羅燕喜 吳 剛

習近平總書記在闡述生態(tài)與文明的關(guān)系時指出：“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。”可見，人類社會文明基礎(chǔ)是人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，良好的生態(tài)環(huán)境是人類社會發(fā)展日趨文明的標志。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，從中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度，從實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的歷史維度，著力創(chuàng)新發(fā)展理念，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，引領(lǐng)中華民族在永續(xù)發(fā)展的征途上奮勇前行。在黨的十九大報告中明確提出了“要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”，并創(chuàng)造性地提出生態(tài)文明建設(shè)新舉措：加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導向；提高污染排放標準，強化排污者責任，健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度；完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作；改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制等等。這是中國向全世界做出了莊嚴的承諾，把生態(tài)文明建設(shè)明確地列入了“不忘初心、牢記使命”的宏偉藍圖中，更體現(xiàn)了黨和國家宏大寬廣的執(zhí)政情懷和治理視野。

一、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域

生態(tài)環(huán)境是“生態(tài)”和“環(huán)境”兩個名詞的組合。生態(tài)環(huán)境（ecological environment）是“由生態(tài)關(guān)系組成的環(huán)境”的簡稱，是指與人類密切相關(guān)的，影響人類生活和生產(chǎn)活動的各種自然（包括人工干預下形成的第二自然）力量（物質(zhì)和能量）或作用的總和。隨著人類的發(fā)展，世界各國越來越重視“生態(tài)環(huán)境”的保護與執(zhí)法?！吨腥A人民共和國憲法》第二十六條規(guī)定：國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。隨后，越來越多的法律和政府報告、文件都采用“保護生態(tài)環(huán)境”的表述。國家運用法治的思維與手段對“生態(tài)環(huán)境”進行保護，并配備執(zhí)法力量，依法預防、查處和懲治破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪活動，乃是我國社會法治文明應有之義。

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是關(guān)于以保護生態(tài)環(huán)境為目的的所有執(zhí)法活動。從執(zhí)法主體上看，包括行政機關(guān)執(zhí)法力量和司法機關(guān)執(zhí)法力量。行政機關(guān)執(zhí)法力量主要是公安機關(guān)（包括森林公安機關(guān)和在公安機關(guān)中設(shè)置的環(huán)保警察、食品藥品環(huán)境案件偵查部門等），國土資源部門（現(xiàn)已新組建自然資源部門），林業(yè)部門（劃入自然資源部門管理），環(huán)境保護部門（現(xiàn)已新組建生態(tài)環(huán)境部門），城市管理，海洋漁業(yè)等執(zhí)法部門；司法機關(guān)執(zhí)法力量主要是在人民法院、人民檢察院中專門設(shè)置了保護生態(tài)環(huán)境的機構(gòu)，比如貴州、河北等省份設(shè)立了“環(huán)境法庭”，湖南省瀘溪縣人民檢察院設(shè)立了“生態(tài)環(huán)境檢察局”等等。從案件類型上看，生態(tài)環(huán)境行政案件類型包括行政案件和刑事案件兩大類，行政案件主要有原國土資源部門管轄的違反《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等案件，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化，破壞或者擅自改變基本農(nóng)田保護區(qū)標志，破壞或擅自移動礦區(qū)范圍界樁或者地面標志，在臨時用地上修建永久性建筑物等案件；原林業(yè)部門管轄的違反《森林法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》《森林防火條例》等法律法規(guī)，破壞森林和野生動植物資源案件；原環(huán)境保護部門管轄的違反《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《治安管理處罰法》《自然保護區(qū)條例》《電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《城市生活垃圾管理辦法》《城市建筑垃圾管理規(guī)定》《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》《城市綠化條例》等法律法規(guī)，破壞環(huán)境以及違反城市綜合管理的案件；違反《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《漁業(yè)法》《動物防疫法》《農(nóng)藥管理條例》《放射性同位素與射線裝置安全和防護管理辦法》《草原法》《濕地保護管理規(guī)定》等法律法規(guī)的案件，其他破壞和影響生態(tài)環(huán)境的案件。生態(tài)環(huán)境刑事案件，主要是指《中華人民共和國刑法》分則第六章第六節(jié)專門規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，是1997年刑法增設(shè)的一類犯罪，共15 個罪名，分別是：（1）污染環(huán)境罪；（2）非法處置進口的固體廢物罪；（3）擅自進口固體廢物罪；（4）非法捕撈水產(chǎn)品罪；（5）非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪；（6）非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪；（7）非法狩獵罪；（8）非法占用農(nóng)用地罪；（9）非法采礦罪；（10）破壞性采礦罪；（11）非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪；（12）非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物制品罪；（13）盜伐林木罪；（14）濫伐林木罪；（15）非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪。在其他章節(jié)中，針對生態(tài)環(huán)境和自然資源的罪名有30 個。其中危害公共安全罪中的12 個罪名：放火罪、失火罪、決水罪、過失決水罪、爆炸罪、過失爆炸罪、投放危險物質(zhì)罪、過失投放危險物質(zhì)罪、以危險方法危害公共安全罪、過失以危險方法危害公共安全罪、消防責任事故罪、重大責任事故罪；破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪中的6 個罪名：走私珍貴動物、珍貴動物制品罪，走私國家禁止進出口的貨物、物品罪，走私廢物罪，走私核材料罪，非法經(jīng)營罪，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪；侵犯財產(chǎn)罪中的7 個罪名：盜竊罪、搶劫罪、搶奪罪、聚眾哄搶罪、故意毀壞財物罪、破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪、侵占罪；妨害社會管理秩序罪中的5個罪名：偽造、變造、買賣國家機關(guān)公文、證件、印章罪，掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪，盜掘古人類化石、古脊椎動物化石罪，妨害動植物防疫、檢疫罪，非法種植毒品原植物罪。此外，還涉及瀆職罪中的10 個罪名：違法發(fā)放林木采伐許可證罪，環(huán)境監(jiān)管失職罪，動植物檢疫失職罪，非法批準征用、占用土地罪，非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪，放縱走私罪，動植物檢疫徇私舞弊罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪，濫用職權(quán)罪，玩忽職守罪。我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法范疇非常寬，涉及面廣。

以廣東省森林公安機關(guān)2016—2017年查處各類破壞森林和野生動植物資源違法犯罪案件情況為例，2016年全省森林公安機關(guān)共受理各類案件4405 起，處理各類違法犯罪人員5318 人（次）；收繳國家保護野生動物14267 頭（只），收繳木材12432.3立方米，為國家挽回直接損失3156.3 萬元。2017年，受理各類案件5698 起，處理各類違法犯罪人員5615 人（次）；收繳國家保護野生動物25088 頭（只），收繳木材27090.6立方米，為國家挽回直接損失7245.4 萬元。近年來，廣東省各級森林公安機關(guān)認真貫徹落實林業(yè)和公安部門的工作部署，狠抓專項打擊治理，先后組織開展了“利劍行動”“紅線行動”“森網(wǎng)行動”“打擊走私象牙等野生動植物及其制品違法犯罪”“林區(qū)緝槍治爆”及“禁種鏟毒”等專項行動，嚴厲打擊破壞森林和野生動植物資源違法犯罪，積極維護林區(qū)社會穩(wěn)定。據(jù)不完全統(tǒng)計，盜伐林木與濫伐林木案，非法占用農(nóng)用（林地）地案，森林火災案，非法獵捕、殺害、收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物案4 種類型的案件占了案件總數(shù)的90%以上。森林公安機關(guān)承擔著大量的破壞森林和野生動植物資源違法犯罪案件的查處工作，是保護國土生態(tài)、森林和野生動植物環(huán)境最重要的力量之一。

二、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀及原因

（一）現(xiàn)狀

由于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作牽涉國家機關(guān)眾多，職能相對分散，久而久之，出現(xiàn)“九龍治水”的執(zhí)法局面。我國生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了各種各樣的問題：由于過度放牧、采伐和開采礦產(chǎn)資源，導致植被銳減、水土流失、河道淤塞、洪水泛濫；由于落后產(chǎn)能未能及時處理工業(yè)“三廢”，造成大氣污染、固體垃圾堆積如山、河流水體和基本農(nóng)田污染等問題；排除人口增加的因素，大規(guī)模地破壞森林、大量的汽車尾氣和工業(yè)熱能排放，是導致全球氣候變暖的重要原因，頻繁發(fā)生的厄爾尼諾、拉尼娜現(xiàn)象凸顯了氣候失調(diào)；人類為追求高額利潤，獵捕、殘殺珍貴、瀕危野生動物，野生動物及其制品的國際貿(mào)易盛行，導致大量野生動物瀕臨絕種，生態(tài)慘遭破壞。根據(jù)TRAFFIC（國際野生物貿(mào)易研究組織）最新一期《國內(nèi)外瀕危物種執(zhí)法動態(tài)》報道，穿山甲、象牙、紅珊瑚、硨磲、玳瑁等瀕危野生動物及其制品被不法分子大量獵捕、殺害或者進入黑市買賣。嚴格執(zhí)法，刻不容緩。但當前破壞生態(tài)環(huán)境的行為卻是屢禁不絕，執(zhí)法現(xiàn)狀不盡如人意。

（二）原因

1.絕大多數(shù)行政機關(guān)只有行政執(zhí)法權(quán)，沒有刑事執(zhí)法力量。林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、環(huán)保、海洋、漁政、水利均有自己的行政執(zhí)法力量，但只有在林業(yè)部門中的森林公安機關(guān)可以依法行使刑事執(zhí)法權(quán)，保護生態(tài)環(huán)境的刑事執(zhí)法力量顯然非常單薄。然而，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中，行政執(zhí)法力量也很薄弱。由于破壞生態(tài)環(huán)境資源的違法行為利潤高、成本低，個別采礦企業(yè)為了追求利潤，寧可被罰也要開工。有些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)為了發(fā)展經(jīng)濟，出現(xiàn)縱容破壞生態(tài)資源的違法行為，政府有些機關(guān)甚至通過行政干預，想方設(shè)法阻撓執(zhí)法。部分農(nóng)村地區(qū)的涉黑、涉惡勢力長期控制、壟斷著自然資源，甚至拉幫結(jié)派對抗執(zhí)法等。因此，單靠各部門薄弱的行政執(zhí)法，對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，根本無法起到震懾作用。

2.地方公安機關(guān)的工作重心不是生態(tài)環(huán)境刑事執(zhí)法。在理論上，國土、環(huán)保等行政機關(guān)可以把涉嫌犯罪的案件移交給地方公安機關(guān)查處，但是長期以來，地方公安機關(guān)除了負責國內(nèi)政治、經(jīng)濟安全保衛(wèi)和維護社會治安穩(wěn)定，還承擔著交通、消防、戶籍、出入境、重點特種行業(yè)等大部分的社會服務(wù)管理職能，工作量大且任務(wù)繁重。地方公安機關(guān)把更多的精力集中在維護國家安全、“掃黑除惡”專項斗爭和偵查兇殺、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸等重特大刑事案件上。雖然在部分地方公安機關(guān)內(nèi)嘗試設(shè)立“環(huán)保警察”或者“食藥環(huán)警察”，但試點工作尚未全面鋪開，偵查取證手段、專業(yè)技術(shù)也不夠成熟。因此，地方公安機關(guān)短時期內(nèi)不可能，從長遠看也不應該把工作重心放在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法上。

3.不同行政機關(guān)之間在工作職能上的重疊也會導致執(zhí)法不到位。不同部門之間的管理職能重疊，容易造成執(zhí)法上的推諉，比如毀林采礦的行為，既涉及破壞林木和植被的行為，由林業(yè)部門管轄，又涉及開采礦產(chǎn)資源，由國土部門管轄，多頭管理卻又屢禁不止；又比如海洋開發(fā)保護部門眾多，環(huán)保、港務(wù)、海洋、漁業(yè)等機構(gòu)不可謂不多，人員不可謂不龐大，但正是職責存在交叉模糊地帶，使得政府在保護海洋生態(tài)方面力度不夠、效率低下。

4.有關(guān)生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法依據(jù)龐雜，執(zhí)法實務(wù)中卻存在空白地帶。如前所述，我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境方面的法律法規(guī)、政策規(guī)定、行業(yè)標準眾多，體系龐大，但是在一些新領(lǐng)域比如國家地質(zhì)公園、森林公園、重要濕地、空間規(guī)劃、資源綜合利用以及碳排放交易管理等，在跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的交叉領(lǐng)域仍存在法律法規(guī)的空白地帶，沒有明確具體的規(guī)定，出現(xiàn)執(zhí)法真空，導致打擊不力。

三、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的路徑

（一）法律層面——完善法律體系，推進法律生態(tài)化

近年來，我國不少學者提出“法律生態(tài)化”概念，普遍認為，法律生態(tài)化是指以生態(tài)文明為導向，以維護環(huán)境權(quán)益和促進可持續(xù)發(fā)展為目標，堅持人與自然和諧共生原則，對國內(nèi)整個法律體系進行改造的趨勢和過程。這就需要加快對現(xiàn)行法律法規(guī)進行生態(tài)化改造，梳理、起草制定促進生態(tài)文明建設(shè)方面的綜合性法律，適度實現(xiàn)環(huán)境法律法典化，不斷配套完善生態(tài)環(huán)境資源法律體系，加強行政執(zhí)法和推進環(huán)境司法專門化工作。根據(jù)“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”這一原則，筆者建議，盡快出臺一部關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的法律——《生態(tài)環(huán)境保護法》，明確破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為及其相關(guān)違法責任，逐步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護信用評價體系，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制；在《民法通則》和《侵權(quán)責任法》中增加有關(guān)破壞生態(tài)環(huán)境的侵權(quán)責任的規(guī)定，加大生態(tài)公益訴訟的支持力度；修改《刑法》分則第六章第六節(jié)“破壞環(huán)境資源犯罪”的規(guī)定或相關(guān)司法解釋，降低入刑條件，加大對破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪者嚴懲重罰力度，特別是要加大財產(chǎn)刑的處罰力度，徹底剝奪犯罪分子非法獲利和再次犯罪的能力。需要強調(diào)的是，該類犯罪的立案和偵查工作，應明確由一個專業(yè)警種（或一支專門隊伍）來承擔。

（二）改革方向——規(guī)范執(zhí)法主體，實現(xiàn)隊伍正規(guī)化

1996年，俄羅斯就成立了“莫斯科預防生態(tài)違法警察管理局”。隨后，德國、法國和美國相繼成立了專門負責環(huán)境保護的警察隊伍。而我國，一直在探索一支適合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的警察隊伍。從最早的2006年在河北省安平縣成立環(huán)境保護派出所，到2008年在云南省昆明市公安局成立環(huán)境保護分局，再到2014年在廣東省佛山市公安局經(jīng)濟犯罪案件偵查支隊下設(shè)環(huán)境犯罪偵查大隊，以及2017年11月在廣西浦北縣成立生態(tài)安全警察隊伍。從“環(huán)境警察”走向“生態(tài)警察”的稱謂變化可以看出生態(tài)環(huán)境執(zhí)法主體從無到有，從弱到強，不斷走向規(guī)范化、正規(guī)化、職業(yè)化，執(zhí)法水平不斷提高，成效顯著。

規(guī)范生態(tài)環(huán)境執(zhí)法主體，應該由一支專業(yè)的、高效的、相對獨立于各行政機關(guān)的執(zhí)法力量，要既能行使《生態(tài)環(huán)境保護法》行政執(zhí)法權(quán)，又能行使《刑法》分則第六章第六節(jié)所有犯罪案件立案和偵查權(quán)，森林公安當之無愧。因此，森林公安應當加快改革與發(fā)展步伐，加強隊伍正規(guī)化建設(shè)，積極探討執(zhí)法范疇的延伸領(lǐng)域，整合生態(tài)環(huán)境保護各個部門的職能，進一步拓展與優(yōu)化執(zhí)法權(quán)限，專司保護生態(tài)與環(huán)境資源，將有足夠的能力推進生態(tài)文明建設(shè)。