王 薇，余玲艷

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長沙 410128)

0 引言

目前，面對頻發(fā)的突發(fā)公共事件，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是加強(qiáng)應(yīng)急保障體系建設(shè)、提升應(yīng)急能力的基礎(chǔ)性因素。一方面，發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)社會應(yīng)急儲備，構(gòu)建應(yīng)急物資保障聯(lián)動機(jī)制，不僅可以減少政府的投入，而且還能提高應(yīng)急處置效率；另一方面，隨著應(yīng)急救援需求的不斷升級和細(xì)化，有效供給成為釋放和滿足應(yīng)急需求的關(guān)鍵手段，這為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了新的空間。當(dāng)前，國家通過制定產(chǎn)業(yè)政策，對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)各生產(chǎn)要素進(jìn)行指導(dǎo)性配置，將產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域、地域、行業(yè)及部門之間的資源優(yōu)勢進(jìn)行整合，形成發(fā)揮各行業(yè)“長板”的應(yīng)急物資聯(lián)動保障體系，有利于彌補(bǔ)政府在應(yīng)急供給和應(yīng)急效率這2方面存在的局限性。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策作為國家指導(dǎo)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，其具有規(guī)劃、控制和協(xié)調(diào)的功能，在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和核心競爭力的提升中發(fā)揮著重要作用。因此，系統(tǒng)分析應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策、剖析政策發(fā)展趨勢、發(fā)現(xiàn)存在問題、明確改進(jìn)方向能為政府未來系統(tǒng)科學(xué)地制定政策提供理論依據(jù)和借鑒。

1 應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策研究的回顧與評述

應(yīng)急產(chǎn)業(yè)又被稱為“公共安全產(chǎn)業(yè)、救援產(chǎn)業(yè)、應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)、緊急救援產(chǎn)業(yè)、救援服務(wù)產(chǎn)業(yè)、安防產(chǎn)業(yè)”等。之前國內(nèi)外學(xué)術(shù)及業(yè)界均沒有形成統(tǒng)一的權(quán)威界定，2002年原國家安全監(jiān)管總局《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作重點》首次提出要扶持建立應(yīng)急產(chǎn)品骨干企業(yè)、鼓勵應(yīng)急產(chǎn)業(yè)協(xié)會等服務(wù)組織的建設(shè)；2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》中“應(yīng)急產(chǎn)業(yè)”的概念正式被提出；2014年國務(wù)院《關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》予以了明確界定。通過溯源分析，基于研究的統(tǒng)一性及全面性，本文將這些概念統(tǒng)稱為“應(yīng)急產(chǎn)業(yè)”。

應(yīng)急產(chǎn)業(yè)不僅具有跨行業(yè)跨部門、耐用(備用)消費品、消費的階段性、應(yīng)急功能等特點，更重要的是具有經(jīng)濟(jì)和社會保障并存的雙重功能，呈現(xiàn)公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性[1]。從一些國家的經(jīng)驗來看，政府在推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是在推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新、強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)和組織能力建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面有著不可替代的作用[2]。合理的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策對促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)內(nèi)在發(fā)展、提高應(yīng)急供給質(zhì)量和效率、滿足公共安全的需要、完善國家應(yīng)急能力建設(shè)等諸多方面有重要的影響力和指導(dǎo)作用。

應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策是由國家或政府制定實施，為促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提高國家應(yīng)急能力，對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)活動進(jìn)行干預(yù)的各種政策的總和，通過應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)促使應(yīng)急救援產(chǎn)品和服務(wù)的市場化發(fā)展，激發(fā)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場活力，同時滿足國家應(yīng)急保障體系建設(shè)的需求，從而實現(xiàn)應(yīng)急能力的提升[3]。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大是提升國家應(yīng)急保障體系建設(shè)從而提升應(yīng)急能力的關(guān)鍵因素，以政策促進(jìn)和驅(qū)動的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展是最快速、高效的方式。由此可見，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展與應(yīng)急能力提升雙向并舉，螺旋上升的雙重目標(biāo)是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的靈魂，它決定了政策的方向、措施和作用程度。

在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)興起的這十幾年，政府相繼出臺了一系列培育扶持政策，針對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的研究也取得了一些成果。首先，在關(guān)于應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策目的、內(nèi)涵、性質(zhì)、規(guī)律、類型、手段及作用等方面有大量的定性研究，為產(chǎn)業(yè)政策的制定提供了理論支撐；其次，2014年以后，學(xué)界開始采用對比分析、內(nèi)容闡釋、QFD效果評價等方法，針對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展?fàn)顩r、存在問題、實施效果等問題進(jìn)行分析，研究日趨深入、細(xì)致和規(guī)范；再次，針對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策工具、政策價值鏈、政策主體、政策目的等單項或多維組合的文本量化分析和研究近年開始出現(xiàn)，填補(bǔ)文本量化研究的空白[4-6]，政策文本的定性定量相結(jié)合的多維分析成為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策研究的新方向。本文在系統(tǒng)梳理2002以來應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策文本的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建政策目標(biāo)、工具和力度三維分析框架深入探討應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀及存在問題，為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系將來的發(fā)展提供可行性的建議和意見。

2 研究理論框架、方法及數(shù)據(jù)來源

2.1 基于政策目標(biāo)、政策工具和政策力度的三維分析框架

應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策作為一個復(fù)雜的公共政策系統(tǒng)，關(guān)系著產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域、地域、行業(yè)及部門之間的資源整合，涉及多個環(huán)節(jié)、多個層面和多個主體，在政策數(shù)量、類型、效力和內(nèi)容等方面進(jìn)行有機(jī)配合，才能最大程度發(fā)揮政策的協(xié)同效應(yīng)來提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率和效能。有學(xué)者認(rèn)為，政策協(xié)同主要包括3個方面：1)政策目標(biāo)適度，包括數(shù)量、層次、偏好等不同維度的協(xié)調(diào)配合；2)政策工具的協(xié)調(diào)與組合；3)政策制定主體之間的協(xié)調(diào)，包括政策主體的聯(lián)合行動、協(xié)調(diào)穩(wěn)定與公共決策模式的動態(tài)協(xié)同[7]。據(jù)此本文構(gòu)建了政策目標(biāo)、政策工具和政策力度3個維度的分析框架(如圖1所示)，通過這種全面分析政策系統(tǒng)發(fā)展演變的觀測和分析路徑來探索應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展演進(jìn)情況、存在問題和完善方向。

圖1 應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策三維分析框架Fig.1 Three-dimensional analysis framework of emergency industry policy

2.1.1 政策目標(biāo)維度

應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)既是政府的理性目標(biāo)，也是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展演進(jìn)的結(jié)果。2014年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》指出“發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是提高公共安全基礎(chǔ)水平的迫切要求，是培育新的經(jīng)濟(jì)增長點的重要內(nèi)容，是提升應(yīng)急技術(shù)裝備核心競爭力的重要途徑”[1]。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展和應(yīng)急能力提升成為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的2個層面。

應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策一方面是遵循產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，通過市場化的發(fā)展來促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為社會提供應(yīng)急預(yù)警、防控、處置等各種專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)施、設(shè)備、技術(shù)、物質(zhì)和服務(wù)，并產(chǎn)生一定的規(guī)模效益以保持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力；另一方面是適應(yīng)“大應(yīng)急觀”的治理理念背景，通過應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展來提高我國防災(zāi)減災(zāi)能力和綜合應(yīng)急管理能力、滿足政府與社會公眾的公共安全需求[8]。通過有效集成與整合各類應(yīng)急救援技術(shù)、裝備與物資，提高應(yīng)急資源儲備和調(diào)運能力，培養(yǎng)應(yīng)急隊伍，發(fā)展應(yīng)急通信與信息，來提升和滿足應(yīng)急救援能力建設(shè)，已經(jīng)成為國家應(yīng)急能力提升的必然選擇。為方便量化分析，本文選取8個具體目標(biāo)進(jìn)行分析(詳見表1)。

2.1.2 政策工具維度

“政策工具匱乏與否、組合是否得當(dāng)”將直接影響政策執(zhí)行效果，以及政策目標(biāo)的成敗。因此，合理恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ咄度牒褪褂?，可以營造良好發(fā)展環(huán)境，激勵和吸引企業(yè)投入與創(chuàng)新，培育、引導(dǎo)和促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。國家通過各類政策工具的使用，從宏觀到微觀層面對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)這一戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育，推動其發(fā)展壯大。綜合其他學(xué)者對政策工具分類方法研究，本文借鑒胡賽全等[9]對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策工具體系的分類方法，將應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策所涉及的基本政策工具按其影響的不同層面分為：戰(zhàn)略規(guī)劃、具體措施、條件支持、組織保障4大類的24種具體手段進(jìn)行量化分析(詳見表1)。

2.1.3 政策力度維度

政策效力是體現(xiàn)政策重要程度的指標(biāo)，可以根據(jù)我國國家行政權(quán)力等級結(jié)構(gòu)和政策類型等級進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，同時，政策發(fā)文機(jī)構(gòu)之間的職能分工與合作網(wǎng)絡(luò)為研究政府部門之間關(guān)系及政府執(zhí)行力度提供了一條可以接近的途徑[10]。本文借鑒彭紀(jì)生等對政策力度維度量化的方法[11-12]，把政府應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策力度依據(jù)行政權(quán)力高度和參與部門數(shù)量進(jìn)行分層，劃分為6個等級(詳見表1所示)。

2.2 研究方法

基于上述政策目標(biāo)、政策工具和政策力度的三維分析框架，采用文本分析法，通過分類統(tǒng)計描述和三維交叉分析，實現(xiàn)對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策在目標(biāo)、工具和力度等具體層面的演變特性、脈絡(luò)、規(guī)律的發(fā)現(xiàn)和描述；發(fā)現(xiàn)政策工具、力度和目標(biāo)之間的關(guān)系演變、相互影響和發(fā)展協(xié)調(diào)。文本分析法是一種定性和定量相結(jié)合的內(nèi)容分析方法[13]，主要是通過統(tǒng)計詞頻的出現(xiàn)頻數(shù)來對政策進(jìn)行量化研究。通過該方法對權(quán)威主體所制定的政策文本進(jìn)行考察，能夠了解政策不同發(fā)展階段的特點和重點，分析政策發(fā)展的痕跡和脈絡(luò)、規(guī)律和特性，明確政策發(fā)展趨勢和走向，但在關(guān)于政策目標(biāo)的多樣性和層次性、政策工具類型差異、政策效力等級差別等方面的研究和觀測上，簡單的文本分析法存在不足。因此本文將高頻詞歸類分層后，劃分3個維度，再利用3個維度的交叉分析，使政策分析更多樣和深入。本文將有效政策文本進(jìn)行編碼，其中政策目標(biāo)維度編碼為Y、政策工具維度編碼為X、政策力度維度編碼為Z，具體編碼情況如表1所示，根據(jù)前文構(gòu)建的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策三維分析框架，同一政策條款中涉及同一維度中多種編碼的，則對使用過的編碼都予以記錄。

2.3 數(shù)據(jù)來源

本文所選的政策文本來自中央政府公開發(fā)布的與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的文件。文本選擇時間跨度為2002年1月至2018年4月。通過“北大法寶、匯法網(wǎng)、北大法律信息網(wǎng)、法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、科技部、財政部、工業(yè)和信息化部、中國政府網(wǎng)...”等權(quán)威數(shù)據(jù)庫及政府網(wǎng)站中的公開資料，依據(jù)不同發(fā)文機(jī)構(gòu)進(jìn)行甄別，通過梳理篩選有效政策文本，最終整理出2002年的《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作重點》(原國家安全監(jiān)管總局文件)、2017年的《應(yīng)急產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展行動計劃(2017-2019年)》(工業(yè)和信息化部文件)、2018年的《國務(wù)院關(guān)于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》(國務(wù)院規(guī)范性文件)等75份文件。

3 三維分析框架視角下的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策實證分析

如圖2所示，由單一或兼具多個側(cè)重點的政策文本組成了應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系。政策目標(biāo)Y、政策工具X、政策力度Z 3軸一起組成48個小方體，每個小方體代表著國家不同層面的行政機(jī)構(gòu)，針對不同政策目標(biāo)，采用不同功能政策工具所形成偏好的綜合表現(xiàn)，小方體陰影深淺程度則代表政策偏好的頻次高低。通過這種立體式三維分析法，可了解政策演變路徑、未來趨勢，歸納政策合理性、適度性和有效性。

圖2 應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)、工具及力度的三維分析Fig.2 Distribution of emergency industry policy strength

3.1 政策目標(biāo)視角

從政策目標(biāo)(Y維度)來看，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)了市場與政府力量相結(jié)合，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和壯大(Y1)方面起到了重要促進(jìn)作用，通過產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級增強(qiáng)了應(yīng)急產(chǎn)品與服務(wù)的科技水平，切實滿足和提升了應(yīng)急救援能力(Y2)，基本上初步實現(xiàn)了政策目標(biāo)；但在整合分散在社會和企業(yè)的應(yīng)急資源來促進(jìn)軟實力的建設(shè)和完善方面不足(Y2-3)。從政策力度角度來看(Y～Z)，目前還缺少保障和促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展及管理、明確責(zé)任與義務(wù)、協(xié)調(diào)相關(guān)利益的法規(guī)(Z1-6)；另外各部委單獨(Z1-1)或聯(lián)合(Z1-2/Z1-3)貫徹落實國務(wù)院各項政策的巨大效果差異表明，政策目標(biāo)在分解、物資及組織準(zhǔn)備、協(xié)調(diào)與監(jiān)管等環(huán)節(jié)準(zhǔn)備不足。在目標(biāo)貫徹落實層面(Y～X)，涉及企業(yè)發(fā)展具體情境的條件支持和組織保障的扶持和拉動力度不匹配(X3/X4)，長此以往，會影響應(yīng)急產(chǎn)業(yè)集群的自主創(chuàng)新進(jìn)展及發(fā)展速度。

表1 政策目標(biāo)、政策工具和政策力度三維量化Table 1 Three-dimensional quantification of policy objectives,policy tools and policy strengths

3.2 政策工具視角

從政策工具(X維度)來看，政策工具不均衡且多元組合不足，宏觀指導(dǎo)性及具體措施性政策工具(X1/X2)的投入遠(yuǎn)高于條件支持和組織保障性工具(X3/X4)，在一定程度上削弱了政策扶持力度。在政策目標(biāo)落實上(X～Y)，政府通過大量的政策工具促進(jìn)了應(yīng)急產(chǎn)業(yè)在短時間內(nèi)迅速發(fā)展和壯大(Y1)，初步解決了應(yīng)急產(chǎn)業(yè)“小、散、亂”現(xiàn)象，有效遏制同質(zhì)化競爭的同時，使得應(yīng)急產(chǎn)品與服務(wù)在可靠性、穩(wěn)性定、專業(yè)性、標(biāo)準(zhǔn)化的程度大幅提升(Y2)，但由于誘導(dǎo)性政策工具(X3/X4)的投入不夠，使得政策的組合性、持續(xù)性、粘黏性不足。在政策效力層面(X～Z)，雖然應(yīng)急產(chǎn)業(yè)需求領(lǐng)域廣，但應(yīng)急企業(yè)在參與應(yīng)急資源生產(chǎn)、儲備、調(diào)配及使用規(guī)則等方面的法律法規(guī)缺少(Z1-6)；在面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和應(yīng)急供求現(xiàn)實需要時，分散在各部委(Z1-1)的政策難以對產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中企業(yè)之間的利益、行為、資源進(jìn)行系統(tǒng)整合和協(xié)調(diào)，因而政策的持續(xù)力和粘黏力在產(chǎn)業(yè)風(fēng)險及盈利模式雙重阻力面前被減弱，社會力量投入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的積極性會受影響。

3.3 政策力度視角

從政策力度(Z維度)來看，政策效力在力度層級分布上呈現(xiàn)“兩極化”趨勢特征，即“法律保障缺少(Z1-6)、行政規(guī)章頻出(Z1-4/Z1-5)、部門規(guī)章制度細(xì)化和協(xié)同不夠(Z1-1/Z1-2/Z1-3)”。這種對產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念導(dǎo)向居多但行為約束創(chuàng)建不夠的舉措在產(chǎn)業(yè)市場經(jīng)濟(jì)活動中難以保障參與競爭企業(yè)之間的公平性和公正性，在最大限度調(diào)動市場積極性的廣度、深度、力度層面效率與后勁不足。就各權(quán)威機(jī)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)干預(yù)和規(guī)范的程度而言(Z～Y)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展(Y1)依然存在法律保障不足、主要依靠政策引導(dǎo)和號召、多元共治不足等政策性障礙。短時間內(nèi)，市場對應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)資源(Y2)配置效率的優(yōu)勢難以凸顯；長期來看，會影響企業(yè)參與周期性長、研發(fā)難度大、風(fēng)險不確定、投入較高的應(yīng)急高端核心產(chǎn)品與技術(shù)自主創(chuàng)新的抉擇。因此，要結(jié)合產(chǎn)業(yè)內(nèi)的資源稟賦(Z～X)，通過政策實現(xiàn)資源整合利用來解決產(chǎn)業(yè)生存發(fā)展問題，必然離不開各部門的協(xié)作。通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計，各部委目前不僅在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、升級、應(yīng)急隊伍建設(shè)等方面整體性規(guī)劃協(xié)作不足，且給予的條件支持和組織保障措施在“操作性、能落地、有實效”層面動力不足。

4 對策與建議

4.1 在戰(zhàn)略上需重視“軟實力”的打造和建設(shè)，進(jìn)一步激發(fā)社會各方力量積極投入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)

從2002年至今，關(guān)于應(yīng)急隊伍(Y2-3)、應(yīng)急服務(wù)的培養(yǎng)保障機(jī)制和有機(jī)整合制度的重視和理論研究不夠，頻次占比僅2.86%。盡管2010年以后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中關(guān)于應(yīng)急隊伍建設(shè)的政策文本量逐漸增多，但政策體系仍不成熟，培育社會中的應(yīng)急救援力量的戰(zhàn)略意識不夠，對調(diào)控多元社會應(yīng)急資源的功能不足、力度不夠、效果不佳。防災(zāi)減災(zāi)需要大量的人力、物資、財政等資源作為應(yīng)對基礎(chǔ)，發(fā)揮應(yīng)急產(chǎn)業(yè)市場機(jī)制，將產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域、地域、行業(yè)及部門之間的資源優(yōu)勢進(jìn)行整合，形成發(fā)揮各自“長板”的應(yīng)急聯(lián)動保障體系，促使政府職能與市場機(jī)制相互協(xié)調(diào)配合才是滿足防災(zāi)減災(zāi)大量應(yīng)急資源需求的有效率解決思路。建議由政府牽頭，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，整合集成社會各方資源與力量，實現(xiàn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)資源和信息共享，避免重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)化競爭，促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)規(guī)范有序發(fā)展。

4.2 在政策措施上，需在加強(qiáng)政策頂層設(shè)計的同時加快推進(jìn)配套性措施

通過分析發(fā)現(xiàn)，涉及應(yīng)急產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)鏈、空間布局、經(jīng)濟(jì)影響、實施方案等全面性、專業(yè)性的發(fā)展綱要(X1-3)從2011年之后才有所涉及，占比僅2.33%，條件扶持類的政策文本統(tǒng)計占比不足2%，組織保障類的政策文本占比僅4.65%，由此可見，政策工具使用不均衡，工具的組合性、持續(xù)性、粘黏性不足。因此，在重視應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律和遵循應(yīng)急管理的特定性質(zhì)的前提下，加快為應(yīng)急產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展提供條件：1)立足于政策頂層設(shè)計的高度，改善應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系，制定應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的中長期規(guī)劃，頒布指導(dǎo)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展及管理的有關(guān)法律法規(guī)，明確應(yīng)急產(chǎn)業(yè)中企業(yè)、組織或個體的法律地位、責(zé)任與義務(wù)；2)將應(yīng)急產(chǎn)業(yè)納入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃議程，加快對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)定位、體系、結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)鏈、空間布局、經(jīng)濟(jì)影響、實施方案等方面的全面規(guī)劃；3)注重政策工具的系統(tǒng)性、前瞻性、配套性、互補(bǔ)性、連續(xù)性、統(tǒng)一性；4)進(jìn)一步落實財政稅收等政策，建立多元化的投融資體系，成立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，加大對應(yīng)急企業(yè)發(fā)展的支持力度；5)加快建立和落實應(yīng)急產(chǎn)業(yè)各項產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施和制度，推動運用“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立侵權(quán)懲罰賠償機(jī)制；6)鼓勵支持成立各種應(yīng)急產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等組織，建立跨領(lǐng)域政產(chǎn)學(xué)研協(xié)作交流平臺，為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)跨界融合、合作與交流、促進(jìn)應(yīng)急科研成果轉(zhuǎn)化提供良好的制度環(huán)境。

4.3 在政策干預(yù)力度上，需做到“有法律保障、有處罰約束、有發(fā)展激勵”

除了2007年11月實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十六條涉及應(yīng)急產(chǎn)業(yè)有關(guān)的法律條款內(nèi)容之外，至今提供應(yīng)急產(chǎn)品與服務(wù)的相關(guān)應(yīng)急企業(yè)的行政主體地位、關(guān)于應(yīng)急企業(yè)在參與應(yīng)急管理活動中的關(guān)系和地位、責(zé)任和義務(wù)以及應(yīng)急資源生產(chǎn)、儲備、調(diào)配及使用規(guī)則等相關(guān)法律法規(guī)仍缺乏。另外，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文頻次遞增,但發(fā)文效力均值變化不大，這反應(yīng)出在國家應(yīng)急產(chǎn)業(yè)基本政策的指導(dǎo)下，各部門政策頻出，從2015年以后開始走向以工業(yè)和信息部為主導(dǎo)的多元格局，各部委雖有合作，但時間不長，政策合力程度較低，一定程度上影響政策的連續(xù)性、實踐性、執(zhí)行效果，從而政策的協(xié)同效應(yīng)難以完全發(fā)揮。有專家研究認(rèn)為，我國應(yīng)急科學(xué)技術(shù)和應(yīng)急產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家相比，至少落后10年。全面提高防災(zāi)減災(zāi)能力、健全應(yīng)急保障體系需要以應(yīng)急產(chǎn)業(yè)為支撐。因此在充分借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以制度促進(jìn)和驅(qū)動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)快速高效發(fā)展是最有效的切入點：1)各部委要進(jìn)一步理順政策體系中不同政策目標(biāo)、政策工具和政策力度的匹配關(guān)系，加強(qiáng)溝通協(xié)作，明確責(zé)任分工形成合力，立足于長期、穩(wěn)步、系統(tǒng)地推進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的落地和實施；2)各部門需進(jìn)一步對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行梳理和分析，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的動態(tài)進(jìn)行全面掌握，加強(qiáng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策體系的頂層設(shè)計；3)加強(qiáng)各部委的溝通與協(xié)作，深入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)查與研究，建立健全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展運行的監(jiān)測、統(tǒng)計、考評體系。

5 結(jié)論

1)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策自2002年被正式提及，到2007年來成為一項專業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，經(jīng)過十多年的發(fā)展，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵、規(guī)律、類型、性質(zhì)、手段及作用等方面的研究成果不斷豐富，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的理論研究日漸深入，為政府決策及產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了理論依據(jù)。

2)本文基于目標(biāo)工具力度的三維分析框架，對近十多年來我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展進(jìn)行了比較全面的分析。我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的體系與框架已基本成型，但是在目標(biāo)設(shè)計與分解，工具的組合性與粘黏性，力度的強(qiáng)度與協(xié)同性上還存在諸多問題。因此，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)作為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和發(fā)展意義上都需要國家在政策體系的完善上給予支持，在政策目標(biāo)上需注重激發(fā)社會多元力量投入到應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)中來；在政策措施上需注重政策工具的類型與功能選擇，發(fā)揮政策工具的組合效應(yīng)；在政策干預(yù)程度上要加快建立健全法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)各部門分工與協(xié)作，來推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)快速、健康、高效發(fā)展。