詹學(xué)紅

湖南益陽市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，湖南 益陽 413001

一、有關(guān)留守處的一些基本法律問題

(一)清算組、管理人、留守處

我國1986年《破產(chǎn)法》(試行)以及《公司法》均對(duì)清算組做了明確規(guī)定，清算組是企業(yè)經(jīng)營終止后執(zhí)行清算事務(wù)并代表企業(yè)行使職權(quán)的權(quán)務(wù)機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)企業(yè)清算期間一切事宜。破產(chǎn)管理人是指破產(chǎn)案件中，在法院的指揮和監(jiān)督之下全面接管破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)并負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行保管、清理、估價(jià)、處理和分配的專門機(jī)構(gòu)。留守處則是企業(yè)改制、破產(chǎn)清算期間完成的過渡性臨時(shí)機(jī)構(gòu)。根據(jù)《破產(chǎn)法》以及最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件確定管理人報(bào)酬的規(guī)定》，破產(chǎn)管理人與清算組之間的關(guān)系是包舍與被包舍的關(guān)系，破產(chǎn)管理人在一定情形下可以由清算組擔(dān)任。另外，由于目前尚無法律條文對(duì)留守處的職能、性質(zhì)等做出明確規(guī)定，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，留守處可以理解為政府解決企業(yè)破產(chǎn)的后續(xù)問題，如人員安置、維穩(wěn)工作而成立的過渡性機(jī)構(gòu)，系政府主管部門派出的臨時(shí)工作部門，在政府主管部門和原企業(yè)人員之間具有雙面膠的作用，在主管部門授權(quán)下同時(shí)還具有一定的行政管理職能。

(二)留守處系改制破產(chǎn)企業(yè)的臨時(shí)性辦事機(jī)構(gòu)

客觀來說，留守處是時(shí)代的產(chǎn)物。國有改制破產(chǎn)企業(yè)留守處的基本職能包括：貫徹落實(shí)“先安置職工，后處置資產(chǎn)”的企業(yè)改制破產(chǎn)模式，確保妥善解決企業(yè)的債權(quán)債務(wù)等遺留問題和確保企業(yè)資產(chǎn)安全，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決國企改制破產(chǎn)遺留的信訪和穩(wěn)控工作，負(fù)責(zé)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營期間歷史遺留問題的調(diào)查和解釋工作。參考目前大多數(shù)地方政府文件中關(guān)于留守處的規(guī)定，都明確“企業(yè)破產(chǎn)終結(jié)或關(guān)閉后留守處撤銷”，由此可見，國有改制破產(chǎn)企業(yè)留守處具備過渡性質(zhì)，屬于改制破產(chǎn)企業(yè)的臨時(shí)性辦事機(jī)構(gòu)。

(三)嚴(yán)格來講留守處并不具備民事主體資格

留守處系在企業(yè)改制、破產(chǎn)清算期間成立的過渡性臨時(shí)機(jī)構(gòu)，不具備固定場(chǎng)所，獨(dú)立的資產(chǎn)等相應(yīng)條件，不具有民事主體資格，不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。至于企業(yè)歇業(yè)、撤銷、或破產(chǎn)吊銷營業(yè)執(zhí)照后的訴訟問題，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第六十四條規(guī)定“企業(yè)法人解散的，依法清算并注銷前，以該企業(yè)法人為當(dāng)事人”?！啊吨腥A人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》第二十五條規(guī)定”管理人履行下列職責(zé)：……(七)代表債務(wù)人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序”可見，公司依法進(jìn)行破產(chǎn)程序后，涉及公司的民事訴訟活動(dòng)應(yīng)由具有獨(dú)立法人資格的用人單位為案件當(dāng)事人，涉及該公司的訴訟活動(dòng)應(yīng)由該公司清算組(管理人)代表該公司參加訴訟活動(dòng)。之所以當(dāng)前普遍存在留守處代表公司參加訴訟活動(dòng)，究其本質(zhì)而言，是因?yàn)榇蠖鄶?shù)地區(qū)，留守處和清算組已經(jīng)混同，留守處即清算組，清算組即留守處。

二、留守處在國有企業(yè)破產(chǎn)中實(shí)際扮演的角色

(一)實(shí)踐中清算組往往擔(dān)任破產(chǎn)企業(yè)管理人，而清算組往往又被冠以“留守處“之名

由于我國1986年的《破產(chǎn)法》(試行)采用的破產(chǎn)管理人員由人民法院從企業(yè)上級(jí)主管部門、政府財(cái)政部門等有關(guān)部門和專業(yè)人員中指定的清算組制度，故在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，破產(chǎn)管理人又被稱為“破產(chǎn)清算組”。隨著私有制經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，《破產(chǎn)法》(試行)客觀上已經(jīng)無法跟上時(shí)代的潮流。2006年頒布的《破產(chǎn)法》在保留原有制度的基礎(chǔ)上，也引入了新的管理人制度。然而從目前國有企業(yè)破產(chǎn)實(shí)踐來看，考慮到國有企業(yè)的破產(chǎn)涉及到國有資產(chǎn)處置、職工安置等復(fù)雜問題，目前大多數(shù)地區(qū)仍然由政府有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組擔(dān)任管理人，此時(shí)清算組即破產(chǎn)企業(yè)的管理人。同時(shí)，從實(shí)踐來看，大多數(shù)地區(qū)采取的是清算組和留守處合二為一的方式，即所謂的“兩塊牌子，一套人員”，通過成立“留守清算組”，即承擔(dān)清算組(管理人)的職能，也發(fā)揮留守處的作用。

(二)實(shí)踐中留守處發(fā)揮著管理人的職責(zé)，并代表破產(chǎn)人進(jìn)行必要的民事及其它活動(dòng)

管理人在各國的稱謂不相同，甚至在我國都因?yàn)椤镀飘a(chǎn)法》(試行)和《破產(chǎn)法》之間的條文差別而有所區(qū)別。管理人是我國《破產(chǎn)法》才明確的一個(gè)概念，在《破產(chǎn)法》(試行)則被稱為清算組，其職能相當(dāng)于現(xiàn)行法律中的管理人，只是由于當(dāng)前大多數(shù)國有企業(yè)破產(chǎn)過程中，行政因素干預(yù)多，未有專業(yè)人員介入，造成清算組、破產(chǎn)管理人、留守處三者相互混淆。實(shí)踐中，清算組直接承擔(dān)管理人的職能，而留守處發(fā)揮著管理人的作用。正是由于實(shí)踐中將“留守處”與“清算組”“管理人”職能混淆，才使得留守處可以實(shí)際行使以上權(quán)利，但究其本質(zhì)而言，留守處并不具有民事行為能力，只是當(dāng)留守處實(shí)際兼具破產(chǎn)企業(yè)清算人(管理人)職責(zé)時(shí)，其以留守處之名行使破產(chǎn)企業(yè)管理人的權(quán)利時(shí)才會(huì)被認(rèn)可。

三、關(guān)于留守處風(fēng)險(xiǎn)把控的一些思考

(一)加強(qiáng)黨對(duì)留守處工作領(lǐng)導(dǎo)

鑒于我國國有企業(yè)管控模式和行政隸屬、管理的要求，針對(duì)目前我國國有企業(yè)兼具社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益雙重作用和行政化因素干預(yù)多的一些實(shí)際特點(diǎn)，特別是習(xí)主席關(guān)于國有企業(yè)黨建工作指示，必須加強(qiáng)黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。原破產(chǎn)企業(yè)的主管單位在一些規(guī)模大的企業(yè)留守處，應(yīng)設(shè)立臨時(shí)黨支部，在一些規(guī)模小、留守人員少的留守處，應(yīng)設(shè)立臨時(shí)黨小組。確保國有企業(yè)資產(chǎn)處置、人員安置、牌子撤銷之前的所有工作作為國企黨建工作的一個(gè)分支，始終在黨的核心領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。確保國企黨建工作不缺位、不失職、不留盲點(diǎn)、死角。依法公正，忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)。

(二)采取合理措施，加強(qiáng)對(duì)留守處工作的監(jiān)督

應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)實(shí)際發(fā)揮管理人作用的留守處處分破產(chǎn)企業(yè)重大財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督，加強(qiáng)留守處(管理人)日常工作管控和工作匯報(bào)機(jī)制。《企業(yè)破產(chǎn)法》第69條規(guī)定，管理人在實(shí)施對(duì)債權(quán)人利益有重大影響的財(cái)產(chǎn)處分行為時(shí)，應(yīng)及時(shí)報(bào)告?zhèn)鶛?quán)人委員會(huì)，同時(shí)還應(yīng)按國有資產(chǎn)監(jiān)督管理相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，向國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)留守處設(shè)立機(jī)關(guān)報(bào)告，并獲得批準(zhǔn)。但《破產(chǎn)法》并未明確“報(bào)告”的含義和性質(zhì)，造成實(shí)踐中的操作困難?？紤]到國有企業(yè)性質(zhì)的特殊性，應(yīng)當(dāng)明確管理人(留守處)“報(bào)告”的含義和性質(zhì)，從而防止實(shí)際發(fā)揮管理人作用的留守處濫用權(quán)利。事實(shí)上，由于破產(chǎn)程序比較煩瑣，法院對(duì)實(shí)際發(fā)揮管理人作用的留守處監(jiān)督可能會(huì)流于形式，從而監(jiān)督人又是債權(quán)人利益的代表，其傾向于采取對(duì)債權(quán)人有益的監(jiān)督措施。這會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致債權(quán)人與債務(wù)人之間的利益不平衡。我國破產(chǎn)法中的債權(quán)人委員會(huì)，非一個(gè)必設(shè)機(jī)構(gòu)，即使設(shè)立，其組成人員又非專業(yè)、恐難以勝任監(jiān)督專業(yè)化管理人的職務(wù)，所以，為規(guī)范管理人的職務(wù)執(zhí)行，在破產(chǎn)程序中應(yīng)配備一個(gè)法定的專業(yè)人員組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，制約留守處。建議在國有企業(yè)管理機(jī)關(guān)設(shè)立留守處監(jiān)督管理辦公室或部門。

四、結(jié)語

國有改制破產(chǎn)企業(yè)留守處是時(shí)代的產(chǎn)物，在政府主管部門和原企業(yè)人員之間具有雙面膠的作用，在主管部門授權(quán)下同時(shí)還具有一定的行政管理職能，所以職能不明確。從法律上明確留守處的性質(zhì)和規(guī)范職能，對(duì)國有改制破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)保護(hù)，下崗工人的安置，社會(huì)的維穩(wěn)都具有重大的意義。