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國(guó)家與社會(huì)視角下的村民委員會(huì)——村民委員會(huì)性質(zhì)考察

2019-12-14 06:00謝麗娜
法制博覽 2019年36期
關(guān)鍵詞:委員會(huì)民主權(quán)力

謝麗娜

廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院,廣西 南寧 530022

1977年在安徽鳳陽小崗村出現(xiàn)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制沖垮了原有的“政社合一”的人民公社制度之后,農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了一定程度上的失序狀態(tài),從嚴(yán)密控制的體制中脫身出來的農(nóng)村社會(huì)茫然失措。1980年廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村村民自發(fā)建立起了一種全新的組織——村民委員會(huì),引發(fā)了中國(guó)農(nóng)村的又一次“悄然革命”。1982年憲法修改對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)組織建設(shè)給予了重視,在憲法中對(duì)村民委員會(huì)的法律地位予以確認(rèn),并將其性質(zhì)定位為我國(guó)農(nóng)村基層群眾性自治組織。隨后1987年《村民委員會(huì)組織法(試行)》和1998年的正式的《村民委員會(huì)組織法》將村民委員會(huì)制度在中國(guó)農(nóng)村推廣開來。由村民自發(fā)而組建而后得到國(guó)家法律的認(rèn)可和支持的村民委員會(huì)制度到底屬于何種性質(zhì)卻一直存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織,是中國(guó)基層民主的基本形式;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為村民委員會(huì)實(shí)際上是一級(jí)基層政權(quán),是國(guó)家權(quán)力在基層的衍生,是特定政治和社會(huì)情勢(shì)下國(guó)家治理的一種方式。①?gòu)膶?shí)踐來看,通過村民委員會(huì)“海選”、村務(wù)公開等一系列做法,村委會(huì)制度無疑對(duì)中國(guó)基層民主起到了重要的推動(dòng)作用。然而在承認(rèn)這一結(jié)論的基礎(chǔ)上,對(duì)這一基層民主在性質(zhì)上到底是屬于基層政權(quán)民主還是基層社會(huì)民主一直存在爭(zhēng)議,這就需要對(duì)村委會(huì)的法律性質(zhì)進(jìn)行探討。

一、理想模式下的村民委員會(huì)制度

(一)村民委員會(huì)概念分析

根據(jù)《憲法》規(guī)定,村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織?!洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定,村民委員會(huì)由村民自我管理、自我教育、自我服務(wù),實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但實(shí)際生活中,我們又經(jīng)常提到“選舉”村民委員會(huì),又把村民委員會(huì)作為一個(gè)機(jī)構(gòu)。那么村民委員會(huì)究竟是一個(gè)組織還是一個(gè)機(jī)構(gòu)呢?所以首先要對(duì)“村民委員會(huì)”這個(gè)概念進(jìn)行辨析。

憲法和組織法所指的村民委員會(huì)是指村民自治組織,指以村為地域范圍,由全體村民所組成的一個(gè)自治共同體,在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,它既包括村民委員會(huì),也包括在村民委員會(huì)之下設(shè)置的人民調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)等,此外還有村民小組,村民代表大會(huì),村民會(huì)議,村民選舉委員會(huì)以及村務(wù)公開小組、村民理財(cái)小組等等。這是一種廣義上的村民委員會(huì),即指由全體村民組成的自治共同體。而狹義上的村民委員會(huì)則僅僅指由村民選舉產(chǎn)生的村民自治執(zhí)行機(jī)構(gòu)即村民委員會(huì),一般由村民委員會(huì)主任、副主任和委員組成。本文所指的村民委員會(huì)除特別指明外是指廣義上的村民委員會(huì)。

(二)理想模式下的村委會(huì)制度

依據(jù)憲法和村委會(huì)組織法的規(guī)定,村民委員會(huì)是農(nóng)村群眾性自治組織。廣大村民都是農(nóng)村自治的主體,村民依法辦理自己的事情。這種法律規(guī)定和學(xué)者論述的制度具有以下特征:第一,民主性。村民委員會(huì)和其他村民自治組織的成員來自于村民,由村民直接選舉產(chǎn)生。村民會(huì)議享有監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。如對(duì)村民委員會(huì)成員工作進(jìn)行評(píng)議,對(duì)村民委員會(huì)的工作報(bào)告進(jìn)行審議,村民對(duì)村委會(huì)成員還享有罷免權(quán)。第二,自治性。針對(duì)本村內(nèi)涉及村民利益的重大事項(xiàng)村民享有決策權(quán),如分配使用集體經(jīng)濟(jì)收益,籌集村辦公益事業(yè)經(jīng)費(fèi),村民土地承包經(jīng)營(yíng)方案等。村民還可以制定村民自治章程和村規(guī)民約來對(duì)本村進(jìn)行管理。對(duì)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng),非經(jīng)法律規(guī)定,任何組織和個(gè)人不得干預(yù),都由村民自己依法決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會(huì)之間不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,而是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系。第三,群眾性或者社會(huì)性。村一級(jí)是由村民進(jìn)行自我管理的共同體,在法律規(guī)定的自治范圍內(nèi)自治,非依法律規(guī)定,國(guó)家權(quán)力不得隨意干涉,村委會(huì)的“干部”來自村民,其身份仍然是村民,不屬于國(guó)家編制。

然而實(shí)踐中的村民委員會(huì)制度是否如此呢?從這么多年的實(shí)踐來看,村民委員會(huì)制度的實(shí)際操作與法律規(guī)定和學(xué)者的闡述相去甚遠(yuǎn)。作為自治機(jī)構(gòu)村民委員會(huì)的選舉成為形式,一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派候選人,或者選舉之后必須得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的同意才能上任;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)事務(wù)實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo)制,對(duì)村級(jí)事務(wù)包辦代替,村委會(huì)成為了其下級(jí)機(jī)構(gòu),對(duì)村干部實(shí)行“誡免制”,代替村委會(huì)對(duì)農(nóng)民集體土地進(jìn)行出讓,對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”等等。對(duì)于理想模式和現(xiàn)實(shí)操作的脫節(jié),我們就不得不再去反思村民委員會(huì)的性質(zhì),以把握問題的癥結(jié)。

二、自治視野下的村民委員會(huì)制度

(一)社會(huì)自治與地方自治

自治是指自我管理,處理自己的事務(wù),并對(duì)其行為獨(dú)立負(fù)責(zé)的一種狀態(tài),與“他治”相對(duì),區(qū)別于對(duì)外來權(quán)力的服從。

從國(guó)家層面來看,自治包括三個(gè)層次。第一層次就是最高形式的國(guó)家層面的自治,即作為主權(quán)國(guó)家能夠不受他國(guó)干涉獨(dú)立自主地行使對(duì)內(nèi)的最高權(quán)和對(duì)外的獨(dú)立權(quán);第二層次的自治是地方自治,是在中央監(jiān)督下,地方有自主處理與本地方有關(guān)的事務(wù)的權(quán)力。它區(qū)別于在中央權(quán)力集中的體制下,地方無任何主動(dòng)性,一切聽從中央的計(jì)劃和安排。在法治和憲政興起的今天,地方自治不但被視為是對(duì)集中制的突破,而且地方自治被看作是近代憲政的有機(jī)組成部分,“無論對(duì)任何一種憲法體制來說,都需要把地方自治和地方分權(quán)問題作為民主國(guó)家不可或缺的內(nèi)容,予以明確定位”。②但是這種自治仍然是一種國(guó)家權(quán)力意義上的自治,只不過它體現(xiàn)中央和地方權(quán)力的平衡。第三層次的自治是社會(huì)自治,國(guó)家讓渡一部分權(quán)力給社會(huì),由社會(huì)自行處理相關(guān)事務(wù)。在傳統(tǒng)國(guó)家,社會(huì)生活的各個(gè)方面都政治化,國(guó)家的政治權(quán)力幾乎遍及于社會(huì)的方方面面;但在近代民主制度興起之后,國(guó)家權(quán)力開始從一些領(lǐng)域退出,為社會(huì)自治留出空間,社會(huì)公權(quán)力得以產(chǎn)生,市民社會(huì)出現(xiàn)。社會(huì)自治的本質(zhì)是國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間的一種制衡,國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)之間這種分離與制衡的良性互動(dòng)關(guān)系,使得一方面國(guó)家公權(quán)力保障社會(huì)自治在一定范圍內(nèi)能夠得到充分行使,另一方面社會(huì)自治制約國(guó)家公權(quán)在自治領(lǐng)域的不法擴(kuò)張。

我國(guó)憲法和相關(guān)法律將村民委員會(huì)制度定位為一種群眾性的自治制度。但是這種自治是地方自治還是社會(huì)自治呢?針對(duì)這一問題有學(xué)者提出了“村民自治”(The villagers’ self-government)和“村自治”(The village self-government)這兩個(gè)概念的區(qū)別。③“村民自治”是指以村民為主體,是社會(huì)自治,屬于基層社會(huì)民主的范疇;而“村自治”則是以村為單位,是地方自治,是國(guó)家權(quán)力在基層的民主化,屬于基層政權(quán)范疇。從上述關(guān)于理想化的村民委員會(huì)制度的特征來看,我國(guó)現(xiàn)有的村民委員會(huì)無疑就屬于社會(huì)組織,是社會(huì)自治范疇,是社會(huì)權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的對(duì)抗與制衡。但是,實(shí)際中的村民委員會(huì)是否如此,有待于研究分析。

(二)從產(chǎn)生背景來探究村民委員會(huì)性質(zhì)

從我國(guó)村民委員會(huì)制度產(chǎn)生的背景來看,它是在人民公社解體之后,為填補(bǔ)農(nóng)村基層政權(quán)真空而創(chuàng)設(shè),因此其產(chǎn)生和發(fā)展都離不開中央有計(jì)劃有步驟的推動(dòng)。在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,原來的“政社統(tǒng)一”的人民公社制度,無法對(duì)農(nóng)村進(jìn)行有效的管理,之后,中央和政府以廣西等地農(nóng)民創(chuàng)造的“村委會(huì)”為模式,進(jìn)行立法確認(rèn),并推廣。因此,國(guó)家制定的是《村民委員會(huì)組織法》而不是《村民自治法》,村民委員會(huì)制度從其被國(guó)家“看上”的那一刻起就被看作是國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的一部分,是國(guó)家在農(nóng)村原有基層政權(quán)組織解體后,為廣大農(nóng)村重新確認(rèn)一種新的更加符合中國(guó)國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際的管理組織,“國(guó)家在財(cái)政上無力負(fù)擔(dān)在農(nóng)村的龐大機(jī)構(gòu),需要通過農(nóng)村社會(huì)再組織,尋找自費(fèi)而可靠的代理人”。④并且在中央發(fā)布的一系列文件中我們能清晰看到對(duì)農(nóng)村這一新的管理組織的定位,如加強(qiáng)“基層政權(quán)建設(shè)”、“農(nóng)村基層組織建設(shè)”。⑤在這些文件中,與“村民自治”同時(shí)出現(xiàn)的詞匯是“整頓”、“建設(shè)”、“部署”、“抓好”等行政體系內(nèi)話語。從中央到地方都一直強(qiáng)調(diào),加強(qiáng)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo),是做好村民自治工作的關(guān)鍵。

當(dāng)然與此相伴的還有,農(nóng)村的村民自治,村規(guī)民約的制定,“海選”,村務(wù)公開等等基層民主制度。它們都從一定意義上彰顯了村民在村級(jí)事務(wù)上的決定作用和村在自身事務(wù)上的自主性以及村民委員會(huì)制度對(duì)中國(guó)農(nóng)村基層民主的推進(jìn)。但是,這些對(duì)于村民來說這些都只是具有象征意義,從原來的生產(chǎn)隊(duì)到現(xiàn)在的村委會(huì),在他們眼里更多的只是“換了一個(gè)名稱”,舉行村委會(huì)選舉,“只不過是在執(zhí)行上級(jí)部署的又一個(gè)任務(wù)”。⑥

所以,從其產(chǎn)生的背景來看,村民委員會(huì)制度只是原來基層政權(quán)缺失或者失效后的替代品,只不過采取了民主的形式,是國(guó)家權(quán)力在基層的自治化和民主化,是國(guó)家對(duì)地方的放權(quán),而不是對(duì)社會(huì)的讓權(quán),不是一種社會(huì)自治。

(三)自治權(quán)下的村民委員會(huì)性質(zhì)

無論是社會(huì)自治還是地方自治,自治權(quán)都是其核心。由于地方自治實(shí)際是一種國(guó)家權(quán)力的地方民主化,因此它更多表現(xiàn)為政治權(quán)利,如選舉權(quán),復(fù)決權(quán)等等。而社會(huì)自治的自治權(quán)只要沒有超越法律的規(guī)定的自治范圍,就可以行使,包括社會(huì)生活的方方面面。

我國(guó)憲法和村民委員會(huì)組織法將村民自治定位于一種社會(huì)自治。村民的自治權(quán)主要包括:(1)選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。村民委員會(huì)由村民會(huì)議直接選舉產(chǎn)生,向村民會(huì)議報(bào)告工作,受村民會(huì)議的監(jiān)督,村民會(huì)議可以罷免不稱職的村委會(huì)成員。(2)對(duì)重大事項(xiàng)的決策權(quán),只要是涉及村民利益的重大問題,村民都有權(quán)決定,可以是土地承包,宅基地的使用,也可以是公益事業(yè)的興建;(3)自治章程和村規(guī)民約的制定權(quán)等等。

村民的這些自治權(quán)某種程度上被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)重“侵權(quán)”。對(duì)于村民委員會(huì)的選舉和罷免,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行指定候選人或者事后批準(zhǔn)以及對(duì)村委會(huì)成員實(shí)行“誡免制”等方式使得村民選舉只具有儀式上的審美性,而不具有現(xiàn)實(shí)中的有效性,村委會(huì)成為了其在該村落里的代理人。關(guān)于重大事項(xiàng)的決定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“影子”幾乎無所不在,僅僅通過“村財(cái)鄉(xiāng)管”就控制了村的財(cái)政大權(quán)。另外村規(guī)民約也被看作是政府推行行政管理和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的方式而使用。

三、結(jié)語

村民委員會(huì)制度將龐大的分散的農(nóng)民群體組織成一個(gè)共同體,實(shí)現(xiàn)村民的自治。這種自治既有助于加強(qiáng)宏觀層面國(guó)家對(duì)地方的治理效果,又可間接推進(jìn)中國(guó)的國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的分離與制衡。但是需要注意的是,我國(guó)的村民自治權(quán)不是自然生成的,而是由國(guó)家賦予的,是一種人為的創(chuàng)設(shè),并且在實(shí)踐中很大程度上表現(xiàn)為村民委員會(huì)的國(guó)家行政功能與基層地方自治功能(政務(wù)和村務(wù))邊界不清晰,村民委員會(huì)在我國(guó)實(shí)際操作中并不是完全意義上的群眾自治組織,它同時(shí)還具有一定的基層地方行政功能,而且在某種程度上,其行政功能日益超過其自治功能。

當(dāng)然,目前在中國(guó)農(nóng)村,普遍存在社會(huì)組織化程度低、現(xiàn)代民主理念欠缺等實(shí)現(xiàn)自治所需的現(xiàn)代社會(huì)發(fā)育嚴(yán)重不足問題以及部分客觀勢(shì)力的存在也是我們?cè)谘芯亢头治鲋袊?guó)農(nóng)村社會(huì)自治和社會(huì)自治化程度時(shí)所必須關(guān)注的。⑦村一級(jí)的自治不僅需要民主的形式,從根本意義上來說它最終依賴的是現(xiàn)代民主意識(shí)這一土壤,只有通過自下而上的民主理念和民主習(xí)慣的養(yǎng)成才能在真正意義上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的社會(huì)自治。

[ 注 釋 ]

①何海波.《通過村民自治的國(guó)家治理》[C].載于《中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2010年會(huì)論文集》.

②【日】杉原泰雄.《憲法的歷史》[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000:187.

③徐勇:《中國(guó)農(nóng)村村民自治》[M].華中師范大學(xué)出版社,1997:15-16.

④何海波.《國(guó)家治理視角下的村民委員會(huì)》[M].載于羅豪才主編:《行政法論叢》第五卷,法律出版社.

⑤如1989年民政部《全國(guó)基層政權(quán)建設(shè)工作座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》、1995年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村民委員會(huì)建設(shè)工作的通知》、1998年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》等文件.

⑥張厚安,徐勇,項(xiàng)繼權(quán)等.《中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理——22個(gè)村的調(diào)查與比較》[M].華中師范大學(xué)出版社,2000:109.

⑦這里的“客觀勢(shì)力”主要指農(nóng)村的宗派,家族等非村民自治的組織的存在.

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