李雅麗 李鵬飛 郭睿澂

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

近年來，我國經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，城市化進(jìn)程明顯提升，政府將能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益與服務(wù)價值的設(shè)施放在發(fā)展首位，在規(guī)模與數(shù)量上大幅引進(jìn)。然而，伴隨公民意識的覺醒，更加注重環(huán)境影響，對即將遷入的鄰避設(shè)施產(chǎn)生排斥甚至抵制的情緒，并采取各種措施維護(hù)其合法權(quán)益，當(dāng)柔性方式無濟(jì)于事時，鄰避運(yùn)動便會相繼爆發(fā)，鄰避沖突層出不窮，社會和諧遭到威脅，經(jīng)濟(jì)進(jìn)步遭到阻礙。此時，政府作為背后的提議者與關(guān)鍵的決策人，成為民眾直擊的對象與抗議的目標(biāo)，二者矛盾將愈發(fā)激烈，強(qiáng)烈的潛在風(fēng)險(xiǎn)終將轉(zhuǎn)化為官民危機(jī)。最根本的沖突點(diǎn)在于鄰避設(shè)施對政府、企業(yè)和公眾所帶來的利益不均衡，處于利益天平最劣勢的一方，則會不惜余力嘗試各種手段爭取利益最大化，在此鄰避運(yùn)動中，如何平衡政府、企業(yè)、民眾三者之間的利益關(guān)系，是矛盾沖突解決的關(guān)鍵點(diǎn)。

一、鄰避問題概述

鄰避(NIMBY)，即英文“Not In My Back Yard”的首字母縮寫，譯為“不要建在我家后院”。20世紀(jì)70年代，“鄰避”一詞掀起新的社會浪潮。港臺學(xué)者根據(jù)鄰避現(xiàn)象的相關(guān)特征，將研究經(jīng)驗(yàn)與成果引入我國，國內(nèi)習(xí)慣于將此類似情形稱之為“鄰避運(yùn)動”、“鄰避沖突”、“鄰避抗?fàn)帯钡取?/p>

經(jīng)過對傳統(tǒng)的“鄰避”理論進(jìn)行反思與重構(gòu)，希臘學(xué)者A.Kontogianni，Ch.Tourkolias跳出鄰避問題的固有思路，將“鄰避”概念重塑為“NIMFY”(NOT IN MY FRONT YARD)，譯為“不要建在我家前院”或“不要建在我能看得見的范圍內(nèi)”。[1]對此定義可以理解為，如果本地必須建設(shè)核能發(fā)電場、化工廠等重污染設(shè)施，在征求、尊重民意與給予充分補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，?dāng)?shù)孛癖娍梢越邮芟嚓P(guān)設(shè)施的進(jìn)入，但是其規(guī)劃選址一定不要在本區(qū)域視野范圍內(nèi)，以避免民眾情緒波瀾化問題。

近年來，隨著對可再生能源推行力度的加強(qiáng)，為其選址成為了一個典型的“鄰避”問題，在此背景下，“鄰避”的內(nèi)涵又呈現(xiàn)全新的詮釋。第一，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為“距離的臨近”與“房地的貶值”是反對鄰避設(shè)施的兩大原因，此解釋逐漸被實(shí)際案例所推翻，風(fēng)力渦輪機(jī)距離居民生活區(qū)越近，居民對風(fēng)能發(fā)電廠選址決策的方案反而更為積極。[2]這說明鄰避問題沒有恒定的原因理論，選址距離也不是一個固定的沖突。第二，無論是風(fēng)能設(shè)施的建設(shè)與否及其選址距離都不會對該地房地產(chǎn)的銷售價格產(chǎn)生影響，[3]以此打破了當(dāng)?shù)鼐用瘛氨Ｗo(hù)地盤”的單一動機(jī)。第三，“鄰避”概念不能全面反映建設(shè)鄰避設(shè)施的社會態(tài)度與偏好。鄰避設(shè)施的選址建設(shè)，從起初的當(dāng)?shù)鼐用駷榫S護(hù)自身利益進(jìn)行猛烈的反對，到“鄰避”覆蓋主體愈加廣泛，鄰避成熟的地域中，主體由被動的回應(yīng)逐漸演變?yōu)橹鲃拥念A(yù)防與積極的“討價還價”。將“鄰避”看作一種公認(rèn)的固定思維模式，將公眾反對的所有鄰避設(shè)施的建設(shè)都統(tǒng)一成為鄰避，導(dǎo)致“鄰避”成為政府部門與專家學(xué)者未完成設(shè)施建設(shè)任務(wù)的托詞。無論鄰避事件是否真正產(chǎn)生與影響大小，總會成為任務(wù)交付時的一大借口，未從根本的環(huán)境影響評價與制度建設(shè)中深入考察。[4]因此，最新研究認(rèn)為，“鄰避”不能恰當(dāng)?shù)亟忉屨兔癖娭g產(chǎn)生并激化矛盾的邏輯關(guān)系。

二、鄰避問題生成的三方機(jī)理

(一)政府決策中的價值偏差

公眾參與形式化、缺位化。實(shí)踐中，普遍應(yīng)用“政府提議—專家論證—政府拍板—突然發(fā)布”的“政府+專家”模式。[5]這不僅使專家立場與政府提議高度吻合，而且科學(xué)化的將公眾排擠在外，本想決策快速定論、快速執(zhí)行，但因民眾前期不知情、參與不足，對突如其來的設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生極度抵觸情緒，對原本可以溝通方式解決的問題，因正規(guī)表達(dá)渠道缺失，意見未被接收，“尊重感”一度落空。便選擇以信訪、聚眾等強(qiáng)烈的方式表達(dá)不滿。如今多元化主體參與已成為社會廣泛共識，而因政府自身利益偏執(zhí)，一味追求決策快、執(zhí)行快等目的，產(chǎn)生不可控局面，最終適得其反。

政府權(quán)力尋租、信息封閉利益化傾向嚴(yán)重。政府的權(quán)力尋租是企業(yè)遮掩私利的外紗，政府的決策信息與發(fā)布信息不對稱，一旦民眾從媒體或其他渠道獲取真實(shí)信息，對政府的不信任感與抵觸感勢必加劇。以此，民眾的信任底線被觸碰，無論政府再堂而皇之的解釋鄰避設(shè)施已經(jīng)專家論證，設(shè)立了嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)設(shè)施都已無濟(jì)于事。

形成單一化、真空化制度依賴。鄰避時局不斷變化，而政府機(jī)構(gòu)往往沉溺于最初設(shè)計(jì)的僵硬化制度模式，形成固有邏輯思維與行為偏好，更為甚之，其在面臨鄰避問題時強(qiáng)化研究并深入肯定原始方式的作用，將民眾聚鬧行為推至不復(fù)之地。只專注于“如何在最小的成本付出中獲得最大收益”，扭曲和低效的制度，不僅不能起到解決問題的作用，反而使鄰避沖突緊張性局面更加升級，價值取向的偏頗與政策執(zhí)行呆板產(chǎn)生官民兩敗俱傷的殘局。因此，政府在社會治理中創(chuàng)新治理策略，擺脫單純路徑依賴，把握宏觀利益平衡，掌握科學(xué)靈活的治理手段是當(dāng)務(wù)之需。

(二)民眾運(yùn)動中的利益偏見

民眾追求呈現(xiàn)局限性與極度化。鄰避事件發(fā)生的邏輯是附近民眾感知到權(quán)益面臨威脅，便通過多種途徑維護(hù)利益的過程。平復(fù)民眾情緒最常用的方式為利益補(bǔ)償，但只是揚(yáng)湯止沸，粉飾太平。隨著本區(qū)域經(jīng)濟(jì)價值逐漸增加，民眾內(nèi)心不滿的情緒愈演愈烈，不約而同的形成團(tuán)體，隨時將以環(huán)保、安全等理由迫使項(xiàng)目停建。民眾此時擁有一種社會不平衡心理，一種情感驅(qū)動型的、沒有維權(quán)目標(biāo)的非理性行為，這種行為為群體性事件的治理帶來了極大的障礙。[6]

公民對設(shè)施曲解評判。突破公民意識與理性局限性障礙，對鄰避設(shè)施建設(shè)的價值偏見，是群體性事件爆發(fā)的深入原因。對于新建的鄰避設(shè)施，或認(rèn)為污染嚴(yán)重，損害周圍環(huán)境與身心健康；或認(rèn)為經(jīng)濟(jì)利益極大，應(yīng)不斷從中獲利才能滿足失衡感與無限的欲望；或認(rèn)為設(shè)施服務(wù)全體市民，唯讓自己承擔(dān)永恒損失難以承受的憤怒感。這種觀念越嚴(yán)重越易產(chǎn)生立場偏差，這種立場的人越多越易產(chǎn)生虛假共識。然而，事實(shí)上民眾確信的抗議活動并沒有真正群體，反而距離本地較遠(yuǎn)的抗議群眾占據(jù)相當(dāng)大的比例，且對鄰避設(shè)施的認(rèn)識觀點(diǎn)存在不同的立場。

民眾缺乏安全感與不確定性。公眾對鄰避設(shè)施的抵觸多是由于情緒刺激和內(nèi)心恐懼，并非有確定的科學(xué)根據(jù)。在當(dāng)今時代背景下，社會風(fēng)險(xiǎn)比自然風(fēng)險(xiǎn)占比更大，且人為風(fēng)險(xiǎn)占據(jù)了社會風(fēng)險(xiǎn)的很大比例，一旦出現(xiàn)，秩序混亂、人心渙散，將嚴(yán)重影響社會和諧穩(wěn)定。其產(chǎn)生原因有兩種：一是現(xiàn)實(shí)中確定性的缺失；二是主觀上的風(fēng)險(xiǎn)感知。對民眾而言，確定性來源于他們對事物的認(rèn)知與見解，依賴自身的知識。而“無論有多少科學(xué)和知識能幫助人們滿足他的需要，他們總是有限的?！盵7]故在當(dāng)前政府、公民的關(guān)系中鄰避沖突爆發(fā)幾率極大。

(三)企業(yè)抗?fàn)幹械氖袌鰤艛?/h3>

鄰避與被鄰避企業(yè)的團(tuán)體之爭。在鄰避抗議運(yùn)動中，個體抗議只是呈現(xiàn)出的表面化的現(xiàn)象，各利益體間的團(tuán)體抗?fàn)幉攀青彵艿膶?shí)質(zhì)。首先，鄰避事件中的主體，除政府與公民之外，還有被引進(jìn)的鄰避企業(yè)和與該企業(yè)利益攸關(guān)的本地企業(yè)。他們有著相似特點(diǎn)，雙方間的利益關(guān)系獨(dú)立于政府與公民之外，且同為自身利益而行動，任何一方的行動都將影響或改變鄰避事件的發(fā)展方向。因此，鄰避問題研究中企業(yè)的作用必須重點(diǎn)關(guān)注。

維護(hù)企業(yè)自身價值。鄰避設(shè)施種類多樣，帶來的影響除了環(huán)境污染，當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益也會產(chǎn)生巨大沖擊。政府引進(jìn)設(shè)施必定技術(shù)先進(jìn)、規(guī)模龐大，機(jī)易帶來負(fù)外部性效應(yīng)，影響整個產(chǎn)業(yè)的生存。于是，本地企業(yè)或因自身的市場利益，或因品牌價值紛紛以環(huán)保名義揭竿起義。通過各種渠道抵制外來設(shè)施，有的參與聽證、進(jìn)行行政訴訟；有的動員群眾上街抵制，過大渲染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)鼓動人心?？此埔粓鲇欣碛袚?jù)的抵制污染活動，實(shí)為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)為了維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)地位而進(jìn)行的市場競爭。

企業(yè)對鄰避設(shè)施抵制被迫起步。政府面對政績考核與經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，對效益型企業(yè)有極強(qiáng)的引進(jìn)欲望。對本地企業(yè)而言，其在市場中的地位很可能因其他企業(yè)的出現(xiàn)而改變，因而難以避免抵觸心理和排斥行為。他們首先通過政治路徑表達(dá)訴求，加固自身的“政治保護(hù)傘”，積極踴躍參加會議。但是，因?yàn)槿舜蠛驼f(xié)提案作用的有限性，官方渠道難以推進(jìn)，此時民間抵制便起步，為了贏得群眾的支持，總會以環(huán)保之名掩飾私利的目的，動員群眾抗議，甚至?xí)扇「鼮闃O端個人威脅等做法。

三、鄰避事件的規(guī)避與應(yīng)對策略

(一)政府全面調(diào)控與監(jiān)管

增加民眾真實(shí)參與度。首先，在鄰避設(shè)施的引進(jìn)之初，政府應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評價，在相關(guān)區(qū)域選出民眾代表參與專家論證與聽證會，明確指出鄰避設(shè)施建設(shè)的利與弊，并在鄰避設(shè)施建設(shè)給出的價格與福利中，使各區(qū)域代表進(jìn)行“投標(biāo)式”競爭，按照環(huán)境影響評價指標(biāo)將利益發(fā)向個戶，此利益根據(jù)受影響的程度產(chǎn)生一定范圍內(nèi)的合理差別，以避免公民不公平心理的產(chǎn)生。此舉措在前期看似耗時耗力，但長遠(yuǎn)而言，公眾話語權(quán)與參與感對事前避免鄰避沖突起著舉足輕重的作用。其次，政府以積極與動態(tài)的眼光加強(qiáng)事后監(jiān)控和全局性把握。在鄰避設(shè)施的修建中可以優(yōu)先選擇當(dāng)?shù)毓褡鳛閰⑴c者，在安全看管、餐飲提供等方面帶動相關(guān)勞動者就業(yè)。最后，在設(shè)施運(yùn)行過程中設(shè)置個公民自愿參股，實(shí)時關(guān)注并維護(hù)鄰避設(shè)施的運(yùn)行。在選址前、建設(shè)中、運(yùn)行后公開吸納當(dāng)?shù)毓穹e極參與，形成政府全局協(xié)調(diào)與監(jiān)管、企業(yè)提供服務(wù)與配合、公民積極參與支持的三方價值平衡的穩(wěn)定局面。

暢通民眾溝通渠道，贏得官民雙向信任。Aitken指出，“信任作為基礎(chǔ)設(shè)施能夠成功建設(shè)的關(guān)鍵因素，應(yīng)當(dāng)在公眾和政府之間雙向流動”。[1]暢通官民溝通渠道，擺脫對民眾意見“看而不收、收而不納”的形式化、獨(dú)斷化形象，通過新聞媒體、期刊報(bào)紙、窗口公告等形式，將信息實(shí)時更新并普及于民。尤其與民眾切身利益相關(guān)的信息，設(shè)立專門渠道，以制發(fā)宣傳手冊、組織專業(yè)講解確保公眾知情，并通過政府信箱、民主聽證會、互聯(lián)網(wǎng)聽證等方式接收反饋信息，形成雙向互動渠道，讓民意加入專家評審考量中。此外，設(shè)立獎懲與監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)為人民服務(wù)與權(quán)威型政府形象。

修正制度體系，注重實(shí)證分析。制度的完善是鄰避沖突問題解決的突破點(diǎn)，擺脫形式化的真空制度，注重研究對象的特殊性和多樣性，從宏觀到微觀對不同的對象分類歸總。針對“不要建在我家前院(NIMFY)”理論，鄰避設(shè)施的選址決策應(yīng)充分考慮“能見度”的影響因素，分類探討鄰避設(shè)施的性質(zhì)、影響程度等因素，提升民眾對設(shè)施的可接受度。鄰避設(shè)施需要民眾后期廣泛動態(tài)參與，公正透明的參與過程，如協(xié)商策略、信息反饋、面對面對話等，能夠消除民眾對政府的猜忌與隔閡。對制度體系進(jìn)行修正與重構(gòu)，以公共利益替代以往私利的價值取向，將民眾價值置于中心，是我國鄰避問題根本性解決的重中之重。

(二)增強(qiáng)公民積極參與度與維護(hù)意識

增加教育投入，提高教育水平。教育不僅能增加知識改變思維，還可影響對鄰避設(shè)施的態(tài)度。在當(dāng)?shù)卦O(shè)立學(xué)校，實(shí)行公費(fèi)教育，高薪吸納優(yōu)秀教師，惠及未成年人、青年人及老年人。首先，設(shè)立普通教育學(xué)校。降低當(dāng)?shù)孛癖妼⒆拥慕逃杀?，不僅降低對鄰避項(xiàng)目的抵觸感，且能有效避免后期鄰避運(yùn)動的爆發(fā)。其次，設(shè)立老年大學(xué)。當(dāng)?shù)赝诵?、無業(yè)等老年群體都可申請入學(xué)，設(shè)置文化知識課程、老年活動中心等減輕青年人生活壓力，促進(jìn)老年人身心健康發(fā)展。最后，針對因失業(yè)等原因無工作群體，設(shè)立專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，在鄰避設(shè)施中技術(shù)要求較低產(chǎn)業(yè)(造紙廠、化工廠等)，勞動服務(wù)行業(yè)(食堂、后勤、安保等)等，促進(jìn)民眾就業(yè)。使民眾利益與鄰避設(shè)施緊密結(jié)合，有效避免鄰避沖突的發(fā)生，讓鄰避設(shè)施利益長期平穩(wěn)運(yùn)行。

完善利益補(bǔ)償機(jī)制。給予民眾一定金錢(非金錢福利)緩解不滿情緒，政府的“民眾參與決策”與“經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償”二者相輔相成，讓民眾獲得重視與尊重感。通過科學(xué)的利益受損核算程序，給予民眾適當(dāng)?shù)慕疱X數(shù)額。[8]對本區(qū)域內(nèi)居民投保商業(yè)保險(xiǎn)、設(shè)立季度性體檢等福利，讓民眾獲得內(nèi)心安全感與保障感。此外，建立本地“免稅超市”，在與海外貿(mào)易中可引進(jìn)國外產(chǎn)品在本地銷售，從側(cè)面增加民眾認(rèn)可度。以多種福利方式，使民眾面對鄰避項(xiàng)目積極主動與政府、企業(yè)談判，在三方“討價還價”中追求利益平衡。

增加政府對民眾的安全感。在設(shè)立充分外部保障的同時，政府給予民眾安全感，并使民眾形成內(nèi)心確信，是加固本地民眾幸福感最關(guān)鍵的一步。在鄰避設(shè)施設(shè)立階段，設(shè)立專家評審與民主聽證，民眾與專家面對面交流，講授鄰避設(shè)施的科學(xué)運(yùn)行和預(yù)防機(jī)制，為民眾擔(dān)憂解疑答惑，消除內(nèi)心危險(xiǎn)感與不確定感。在設(shè)施運(yùn)行階段，建立健全危險(xiǎn)防控和應(yīng)急預(yù)警機(jī)制。使民眾對設(shè)施得到全面了解，增加內(nèi)心安全感，降低政府在民眾與企業(yè)間溝通協(xié)調(diào)的難度。

(三)企業(yè)加強(qiáng)競爭與協(xié)作

政府促進(jìn)企業(yè)間溝通。加強(qiáng)企業(yè)間協(xié)商，平衡雙方自身價值與所獲利益，有效化解企業(yè)間矛盾。亞當(dāng)斯密曾說：“毫無疑問，每個人生來首先和主要關(guān)心自己，而這樣做是恰當(dāng)和正確的”。[9]對受沖擊的企業(yè)無言，首先，若接受改革，鄰避企業(yè)可以較低價格給予設(shè)備與技術(shù)，其可創(chuàng)新生產(chǎn)方式，降低價格，直擊零售市場。其次，若改革動力不足，鄰避企業(yè)可以企業(yè)兼并的方式高價收購，或?qū)τ幸廪D(zhuǎn)變行業(yè)的企業(yè)，給予一次性資金補(bǔ)助，幫助其順利過渡轉(zhuǎn)業(yè)階段。最后，對生產(chǎn)環(huán)境要求較高的行業(yè)，在條件允許的情況下，可以根據(jù)風(fēng)向、地形等自然因素，通過建筑物的位置設(shè)計(jì)位置、方向等，最大程度避開對方的影響。

鄰避企業(yè)爭做先鋒模范。鄰避企業(yè)雖在遷入中受到重重阻礙，若在運(yùn)行中始終發(fā)揮自身社會價值，積極配合政府工作，為民眾帶來福利與正能量，其競爭力與可接受度將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本地企業(yè)。政府作為鄰避事件中的總抓手，對鄰避設(shè)施的遷入發(fā)揮著決策者的作用，讓政府感受到鄰避企業(yè)產(chǎn)生的利益遠(yuǎn)超本地企業(yè)，且積極服從政府的管理、實(shí)施政府的決策，在競爭中則首先占據(jù)了優(yōu)越的戰(zhàn)略地位，贏得當(dāng)?shù)卣那嗖A。主動定期納稅，為本地公共設(shè)施捐助資金，不斷提高并展示自身實(shí)力，提高自身知名度的同時，帶動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長。民眾的力量存在于無形之中，且潛力巨大，大多鄰避項(xiàng)目因未處理好與民眾的關(guān)系，被迫擱置或停建，所以本地民眾的支持是必備力量。如在中小學(xué)校設(shè)立助學(xué)基金、在醫(yī)院設(shè)立醫(yī)療資金、為本地高校設(shè)立科研資金，增加環(huán)衛(wèi)工人待遇、建設(shè)公益設(shè)施等福利待遇。取得民眾的信任與依賴，獲得企業(yè)競爭中的堅(jiān)實(shí)后盾。對于本地企業(yè)來說，競爭者的進(jìn)步必然成為其前進(jìn)的動力，在競爭中激發(fā)自身潛力，展示出更好的企業(yè)形象。在此激烈競爭與良性循環(huán)中，充分發(fā)揮鄰避設(shè)施帶來的積極價值，最終實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、民眾三者之間互利共贏。