革，將共同農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮餐r(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策”，農(nóng)村發(fā)展政策成為共同農(nóng)業(yè)政策的第二大支柱。隨后2003年共同農(nóng)業(yè)政策改革方案提出消減農(nóng)業(yè)補貼，節(jié)省下來的資金用于支持農(nóng)村發(fā)展項目，包括推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟多樣化（主要支持非農(nóng)經(jīng)濟活動，如小微企業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展），保護(hù)農(nóng)村環(huán)境和文化遺產(chǎn)，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高應(yīng)對災(zāi)害能，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境持續(xù)改善，到2015年農(nóng)村發(fā)展政策支持占到總預(yù)算的30%。

巴西政府制定了一系列較為具體的“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增長加速計劃”來鞏固農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，加快公共投資灌溉設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村整體供電網(wǎng)絡(luò)搭建、生物燃料管道鋪設(shè)來提高農(nóng)村的造血能力，減節(jié)農(nóng)業(yè)環(huán)境資源的過度使用，提高資源利用率，敦促各地區(qū)成立地方性的開發(fā)銀行，解決各地的農(nóng)業(yè)物品儲存能力和交通運輸及灌溉網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)[9]。

4 江蘇農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展支持政策及調(diào)整建議

江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展條件較好，改革開放以來農(nóng)民收入得到較大提升，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展方面取得了長足進(jìn)步，但在新時期農(nóng)業(yè)面臨資源環(huán)境等約束條件趨緊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本抬升，市場競爭日益嚴(yán)峻，綜合競爭力不強，農(nóng)村面臨城鄉(xiāng)差距明顯、資金人才流失，持續(xù)發(fā)展缺乏活力等問題與挑戰(zhàn)。而國際農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的路徑以及有效合理的農(nóng)村農(nóng)業(yè)支持政策為我們正確認(rèn)識和解決這些問題提供了有益經(jīng)驗借鑒。

首先根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新形勢新要求調(diào)整完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持政策的目標(biāo)和總體規(guī)劃。國際農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展支持政策大體經(jīng)歷了提高生產(chǎn)率保障供給到穩(wěn)定和增加農(nóng)民收入再到提高農(nóng)業(yè)國際競爭力并推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的階段性轉(zhuǎn)變。江蘇農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)過多年的快速發(fā)展，面臨新時期嚴(yán)峻形勢和挑戰(zhàn)，在鄉(xiāng)村振興背景下需要突出提供農(nóng)業(yè)競爭力和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的政策目標(biāo)，發(fā)展完善鄉(xiāng)村規(guī)劃編制服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)空間合理布局。鄉(xiāng)村振興涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的方方面面，在產(chǎn)業(yè)選擇上，要因地制宜地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的多元化、綜合化、融合化、生態(tài)化;在空間布局上，要順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和趨勢，區(qū)分中心村鎮(zhèn)與一般村鎮(zhèn)，集中建設(shè)具有區(qū)域帶動作用的中心村鎮(zhèn)、特色鮮明的魅力村鎮(zhèn)和不同功能定位的專業(yè)村鎮(zhèn)，差異化建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、配置服務(wù)功能，推動不同村鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展。

其次，要加大農(nóng)業(yè)支持政策力度，重視農(nóng)民培訓(xùn)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育，壯大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的生力軍，同時引導(dǎo)民間資本進(jìn)入農(nóng)村，盤活農(nóng)村資源，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈條，提升農(nóng)業(yè)附加價值，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)綜合競爭力。完善農(nóng)業(yè)金融服務(wù)支持，農(nóng)業(yè)既面臨市場風(fēng)險又面臨自然風(fēng)險，需要強化風(fēng)險管理手段，提供金融支持和服務(wù)，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入穩(wěn)定和農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，需要進(jìn)一步研究多種形式的保險措施，特別是通過政策性保險扶持一些特殊的產(chǎn)品或特殊的區(qū)域。

再次，加強農(nóng)村社會整體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境將是很長時期內(nèi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展支持政策的重要內(nèi)容。需要建立完善綜合購銷、收儲、物流、農(nóng)機等生產(chǎn)性服務(wù)的綜合信息化平臺，提高農(nóng)村社會化服務(wù)水平;加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，如灌溉設(shè)施、育種工作站、電力網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)機站點的投入，從而降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率。

最后，要關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展，注重農(nóng)業(yè)生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，給予一定的綠色補貼，保護(hù)農(nóng)村自然人文環(huán)境，合理利用江蘇省生態(tài)文明資源發(fā)展地方經(jīng)濟，構(gòu)建綠色農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略環(huán)評制度，建立相關(guān)的環(huán)境監(jiān)測影響體系，建設(shè)生態(tài)宜居的新農(nóng)村。

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